I SA/OL 545/21

I SA/Ol 545/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /przewodniczący/
Katarzyna Górska /sprawozdawca/
Ryszard Maliszewski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 802/22 - Wyrok NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 10, 75 par. 1, 77 par. 1, 77 par. 4, 78, 79, 146 par. 1, art. 151 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant specjalista Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności i nałożenia sankcji wieloletnich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Spółki A kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga Spółki A (dalej: "strona", "Spółka", "skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ I instancji") z "[...]", o uchyleniu – po wznowieniu postępowania - decyzji dotychczasowej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 i przyznaniu płatności za ten okres w części oraz nałożeniu sankcji wieloletnich w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 29 maja 2015 r. (data nadania przesyłki pocztowej), uzupełnionym 6 kwietnia 2016 r., Spółka zwróciła się do organu I instancji o przyznanie płatności na rok 2015 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zadeklarowana przez Spółkę powierzchnia działek rolnych do Jednolitej Płatności Obszarowej (dalej: "JPO") wynosiła 354,65 ha.
Decyzją z "[...]", organ I instancji przyznał Spółce płatności na rok 2015 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym: JPO w wysokości 158.191,50 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 106.103,72 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4.533,91 zł, a ponadto kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 3.229,17 zł (dalej: "decyzja w sprawie płatności na 2015 r."). Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi Spółki 18 kwietnia 2016 r. i stała się ostateczna wobec bezskutecznego upływu terminu na wniesienie odwołania od tej decyzji.
W dniu 4 stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Z. C. o wypłacenie należnych dopłat obszarowych za okres od 15 września 2009 r. do czerwca 2017 r. do powierzchni 380,87 ha gruntów rolnych, których nie wykazywał we własnych wnioskach, a objętych w posiadanie na podstawie notarialnej umowy dzierżawy i poddzierżawy nieruchomości rolnej wraz z infrastrukturą (z 15 września 2009 r. repertorium "[...]").
Organ I instancji ustalił przy pomocy Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli, że objęte tą umową grunty rolne nie były deklarowane przez Z. C. we wnioskach o płatności obszarowe, natomiast o płatności do tych gruntów rolnych występowała Spółka zarówno w: latach przed zawarciem umowy dzierżawy, jak i w trakcie jej trwania, do kampanii 2016 r. włącznie.
Postanowieniem z "[...]" grudnia 2020 r. organ I instancji, powołując art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.); dalej: "k.p.a.", wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją w sprawie płatności na 2015 r., a następnie opisaną na wstępie decyzją z "[...]" organ ten uchylił w całości decyzję w sprawie tych płatności i odmówił Spółce przyznania na 2015 r. JPO nakładając sankcję w wysokości 105.276,55 zł oraz przyznał Spółce na 2015 r. płatność za zazielenienie w wysokości 36.896,99 zł oraz płatność redystrybucyjną w wysokości 4.541,95 zł, a także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 408,69 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że Spółka poddzierżawiła część własnego gospodarstwa rolnego i w związku z tym od 2010 r., rokrocznie nie spełniając jednego z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności (brak posiadania poddzierżawionych i deklarowanych do płatności działek ewidencyjnych nr "[...]") o nie występowała.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, str. 1); dalej: "rozporządzenie nr 2988/95", poprzez niezastosowanie pomimo upływu 4-letniego okresu przedawnienia stwierdzonej nieprawidłowości. Spółka wskazała także na naruszenie przez ten organ art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 75 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie kwestii współposiadania przez Spółkę (jako dzierżawcę) gruntów rolnych objętych wnioskiem o płatności. Ponadto podniosła zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., a także art. 32, art. 40 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez zawiadomienia pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił natomiast, że do akt niniejszej sprawy został włączono cały materiał dowodowy zebrany w postępowaniu wznowionym w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2014.
W ocenie Dyrektora ARiMR zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy potwierdza, że Spółka wyzbyła się większości posiadanego gospodarstwa rolnego (do którego wnioskowała o płatności od 2010 r.) poprzez jego wydzierżawienie i poddzierżawienie w drodze zawartej i przedłużanej do 2016 r. notarialnej umowy sporządzonej w dniu 15 września 2009 r. (repertorium "[...]"). Organ odwoławczy uznał, że w ten sposób strona oddała Z. i E. małżonkom C. do użytkowania i pobierania pożytków z przekazanych nieruchomości rolnych (zapis § 2 umowy dzierżawy) powierzchnię o łącznym obszarze 380,87 ha, przekazując tym osobom swój atrybut posiadacza zależnego i przywilej do składania własnych żądań o otrzymanie płatności. Stwierdził, że strona nie była ostatecznym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty.
Dyrektor ARiMR ocenił ponadto, że w niniejszej sprawie nie doszło do upływu okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, przyjmując, że termin przedawnienia nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się biegnie od dnia, w którym one ustały. Podał, że co prawda umowy poddzierżawy spornych gruntów w latach 2010-2016 uległa rozwiązaniu z dniem 3 października 2016 r. (akt notarialny "[...]"), to jednak nieprawidłowość ciągła w tej sprawie, w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, trwała nieprzerwanie do 21 czerwca 2017 r., tj. do dnia realizacji płatności za rok 2016 r. do nieużytkowanych przez siebie gruntów (wnioski o przyznanie płatności obejmujące sporne działki od 2017 r. składane były przez kolejnego poddzierżawcę). Zdaniem Dyrektora ARiMR, bieg terminu przedawnienia należy więc liczyć od 22 czerwca 2017 r., który dodatkowo w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. "[...]" grudnia 2020 r. uległ przerwaniu i rozpoczął swój czteroletni bieg na nowo.
W zakresie JPO Dyrektor ARiMR potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, zgodnie z którym, ze względu na wyliczone różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną (122,61 ha) a powierzchnią zadeklarowaną (354,65 ha), po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówiono płatności JPO oraz nałożono sankcję wieloletnią. Jako prawidłowe ocenił także przyznanie Spółce płatności na zazielenienie do powierzchni 122,61 ha, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) do powierzchni 27 ha oraz płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła Dyrektorowi ARiMR naruszenie:
- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy nieprawidłowość rzekomo stwierdzona przez organy przedawniła się ostatecznie z dniem 29 maja 2019 r., gdyż 4-letni okres przedawnienia, o którym mowa w tym przepisie winien być liczony od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;
- art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 57 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, pomimo, iż do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 5 lat od doręczenia uchylonej decyzji w sprawie płatności na 2015 r. (18 kwietnia 2016 r.), w związku z czym, organ odwoławczy winien był zastosować art. 151 § 2 k.p.a. i zakończyć postępowanie, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji;
- art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 124 ust. 2 akapit drugi i art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem jakoby płatności obszarowe przysługiwały wyłącznie jednemu posiadaczowi zależnemu w sytuacji, gdy uzależnienie przez ustawodawcę (w art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach) płatności obszarowej wyłącznie od aktualnego posiadania zależnego pozostaje w sprzeczności z posiadającymi pierwszeństwo przed ustawodawstwem krajowym przepisami unijnymi, w których jest mowa jedynie o posiadaniu działek przez rolnika oraz z przepisem art. 337 Kodeksu cywilnego, w świetle którego, posiadacz samoistny, w tym również posiadacz zależny (skarżąca) nie traci przymiotu posiadacza samoistnego ani posiadania przez oddanie rzeczy innej osobie w posiadanie zależne, a więc z mocy prawa pozostaje uprawnionym do płatności obszarowych;
- art. 32 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., polegające na niezawiadamianiu ustanowionego pełnomocnika o czynnościach dowodowych przez organ I instancji w toku postępowaniu, zaplanowanych na dzień 2 października 2019 r. oraz na dzień 18 listopada 2019 r., takich jak przesłuchanie w charakterze strony Z. C., pomimo złożenia w aktach odpisu pełnomocnictwa strony, a także polegające na niepoinformowaniu strony o przeprowadzeniu tego dowodu pod nieobecność pełnomocnika, przy jednoczesnym pominięciu pełnomocnika w zawiadomieniu o terminie czynności przesłuchania;
- art. 75 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. L., pomimo, iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na 10 grudnia 2019 r. i w sytuacji, gdy wymieniony świadek dysponuje obszerną wiedzą na temat gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy, a która to wiedza jest kluczowa dla ustaleń faktycznych w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a także przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej konkretnego pytania prejudycjalnego.
W uzasadnieniu skargi Spółka wywiodła, że za moment powstania nieprawidłowości, z którym rozpoczyna bieg 4-letni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, należy uznać dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności przez beneficjenta. Stwierdziła zatem, że rzekoma nieprawidłowość związana z JPO za 2015 r. przedawniła się z dniem 29 maja 2019 r., a zatem jeszcze przed wznowieniem postępowania w sprawie przyznania tej płatności.
Ponadto Spółka zwróciła uwagę na upływ w tej sprawie 5-letniego terminu materialnoprawnego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Podkreśliła bowiem, że walor ostateczności w postępowaniu wznowionym posiada dopiero zaskarżona decyzja, a ta została wydana po upływie ww. terminu, gdyż uchylona przez organ I instancji decyzja w sprawie płatności na 2015 r. została doręczona Spółce 18 kwietnia 2016 r. Oceniła więc, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w postępowaniu wznowionym została wydana za późno.
Spółka podniosła także, że oddając działki w poddzierżawę kolejnemu posiadaczowi zależnemu nie utraciła swojego posiadania zależnego wynikającego z umowy dzierżawy, a tym samym prawa do poboru JPO za 2015 r. Jako nieuprawnione oceniła przy tym uzależnienie przez ustawodawcę krajowego otrzymania płatności obszarowej wyłącznie od faktycznego posiadania zależnego przez jeden podmiot, w sytuacji gdy przepisy unijne nie odnoszą w żaden sposób faktu posiadania działek do posiadania samoistnego lub posiadania zależnego, a wskazują na sam fakt posiadania działek objętych płatnościami obszarowymi (art. 124 ust. 2 akapit drugi w zw. z art. 2a i 2c rozporządzenia nr 73/2009). Wobec ważkości tego problemu prawnego Spółka za konieczne uznała zwrócenie sią przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię przepisów unijnych.
Końcowo Spółka wskazała także na naruszenie w tej sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia kwestii współposiadania przez Spółkę gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy. Zakwestionowała przy tym oparcie się przez organy na zeznaniach Z. C., przesłuchanego bez udziału i bez zawiadomienia pełnomocnika strony, który to pozostaje w sporze cywilnym z rodziną S., których członkowie wchodzą w skład Zarządu Spółki. W wątpliwość poddała zeznania tego świadka w zakresie rzekomego braku współposiadania przez Spółkę gruntów rolnych i braku współdecydowania przez Spółkę o polityce gospodarczej prowadzonej przez poddzierżawcę. Jednocześnie podniosła, że pełną wiedzę dotyczącą zasad prowadzonej gospodarki na poddzierżawionych gruntach rolnych posiada Z. L., pracownik Spółki, który nie został przesłuchany przez organ, pomimo iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na 10 grudnia 2019 r., a dowodu tego nie przeprowadzono ani wówczas ani w innym terminie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r., Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 545/21 i I SA/Ol 546/21 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. Sąd oddalił ponadto wniosek Spółki o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR wydana została w postępowaniu wznowionym, a zatem w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w Rozdziale 12 Działu II k.p.a. (art. 145-152). Tryb ten umożliwia ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145-145b k.p.a. Przyczyną wznowienia postępowania w kontrolowanej sprawie było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji w sprawie płatności na 2015 r., a nieznanych organowi, który wydał tą decyzję, a zatem wady procesowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Taka też podstawa wznowienia postępowania została podana przez organ I instancji w wydanym w tej sprawie postanowieniu o wznowieniu postępowania.
Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia ale także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie w postępowaniu wznowionym musi być poprzedzone wszechstronnym i wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, które – wobec braku regulacji szczególnej - winno być dokonane z uwzględnieniem reguł dowodzenia stosowanych w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.
W postępowaniu w sprawie przyznania płatności zastosowanie w tym względzie znajdują, z pewnymi zastrzeżeniami, przepisy k.p.a., a także regulacje zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341); dalej: "ustawa o płatnościach", w świetle którego, w postępowaniach tych organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Także przepisy k.p.a. statuują szereg obowiązków organu administracji publicznej w dążeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w tym obowiązki związane z zapewnieniem stronie czynnego udziału w czynnościach dowodowych, takie jak: zakomunikowanie stronie faktów znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), uwzględnienie wniosków dowodowych stron mających znaczenie dla sprawy (art. 78 k.p.a.), zapewnienie stronie możliwości udziału w przeprowadzaniu dowodów oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 79 i art. 10 k.p.a.). Obowiązku te winny być zrealizowane także w niniejszym postępowaniu wobec podnoszenia przez Spółkę (w odwołaniu od decyzji organu I instancji) zarzutów niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, czy też wydania decyzji bez zawiadomienia pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zarzuty te winny być bowiem odczytane przez Dyrektora ARiMR jako żądania, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, gdyż przepisy nie wskazują, w jakiej formie strona ma zgłosić żądanie zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organy, z naruszeniem ww. przepisów postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie zapewniły także skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w innej sprawie, tj. w postępowaniu wznowionym w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na rok 2014. Wymaga przy tym zauważenia, że materiał dowodowy z tamtej sprawy został dołączony do akt kontrolowanej sprawy jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast po wznowieniu postępowania organ nie wydał żadnego postanowienia o włączeniu tego materiału dowodowego do akt niniejszego postępowania, a także nie zakomunikował stronie, że materiał ten jest mu znany z urzędu. Takie działanie organów stanowi naruszenie zarówno art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o płatnościach, jak i art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 77 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle bowiem art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wykazane powyżej naruszenie przez organy reguł dowodzenia powoduje, że wskazywany w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji materiał dowodowy nie może być podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. W tym zakresie uprawnione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 32 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a.
Ponadto należy podkreślić, że choć wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w którym możliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, to jednak w art. 146 k.p.a. przewidziano ograniczenia w dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. W przypadku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ograniczenia te obejmują dwie sytuacje prawne, tj. upływ terminu pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz tożsamość w swej istocie nowego rozstrzygnięcia z decyzją dotychczasową. Wymaga przy tym podkreślenia, że skoro postępowanie wznowione jest postępowaniem dwuinstancyjnym, to wskazane ograniczenia dotyczą zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, który na skutek odwołania uprawnionego podmiotu ponownie rozpatruje sprawę w postępowaniu wznowionym. Pojawienie się przeszkody do uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., niedopuszczalnym czyni utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o uchyleniu decyzji dotychczasowej nawet wówczas, gdy przeszkoda ta pojawiła się dopiero w postępowaniu odwoławczym. Dopóki bowiem decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania nie jest ostateczna, dopóty w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja dotychczasowa, która korzysta z domniemania legalności i gwarancji jej trwałości wynikających m.in. z art. 151 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
W kontrolowanej sprawie, organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy, gdyż zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uchylającą decyzję dotychczasową w sprawie płatności na 2015 r. i rozstrzygającą sprawę ponownie co do jej istoty, pomimo tego, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ("[...]" maja 2021 r.) od doręczenia uchylonej decyzji dotychczasowej upłynęło 5 lat. Decyzja w sprawie płatności na 2015 r. została bowiem doręczona pełnomocnikowi Spółki 18 kwietnia 2016 r. W tych okolicznościach zasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Dyrektora ARiMR art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 57 k.p.a.
Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2021 r. o sygn. I GSK 530/21 (Baza CBOSA) dotyczącym skargi Spółki na decyzję Dyrektora ARiMR z "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, po wznowieniu postępowania – skonstatował, "że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, mimo że został zamieszczony w akcie prawnym procesowym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (też wyrok NSA z 18 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 561/06). W literaturze przyjmuje się, iż rozwiązanie przyjęte w art. 146 § 1 "jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, jest zarazem kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 650)."
Stwierdzenie braku materiału dowodowego, który wobec opisanych powyżej uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, mógłby stanowić podstawę subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod normy prawa materialnego, uniemożliwia natomiast Sądowi zajęcie wiążącego stanowiska co do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Ocena bowiem, czy w sprawie doszło do przedawnienia stwierdzonej nieprawidłowości, jak również czy skarżąca była podmiotem uprawnionym do przyznania spornych płatności, wymaga uprzedniego ustalenia stanu faktycznego z zachowaniem reguł dowodzenia wymaganych przepisami postępowania.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem uwzględnić ocenę prawna zawartą w niniejszym orzeczeniu i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad określonych zarówno w odpowiednich przepisach k.p.a., jak i w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach. Przed wydaniem decyzji umożliwić zaś skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, uwzględniając wysokość: należnego w sprawie wpisu (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).