I SA/Ol 5/23

I SA/Ol 5/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /przewodniczący/
Anna Janowska
Katarzyna Górska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 39b ust. 4
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 28 października 2022 r., nr 253/OR14/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w całości w sprawie przyznania pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Giżycku z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr BP/0253/1/C/22, 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącej A. W. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga A.W. (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy", "Dyrektor ARiMR") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Giżycku (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") z 2 sierpnia 2022 r. nr BP/0253/1/C/22 o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że we wniosku z 10 września 2020 r. o przyznanie ww. pomocy strona podała, że wg. stanu na dzień 1 marca 2020 r. prowadziła produkcję kurcząt rzeźnych w rozmiarze co najmniej 1000 sztuk. Do wniosku załączyła: odpis skrócony aktu zgonu małżonka, akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...], zaświadczenie Powiatowego Lekarza Weterynarii wystawione na nieżyjącego małżonka strony, rejestr spadkowy oraz informację o miejscu prowadzenia produkcji drobiu. Strona złożyła także odrębny wniosek o wpis do ewidencji producentów.
Decyzją z 10 listopada 2020 r. nr 0253-00000000015/C/20 Kierownik BP odmówił stronie przyznania pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19, uznając, że pomoc ta nie przysługuje w przypadku kontynuacji działalności przez następcę prawnego. Powołał przy tym § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1467; dalej: "rozporządzenie COVID-19"). Organ I instancji stwierdził ponadto, że zwierzęta zgłoszone do pomocy nie były zarejestrowane na stronę w okresie wymaganym przepisami rozporządzenia COVID-19, co także wyklucza przyznanie w tej sprawie wnioskowanej pomocy.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z
8 grudnia 2020 r. nr 518/OR14/2020, a tutejszy Sąd, wyrokiem z 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 238/21, oddalił skargę strony na decyzję organu odwoławczego. Wyrok ten oraz decyzje organów obu instancji zostały jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 1264/21. Sąd ten ocenił bowiem, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 9 rozporządzenia COVID-19, gdyż skarżąca, składają wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu pomocowego, działała jako producent rolny (zgodnie z wymogiem formalnym określonym w § 2 ust. 1 rozporządzenia COVID-19), a nie jako następca prawny beneficjenta. Jako błędną Sąd uznał także wykładnię przepisu prawa materialnego tj. § 2-9 rozporządzenia COVID-19, polegającą na przyjęciu, w sytuacji wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego i współposiadania zwierząt, śmierć producenta rolnego, widniejącego w ewidencji, wyklucza możliwość ubiegania się o pomoc finansową z uwagi wyłącznie na brak tożsamości numeru ewidencyjnego producenta rolnego z daty składania wniosku i z 1 marca 2020 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ został zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej oraz do dokonania dalszych ustaleń w sprawie, mających na celu wyjaśnienie spełnienia bądź niespełnienia przez skarżącą przesłanek do otrzymania żądanej pomocy finansowej w zakresie programu pomocowego.
Umarzając postępowanie w kontrolowanej sprawie Kierownik BP wskazał (w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 2 sierpnia 2022 r.) na upływ terminów udzielania przedmiotowego wsparcia, przewidzianych w art. 39b pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 487 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1305/2013"). Ocenił, że upływ tych terminów rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności, a organ nie ma podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
W odwołaniu zarzucono naruszenie: art. 39b ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nr 1305/2013, § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia COVID-19 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"). W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji tego organu i przyznanie pomocy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Utrzymując w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania, Dyrektor ARiMR przyjął, że upływ terminu, o którym mowa w art. 39b ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2013, jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie pomocy finansowej. Wskazał, że przyznanie beneficjentowi tej pomocy jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Ocenił, że brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach konkretnego działania na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do płatności, wywiera ten skutek, że organ I instancji nie ma podstawy prawnej do przyznania pomocy finansowej. Dodał, że ostatnim dniem na księgowanie wydatków przez agencje płatniczą w ramach programu pomocowego był 31 grudnia 2021 r., a z dniem 1 stycznia 2022 r. został zamknięty fundusz, z którego pochodziły środki finansowe na pomoc realizowaną na podstawie składanych wniosków w 2020 r.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:
1. art. 39b ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nr 1305/2013 wskutek błędnej wykładni
i uznania, że określona w tych przepisach pomoc mogła być udzielona skarżącej jedynie do dnia 31 grudnia 2021 r. i po tej dacie realizowanie płatności będzie działaniem sprzecznym z prawem i tym samym nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącej, a w konsekwencji uznaniu, że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe;
2. § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia COVID-19 poprzez niezastosowanie i uznanie, że nie stanowi on podstawy do wypłaty skarżącej wnioskowanego świadczenia;
3. art. 105 § 1 Kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy upływ terminu obowiązywania danego programu pomocowego (wyczerpanie puli środków) nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania złożonego w przypisanym prawem terminie wniosku skarżącej, a brak jego rozpatrzenia w trakcie obowiązywania tego programu stanowił wyłącznie wynik wydania przez te organy decyzji odmownych, uchylonych następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z czym organ administracji powinien poszukać innej możliwości wypłaty należnego świadczenia.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że obowiązek wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej wynika z przepisów krajowych (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia COVID-19), a rozporządzenie wspólnotowe stanowi jedynie o kwalifikowalności wydatków, a więc finansowaniu wydanych decyzji. Podkreślono, że skarżąca nie miała wpływu na czas rozpatrywania wniosku ani na czas trwania procesu sądowego, wobec czego nie może ponosić negatywnych następstw długotrwałości postępowania. Oceniono także, że wydana decyzja zmierza do obejścia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest krzywdząca dla skarżącej i powoduje brak zaufania do obowiązującego prawa oraz organów administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Natomiast w pismach procesowych z 22 i 26 stycznia 2023 r. strony wniosły
o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
W ocenie Sądu błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że treść art. 39b ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 przesądza o braku możliwości realizacji prawa skarżącej do wnioskowanej płatności, zaś organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sporny przepis ma następujące brzmienie: "Wsparcie udzielane jest w formie płatności ryczałtowej, która ma zostać wypłacona do dnia 31 grudnia 2021 r., w oparciu o wnioski o wsparcie zatwierdzone przez właściwy organ do dnia 30 czerwca 2021 r. Komisja dokonuje zwrotu tej kwoty w późniejszym terminie zgodnie ze środkami budżetowymi oraz z zastrzeżeniem dostępności środków finansowych. Poziom płatności może być zróżnicowany w zależności od poszczególnych kategorii beneficjentów zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminacyjnymi kryteriami."
Adresatem powyższego przepisu nie jest skarżąca, lecz organ. Terminy wskazane w przepisie odnoszą się wyłącznie do organu, tj. wyznaczono w nim termin zatwierdzenia wniosków i termin wypłacenia pomocy. Inaczej ujmując, wyznaczono organowi ramy czasowe do dokonania czynności weryfikacji wniosków i następnie, wypłaty pomocy. Sporny przepis nie jest więc przepisem materialnym, lecz procesowym. A skoro tak, to nie sposób przyjąć, że reguluje prawa lub obowiązki skarżącej (strony postępowania administracyjnego. Dlatego nie można uznać, aby omawiany przepis unijny stał na przeszkodzie do realizacji praw strony postępowania wynikających z przepisów krajowych, tj. dotyczących udzielenia pomocy na podstawie rozporządzenia COVID-19, które wraz z przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm.) - stanowią podstawę materialnoprawną rozpatrzenia wniosku skarżącej. To z tych przepisów, a nie z art. 39b ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2103 wynikają prawa i obowiązki skarżącej (zasady i warunki udzielenia pomocy). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia pomoc przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 39b ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2103, jeżeli według stanu na 1 marca 2020 r. prowadził produkcję kurcząt, gęsi lub indyków rzeźnych w określonym rozmiarze oraz w okresie od 15 marca do 15 czerwca 2020 r. dokonał ich przemieszczenia.
Z kolei powoływany przez Dyrektora ARiMR przepis art. 39b ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 nie określa kompetencji organu, lecz jedynie wyznacza ramy czasowe do rozpoznania przez organ wniosków o udzielenie pomocy i do jej wypłacenia. Dlatego terminy wskazane w tym przepisie nie są terminami materialnymi, lecz mają charakter instrukcyjny. Ich adresatem, jak wyżej zauważono, jest organ, a nie strona i nie określają one praw lub obowiązków strony.
Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania to sytuacja, w której nie istnieje lub przestał istnieć przedmiot postępowania. Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest prawo skarżącej do pomocy określonej w rozporządzeniu COVID-19, w którym zawarte są normy prawa materialnego decydujące o uprawnieniu do uzyskania pomocy. W oparciu o te przepisy skarżąca 10 września 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie pomocy.
W § 5 ust. 1 – 3 tego aktu przyjęto, że daty rozpoczęcia oraz zakończenia terminu składania wniosków o przyznanie pomocy Prezes Agencji podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej administrowanej przez Agencję, w co najmniej jednym dzienniku o zasięgu krajowym oraz w Centrali Agencji, oddziałach regionalnych i biurach powiatowych Agencji, przy czym termin składania wniosków nie jest przywracalny. Zatem obecnie wniosku o udzielenie pomocy na podstawie tego rozporządzenia złożyć już nie można, co nie oznacza jednak, że organ nie powinien procedować wniosków złożonych w terminie.
Skoro skarżąca wywiązała się z obowiązku terminowego złożenia wniosku o udzielenie pomocy i nie stwierdzono formalnych braków tego wniosku, to skarżąca może oczekiwać od organu, aby rozpatrzył ten wniosek merytorycznie. Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że upływ terminu z art. 39b rozporządzenia nr 1305/2013 jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak warunkuje bezprzedmiotowość postępowania. Przedmiot postępowania należy bowiem oceniać z punku widzenia prawa materialnego, elementem którego nie jest sporny przepis rozporządzenia unijnego, nie stanowiący o prawach i obowiązkach strony postępowania.
W wyroku z 25 sierpnia 2022 r., II OSK 1992/19, LEX nr 3405462 NSA wyraził pogląd podzielany przez tut. Sąd, tj. wyjaśnił, że "przedmiotem postępowania są prawa lub obowiązki wynikające z norm prawa materialnego. Ocena o ewentualnej bezprzedmiotowości może być zatem wyrażona w odniesieniu do podstawy materialnoprawnej określającej te prawa lub obowiązki.(...) Bezprzedmiotowość postępowania, jak wynika z art. 105 § 1 k.p.a., zobowiązuje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zamyka to drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób", w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 561)."
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy wykazał brak istnienia podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji w sprawie z wniosku o udzielenie pomocy, a na taką przesłankę umorzenia postępowania wskazuje organ. Dlatego zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i została uchylona przez Sąd wraz z decyzją organu I instancji.
Sprawa dotycząca wniosku skarżącej o przyznanie pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19 była już przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił zarówno wyrok tut. Sądu z 26 maja 2021 r. I SA/Ol 238/21, jak i decyzje organów obu instancji. Zaskarżona obecnie decyzja została wydana po wyroku NSA.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "ppsa") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto z art. 170 ppsa wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Z treści zaskarżonej obecnie decyzji wynika, że Dyrektor ARiMR naruszył art. 153 ppsa. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku NSA były jasne i jednoznaczne. NSA ocenił, że pomoc "covidowa" przysługuje osobie posiadającej lub współposiadającej na 1 marca 2020 r. określone zwierzęta (i spełniającej pozostałe przesłanki przyznania pomocy), zaś organy błędnie, a co najmniej przedwcześnie przyjęły, że skarżąca osobą taką nie jest, co wynika z błędnego ustalenia, że skarżąca działa jako następca prawny. Według NSA skarżąca działa jako producent rolny. NSA zobowiązał organ do uwzględnienia wykładni przedstawionej w wyroku oraz do wyjaśnienia, czy skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy. Nakazał więc organowi merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Organ uchylił się jednak w zaskarżonej obecnie decyzji od merytorycznej oceny wniosku, powołując się, zdaniem Sądu niezasadnie, na brak możliwości kontynuowania postępowania z powodu nieistnienia podstawy materialnoprawnej.
Dlatego Sąd uznał stanowisko organu za błędne. W kontekście treści art. 153 ppsa dodać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zmiany przepisów prawa bądź do zmiany istotnych okoliczności faktycznych uzasadniających odstąpienie od związania wynikającego z omawianego przepisu ppsa. Zmiana taka nie wynika z powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. 39b ust. 4 rozporządzenia 1305/2013, który obowiązywał także w czasie wydawania przez organ wcześniejszych decyzji, uchylonych ww. wyrokiem NSA. Dodać należy, że także Sąd, rozpatrując obecnie skargę, działał w ramach związania treścią ww. wyroku NSA.
Dlatego rozpatrując ponownie, tj. po ww. wyroku NSA wniosek skarżącej o przyznanie pomocy, organy obu instancji zobowiązane były do zastosowania się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA oraz do ścisłego wykonania wskazań NSA co do dalszego postępowania. Wydanie zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie nie mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 153 ppsa, jest bowiem niezgodne z oceną prawną dokonaną przez NSA i ze wskazaniami zawartymi w wyroku I GSK 1264/21.
Naruszenie w istotny sposób przepisów postępowania wynika z niezastosowania art. 153 ppsa oraz z błędnej wykładni przepisu proceduralnego, tj. art. 39b ust. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Natomiast naruszenie prawa materialnego polega na niezastosowaniu odpowiednich przepisów rozporządzenia COVID-19 do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 Kpa, tj. do umorzenia postępowania administracyjnego.
Rozpatrując sprawę ponownie organ podda ocenie merytorycznej wniosek skarżącej o przyznanie pomocy.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał skargę za zasadną w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił decyzje organów obu instancji.