Pełny tekst orzeczenia I SA/Ol 452/22

I SA/Ol 452/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska
Przemysław Krzykowski /sprawozdawca/
Ryszard Maliszewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 44 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 35, art. 36 ust. 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2019 poz 869
art. 126, art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 6 czerwca 2022r., nr Rep. 2651/IN/21 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2019 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 6 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Elbląg (dalej jako organ I instancji, Prezydent) z 21 października 2021 r. określającą w stosunku do G. D. (dalej jako strona, skarżąca) prowadzącej Niepubliczny Żłobek i Przedszkole [...] w E.: wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 106.070,31 zł w 2019 r., wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi w kwocie: 88.465,09 zł w 2019r., termin naliczania odsetek od ww. kwot.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 60 pkt 1, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej jako u.f.p.) wskazując, że w ocenie organu I instancji z dokonanych czynności kontrolnych wynika, że strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości na 153 wychowanków, których w 2019 roku wykazano do dotacji, ale nie wpisano do żadnego dziennika przedszkolnego, wykreślono z przedszkola bądź wykazywano dzieci nie objęte wychowaniem przedszkolnym.
W dalszej kolejności podając definicję przedszkola zawartą w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2019 r. , poz. 1148 ze zm., dalej jako u.p.o.) i akty wykonawcze ministra właściwego ds. oświaty i wychowania oraz żłobka zawartego w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ( tj. Dz.U. z roku 2019, poz. 409 ze zm.).
Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.p.o. wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku (ust. 3).
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, że zgodnie z zapisami Statutu Niepublicznego Żłobka i Przedszkola [...] w E. wynika, że podstawą zgłoszenia dziecka do przedszkola jest "Karta zapisu dziecka" (§ 7 ust. 1). Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest przyjęcie do przedszkola dzieci młodszych, które ukończyły 2,5 roku (§ 7 ust. 6). W załączeniu do pisma z dnia 26.01.2021 r. (stanowiącym zastrzeżenia do protokołu z kontroli) skarżąca przedłożyła 33 decyzje wydane na podstawie § 7 ust. 6 Statutu.
Kolegium wskazało, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z roku 2017, poz. 1646) przedszkole prowadzi dla każdego oddziału dziennik zajęć przedszkola, w którym dokumentuje się przebieg pracy wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w danym roku szkolnym. Do dziennika zajęć przedszkola wpisuje się w porządku alfabetycznym nazwiska i imiona dzieci, daty i miejsca urodzenia oraz adresy Ich zamieszkania, imiona i nazwiska rodziców oraz adresy ich zamieszkania, jeżeli są różne od adresu zamieszkania dziecka, adresy poczty elektronicznej rodziców i numery ich telefonów, jeżeli je posiadają, oraz tematy przeprowadzonych zajęć, a także godziny przyprowadzania i odbierania dziecka z przedszkola. W dzienniku odnotowuje się obecność dzieci na zajęciach w danym dniu. Przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem. Do dziennika zajęć przedszkola zorganizowanego w podmiocie leczniczym dane, o których mowa w ust. 2, wpisuje się chronologicznie według dat przyjęcia dzieci do przedszkola.
Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2203, dalej jako u.f.z.o.) niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli.
W myśl Uchwały Nr XXXII/666/2017 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Elbląga dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 stycznia 2018 r., poz. 180; akt zmieniony Uchwałą Nr 11/35/2018 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 20 grudnia 2018 r.; Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 stycznia 2019 r., poz. 302) podstawą ustalenia wysokości miesięcznej części dotacji jest informacja o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 5-ty dzień danego miesiąca (§ 7 ust. 1 ust. 2).
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że do kontroli przedłożono 2 dzienniki zajęć przedszkolnych z roku szkolnego 2018/2019 oraz 2 dzienniki z roku szkolnego 2019/2020. Organ I instancji dokonał analizy dokumentacji przebiegu nauczania w przedszkolu i ustalił, że w roku 2019 zawyżono o 153 liczbę wykazanych do dotacji uczniów - wykazano dzieci, które nie były wpisane do żadnego dziennika przedszkolnego lub uczniów wykreślonych z przedszkola (w aktach sprawy kserokopie dzienników wraz z listami obecności - 4 teczki). Ponadto w tabeli nr 1. Wykazano dzieci, na które Gmina przekazała dotację oświatową, a które nie były objęte wychowaniem przedszkolnym.
Odnosząc się do wątpliwości strony, na jakiej podstawie i jaką metodą organ ustalił, że skarżąca o 153 zawyżyła liczbę dzieci objętych dotacją, Kolegium podało, że w tabeli nr 1( strona 4 decyzji) wykazano faktyczną - w poszczególnych miesiącach – liczbę dzieci ustalonych na podstawie dokumentacji pedagogicznej przedszkola oraz liczbę dzieci zgłoszonych do Urzędu Miasta. Z kolei tabela nr 1 (strona 2 i 3 decyzji) przedstawia dane personalne dzieci (w poszczególnych miesiącach), które nie zostały objęte edukacją przedszkolną.
Kolegium oceniło pod tym kątem zgromadzony materiał dowodowy i uznało, że organ w sposób prawidłowy ustalił faktyczną liczbę dzieci biorących udział w zajęciach w poszczególnych miesiącach 2019 r., opierając się na wiarygodnych dowodach, takich jak dzienniki zajęć przedszkola. Obowiązkiem bowiem przedszkola jest takie ewidencjonowanie faktycznej ilości dzieci w danym miesiącu, aby organ dotujący mógł jednoznacznie ustalić ich rzeczywistą ilość. To na prowadzącym placówkę spoczywa obowiązek prowadzenia ewidencji w sposób rzetelny i czytelny.
Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że przepisy Prawa oświatowego nie przewidują prowadzenia grup dla dzieci "żłobkowo-przedszkolnych". Należy też podzielić stanowisko organu, że jedynymi dowodami na prowadzenie działalności przedszkolnej były dzienniki zajęć przedstawione do kontroli oraz dzienniki zajęć przedłożone w zastrzeżeniach do protokołu. Dokumentację z przebiegu nauczania wychowania przedszkolnego prowadzili nauczyciele, którzy nie wykazując danego dziecka w dzienniku obecności, potwierdzali, że dane dziecko nie uczestniczyło w zajęciach wychowania przedszkolnego.
W ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka K. M., która była zatrudniona w przedszkolu w okresie od 03.09.2018 r. do 30.04.2019 r. w charakterze nauczyciela. Z zeznań świadka wynika, że nauczała ona w grupie dzieci w wieku od roku i ośmiu miesięcy do dwóch lat i kilku miesięcy. W grupie tej nie było dzieci przedszkolnych. Oprócz jej grupy była jeszcze jedna grupa żłobkowa. Były sytuacje, ze wszystkie grupy (żłobkowe i przedszkolne) łączyły się ze sobą np. rano lub po południu.
W ocenie Kolegium wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków będących rodzicami/opiekunami dzieci (15 osób) oraz dowodu z fotografii ze strony Facebooka nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków jest bezcelowe, albowiem jak słusznie uznał organ I instancji obowiązkiem osoby prowadzącej przedszkole jest prowadzenie ewidencji w sposób rzetelny i czytelny. Strona nie przedłożyła dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, że w kontrolowanym okresie w grupie przedszkolnej było faktycznie o 153 dzieci więcej, aniżeli przyjął to organ I instancji. Ustalając stan faktyczny Prezydent oparł się na wiarygodnych dowodach, takich jak "dziennik zajęć grupy 3 latków"; "dziennik zajęć przedszkola (oddziału przedszkolnego)".
Odnosząc się do kwestii wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem przywołano treść art. 35 ust. 1 u.f.z.o. wskazując, że organ I instancji określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi w kwocie 88.465,09 zł w roku 2019 na:
a) wynagrodzenia nauczycieli oraz pracowników niepedagogicznych wraz z pochodnymi, nieuznane za wydatki poniesione zgodnie z art. 35 u.f.z.o. w łącznej wysokości 31.472,54 zł;
b) wydatki bieżące inne niż wynagrodzenia nieuznane za wydatki poniesione zgodnie z art. 35 u.f.z.o. w łącznej wysokości 56.992,55 zł.,
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że płaca Dyrektora przedszkola wskazana jako wynagrodzenie za miesiąc październik 2019 r. w wysokości 9.200,00 zł nie może być uznana za wydatek poniesiony zgodnie z przeznaczeniem. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie bowiem wynika, że strona w okresie od 3.10.2019 r. do 31.10.2019 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem Kolegium twierdzenie strony, że miała prawo pełnić w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcję dyrektora przedszkola, poprzez sprawowanie funkcji nadzorczych i podpisywanie dokumentów, nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z przedstawionym rozliczeniem przekazanym do ZUS strona nie świadczyła pracy, ponieważ przebywała na zwolnieniu lekarskim, z prawem do zasiłku chorobowego (raport miesięcznego ZUS P RSA o wypłaconych świadczeniach i przerwach w opłacaniu składek). Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.11.2020 r., sygn. akt I GSK 326/18.
Odnosząc się do kwestii wynagrodzenia K. M., Kolegium wyjaśniło, że z dokumentacji przedłożonej do kontroli wynika, że K. M. zatrudniona była w niepublicznym żłobku i przedszkolu, w okresie od 03.09.2016 r. do 30.04.2019 r. na stanowisku nauczyciela. Z zeznań świadka wynika, że do jej obowiązków należała funkcja nauczyciela i prowadziła grupę dwulatków. W grupie, której nauczała były dzieci w wieku od roku i ośmiu miesięcy do dwóch lat i kilku miesięcy. W grupie, której nauczała nie było dzieci przedszkolnych. Była jeszcze jedna grupa żłobkowa. Były sytuacje, ze wszystkie grupy (żłobkowe i przedszkolne) łączyły się ze sobą np. rano lub popołudniu. Ponadto w dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej przedszkola brak jest potwierdzenia pełnienia przez K. M. obowiązków nauczyciela w przedszkolu, w miesiącach od stycznia do maja 2019 r.
W przypadku wynagrodzenia A. P. Kolegium również podzieliło stanowisko organu I instancji, że z przedłożonych do kontroli dokumentów nie wynika, aby w okresie od kwietnia do grudnia 2019 r. pełniła ona obowiązki nauczyciela w grupie przedszkolnej. Z kolei przedłożone kserokopie "Dzienników zajęć przedszkolnych" przy piśmie z dnia 26.01.2021 r. znacznie różnią się od przedłożonych wcześniej do kontroli dzienników, w których nauczyciele: A. O., A. K., J. K. potwierdzają prowadzenie zajęć wychowania przedszkolnego, w tym prowadzonych codziennie zajęć dydaktycznych, ujętych w ramowym rozkładzie dnia przedstawionym w dzienniku. Zatrudnienie A. P. w grupie żłobkowej potwierdza również zeznanie K. M.
Również w odniesieniu wydatkowania środków na wynagrodzenie dla A. U., Kolegium przychyliło się do stanowiska Prezydenta. Z przedłożonej do zastrzeżeń do protokołu kserokopii umowy zlecenia zawartej w dniu 6.12.2017 r. pomiędzy niepubliczny żłobkiem i przedszkolem, a A. U. wynika, że A. U. (oprócz stanowiska dyrektora ds. pedagogicznych) świadczyła opiekę psychologiczną dla dzieci oraz rodziców w grupach przedszkolnych. Z postanowień umowy (§ 2) wynika, że za wykonanie prac zleceniodawca otrzyma wynagrodzenie za każdą godzinę. Jakkolwiek prowadzenie opieki psychologicznej mieści się w katalogu wydatków uznawanych za zgodne z przeznaczeniem dotacji oświatowej (art. 35 ust. 1 u.f.z.o.), to jednak w przedmiotowej sprawie słusznie organ I instancji nie uwzględnił poniesionego przez stronę wydatku na ten cel. Strona nie przedłożyła bowiem żadnej dokumentacji potwierdzającej wykonywanie przez A. U. działań 23 związanych ze świadczeniem "opieki psychologicznej dla dzieci oraz konsultacji dla rodziców", kwalifikacje, dzienników prowadzonych zajęć, ewidencji godzin wykonywanego zlecenia. Słuszne zatem jest stanowisko Prezydenta, że z uwagi na brak dokumentacji organ nie ma możliwości zweryfikowania czy A. U. realnie pełniła funkcję psychologa w przedszkolu oraz z jaką częstotliwością i w jakim zakresie. Nadto wynagrodzenie za świadczoną pomoc psychologiczną było wypłacane na zasadzie premii motywacyjnej do wypracowanego etatu dyrektora ds. pedagogicznych zatrudnionego w niepublicznym żłobku i przedszkolu w ramach umowy o pracę.
Organ odwoławczy przychylił się także do braku uznania wydatku na składki ZUS za miesiąc grudzień 2019 r., ponieważ wydatek został opłacony w 2020 r. Jak wskazało Kolegium dotacje udzielane niepublicznym placówkom oświatowym na podstawie przepisów u.f.z.o. mają charakter roczny, co ma swe źródło bezpośrednio wart. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z takiego rocznego charakteru dotacji wynika, że dotacja powinna być wykorzystana w roku budżetowym, na który została udzielona, a żadne wydatki nie mogą być sfinansowane z otrzymanej dotacji po zakończeniu danego roku budżetowego.
Z akt sprawy wynika także, że zajęcia z judo były finansowane przez rodziców, co potwierdzają płatności wskazane na wyciągach bankowych. I chociaż zajęcia z gimnastyki z pewnością mieszczą się w katalogu wydatków uznawanych za zgodne z przeznaczeniem dotacji oświatowej, to w ocenie organu odwoławczego w okolicznościach faktycznych sprawy nie można uznać pokrycia tych kosztów z dotacji, gdyż doszłoby do podwójnego opłacania tych samych zadań - przez rodziców i z dotacji.
Odnosząc się do opłaty za najem lokalu (wraz z opłatami eksploatacyjnymi) Kolegium zgodziło się ze stroną, że co do zasady jest to wydatek bieżący placówki, a zatem stanowi wydatek w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał jednak prawidłowo kwotę dotacji w wysokości 66.420,00 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem z tytułu opłaty za wynajem lokalu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że stroną umowy najmu lokalu są G. D. i A. U. działający jako wspólnicy spółki cywilnej. Tym samym Kolegium przychyliło się do stanowiska Prezydenta, że w realiach przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, że płatność czynszu dokonana przez stronę za lokal de facto otrzymała beneficjentka dotacji. Dochód bowiem uzyskany przez spółkę cywilną stanowi w całości majątek wspólników w niepodzielnej części. W rezultacie takiej płatności czynszu nie następuje przesunięcie masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu.
Oceniając zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na "zbiorcze" odniesienie się do elementów dekoracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że Tabela nr 3 (strona 9 decyzji) w pozycjach 3-6 przedstawia zakwestionowane przez organ I instancji zakupione elementy dekoracyjne na łączną kwotę 2.216,24 zł. Kolegium nie kwestionuje samego faktu ich poniesienia lecz uważa, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ich zaliczyć do wydatków służących procesowi dydaktyczno-wychowawczemu. Sama bowiem strona w zastrzeżeniach do protokołu przyznała, że elementy dekoracyjne wpływają pośrednio na rozwój dziecka.
Powyższą decyzję zaskarżyła w całości strona, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że:
a) skarżąca zawyżyła o 153 liczbę dzieci podlegających dotacji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca co miesiąc składała rzeczywiste deklaracje co do ilości dzieci i dzieci te faktyczne objęte były wychowaniem przedszkolnym;
b) skarżąca w okresie od 3 października 2019 roku do 31 października 2019 roku nie pełniła funkcji dyrektora przedszkola ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówki wykonywała ona w tym okresie niezbędne czynności w zakresie pełnienia tej funkcji;
c) K. M. nie prowadziła zajęć z nauczania przedszkolnego, mimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że była ona nauczycielem w grupie najmłodszych przedszkolaków i prowadziła dla nich zajęcia przedszkolne;
d) A. P. nie prowadziła zajęć z nauczania przedszkolnego, pomimo, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zwłaszcza dziennika zajęć przedszkolnych) wynika, że zajęcia takie były przez nią prowadzone;
e) A. U. nie pracowała jako psycholog dla dzieci przedszkolnych i ich rodziców, a co za tym idzie - kwestionowanie wydatku na jej wynagrodzenie, pomimo uznania go przez organ za wydatek zgodny z przeznaczeniem oraz mimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pracownik ten sprawował bieżącą opiekę psychologiczną nad przedszkolakami oraz ich rodzicami;
f) wynagrodzenie M. P. było w całości pokrywane z wpłat rodziców, podczas gdy było pokrywane częściowo;
g) zapłata czynszu najmu za przedszkole nie skutkowała przesunięciem własności środków pieniężnych na inny podmiot i pozostawały one w majątku skarżącej, podczas gdy majątek skarżącej jest odrębny od majątku wspólników spółki cywilnej, w której jest wspólnikiem, a zatem skarżąca nie otrzymywała zapłaty za czynsz najmu do swojego majątku;
h) elementy dekoracyjne sali oraz placu zabaw i artykuły spożywcze zakupione z dotacji nie służyły procesowi dydaktyczno -wychowawczemu, podczas gdy były one w tym procesie wykorzystywane;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 u.p.o. poprzez pominięcie okoliczności, że grupa dzieci, która ukończyła 2,5 roku została objęta - w drodze indywidualnych decyzji dyrektora przedszkola - wychowaniem przedszkolnym, a w konsekwencji uznanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości;
3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organy administracji publicznej jedynie na wybranych przez nie dowodach (zwłaszcza na dziennikach zajęć przedszkola) i nieprzeprowadzenie w szczególności dowodu z przesłuchania rodziców dzieci celem wykazania faktu uczęszczania ich dzieci do przedszkola w zakwestionowanych okresach oraz dowodów z wydruków i fotografii z Facebooka z 2019 roku celem wykazania wskazanych we wnioskach dowodowych okoliczności, a co za tym idzie - odmowę dopuszczenia zgodnych z prawem dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, skutkującą niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 860 § 1, i art. 863 § 1 i 2 kc poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że dotacja wydatkowana na czynsz najmu lokalu, w którym prowadzone jest przedszkole, została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, mimo że majątek skarżącej i majątek wspólników spółki cywilnej wynajmujących przedszkole stanowią odrębne majątki, a co za tym idzie -skarżąca nie otrzymywała płatności czynszu najmu do swojego majątku;
5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez:
a) "zbiorcze" zakwestionowanie zakupu szeregu elementów wyposażenia sali przedszkolnych oraz placu zabaw i niewskazanie, dlaczego - zdaniem organu - każda z tych rzeczy odrębnie nie może być objęta dotacją oświatową;
b) niedoniesienie się przez organ do faktu objęcia - w trybie art. 31 ust. 3 u.p.o. i § 7 ust. 6 Statutu przedszkola - 33 dzieci, które ukończyły 2,5 roku opieką przedszkolną i przyczyn uznania tego objęcia za nieskuteczne (utrzymanie w mocy decyzji organu wskazuje na takie niewyrażone wprost stanowisko organu II instancji);
c) brak stanowiska organu w zakresie zasadności rozliczenia z dotacji oświatowej zakupu artykułów spożywczych wykorzystywanych do zajęć edukacyjnych z dziećmi;
6) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że skarżąca wykorzystała przyznaną i wypłaconą dotację niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu podniesiono, że w znacznej części niniejsza skarga będzie pokrywała się z treścią odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem Kolegium nie pochyliło się dostatecznie nad podnoszonymi w odwołaniu zarzutami, powtarzając w większości błędy Prezydenta.
Odnosząc się do zarzutu pobrania przez skarżącą dotacji na 153 wychowanków, których w 2019 roku wykazano w dotacji, ale nie wpisano do dziennika przedszkolnego, wykreślono z przedszkola bądź wykazywano dzieci nie objęte wychowaniem przedszkolnym, wskazano, że dzieci te - wbrew twierdzeniom organów - rzeczywiście objęte były wychowaniem przedszkolnym w zakwestionowanych okresach. Wskazać należy, że organy w zasadzie nie stwierdziły, że wspomniane 153 dzieci nie było objętych opieką przedszkolną. Organy uznały tylko, że istnieją w tym zakresie wątpliwości, zaś z dowodu – dziennika zajęć przedszkolnych wynika brak objęcia dzieci wychowaniem przedszkolnym. Organ odwoławczy, wbrew treści art. 7 i 75 § 1 k.p.a., oparł się więc jedynie na wnioskowaniu formalnym - bez względu na to jak przedstawia się rzeczywisty stan faktyczny i jakie wnioski dowodowe składa skarżąca. Pozostałe dowody, mimo obiektywnej możliwości wnioskowania z nich o objęciu dzieci wychowaniem przedszkolnym, organ zupełnie pominął w swoich rozważaniach. Skarżąca przedstawiła tymczasem organom m.in. dane z ODPN (Systemu Kontroli Dotacji Oświaty Niepublicznej), SIO (Systemu Informacji Oświatowej), zdjęcia publikowane w 2019 roku na funpage przedszkola na Facebooku oraz wpisy z tej strony, karty zapisu dziecka, decyzje o zakwalifikowaniu dzieci, które ukończyły 2,5 roku do opieki przedszkolnej, a także zaproponowała przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - losowo wybranych rodziców dzieci znajdujących się w grupie 153 dzieci, które rzekomo miały nie być objęte w spornych okresach opieką przedszkolną (przy czym organ jak najbardziej mógł przesłuchać innych rodziców lub wszystkich z nich).
Skarżąca podkreśliła, że kontrolowana placówka posiada Statut, który reguluje kwestie jej funkcjonowania. Zgodnie ze statutem, podstawą zgłoszenia dziecka do przedszkola jest "Karta zapisu dziecka". W szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest przyjęcie do przedszkola dzieci młodszych, które ukończyły 2,5 roku i są samodzielne w zakresie podstawowej samoobsługi. Dlatego decyzją Dyrektora placówki, po konsultacji z rodzicem/opiekunem dzieci takie mogą zostać zakwalifikowane na listę dzieci przedszkolnych. Decyzje o przyjęciu do przedszkola dzieci, które ukończyły 2,5 roku, były podejmowane indywidualnie w stosunku do każdego dziecka, na podstawie jego postępów edukacyjno-wychowawczych w placówce, przy ocenie poziomu rozwoju dziecka umożliwiającego mu funkcjonowanie w grupie i jego samodzielności. Skarżąca zwracała uwagę na ten fakt w odwołaniu. Tymczasem SKO wprawdzie wskazało, że możliwe jest przyjęcie do przedszkola dzieci młodszych, które ukończyły 2,5 roku i są samodzielne w zakresie podstawowej samoobsługi oraz że dyrektor przedszkola wydała 33 decyzje indywidualne w sprawie objęcia takich dzieci wychowaniem przedszkolnym, jednak w żaden sposób nie wyjaśniło jakie ma to przełożenie na jego rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę treść orzeczenia, należy przyjąć, że organ II instancji nie dał wiary przyjęciu tych dzieci do przedszkola, lecz brak jest informacji o przyczynach takiej decyzji SKO. Można podejrzewać, że organ podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym dyrektor placówki kwalifikując dziecko 2,5 roczne do przedszkola miała rzekomo dokonywać decyzji niejako automatycznie, lecz po pierwsze, organ odwoławczy takiego stanowiska nie wyraził, zaś skarżąca nie może domyślać się toku myślenia SKO, a poza tym - brak jest jakichkolwiek dowodów na wspomniany automatyzm, któremu skarżąca konsekwentnie od początku trwania niniejszego postępowania zaprzecza. Decyzje każdorazowo podejmowane były w oparciu o indywidualne cechy i poziom rozwoju oraz samodzielności dziecka.
Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że bieżąca ewidencja dzieci w placówce prowadzona jest w systemie ODPN (System Kontroli Dotacji Oświaty Niepublicznej), uzupełnianym i aktualizowanym do 5- go dnia każdego miesiąca. Tam wprowadzane są dane każdego dziecka uczęszczającego do przedszkola. Równolegle z systemem ODPN uzupełniany jest system SIO (System Informacji Oświatowej). Ponadto, art. 172 ust. 1 u.p.o. oświatowe wskazuje, że szkoła lub placówka działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą. Dziennik zajęć natomiast dokumentuje pracę edukacyjną, czym daje możliwość dokumentowania pracy wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w danym roku szkolnym, przedstawia on zatem wyłącznie przebieg nauczania.
Odnosząc się do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 88.465,09 zł wskazano, że:
1. W stosunku do wynagrodzenia Dyrektora za październik 2019 r. z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim skarżąca wskazała, że w tym okresie nie przestała pełnić funkcji Dyrektora przedszkola. Pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywała niezbędne działania związane z prowadzeniem przedszkola i zarządzaniem nim. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego (wyrok z 7 października 2003 r., sygn. akt II UK 76/03) należy odróżnić "pracę zarobkową" wykonywaną jednoosobowo w ramach działalności gospodarczej, od formalnoprawnych czynności do jakich jest zobowiązany ubezpieczony jako pracodawca. Dlatego nie mają racji organy I i II instancji, wskazując, że za okres przebywania dyrektora przedszkola na zwolnieniu lekarskim, podczas którego cały czas pełnił on tę funkcję oraz wykonywał niezbędne do prawidłowego funkcjonowania placówki czynności, nie należy się dotacja oświatowa.
2. W kwestii wynagrodzenia K. M. skarżąca podkreśliła, że K. M. pełniła obowiązki nauczyciela w przedszkolu, co potwierdza m.in. świadectwo pracy z 30 kwietnia 2019 roku, w którym wskazano, iż w okresie zatrudnienia pracownik wykonywał pracę nauczyciela. Natomiast wynagrodzenie za kwiecień wypłacone zostało w maju, co zgodne jest z przepisami prawa pracy. W grupie nauczania przedszkolnego są już dzieci od ukończenia 2,5 roku - a K. M. zeznała, że pracowała z grupą dzieci do dwóch lat i kilku miesięcy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego (podsumowanie tygodni udostępniane na stronach Facebooka oraz fotografie załączone do odwołania) wynika jednoznacznie, że w grupie tej były prowadzone zajęcia edukacyjne.
3. Odnosząc się do wynagrodzenia A. P. wskazano, że była ona nauczycielem i prowadziła zajęcia w grupie przedszkolnej, co wynika m.in. z przedłożonych do akt sprawy dzienników zajęć. Dołączona dokumentacja, w której A. P. wskazuje na odbyte zajęcia dydaktyczne - wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej - potwierdza prowadzenie przez pracownicę zajęć z nauczania wychowania przedszkolnego. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, co ma na myśli, wskazując, że kserokopie "Dziennika zajęć przedszkolnych" różnią się od innych przedstawionych dzienników i dlaczego - zdaniem SKO - nie stanowią one dowodu na pełnienie przez tę pracownicę w okresie od kwietnia do grudnia 2019 roku obowiązków nauczyciela w grupie przedszkolnej.
4. Wynagrodzenie A. U. zostało uznane za wydatek zakwestionowany pomimo faktycznego wykonywania obowiązków psychologa. A. U. pracowała na stanowisku dyrektora ds. pedagogicznych, a także świadczyła pracę psychologa dla dzieci i dla ich rodziców. Wynika to zarówno z wyjaśnień skarżącej, samej A. U., jak i z zeznań świadka K. M. Tymczasem w ocenie skarżącej ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że funkcja taka była przez nią pełniona i miało to charakter stały. W przepisach brak jest wskazania jakim konkretnie dowodem należy sporny fakt wykazywać, a zatem - zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., okoliczności takie można wykazać każdym dowodem, który nie jest sprzeczny z prawem.
5. Odnosząc się do składki ZUS za pracowników opłaconej w styczniu z dotacji 2019 roku wskazano, że składki te dotyczyły roku 2019, a jedynie termin ich płatności przypadał na początku kolejnego roku, wobec czego niesłuszne jest zakwestionowanie tej pozycji przez organ;
6. W stosunku do wynagrodzenie M. P., który od września 2018 roku prowadził w przedszkolu zajęcia z gimnastyki z elementami judo skarżąca podniosła, że kwota opłacana przez rodziców była jedynie częściowa i nie pokrywała w pełni wynagrodzenia wyżej wskazanego nauczyciela;
7. W kwestii opłaty za wynajem lokalu użytkowego podkreślono, że umowa najmu lokalu zawarta została pomiędzy G. D. (prowadzącą przedszkole) a spółką cywilną, w której wspólnikami są G. D. i A. U. Żaden przepis nie zakazuje konstrukcji, w której ta sama osoba prowadzi jednocześnie działalność gospodarczą oraz jest wspólnikiem spółki cywilnej. Prawnie dopuszczalne są również transakcje pomiędzy wspólnikiem a spółką. Majątek wspólników spółki cywilnej jest wyodrębniony w stosunku do ich majątków prywatnych. Ze względu na brak podmiotowości spółki cywilnej nie stanowi on jednak majątku samej spółki, lecz majątek jej wspólników na zasadach współwłasności łącznej, będąc jednak odrębną masą od majątku pojedynczego wspólnika. Wobec powyższego, organ pominął w swoich rozważaniach fakt, że regulowany czynsz najmu nie trafiał do skarżącej, a do odrębnego od majątku skarżącej majątku wspólnego wspólników (zwanego czasem potocznie "majątkiem spółki"). Również wynajmowany budynek nie stanowi wyłącznej własności skarżącej, a wchodzi do majątku wspólników w udziałach idealnych. Nieprawdą zatem jest, że w takiej konfiguracji nie następuje przesunięcie masy majątku do innego, a czynsz najmu trafia do beneficjentki dotacji. Wskazać również trzeba, że niezasadna jest analogia do wspólności majątkowej małżeńskiej, na jaką powołuje się organ odwoławczy, przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem w przypadku małżonków cały czynsz najmu trafia bezpośrednio do majątku wspólnego małżonków, którzy ze względu na specyfikę małżeństwa korzystają bezpośrednio z całości tych środków w celu zaspokojenia potrzeb swoich i założonej wspólnie rodziny. Tymczasem w przypadku spółki środki trafiają do majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej, który to - jak wskazano - jest odrębny od prywatnych majątków wspólników i wspólnicy nie mogą swobodnie i według własnego uznania z środków wchodzących w skład tego majątku korzystać. W niniejszej sprawie każdego miesiąca transakcja z umowy najmu była fakturowana i rozliczana wobec organów podatkowych, a czynsz najmu zawierał w sobie koszty eksploatacyjne, tj. wodę, gaz, energię, wywóz nieczystości.
8. Skarżąca podtrzymała także swoje dotychczasowe zarzuty w zakresie zakupu elementów dekoracyjnych do sal przedszkolnych i na plac zabaw. W jej ocenie organ "zbiorczo" zakwestionował zakup szeregu elementów wyposażenia sali przedszkolnych i placu zabaw, nie wskazując w żadnym stopniu, dlaczego dany element uznał za "niesłużący procesowi dydaktyczno- wychowawczemu. Zakwestionowane elementy wykorzystywane były do zajęć dydaktycznych i do kącików tematycznych w salach, w których przebywają i edukują się dzieci.
9. W zakresie zakupu artykułów spożywczych wykorzystywanych do zajęć kulinarnych z dziećmi organ odwoławczy nie zajął stanowiska. Jedynie biorąc pod uwagę to, że utrzymał on w mocy zaskarżoną decyzję w całości, można wnioskować, że podzielił stanowisko organu I instancji. Brak stanowiska SKO co do tych zakupów stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem zdaniem skarżącej artykuły spożywcze ujęte w dotacji nie służyły żywieniu dzieci, a przeprowadzeniu z dziećmi zajęć edukacyjnych z wykorzystaniem produktów spożywczych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na wniosek organu skarżąca nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wnosząc o przeprowadzenie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 - t.j.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - t.j., dalej: p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego strona skarżąca jako organ prowadzący Niepubliczny Żłobek i Przedszkole [...] w E. wydatkowała otrzymane w 2019 r. środki z dotacji oświatowej zgodnie ze wskazaniami art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań przytoczyć należy uregulowania znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.), dalej u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).
Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:
- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
Zasadne jest przy tym odniesienie się również do przepisów ustawy prawo oświatowe. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym:
3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie:
4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ww. przepisie ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 u.p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Uszczegółowienie zadań (celu) organu prowadzącego szkołę znajduje również swój wyraz w przepisach wykonawczych do u.p.o., m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (Dz. U. z 2017 r. poz. 1611 w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.). Załącznik do tego aktu prawnego w części II określa wymagania wobec szkół i placówek, m.in. - nauczyciele stwarzają sytuacje, które zachęcają uczniów do podejmowania różnorodnych aktywności, - uczniowie inicjują i realizują różnorodne działania na rzecz własnego rozwoju, rozwoju szkoły lub placówki i społeczności lokalnej, - szkoła lub placówka realizuje działania wychowawcze i profilaktyczne - w tym mające na celu eliminowanie zagrożeń oraz wzmacnianie pożądanych zachowań - które są dostosowane do potrzeb uczniów i środowiska, - szkoła lub placówka, w sposób celowy, współpracuje z instytucjami i organizacjami działającymi w środowisku lokalnym. Współpraca szkoły lub placówki ze środowiskiem lokalnym wpływa na ich wzajemny rozwój oraz na rozwój uczniów, - zarządzanie szkołą lub placówką koncentruje się na zapewnieniu warunków organizacyjnych odpowiednich do realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, - podejmuje się działania zapewniające szkole lub placówce wspomaganie zewnętrzne odpowiednie do potrzeb i służące rozwojowi szkoły lub placówki, - w szkole lub placówce są ustalane i przestrzegane procedury dotyczące bezpieczeństwa, w tym sposobów działania w sytuacjach trudnych i kryzysowych.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, przywołać trzeba definicję dotacji, która znalazła swój wyraz w art. 126 u.f.p. i z której wynika, że są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Utrwalił się również pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tego typu środki publiczne przekazywane w ramach dotacji mogą być wykorzystane wyłącznie na ściśle określony cel. Jak zauważył NSA w wyroku z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15, skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą dotującego, którego obowiązkiem jest kontrolowanie ich wydatkowania. Dotowany zaś, do przeznaczania otrzymanej dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację, w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta, w tym przypadku strony skarżącej, nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Skarżący nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń, lecz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie. Jak wskazał też NSA w wyroku z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01 środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne. Zaakcentować trzeba również, że dotacja nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań placówek. Stąd też zasadnie organy obu instancji przyjęły, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. To uczniowie mają w rezultacie korzystać z tej dotacji.
W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
W niniejszej sprawie organy orzekające określiły wysokość dotacji pobranej przez panią G. D., organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole [...] w E.:
- w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi w kwocie: 106.070,31 zł w 2019 r.;
- wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi w kwocie: 88.465,09 zł w 2019 r.
Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 106.070,31 zł na 153 wychowanków, których w 2019 r. wykazano do dotacji, ale nie wpisano do żadnego dziennika przedszkolnego, wykreślono z przedszkola bądź wykazywano dzieci nie objęte wychowaniem przedszkolnym.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze odnośnie wyżej wymienionej kwoty Sąd pragnie zauważyć, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w trakcie przeprowadzonej kontroli zweryfikowano dane z dzienników zajęć dotyczące liczby uczniów faktycznie zapisanych do przedszkola, umowy o świadczeniu usług, wnioski rodziców/prawnych opiekunów o przyjęcie do żłobka/przedszkola w latach szkolnych: 2018/2019 i 2019/2020 oraz rezygnacje z usług. Dane z dokumentacji organ kontrolujący porównał z przekazywanymi co miesiąc danymi do Urzędu Miejskiego w Elblągu na podstawie uchwały Nr XXXII/666/2017 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Elbląga dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania udzielonej dotacji. Ze zgormadzonego materiału dowodowego wynika, iż do dotacji w 2019 r. wykazywano dzieci nieobjęte wychowaniem przedszkolnym w Niepublicznym Przedszkolu [...]. Ponadto wykazano dzieci nie wpisane do żadnego dziennika przedszkolnego lub uczniów wykreślonych z przedszkola. Na stronie 4 protokołu z dnia 19 stycznia 2021 r. w tabeli nr 1 kontrolujący wskazał, w poszczególnych miesiącach, numerycznie, ilości wykazanych dzieci do dotacji oraz faktyczną liczbę dzieci, określoną na podstawie dokumentów pedagogicznych Przedszkola, przedstawionych przez Stronę do kontroli. Różnica stanowi 153 dzieci, na których Gmina Miasto Elbląg przekazała dotację oświatową w 2019 r. w łącznej wysokości 106.070,31 zł.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w Tabeli nr 1 na s. 2-3 (k. 23-24 akt administracyjnych) Prezydent szczegółowo przedstawił wykaz dzieci, na które Gmina Miasto Elbląg przekazała dotację oświatową, natomiast z dokumentów przebiegu nauczania oraz w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wykazano, że dotacja ta nie była należna. Organ w protokole pokontrolnym opisał sposób prowadzenia dokumentacji przez stronę, wskazując kolejno uchybienia wpływające na niemożliwość stwierdzenia czy dane dziecko faktycznie było wychowankiem przedszkola. Podkreślono, że umowy zawierane były pomiędzy rodzicami/opiekunami prawnymi a Niepublicznym Żłobkiem i Przedszkolem [...] w E. lub "Placówką Niepubliczną [...]" na czas nieokreślony. Karty zgłoszenia dziecka przedstawione do kontroli, również nie wskazywały na zapisanie dziecka do Niepublicznego Przedszkola [...].
Zauważyć należy, że zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona skarżąca prezentowała argumentację, że dokumentem regulującym prace w Przedszkolu jest zatwierdzony Statut zawierający wszystkie niezbędne informacje potrzebne do funkcjonowania placówki. Dyrektor na podstawie Statutu przedszkola, kwalifikuje do przedszkola dziecko 2,5 letnie, na podstawie wydanej decyzji. Ponadto strona skarżąca poinformowała, że zajęcia z podstawy programowej w przedszkolu dla dzieci 2,5 letnich odbywały się w grupie, w której przebywały, również młodsze dzieci. Była to grupa "żłobkowo- przedszkolna'". Dzieci, które były młodsze, zdaniem strony skarżącej, nie brały udziału w ww. zajęciach.
Odnosząc się argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi złożonej do tutejszego Sądu, należy zauważyć, że przepisy prawa oświatowego nie przewidują prowadzenia grup dla dzieci "żłobkowoprzedszkolnych". Na marginesie wskazać należy, że z twierdzeniem tym nie polemizuje również pełnomocnik strony skarżącej wskazując, że cyt.: "Dla dzieci poniżej wieku realizowania podstawy programowej nie stosuje się tych samych zasad w zakresie weryfikacji obecności czy poświadczenia przeprowadzenia zajęć, co do dzieci, które ukończyły jut trzeci rok tycia". Zatem te dwie placówki prowadzone są na podstawie odrębnych przepisów, które nie przewidują w żadnym przypadku ich łączenia. Przedszkole i żłobek to dwie różne formy sprawowania opieki nad dziećmi, których funkcjonowanie regulują odrębne przepisy. Przedszkole to jednostka systemu oświaty, której funkcjonowanie określa ustawa Prawo oświatowe i akty wykonawcze ministra właściwego ds. oświaty i wychowania. Natomiast żłobek jest formą opieki nad dziećmi w wieku do lat trzech, której funkcjonowanie zostało uregulowane przepisami ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2022 r., poz. - 1324 t.j.).
Przepisy przywołanej ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jasno i precyzyjnie określają:
1) zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3;
2) warunki świadczonych usług;
3) kwalifikacje osób sprawujących opiekę;
4) zasady finansowania opieki;
5) nadzór nad warunkami i jakością sprawowanej opieki.
Art. 2 ust. 1 wskazuje, że opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię.
Reasumując, przepisy prawa oświatowego nie przewidują prowadzenia grup dla dzieci tzw. "żłobkowych", nie przewidują także grup "żłobkowoprzedszkolnych". Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 373/18, że dofinansowaniu podlega zadanie czy to kształcenia, czy wychowania czy wreszcie opieki, które nie może być wykonywane w stosunku do dziecka, które nie uczestniczy w realizacji tych zadań w prowadzonym punkcie przedszkolnym. Ponadto uznanie, te dotacja należna jest tak samo na dzieci niekorzystające z placówki przedszkolnej jak i na te, które regularnie do niej uczęszczają prowadziłoby do nieuprawnionej konsekwencji, te zaprzestanie uczęszczania dziecka do przedszkola nie ma wpływu na przyznaną dotację."
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu, że nie sposób na podstawie umów zawartych z rodzicami bądź opiekunami prawnymi wykazać jednoznacznie, że dziecko zapisane zostało do przedszkola. Umowy zawierane były z Niepublicznym Żłobkiem i Przedszkolem [...] lub "Placówką Niepubliczną [...]" na czas nieokreślony. Ponadto w placówce obowiązywały "karty zapisu dziecka", w których również nie była wskazana forma opieki nad dzieckiem.
Dokumentacja organizacyjna placówki potwierdzała jedynie fakt zapisania dziecka albo do Placówki Niepublicznej [...], albo do Niepublicznego Żłobka i Przedszkola [...], nie wskazywała jednak czy faktycznie dziecko zostało objęte wychowaniem przedszkolnym w wyniku czego organ prowadzący ma prawo otrzymać dotację na dziecko uczęszczające do przedszkola. Powyższe dokumenty nie wskazywały czy dziecko zostało objęte wychowaniem przedszkolnym.
Jedynym sposobem skontrolowania czy dzieci zostały objęte wychowaniem przedszkolnym były przedłożone przez stronę, w toku kontroli, dzienniki zajęć, gdyż zapisy w nich umieszczone wskazywały na objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, a temu celowi służy dotacja wypłacana niepublicznej placówce wychowania przedszkolnego, w myśl art. 17 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Sąd w tym miejscu pragnie zwrócić uwagę na ustawowe obowiązki spoczywające na stronie skarżącej prowadzącej niepubliczne przedszkole wynikające z obowiązujących przepisów prawa.
W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 17 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych: "Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki: (...) 3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli".
Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949) Minister Edukacji Narodowej w dniu 25 sierpnia 2017 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1646). W myśl § 2 przywołanego rozporządzenia:
1. Przedszkole prowadzi dla każdego oddziału dziennik zajęć przedszkola, w którym dokumentuje się przebieg pracy wychowawczo-dydaktycznej z dziećmi w danym roku szkolnym.
2. Do dziennika zajęć przedszkola wpisuje się w porządku alfabetycznym nazwiska i imiona dzieci, daty i miejsca urodzenia oraz adresy ich zamieszkania, imiona i nazwiska rodziców oraz adresy ich zamieszkania, jeżeli są różne od adresu zamieszkania dziecka, adresy poczty elektronicznej rodziców i numery ich telefonów, jeżeli je posiadają, oraz tematy przeprowadzonych zajęć, a także godziny przyprowadzania i odbierania dziecka z przedszkola. W dzienniku odnotowuje się obecność dzieci na zajęciach w danym dniu. Przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem.
3. Do dziennika zajęć przedszkola zorganizowanego w podmiocie leczniczym dane, o których mowa w ust. 2, wpisuje się chronologicznie według dat przyjęcia dzieci do przedszkola.
W świetle przywołanych regulacji prawnych oczywistym jest, że podmiot prowadzący placówkę wychowania przedszkolnego zobowiązany jest do znajomości prawa zarówno oświatowego jak i rachunkowego.
W ocenie Sądu, mając na względzie wyżej wymienione regulacje prawne trafnie organy orzekające w przedmiotowej sprawie oparły swoje rozstrzygnięcia o dane z dzienników zajęć dotyczące liczby uczniów faktycznie zapisanych do przedszkola. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dziennik zajęć przedszkola jest dowodem korzystającym z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lutego 2020r., sygn. akt I SA/Łd 795/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 sierpnia 2017 r., sygn. I SA/Sz 37/17). Dzienniki obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny. Dziennik stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, na okoliczność obecności słuchaczy. Tym samym stwierdzić należy, że do kontrolujących podmiot prowadzący przedszkole nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki, w szczególności np. na podstawie rozmów z nauczycielami lub rodzicami, czy konkretne dzieci faktycznie uczestniczyły w wymaganej liczbie zajęć. Wartość dowodowa takich informacji, uzyskanych po latach od zdarzenia, może bowiem budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny i w momencie ich powstawania.
Zdaniem Sądu, w trakcie kontroli organ kontrolujący szczegółowo przeanalizował dokumentację przebiegu nauczania wychowania przedszkolnego w oparciu o przedłożone dzienniki zajęć, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji. Nauczyciele prowadzący dokumentację przebiegu nauczania wychowania przedszkolnego, nie wykazywali danego dziecka w dzienniku, tym samym dając wyraz temu, iż dziecko to nie uczestniczyło w zajęciach wychowania przedszkolnego.
Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie oparł swoich ustaleń wyłącznie na dziennikach. Sąd pragnie podkreślić, że oprócz analizy dzienników zajęć w aktach sprawy znajdują się również protokoły przesłuchania świadków: K. M., A. P., A. U. Z zeznań świadków wynika, że grupy, w których przebywały dzieci w wieku od jednego roku i ośmiu miesięcy do dwóch i kilku miesięcy to były grupy żłobkowe. Nie było grup mieszanych. Jedynie łączenie grup odbywało się na początku lub na koniec dnia, gdy była mała ilość dzieci.
Na uwagę zasługuje fakt, że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, niepubliczne przedszkole jest odpowiedzialne za udostępnienie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 20 października 2020 r. powiadomiono organ prowadzący przedszkole o planowanej kontroli w Niepublicznym Przedszkolu [...], oraz zwrócono się z prośbą o udostępnienie dokumentacji dotyczącej pobrania i wykorzystania dotacji w 2019 r. W związku z niemożliwością przeprowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie przedszkola z uwagi na pandemię Covid-19 organ kontrolujący pismem z dnia 23 października 2020 r. ponownie zwrócił sią do organu prowadzącego o przekazanie do Urzędu Miejskiego w Elblągu wszystkich dokumentów dotyczących pobrania i wykorzystania dotacji w 2019 r., w tym o przekazanie dzienników zajęć wszystkich oddziałów przedszkolnych oraz dzienników zajęć dodatkowych prowadzonych w roku szkolnym 2018/2019 oraz 2019/2020, w tym list dzieci danej grupy.
Kontrolę faktycznej liczby uczniów Niepublicznego Przedszkola [...] ustalono na podstawie przekazanej do kontroli dokumentacji, tj: statutu przedszkola, dzienników zajęć przedszkolnych, umów o świadczeniu usług, wniosków rodziców/prawnych opiekunów o przyjęcie do żłobka/przedszkola w latach szkolnych: 2018/2019 i 2019/2020 oraz rezygnacji z usług. Dane z dokumentacji porównano z przekazywanymi co miesiąc danymi do Urzędu Miejskiego w Elblągu.
W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia przez uprawnione organy stosownych ustaleń. Podkreślenia wymaga, że prowadzący szkołę ma obowiązek zapewnić prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym oraz gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą. Obowiązek, o którym mowa wynika z art. 4 ust. 3 pkt 2 - 6 ustawy o rachunkowości, stosowanego na podstawie art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu do 31 sierpnia 2017 r.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe (od 1 września 2017 r.). Podmiot otrzymujący dotacje ma wynikający z treści art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty, obowiązek przedstawiania odpowiednich dokumentów w toku kontroli wykorzystania dotacji. O ile zatem, co do zasady, obowiązek gromadzenia dowodów spoczywa na organie, o tyle w wypadku kontroli wydatkowania dotacji niezbędnym i wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy jest współdziałanie beneficjenta dotacji, który najlepiej orientuje się w realiach prowadzonej działalności. Każde zatem zaniedbanie w zakresie dokumentowania przepływu środków pieniężnych pochodzących z dotacji skutkuje niekorzystnie na sytuację procesową strony.
Zaznaczyć też trzeba, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ dowodów, mających potwierdzać okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych.
Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko organów, że strona skarżąca prowadząc równocześnie niepubliczny żłobek oraz niepubliczne przedszkole winna dołożyć wszelkich starań, aby wykazanie ucznia przedszkola było czytelne i nie budziło żadnych wątpliwości. Zawieranie umów z rodzicami/ prawnymi opiekunami, z których nie wynika, do jakiej placówki przyjmowane jest dziecko, tworzenie dokumentacji rekrutacyjnej wskazującej na prowadzenie działalności Niepublicznego Żłobka i Przedszkola [...], jako jednej instytucji kumulującej w sobie zarówno żłobek jak i przedszkole uniemożliwiło organowi kontrolującemu przyjęcie, iż dziecko zapisane do placówki na podstawie przedstawionej dokumentacji jest uczniem przedszkola. W przypadku prowadzenia jednocześnie żłobka i przedszkola, należy wdrożyć szczególne procedury, które pozwolą oddzielić ich działalność w jasny i transparentny sposób, zwłaszcza, gdy jedna z placówek, lub obie korzystają ze środków publicznych, które podlegają kontroli.
Zarówno pobranie jak i wydatkowanie dotacji powinno być tak określone i udokumentowane, aby organ dotacyjny mógł dokonać kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przyjmując odmienne stanowisko doszłoby do sytuacji, w której beneficjent miałby otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony. To na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została prawidłowo pobrana i przeznaczona na realizację celów określonych przepisami prawa. Nie sposób więc uznać zarzutu skarżącej, że wbrew ww. dowodom zgromadzonym przez organy (dokumentacji przebiegu nauczania, zeznaniom świadków), wystarczające byłoby przeprowadzenie dowodu z przesłuchania rodziców dzieci czy wydruków i fotografii z Facebooka z 2019 roku celem wykazania faktu uczęszczania dzieci do przedszkola w zakwestionowanych okresach.
Uzupełniając powyższa argumentację dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zapisy w statucie przedszkola są niezgodne z wpisem do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Miasto Elbląg, gdyż w § 1 ust. 3 statutu organ prowadzący przedszkole informuje, iż "pełna nazwa placówki brzmi: Niepubliczny Żłobek i Przedszkole [...], E. ul. [...], G. D., NIP [...],[...] E., ul. [...]". Zgodnie zaś z wpisem do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Miasto Elbląg nazwa przedszkola brzmi: "Niepubliczne Przedszkole [...]" (nr zaświadczenia [...]).
Odnosząc się do znajdujących się w aktach sprawy 33 decyzji Dyrektora przedszkola w sprawie zakwalifikowania dziecka na listę dzieci uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola [...] (dotyczy dzieci poniżej 3 roku życia) w ocenie Sądu rozstrzygnięcia te świadczą o naruszeniu przez Dyrektora unormowań art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, w celu otrzymania dotacji na ww. wychowanków. Podkreślić należy, że strona skarżąca przedmiotowe decyzje dołączyła dopiero do pisma z dnia 26 stycznia 2021r.
Zdaniem Sądu zwrócić należy uwagę, że zapis § 7 pkt 6 Statutu na który powołuje się strona skarżąca stanowi jedynie o tym, iż "w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest przyjęcie do przedszkola dzieci młodszych, które ukończyły 2,5 roku, samodzielnych w zakresie podstawowej samoobsługi". Zapis ten jest tożsamy z zapisem art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe. Wyrażenie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest wyrażeniem niedookreślonym i podlega ocenie uznaniowej (choć nie absolutnie dowolnej) dyrektora przedszkola. Przez to pojęcie można w szczególności rozumieć sytuację życiową rodziców, którzy potrzebują opieki nad dzieckiem chociażby ze względów zawodowych, a także szybsze osiągnięcie gotowości przedszkolnej przez dziecko. Każdy przypadek powinien być rozstrzygany indywidualnie, nie zaś poprzez założenie, że każde dziecko, które ukończy 2,5 roku kwalifikuje się do przedszkola. Dołączone do zastrzeżeń decyzje o zakwalifikowaniu na listę uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola [...] dzieci, które ukończyły 2,5 roku - dopiero na etapie wnoszenia zastrzeżeń do protokołu z kontroli - nie wskazują na szczególnie uzasadnione przypadki. Co więcej, z przedstawionych decyzji Dyrektora Niepublicznego Przedszkola [...] nie wynika, iż podejmowane one były w uzgodnieniu z wolą rodzica/prawnego opiekuna, o czym świadczy brak wniosków rodziców /opiekunów do dyrektora o objęcie 2,5 latka wychowaniem przedszkolnym. Samowolne kwalifikowanie przez organ prowadzący dziecka żłobkowego do objęcia wychowaniem przedszkolnym, z pominięciem woli rodzica stanowi rażące naruszenia prawa. W aktach nie ma też jakichkolwiek informacji o doręczeniu przedmiotowych rozstrzygnięć prawnym opiekunom dzieci.
W ocenie Sądu trafna jest ocena organu odwoławczego uznająca, że organ prowadzący przedszkole błędnie zinterpretował zapis statutu, iż dziecko, które korzysta z opieki żłobkowej, w momencie ukończenia 2,5 roku życia automatycznie jest podawane do organu dotującego, jako uczeń przedszkola. Z przepisów art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe oraz Statutu Przedszkola wynika jedynie to, że dziecko, które ukończyło 2,5 roku na wniosek rodzica lub opiekuna prawnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być zakwalifikowane przez Dyrektora przedszkola jako jego wychowanek.
Reasumując tą część uzasadnienia w ocenie Sądu zasadnie stwierdzono, iż do dotacji w 2019 r. wykazywano dzieci nie objęte wychowaniem przedszkolnym w Niepublicznym Przedszkolu [...]. Wskazywała na to przedstawiona do kontroli dokumentacja przebiegu nauczania. Nauczyciele prowadzący dokumentację przebiegu nauczania wychowania przedszkolnego, nie wykazywali danego dziecka w dzienniku, tym samym dając wyraz temu, iż dziecko to nie uczestniczy w zajęciach wychowania przedszkolnego.
Wobec powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że skarżąca zawyżyła o 153 liczbę dzieci podlegających dotacji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca co miesiąc składała rzeczywiste deklaracje co do ilości dzieci i dzieci te faktyczne objęte były wychowaniem przedszkolnym – należy uznać za nieuzasadniony.
Odnosząc się do zarzutu określonego w punkcie 1 pkt b) skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa przez organ poprzez uznanie, że skarżąca w okresie od 3 października 2019 roku do 31 października 2019 roku nie pełniła funkcji dyrektora przedszkola ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówki, w ocenie strony skarżącej wykonywała ona w tym okresie niezbędne czynności w zakresie pełnienia tej funkcji – w ocenie Sądu również nie zasługuje on na uwzględnienie.
Wskazać należy, że ustawodawca ściśle powiązał możliwość pokrycia z dotacji wydatków na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole z pełnieniem odpowiednio funkcji dyrektora przedszkola, czyli z wykonywaniem faktycznych zadań z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a: "Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki...". Sąd w tym miejscu pragnie zauważyć, że jedynym dokumentem przedstawionym do kontroli, dotyczącym kwoty 9 200 zł wynagrodzenia dyrektora za miesiąc październik pokrytej z dotacji, jest imienny raport ZUS z dnia 15.11.2019 r. o wypłaconych świadczeniach i przerwach w opłacaniu składek ZUS P RSA, zgodnie z którym u G. D. w okresie od 3.10.2019 r. do 31.10.2019 r. wykazano absencję chorobową przy jednoczesnym braku dokumentacji poświadczającej wykonywanie funkcji dyrektora we wskazanym okresie. Nie ma więc podstaw do pokrycia z dotacji wynagrodzenia dyrektora za miesiąc październik 2019 r. i twierdzenia, iż w miesiącu październiku wykonywała ona funkcję dyrektora niepublicznego przedszkola.
Jeżeli chodzi o zarzut wskazany przez pełnomocnika strony skarżącej w punkcie 1 c) skargi dotyczący nieuwzględnienia przez organy wynagrodzenia K. M. wskazać należy, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy brak jest potwierdzenia pełnienia obowiązków nauczyciela wychowania przedszkolnego w miesiącach od stycznia do maja, przez K. M. W dokumentacji dołączonej do pisma z dnia 26.01.2021 r. dotyczącego wyjaśnień do protokołu kontroli także brak jest potwierdzenia pełnienia obowiązków nauczyciela wychowania przedszkolnego przez K. M. Nauczyciel wychowania przedszkolnego, zgodnie z § 2 rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji potwierdza podpisem przeprowadzenie zajęć. Ponadto w dniu 30 kwietnia 2019 r. skarżąca rozwiązała umowę o pracę z K. M., a więc wynagrodzenie za miesiąc maj 2019 r. nie miało miejsca. Dokumentacja przebiegu zatrudnienia Pani M. stanowi załącznik nr 6 do protokołu kontroli. Przebieg zatrudnienia został szczegółowo opisany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i Sąd kontrolując rozstrzygnięcia wydane w obu instancjach w tym zakresie nie dostrzegł naruszeń prawa.
W przypadku wynagrodzenia A. P. zauważyć należy, że w dziennikach przedłożonych w dniu 26.01.2021 r. nawet w ramowym rozkładzie dnia nie przewidziano zajęć dydaktycznych z wychowania przedszkolnego. Zdaniem Sądu zgodzić należy się, ze stanowiskiem organu, że przedłożona w ramach prowadzenia czynności kontrolnych dokumentacja dotyczy działalności żłobka, nie zaś przedszkola, ponieważ sposób jej prowadzenia znacząco odbiega od sposobu prowadzanie dzienników przedszkolnych przedłożonych organowi kontrolującemu na początku kontroli. Kserokopie przedłożonych w dniu 26.01.2021 r. dzienników znajdują się w aktach sprawy. Płace A. P. nie zostały uznane, gdyż przedstawiona dokumentacja wskazuje, iż w okresie kontrolowanym pracowała ona w oddziale żłobka. W świetle powyższego zarzut podniesiony w punkcie 1 d) skargi, zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wydatków poniesionych przez organ prowadzący przedszkole na prowadzenie opieki psychologicznej przez panią A. U., zauważyć należy, że w toku czynności kontrolnych oraz na etapie wnoszonych przez stronę skarżącą zastrzeżeń z dnia 26.01.2021r. nie przedłożono jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej wykonywanie powyższych działań tj.: dokumentacji potwierdzającej kwalifikacje, zasadność prowadzenia pomocy psychologicznej, dzienników prowadzonych zajęć, ewidencji ilości godzin wykonywanego zlecenia. W związku z brakami dokumentacji polegającymi na niewykazaniu wykonania przedmiotowych zadań, zdaniem Sądu organ kontrolujący nie mógł uwzględnić powyższego wydatku. Wobec powyższego zarzut podniesiony w skardze w punkcie 1 e) jest niezasadny.
Nawiązując do zarzutu wskazanego w punkcie 1 f) skargi należy zauważyć, że zajęcia z gimnastyki z elementami judo zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy były finansowane przez rodziców, co potwierdzają płatności wskazane na wyciągach bankowych (wyciągi bankowe w aktach sprawy), dlatego podzielić należy stanowisko organów, że nie można uznać pokrycia tych kosztów z dotacji, gdyż wówczas doszłoby do podwójnego opłacania tych samych zadań.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego zakwestionowania przez organy opłaty za wynajem lokalu użytkowego, również nie zasługuje on w ocenie Sądu na uwzględnienie. Podkreślić należy, że umowa najmu lokalu zawarta została pomiędzy G. D. (prowadzącą przedszkole) a spółką cywilną, w której wspólnikami są G. D. i A. U.
Wydatek nie został więc dokonany, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu. Zapłata czynszu doprowadziła do przysporzenia w majątku wspólnym wspólników spółki cywilnej, a więc i beneficjentki dotacji.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na wydatki jasno i precyzyjnie określone w przywołanych przepisach.
Brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne - wydatki, czyli rozchód, rozdysponowanie kosztów muszą być przeznaczone na wskazane tam cele, ale w każdym przypadku poza art. 90 ust.3 d pkt 1 lit a ) zawsze muszą być przesunięciem majątkowym z majątku dotowanego. W każdym z tych artykułów jest wyraźnie mowa o wydatku. Wydatek oznacza przepływ środków finansowych od finansującego (dającego) do finansowanego (otrzymującego). Nie może jednak dotyczyć majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej. Dotacja bowiem musi być udzielona wyłącznie na zadania publiczne i to w całości, a nie częściowo przeznaczona czy też wykorzystana na cel prywatny. Celem dotacji może być tylko i wyłącznie cel publiczny, nigdy własny. Ustawodawca nie dopuszcza bowiem odstępstwa od uznania, że cechą istotną dotacji jest zrealizowanie zadań publicznych w całości. Tylko w pkt art.90 ust.3d pkt 1 a) przewidziana jest sytuacja pozwalająca na przesunięcie środków dotacji do majątku organu prowadzącego szkołę czy przedszkole, a dotacja może pozostać w majątku prowadzącego daną placówkę, ale wyłącznie we wskazanej tam sytuacji. Należy zwrócić uwagę, że w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Nadal jednak poza wynagrodzeniem mowa jest o wydatkach. Istotnym jest więc to, czy kwota z dotacji została wydana (w wyżej opisanym znaczeniu) i czy na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji. Obie przesłanki w ocenie Sądu muszą być spełnione łącznie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 621/20). Dotacja nie służy i nie może służyć finasowaniu organu prowadzącego, nie może mu przynosić zysku. Jest ona obciążeniem dla gminy. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r. IGSK 2506/18 i Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące omawianej problematyki.
Sąd zauważa, że w istocie skarżąca wydatku takiego nie poniosła, ponieważ wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości cudzej, a nie tego samego podmiotu. W przeciwnym razie nie dochodzi tak naprawdę do przesunięcia majątkowego, stanowiącego istotę wydatku. Innymi słowy, skarżąca nie może skutecznie twierdzić, że ponosiła koszt czynszu najmu przedmiotowej nieruchomości, skoro czynsz uiszczany był na rzecz niej samej.
Wskazać należy, że stroną umowy najmu lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] w E. są G. D. oraz A. U. działający, jako wspólnicy spółki cywilnej oraz G. D.. Zgodnie z § 4 umowy lokal ten służyć będzie najemcy do prowadzenia niepublicznego żłobka i przedszkola [...]. Zgodnie z art. 659 § 1 k.c., przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz.
Z przedłożonych organowi faktur VAT dokumentujących fakt poniesienia opłat czynszowych wynika, że były one wystawione przez G. D. i A. U. działającymi w ramach spółki cywilnej. Nabywcą zaś była G. D. prowadząca niepubliczny żłobek i przedszkole [...] w E . Na każdej z faktur wskazany został gotówkowy sposób płatności - przy czym brak jest dowodu (potwierdzenia) płatności faktur.
Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31 marca 1993 r. III CZP 176/92 pod względem prawnym majątek spółki cywilnej stanowi współwłasność łączną wspólników, opierającą się na szczególnym stanowisku osobistym, jaki kształtuje umowę spółki cywilnej. Majątek ten, będący całością, określaną niekiedy, jako "majątek spółki" obejmuje wkłady majątkowe wspólników oraz uzyskane dochody, stanowiące majątek wspólników, przy czym każdy z nich jest współwłaścicielem tego majątku do niepodzielnej ręki. Odnośnie całego tego majątku istnieje pomiędzy wspólnikami wspólność łączna, która utrzymuje wyodrębnienie majątku i jego niepodzielność (por. art. 863 k.c., w którym mowa jest o "wspólnym majątku wspólników, nie zaś o "majątku spółki"). Takie stanowisko w kwestii charakteru współwłasności pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej dominuje także w doktrynie (zob. K Pietrzykowski (red), Kodeks cywilny. T II. Komentarz. Art. 450-1088. Przepisy wprowadzające, wyd. 10, Warszawa 2021). Wskazuje się, że podstawową cechą istniejącej między wspólnikami wspólności łącznej jest jej bez udziałowy charakter. Każdemu ze wspólników przysługują równe prawa do całego majątku. Trudno, zatem w ogóle mówić o jakichkolwiek udziałach wspólników w czasie trwania spółki, tym bardziej zaś o rozporządzeniu udziałami w majątku wspólnym czy też udziałami w poszczególnych składnikach tego majątku (ibidem). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r. I GSK 2506/18 rozważał kwestię prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej w części przeznaczonej na najem lokalu użytkowego przeznaczonego na funkcjonowanie placówki. Przy czym lokal ten stanowił odrębną własność małżonka strony umowy najmu, prowadzącej placówkę niepubliczną. NSA stanął na stanowisku, że w związku z faktem, iż dochody z rzeczy stanowiącej odrębną własność jednego z małżonków wchodzą do majątku wspólnego to czynsz z tytułu najmu uiszczany był na rzecz obu małżonków. W małżeństwie, w którym funkcjonuje ustrój wspólności majątkowej, wspólność taka ma charakter współwłasności łącznej. NSA podkreślił, że w takim stanie rzeczy kwoty czynszu nie da się wydzielić ze współwłasności, jako stanowiącą przychód jednego ze współmałżonków, będącego wynajmującym. Dlatego też, w ocenie NSA wydatek nie został dokonany, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu. Zapłata czynszu doprowadziła do przysporzenia w majątku wspólnym, a więc i beneficjentki dotacji. W majątku, z którego finansuje ona także działalność przedszkola nieobjętą dotacjami.
W ocenie Sądu z powyższym stanowiskiem, szeroko opisanym w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji należy się zgodzić. W wyniku tak dokonanej płatności czynszu za lokal nie dochodzi do uszczuplenia majątku beneficjenta dotacji, gdyż czynsz jest uiszczany do jego ręki. W tożsamy sposób ocenić należy sytuację będącą przedmiotem niniejszej decyzji. Płatność czynszu dokonana przez beneficjenta za lokal będący współwłasnością jego oraz drugiego wspólnika spółki cywilnej powoduje, że płatność tą otrzymuje beneficjent. Dochód uzyskany przez spółkę cywilną stanowi w całości majątek wspólników w niepodzielnej części.
Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę na istotną okoliczność, że organ prowadzący - dokument w postaci aneksu z dnia 01.01.2019r. do umowy najmu z dnia 01.09.2017r., zmieniający zasadę ponoszenia kosztów eksploatacyjnych budynku przedszkola/żłobka w ten sposób, iż od 01.01.2019r. opłaty te wchodzą w skład czynszu najmu - przedłożył organowi kontrolującemu dopiero na etapie wnoszonych zastrzeżeń, nie zaś w trakcie czynności kontrolnych. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że organ prowadzący nie wykazał ani jednego dokumentu finansowego poświadczającego faktyczne poniesienie tego rodzaju kosztów i pokrycie ich z dotacji oświatowej w toku czynności kontrolnych.
Reasumując tą część uzasadnienia, w wyniku zawartej umowy najmu skarżąca jest zarówno dysponentem jak i właścicielem środków dotacyjnych. Zatem, w tym przypadku wydatek z dotacji nie został poniesiony ponieważ, nie doszło do przesunięcia masy majątkowej. W takim stanie rzeczy należy w ocenie Sądu podzielić ocenę organów, że skarżąca, jako organ prowadzący Niepubliczny Żłobek i Przedszkole [...] w 2019 r. wykorzystała dotację oświatową niezgodnie z przeznaczeniem na opłaty za wynajem lokalu użytkowego w wysokości 66.420,00 zł.
W odniesieniu do wydatków dotyczących zakupu elementów dekoracyjnych sali oraz placu zabaw opisanych w punkcie 1 h) skargi (figurki, świece, wianki, roślinność, dekoracja okna - lambrekiny, lampa stołowa) podzielić należy stanowisko organu, że wydatek przeznaczony na ten cel w wysokości 2.216,24 zł nie może być sfinansowany z dotacji. Należy wskazać, że zakupione artykuły dekoracyjne nie dawały możliwości powiązania ich z zajęciami, które były prowadzone w przedszkolu. W orzecznictwie sądowym jednolicie wskazuje się, że organ prowadzący przedszkole ma obowiązek tak dokumentować wydatki, aby możliwe było przypisanie tego wydatku do celu, na jaki dotację przyznano. Jeżeli więc w przedszkolu prowadzi się zajęcia z wykorzystaniem artykułów spożywczych, których zakup finansowany jest z dotacji, dotowany ma obowiązek je rozliczyć i musi dokonać tego w sposób pozwalający na łatwą i pewną weryfikację wydatku bez uciekania się do środków dowodowych w postaci czyichkolwiek zeznań czy wyjaśnień. Wydatek musi być także zasadny, celowy, a więc musi służyć realizacji zadań dotacji oświatowych. Nie wystarczy w tym względzie ogólne stwierdzenie organu prowadzącego, że wszystkie środki spożywcze, których zakupy sfinansowane zostały z dotacji, wykorzystywane były na cele związane z zajęciami kulinarnymi bądź zajęciami sensorycznymi czy logopedycznymi. Wymagane jest przedstawienie środków dowodowych pozwalających na jednoznaczne i konkretne powiązanie tych wydatków z opisanymi zajęciami. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30.12.2020 r., sygn. akt I SA/Gd 922/20).
Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca prowadzącej niepubliczny żłobek i przedszkole pobrała w 2019 r. dotację w nadmiernej wysokości w kwocie 106.070,31 zł oraz wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie: 88.465,09 zł.
W związku z dokonaniem prawidłowych ustaleń faktycznych nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące przepisów postepowania, tj. wskazywanego w skardze naruszenia art. 6, 7, 11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 1 pkt 3 i 6 k.p.a. Zgodnie z powyższymi przepisami organ działa na podstawie przepisów prawa, stoi na straży praworządności, podejmuje wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przypomnieć również trzeba, że art. 80 k.p.a. formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z nią organ ocenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, jednak owa swoboda nie oznacza całkowitej dowolności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, a ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, w toku niniejszego postępowania organy zebrały materiał dowodowy, a następnie poddały go szczegółowej ocenie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Zarzuty skargi co do wadliwości decyzji w zakresie wskazanym w art. 107 k.p.a., zdaniem Sądu, nie mają również uzasadnienia. Dokonana ocena stanu faktycznego sprawy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W wystarczającym stopniu przedstawia też stanowisko organu odwoławczego, pozwalając na weryfikację jego zasadności przez Sąd. Mieści się ona również w granicach swobodnej oceny dowodów.
Wbrew zarzutom skargi i z uwagi na szczególny charakter przyznanej dotacji, ponownie przypomnieć należy, że w orzecznictwie jest jednolite stanowisko wskazujące, że organ dotujący nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez organ prowadzący szkołę, przedszkole, dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowania. Skoro z takiej dokumentacji powyższe dane nie wynikają to nie można przyjąć, te dotacja została prawidłowo wykorzystana. A to oznacza, że już z tego powodu organy mają podstawę do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Podmiot otrzymujący dotacje ma wynikający z treści art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty, obowiązek przedstawiania odpowiednich dokumentów w toku kontroli wykorzystania dotacji. O ile zatem, co do zasady, obowiązek gromadzenia dowodów spoczywa na organie, o tyle w wypadku kontroli wydatkowania dotacji niezbędnym i wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy jest współdziałanie beneficjenta dotacji, który najlepiej orientuje się w realiach prowadzonej działalności. Każde zatem zaniedbanie w zakresie dokumentowania przepływu środków pieniężnych pochodzących z dotacji skutkuje niekorzystnie na sytuację procesową strony. Trudno jest zatem przyjąć stanowisko skarżącej, że w takim przypadku organy winny przeprowadzić dowody z przesłuchania rodziców dzieci, czy dowodów z wydruków i fotografii z Facebooka, celem wykazania faktu uczęszczania dzieci do przedszkola.
Zaznaczyć też trzeba, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ dowodów, mających potwierdzać okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych.
W niniejszym przypadku organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji.