I SA/Ol 61/23

I SA/Ol 61/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Janowska
Katarzyna Górska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 §2 pkt 1 i 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 43 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 47
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Burmistrza W. w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej za grudzień 2022 r. 1. Stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. Zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. S. (dalej jako: "strona", "skarżąca") wniosła skargę na czynność Burmistrza W. (dalej jako: "organ", "organ dotujący", "burmistrz") w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej dla Niepublicznego Przedszkola "A." w W. (dalej jako: "przedszkole") za grudzień w 2022 r. w prawidłowej wysokości.
Strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu polegającej na nieprzyznaniu i niewypłaceniu dotacji dla strony za miesiąc grudzień 2022 r. w prawidłowej wysokości, uznanie na podstawie art. 146 §2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", uprawnienia strony do przyznania i wypłaty dotacji za miesiąc grudzień 2022 r. w prawidłowej wysokości, tj. w kwocie 40.538,20 zł oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa skarżącej przez adwokata według norm przepisanych.
W skardze zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 3 i 34 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 5 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2028, ze zm.), dalej również: "u.f.z.o.", poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez organ na rzecz skarżącej dotacji za miesiąc grudzień 2022 r., podczas gdy w ramach dotacji za ten miesiąc organ zobowiązany był wypłacić dotację w przeliczeniu na jednego wychowanka przedszkola, pomniejszoną o nie więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas przekazywanych stawek dotacji w okresie styczeń - październik 2022 r.,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej dotacji, a mianowicie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, poprzez niewypłacenie dotacji za miesiąc grudzień 2022 r., podczas gdy przepisy prawa nakazują wypłatę dotacji w 12 częściach i określają maksymalny poziom obniżenia stawki dotacji w trakcie trwania roku budżetowego, co w sposób oczywisty narusza interes majątkowy strony.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono kwestię kognicji sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Przytoczono treść art. 47 u.f.z.o. oraz fragment wyroku WSA w Białymstoku z 17 marca 2021 r., (brak sygn. akt), w którym przesądzono pozytywnie właściwość sądów administracyjnych w sprawach o nieprawidłowe ustalenie wysokości dotacji oświatowej.
W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że organ dotujący przeprowadził aktualizację podstawowej kwoty dotacji w oderwaniu od treści przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Strona przytoczyła treść art. 43 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. oraz zaznaczyła, że w związku z przeprowadzoną aktualizacją podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, istotne znaczenie z punktu widzenia wyrównywania kwoty dotacji ma treść art. 43 ust. 5 u.f.z.o., który wskazuje maksymalny oraz minimalny próg, o jaki może zmniejszyć się dotacja względem średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Przepis ten gwarantuje bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Ponadto strona zwróciła również uwagę na treść art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., który stanowi, że stawka dotacji ulega aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zatem w przypadku dokonania pomyłki organu w ustaleniu podstawowej kwoty dotacji winien on zastosować tryb przewidziany w art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. Powyższe w ocenie strony bezspornie potwierdza treść uzasadnienia projektu u.f.z.o., w którym wskazano, że kwoty dotacji ulegają aktualizacji między innymi w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. w przypadku błędnego wyliczenia).
Następnie skarżąca przedstawiła wyliczenie kwoty dotacji oraz wskazała, że różnica pomiędzy roczną kwotą dotacji po aktualizacji październikowej, a częściami wypłaconymi w okresie styczeń – październik wyniosła 687,08 zł. Kwota do wypłaty na listopad i grudzień wynosi 687,08 zł, przy czym należy zweryfikować czy kwota ta nie jest zbyt niska w świetle art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Średnia arytmetyczna z okresu styczeń - październik to 794,87 zł (7.948,72 zł/10 miesięcy). 25% z kwoty 794,87 zł to 198,72 zł, a zatem minimalna kwota dotacji od listopada na dziecko to 596,15 zł.
W związku z tym, że 687,08 zł na dwa miesiące daje kwotę miesięcznie 343,54 zł organ jest zobowiązany do wypłaty kwoty minimalnej na dziecko w listopadzie i grudniu w wysokości 596,15 zł.
Wobec tego, że w grudniu 2022 r. do przedszkola uczęszczało 68 uczniów, należna za ten miesiąc dotacja wynosi 40.538,20 zł.
Strona dodatkowo podniosła w skardze, że gmina nie dokonuje przeliczenia dotacji od początku roku, dotacja jest ustalana na przyszłość.
Zdaniem skarżącej organ pomija okoliczność, że art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. przełamuje roczny charakter dotacji. Zauważyła też, że pojęcie "dotacji" nie jest tożsame z pojęciem "podstawowej kwoty dotacji". Podstawowa kwota dotacji jest to ustalona na dany rok w oparciu o art. 9, 11 i 12 u.f.z.o. wartość odpowiadająca wysokości wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie uczniów przedszkoli w danym roku budżetowym pomniejszonych o określone wartości, a następnie podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów przedszkoli gminnych. Tak uzyskana wartość stanowi podstawę do ustalenia dotacji wypłacanej przedszkolu publicznemu.
Reasumując strona stwierdziła, że przepis art. 43 ust. 5 u.f.z.o. nie pozostawia wątpliwości, że również w sytuacji wyrównywania dotacji średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% względem powyżej ustalonej średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych dotychczas w danym roku budżetowym.
Bez przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o., w przypadku aktualizacji październikowej, dana placówka oświatowa przez ostatnie dwa miesiące roku nie tylko nie otrzymywałaby dofinansowania, ale dodatkowo musiałaby zwrócić niekiedy znaczącą kwotę do budżetu gminy dotującej.
Zatem organ dotujący nie może ustalić dotacji wypłacanej w miesiącach listopadzie oraz grudniu 2022 r. przy zastosowaniu stawki w wysokości niższej niż 75% średniej arytmetycznej stawek dotacji stosowanych w miesiącach styczeń - październik 2022 r. do ustalenia dotacji, nawet gdy stawka w okresie kwiecień - październik była ustalona błędnie.
Skarżąca zwróciła także uwagę na treść art. 48 ust. 1 u.f.z.o., który przewiduje negatywne konsekwencje dla organu w przypadku wyrównywania kwoty dotacji w postaci naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin przekazania dotacji. Zastosowanie tego przepisu również do sytuacji, w której organ nie przekazuje pełnej kwoty dotacji w terminie jest w ocenie skarżącej uzasadnione. W takim przypadku odsetki należy naliczać od tej kwoty, która przez organ nie została przekazana, a wynika z przepisu obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę organ dotujący wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. Przedstawił wyliczenie kwoty dotacji po I i II aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (str. 5) oraz wskazał, że po uwzględnieniu tych rozliczeń, a w szczególności pomniejszeniu rocznej dotacji o przekazane dotychczas części dotacji od stycznia do października 2022 r. przekazano skarżącej w miesiącu listopadzie i grudniu 2022 r. dotację w kwocie po 10.532,77 zł za każdy miesiąc. Podkreślił, że łączna kwota dotacji odpowiada dotacji faktycznie należnej skarżącej za 2022 r. wyliczonej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał też, że w stanie faktycznym sprawy w sytuacji uwzględnienia skargi dojdzie do przekazania dotacji w nadmiernej wysokości. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie przewiduje, że w przypadku obniżenia podstawowej kwoty dotacji w wyniku aktualizacji należy odpowiednio pomniejszyć wysokość do wypłaty w kolejnych miesiącach.
Replikując do odpowiedzi na skargę w piśmie z 8 lutego 2023 r. strona podniosła, że w jej ocenie organ potwierdził, że dotacja za 2022 r. została ustalona nieprawidłowo i niezgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Ponownie wyjaśniła, że art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. "przełamują" zasadę roczności dotacji, co oznacza, że roczna kwota dotacji ustalona w aktualizacji październikowej, a dotacja, którą faktycznie należy wypłacić nie muszą być takimi samymi kwotami. Jest to konsekwencją tego, że ustawodawca wprowadził mechanizm maksymalnego spadku oraz wzrostu dotacji, który sprawia, że miesięczna stawka dotacji nie mogła w listopadzie i grudniu spaść o więcej niż 25% średniej arytmetycznej stawek dotacji z okresu styczeń - październik.
Dotacja w tym okresie wypłacona na rzecz skarżącej została ustalona przez organ przy przyjęciu określonej przez siebie stawki dotacji, a zatem nie sposób w tym zakresie uznać, aby dotacja była w jakimkolwiek stopniu nadpłacona. Zagadnienie natomiast tego, czy ta dotacja była ustalona prawidłowo, czy też nie stanowi przedmiotu rozpoznania w sprawie. Ponadto błędne ustalenie dotacji powoduje wyłącznie to, że organ zobowiązany jest stawkę dotacji zaktualizować w trybie art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., tj. w oparciu o przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. Powyższe oznacza, że nawet nieprawidłowo przyjęta stawka wiąże organ i nie można jej zmienić dowolnie (samowolnie), lecz w trybie aktualizacji dotacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których Strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wojewódzki sąd administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (jeśli wszystkie Strony wyrażą na to zgodę), z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. W rozpoznawanej sprawie wymagania te zostały spełnione.
Na podstawie art. 3 §2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185) postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).
Przy czym ustawodawca przewidział odrębny tryb zaskarżania wymienionych działań. W przypadku wydania decyzji administracyjnej konieczne jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 52 §1 i §2 p.p.s.a). Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast w przypadku czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżania przed organem, można je zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.
Stosownie jednocześnie do treści art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.
Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy czynności burmistrza w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej dla skarżącej w ramach części za grudzień 2022 r. Czynność organu mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej (w tym przypadku niepublicznego przedszkola), jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 3 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 1052/22 czy też wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1620/21 - wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności burmistrza.
Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość ustalenia w wyniku aktualizacji wysokości i wypłacenia skarżącej części dotacji za miesiąc grudzień 2022 r.
Zdaniem strony kwota dotacji w ramach części za grudzień 2022 r. została wypłacona w zaniżonej wysokości, bowiem organ nie zastosował ograniczenia pomniejszenia przekazywanych w wyniku aktualizacji (mającej miejsce w październiku 2022 r.) kolejnych części dotacji o nie więcej niż 25% średniej arytmetycznej dotychczas przekazywanych stawek dotacji (w myśl art. 43 ust. 5 u.f.z.o.). Przepis ten w jej ocenie wskazuje bowiem maksymalny oraz minimalny próg, o jaki może zmniejszyć się dotacja względem średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Burmistrz zaś stoi na stanowisku, że obliczona wysokość części dotacji za ww. okres jest zgodna z przepisami prawa, a jej wysokość wynika z uwzględnienia wyrównania kwoty dotacji w wyniku dokonanej aktualizacji (roczna dotacja uległa pomniejszeniu o przekazane skarżącej dotychczas jej części od stycznia do października 2022 r. i w takiej wysokości została wypłacona w miesiącach listopadzie i spornym grudniu 2022 r.).
W zaistniałym sporze rację należy przyznać stronie.
W rozpoznawanej sprawie podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonego przez skarżącą niepublicznego przedszkola stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Zasady dokonywania aktualizacji kwot dotacji zostały uregulowane w art. 43 u.f.z.o.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji: (1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; (2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; (3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; (4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Według art. 43 ust. 2 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się: (1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3; (2) w październiku roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1; (3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4.
W myśl art. 43 ust. 3 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od: (1) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1; (2) pierwszego dnia listopada roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 2; (3) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 3.
W piśmie z 6 grudnia 2022 r. (k. 14 i 15 akt sprawy) organ wskazał, że dokonał aktualizacji kwoty dotacji dla przedszkola prowadzonego przez stronę w oparciu o art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. W myśl ww. przepisów kwota dotacji, o której mowa m.in. w art. 17 ust. 3 u.f.z.o., ulega aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a dokonać jej można w dowolnym miesiącu roku budżetowego.
W tym miejscu należy wskazać, że pomimo, że korekta wysokości dotacji wywiera skutki na przyszłość, to wpływa na wysokość całości dotacji, jaka winna być przekazana beneficjentowi w całym okresie dotowania. Konsekwencje zmiany wysokości kwoty dotacji przyznanej niepublicznym przedszkolom w wyniku dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. - określa art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 557/22 czy też wyroki: WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 183/20; WSA w Gdańsku z 3 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 1052/22). Ustęp 4 określa reguły obliczania zaktualizowanej kwoty dotacji, zaś ust. 5 gwarantuje, o jakie limity może się zmniejszyć średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji.
Przepis art. 43 ust. 4 u.f.z.o. stanowi, że jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Zgodnie zaś z treścią art. 43 ust. 5 u.f.z.o. w przypadku wyrównywania kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, zgodnie z ust. 4, średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Powyższe oznacza, że suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji, z zastrzeżeniem granic określonych w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 53/22). Ideą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie, jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Dlatego też należy wskazać, że powyższe rozwiązanie prawne zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapewnienia osobie prowadzącej placówkę wyrównania przyznawanej dotacji w sytuacji, kiedy wystąpią okoliczności wpływające na podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 183/20).
Przywołany art. 43 ust. 5 u.f.z.o. pełni też funkcje gwarancyjną dla podmiotu prowadzącego placówkę oświatową. Polega to na tym, że organ wyrównując wynikające różnice pomiędzy tym co już przekazano a tym co należało wypłacić, przekazując kolejne raty w zaktualizowanej wysokości nie może ich pomniejszyć ani powiększyć powyżej progów określonych w omawianym przepisie. Tym samym w przypadku zaktualizowania dotacji in minus organ musi wypłacić przynajmniej 75% dotacji stanowiącej średnią arytmetyczną z miesięcy poprzedzających aktualizację. Rozwiązanie takie ma ograniczyć wahania wysokości miesięcznej kwoty dotacji z miesiąca na miesiąc, co ma na celu niezachwianie płynności finansowej placówki w ciągu roku budżetowego. Takie założenie przyświecało też ustawodawcy, który w uzasadnieniu do projektu ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie stwierdził, że: "W stosunku do obecnego stanu prawnego planuje się dodatkowo, wprowadzenie przepisu, który w wyniku aktualizacji kwot dotacji uniemożliwi zbyt duży spadek (a także zbyt duży wzrost) miesięcznej kwoty dotacji na ucznia. Ma to na celu zapewnienie stabilności finansowej podmiotów dotowanych. Maksymalny dopuszczalny wzrost/spadek wysokości dotacji na ucznia będzie określony na poziomie 50%. Tak określony procent pozwoli na aktualizację dotacji w ciągu roku zgodnie z przepisami, a tylko w szczególnych przypadkach zapobiegnie na tyle znacznemu spadkowi dotacji, który mógłby być przyczyną problemów z finansowaniem szkoły przez organ prowadzący (art. 43 ust. 5 projektu ustawy)." - https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1837.
Ustawodawca wprowadzając aktualizację, dał organowi tym samym możliwość ostatecznego ustalania dotacji na dany rok budżetowy. Ograniczenia dotyczą – na podstawie art. 43 ust. 5 u.f.z.o. – wyłącznie wypłat kolejnych rat po aktualizacji w ciągu roku budżetowego, choćby w celu niezachwiania płynności finansowej przedszkola. Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie z upływem roku wysokości dotacji za cały rok, która była należna z uwzględnieniem aktualizacji i odniesienie tak zweryfikowanej kwoty do dokonanych wypłat (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 53/22). W pewnych sytuacjach z racji na wysokość różnicy pomiędzy tym co wypłacono, a tym co było należne podmiotowi dotowanemu oraz z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 43 ust. 5 u.f.z.o. nie zawsze będzie możliwe dokonanie pełnego wyrównania w danym roku budżetowym. W takim przypadku organ może zażądać zwrotu nienależnie wypłaconych dotacji w decyzji administracyjnej wydanej w trybie uregulowanym w art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Wobec powyższego przyjęte przez burmistrza stanowisko, że dotacja ma charakter roczny, a dokonywanie zmian jej wysokości w ciągu roku budżetowego jest co do zasady dopuszczalne także ze skutkiem wstecznym od początku roku, byłoby dopuszczalne gdyby nie obowiązywał art. 43 ust. 4 u.f.z.o., który reguluje tę kwestię odrębnie. Normuje on bowiem skutki aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku w istocie ograniczając jej wsteczny efekt. Stanowi bowiem, że obowiązująca w terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o. zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczona według przewidzianej tam reguły. Jak zauważył w przywoływanym już wyroku z 3 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 1052/22 WSA w Gdańsku: "(...) suma kolejnych części zaktualizowanej dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu, od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji. Mechanizm obliczania kolejnych części dotacji nie jest zatem skomplikowany. Nie budzi wątpliwości to, że w tej sprawie należało odjąć sumę części dotacji już udzielonych od pełnej kwoty nowo ustalonej dotacji.". Tak uzyskana kwota stanowić powinna zatem sumę przeznaczoną do wypłaty do końca roku (w miesięcznych ratach), z uwzględnieniem unormowania art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Przepis ten gwarantuje bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 557/22).
Przyjęty zatem przez organ sposób wyliczenia przyznanych skarżącej kwot kolejnych części dotacji narusza przywołane wyżej przepisy art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. Wskutek nieprawidłowego obliczenia wysokości kwoty części dotacji za miesiące grudzień 2022 r. i przekazania na rachunek strony kwoty 10.532,77 zł doszło do obniżenia wysokości kwoty dotacji za ww. miesiąc poniżej minimalnego progu 25%, o jaki może zmniejszyć się dotacja względem średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Powyższe spowodowało zaniżenie kwoty dotacji przekazanej skarżącej za grudzień 2022 r. Podkreślić przy tym należy, że nie ma racji burmistrz wskazując, że o zawyżeniu bądź zaniżeniu kwoty dotacji można mówić wyłącznie w wymiarze rocznym, wręcz przeciwnie – procentowe limity obniżenia dotyczą kolejnych części przekazywanej dotacji w wymiarze miesięcznym, a odmienna interpretacja niwelowałaby zamierzoną przez ustawodawcę funkcję ochronną ww. przepisów.
Zauważyć też należy, że organ nie wskazał na żadne przepisy prawa, które upoważniałyby go w sposób wyraźny i jednoznaczny do jednorazowego obniżenia kwot kolejnych (w sposób jaki to zrobił w tej sprawie) przekazywanych części dotacji celem jej wyrównania wskutek dokonanej aktualizacji. Różnica ta (nadwyżka środków wypłaconych do dnia aktualizacji) winna bowiem zostać odjęta od całości sumy części kolejnych dotacji podlegających wypłaceniu i rozdzielona proporcjonalnie na wszystkie pozostałe do wypłaty kwoty części dotacji, tak aby zachowane zostały limity procentowe określone w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. dla każdej kolejnej wypłacanej części dotacji. Natomiast przyjęty przez organ sposób wyliczenia kolejnych przekazywanych kwot dotacji był nieprawidłowy, bowiem dokonana przez organ interpretacja ww. przepisu jest błędna i skutkowała niewłaściwym jego zastosowaniem w rozpatrywanej sprawie.
Za niedopuszczalne należy uznać zatem takie działanie organu, które prowadzi do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z pominięciem procedury zwrotu uregulowanej w przepisach ustawy o finansach publicznych. Działanie takie, nawet jeśli z punktu widzenia organu znajduje rozsądne, logiczne uzasadnienie, nie mieści się w granicach prawa. W niniejszej sprawie skutkowało ponadto zagrożeniem dla stabilności finansowej skarżącej, pomimo istnienia regulacji, która miała temu przeciwdziałać, tj. art. 43 ust. 5 u.f.z.o.
Dokonując wypłaty dotacji organ powinien ustalić jej wysokość zgodnie z przedstawionymi powyżej regułami, obliczając, jaka część dotacji została już do końca października 2022 r. rzeczywiście wypłacona, odejmując tę kwotę od sumy zaktualizowanej kwoty dotacji, a następnie uzyskaną w ten sposób kwotę rozdzielając na pozostające do końca roku budżetowego części, uwzględniając nieprzekraczalne, określone procentowo minimum i maksimum wprowadzanej zmiany.
Jednocześnie sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. To, że skarżąca nie zgadza się z przyjętym przez organ rozstrzygnięciem nie przesądza o naruszeniu ww. przepisów. Należy też zauważyć, że strona jedynie przywołała te zarzuty we wstępnej części skargi. Nie znalazły one jednak w dalszej jej części szczegółowego uzasadnienia. Nie jest zaś rolą sądu doszukiwanie się motywów stawianych przez skarżącą zarzutów.
Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 146 §1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności burmistrza.
W związku z uwzględnieniem skargi sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).