I SA/OL 447/25

I SA/Ol 447/25 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 58 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w N. na uchwałę Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 sierpnia 2025 r., Nr [...], w sprawie unieważnienia naboru wniosków o dofinansowanie projektów postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia 26 czerwca 2023 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Instytucja Zarządzająca", "IZ") przyjął Regulamin wyboru projektów w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur (FEWiM) 2021-2027 Priorytet 9: Włączenie i integracja EFS Działanie 9.1: Aktywna integracja Cel szczegółowy: Wspieranie aktywnego włączenia społecznego w celu promowania równości szans, niedyskryminacji i aktywnego uczestnictwa, oraz zwiększanie zdolności do zatrudnienia, w szczególności grup w niekorzystnej sytuacji Nabór nr [...].
Stowarzyszenie A z siedzibą w N. (dalej jako: "strona", "skarżący", "stowarzyszenie") w ramach przedmiotowego naboru złożyło 3 wnioski o dofinansowanie projektów: o nr [...] pn. "[...]", o nr [...] pn. "[...]" oraz o nr [...] pn. "[...]".
Uchwałą [...] z dnia 1 marca 2024 r. IZ zatwierdziła wyniki oceny formalno-merytorycznej i skierowała do negocjacji 389 wniosków, w tym 3 wnioski złożone przez stowarzyszenie. Uchwałą Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2024 r. IZ uchyliła ww. uchwałę. Prawomocnym postanowieniem z 24 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/OI 214/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę na uchwałę Zarządu Województwa Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2024 r. W konsekwencji wnioski o dofinansowanie zostały skierowane do ponownej oceny.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia 5 sierpnia 2025 r., Nr 34/638/25/VII, Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 581 ze zm.), dalej: "u.s.w.", oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.), dalej: "ustawy wdrożeniowej", unieważnił nabór wniosków o dofinansowanie projektów nr [...] wobec obarczenia postępowania niemożliwą do usunięcia wadą prawną. W załączniku do ww. uchwały wskazano, że dnia 1 czerwca 2025 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 620 ze zm.), której przepis art. 460 wytracił moc obowiązującą przywołanych w SZOP i Regulaminie regulacji ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214). Wobec tego zmianie od 30 czerwca 2025 r. uległy także Wytyczne dotyczące realizacji projektów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021-2027, w treści których w Rozdziale 4. W Podrozdziale 4.1. w pkt 10 (str. 34-35 dokumentu) zawarto obowiązek zapewnienia zgodności i zasad określonych w projektach form pomocy z przepisami nowej ustawy i aktami wykonawczymi do tejże ustawy: "10) Jeśli w projektach z zakresu włączenia społecznego stosowane są formy pomocy analogiczne jak wskazane w ustawie o rynku pracy i służbach zatrudnienia, to są one realizowane w sposób i na zasadach określonych w tej ustawie i odpowiednich aktach wykonawczych do ustawy."
W dniu 7 sierpnia 2025 r. doręczono stronie informacje o unieważnieniu naboru wniosków o dofinansowanie projektów nr [...].
Pismem z 5 września 2025 r. stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", skargę na uchwałę Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 sierpnia 2025 r., Nr 34/638/25/VII, w sprawie unieważnienia naboru wniosków o dofinansowanie projektów.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie o uznanie dokonanej mocą uchwały czynności za bezskuteczną na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w naborze wystąpiła niemożliwa do usunięcia wada prawna wynikająca z wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia, która zastąpiła dotychczasową ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy okoliczność ta nie ma charakteru nieusuwalnej wady prawnej;
2) art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z podrozdziałem 4.2.2 pkt 10 lit. a-f Regulaminu wyboru projektów w ramach programu Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur (FEWiM) 2021-2027 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, ze w naborze wystąpiła niemożliwa do usunięcia wada prawna wynikająca z wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia, która zastąpiła dotychczasową ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy brak było w takiej sytuacji podstaw do unieważnienia naboru, a zmiany podyktowane wejściem w życie ww. ustawy (dotyczące przede wszystkim wysokości stypendiów stażowych) mogły i powinny być przeprowadzone przez IZ w ustaleniu z wnioskodawcami w ramach negocjacji;
3) art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w naborze wystąpiła niemożliwa do usunięcia wada prawna wynikająca z wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia, która zastąpiła dotychczasową ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy inne instytucje organizujące nabory w ramach EFS+ w analogicznych sytuacjach kontynuują procedurę oceny i rozstrzygania naborów, bez konieczności ich unieważniania;
4) art. 58 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 3-7 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w naborze wystąpiła niemożliwa do usunięcia wada prawna wynikająca z wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia, która zastąpiła dotychczasową ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy brak było w takiej sytuacji podstaw do unieważnienia naboru, a ewentualne zmiany prawa mogły zostać zaimplementowane poprzez zmianę Regulaminu wyboru projektów, bowiem w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie zostało jeszcze zakończone w rozumieniu art. 51 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, a zatem istniała możliwość usunięcia wskazanej nieprawidłowości w drodze zmiany Regulaminu na podstawie art. 51 ust. 3-7 ustawy;
5) załącznika nr 1 do Regulaminu wyboru projektów "Kryteria wyboru projektów dla naboru nr [...] w ramach Działania 9.1 Aktywna integracja współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego+ w ramach programu Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027" poprzez uznanie, że kryteria wyboru projektów są niezgodne z nową ustawą z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia, podczas gdy kryteria te w swej treści w ogóle nie odwołują się do obowiązujących przepisów prawa krajowego, ani tym bardziej do nieobowiązującej już ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a co za tym idzie kryteria wyboru projektów nadal pozostają w pełni aktualne i nie zachodzi potrzeba ich zmiany.
Dodatkowo w zakresie odnoszącym się do kwestii kognicji sądu administracyjnego strona w uzasadnieniu skargi wskazała, że z uwagi na brak w ustawie wdrożeniowej przepisów dotyczących skargi na unieważnienie postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie strony, zaskarżona uchwała ma charakter czynności o charakterze władczym, gdyż IZ podjęła jednostronne i wiążące rozstrzygnięcie, które dotyczy oznaczonego kręgu podmiotów - wnioskodawców, którzy w danym naborze złożyli projekty. Czynność ta nie ma charakteru czysto informacyjnego, lecz realnie kształtuje sytuację prawną uczestników naboru, eliminując z obrotu prawnego skutki wcześniej podjętych czynności, w tym ogłoszenia naboru i dokonanej oceny wniosków. Brak możliwości zakwestionowania czynności unieważnienia postępowania w drodze protestu nie może prowadzić do całkowitego pozbawienia wnioskodawców, w tym skarżącego stowarzyszenia, sądowej ochrony ich praw. Uchwała o unieważnieniu naboru wywiera bezpośredni i konkretny wpływ na sytuację prawną skarżącego. Złożone przez niego wnioski nie mogą zostać poddane dalszej procedurze, a co za tym idzie nie mogą uzyskać dofinansowania, w sytuacji gdy skarżący włożył bardzo duży wysiłek organizacyjny, czasowy i finansowy w przygotowanie wniosków i prowadzenie negocjacji.
Zdaniem strony, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego znajduje dodatkowo uzasadnienie w zasadach wynikających z prawa Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych). Interes prawny w niniejszej sprawie nie ogranicza się wyłącznie do samej możliwości uzyskania środków finansowych, ale obejmuje także prawo do rzetelnej i zgodnej z prawem procedury naboru. Zaskarżona uchwała, jako akt arbitralnie przekreślający tę procedurę, narusza prawo skarżącego do udziału w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z zasadami ustawy wdrożeniowej, co potwierdza stanowisko przedstawione w komentarzu do art. 58 ustawy wdrożeniowej (K. Łoza [w: M. Perkowski (red.), R. Poździk (red.), Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027). W ocenie strony, również w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle różnego rodzaju postępowań konkursowych, w których działania organizatora konkursu były kwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej, niejednokrotnie przyjmowano, że czynność unieważnienia konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyrok WSA w Łodzi z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 618/20, wydany w sprawie unieważnienia wyboru referendarza sądowego).
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. bądź na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zaś w przypadku braku jej odrzucenia - o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.
W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi IZ wskazała na szczególny charakter określonego w rozdziałach 14-16 ustawy wdrożeniowej dwuetapowego postępowania, w którym udzielenie dofinansowania co do zasady następuje poprzez zawarcie w trybie art. 61 ustawy wdrożeniowej cywilnoprawnej umowy o dofinansowanie, po przeprowadzeniu postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania przez właściwą instytucję, realizowanego w ramach proceduralnych określonych w regulaminie wyboru, charakteryzującego się władczością rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia spełnienia kryteriów wyboru przez poszczególne projekty. Wskazano, że dla aktu unieważnienia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania lub informacji o unieważnieniu nie określono w ustawie wdrożeniowej prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Takiego prawa - przy niedopuszczalności wniesienia protestu - nie można też wywieść z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Za zasadnością tej argumentacji przemawia brzmienie art. 76 ustawy wdrożeniowej, w którym przy jednoczesnym braku ograniczenia do spraw wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zakresu odesłania, sformułowanego jako: "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się (...)" wyłączono w szczególności przepis art. 146 p.p.s.a. stanowiący podstawę do uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności aktu lub czynności przy uwzględnieniu skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.
Wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przedstawionym w postanowieniu z 24 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/OI 214/24, którym odrzucono skargę na podjętą uprzednio w toku naboru uchwałę IZ uchylającą zatwierdzenie wyników oceny, na gruncie ustawy wdrożeniowej zakres kognicji sądów administracyjnych został wyłącznie przewidziany (zgodnie z jej art. 73 ust. 1) dla przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Analogiczne stanowisko na gruncie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 3187/18.
Podkreślono też, że zaskarżona uchwała dotyczy unieważnienia naboru, w którym nie doszło do zatwierdzenia wyników oceny projektów ani tym bardziej wyboru projektów do dofinansowania po przeprowadzeniu etapu negocjacji, w konsekwencji czego nie ma podstaw do badania przedmiotowej sprawy jako dotyczącej braku możliwości zawarcia umów o dofinansowanie.
Mając na uwadze powyższe, IZ wskazała, że skoro przepisy ustawy wdrożeniowej nie przewidują kognicji sądu administracyjnego w zakresie zaskarżonej uchwały, skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem IZ, niedopuszczalne jest też wniesienie skargi na jakiejkolwiek podstawie określonej w art. 3 § 2 i § 2a oraz art. 4 p.p.s.a. Ze swej istoty zaskarżona uchwała nie jest żadnym z aktów, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3, 4a, 5, 7, 8 i 9 oraz § 2a p.p.s.a. Niedopuszczalne jest również wniesienie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie doszło do zatwierdzenia jakichkolwiek wyników ocen, a skarżący legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Brak dokonania wyboru projektów skarżącego do dofinansowania uniemożliwia przyjęcie stanowiska, by po jego stronie powstała chociażby ekspektatywa uzyskania dofinansowania. Ponadto w odniesieniu do dopuszczalności skargi na zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazano, że zaskarżona uchwała ma charakter generalny, co przejawia się w przedmiocie jej rozstrzygnięcia, jakim jest unieważnienie wszystkich aktów i czynności dokonanych w postępowaniu, w szczególności uchwały przyjmującej Regulamin, i nie jest skierowana do imiennie oznaczonych adresatów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi jest poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Sądy administracyjne rozstrzygają także spory kompetencyjne pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP).
Realizacja przypisanej sądom administracyjnym funkcji ma wsparcie w jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. zasadzie praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a także w zasadzie prawa do sądu, zgodnie z którą każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Stosownie zaś do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku materialnoprawnego, którymi są organ administracji i indywidualny podmiot, niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Wyznacznikiem przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego oraz ram tego postępowania jest więc stosunek administracyjnoprawny, a istotę postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola pod względem zgodności z prawem tego stosunku, która polega na badaniu prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów (zob. wyrok NSA z 21 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 463/21; CBOSA).
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2, § 2a i § 4 p.p.s.a. oraz w innych ustawach, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a.
Po myśli art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Stosownie zaś do art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 sierpnia 2025 r., Nr [...], w sprawie unieważnienia naboru wniosków o dofinansowanie projektów nr [...].
W sprawie nie budziło wątpliwości stron postępowania sądowego, że zaskarżony akt nie posiada cech pozwalających przyjąć, że podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3, 4a, 5-9, § 2a oraz § 4 p.p.s.a. Rozważyć zatem należało, czy zaskarżona uchwała jest jednym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak wywodziła strona w skardze, a ponadto czy podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie ustawy szczególnej (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Uwzględnić bowiem należy, że ustawa wdrożeniowa w art. 73-76 reguluje zasady kontroli sądowoadministracyjnej nad procesem oceny i wyboru projektów.
Cele programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur (FEWiM) 2021-2027 Priorytet 9: Włączenie i integracja EFS Działanie 9.1: Aktywna integracja Cel szczegółowy: Wspieranie aktywnego włączenia społecznego w celu promowania równości szans, niedyskryminacji i aktywnego uczestnictwa, oraz zwiększanie zdolności do zatrudnienia, w szczególności grup w niekorzystnej sytuacji Nabór nr [...], są - stosownie do art. 38 ustawy wdrożeniowej - osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem. Zgodnie z art. 44 tej ustawy, właściwa instytucja wybiera projekty do dofinansowania w sposób konkurencyjny lub niekonkurencyjny. W art. 51 ust. 1 tej ustawy ustawodawca zawarł regulacje odnoszące się do regulaminu wyboru projektów, który to akt normuje działania IZ w ramach realizowanego programu. Stosownie do art. 51 ust. 3 ustawy, IZ może zmieniać regulamin wyboru projektów, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. Może też unieważnić postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, o czym stanowi art. 58 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. W ustawie wdrożeniowej została również unormowana procedura odwoławcza, na mocy której stronie przystępującej do naboru przysługują odpowiednie środki procesowe służące zaskarżeniu postępowania na różnych jego etapach. Jedyną podstawą dającą uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na mocy tej regulacji skarga do sądu administracyjnego przysługuje w sytuacji nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie jest aktem rozstrzygającym o prawach strony w żaden z wyżej wymienionych sposobów, a zatem podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mógł stanowić art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W szczególności nie było to przedmiotem kontrowersji strony skarżącej, która podstaw do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie upatrywała w przepisach ustawy wdrożeniowej, lecz w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu, podjęta na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej uchwała o unieważnieniu postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...).
W doktrynie jednolicie przyjmuje się, że aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (np. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 61-72, pkt 29–48 komentarza do art. 3).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie unieważnienia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, wprawdzie nie stanowi decyzji lub postanowienia, to jednak nie ma przymiotu samodzielnego rozstrzygnięcia regulującego prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, zakres tej uchwały ma charakter generalny. Akt ten nie jest skierowany do konkretnego podmiotu i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z 24 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1132/19, w przedmiocie przyjęcia ogłoszenia i regulaminu dla konkursu w ramach realizowania projektu z budżetu Unii Europejskiej; CBOSA). Nie sposób zatem zasadnie wywodzić, by zaskarżona uchwała dotyczyła uprawnień lub obowiązków skarżącego stowarzyszenia wynikających z przepisów prawa. Jak bowiem wynika z dokumentacji przedłożonej przez skarżącego i organ, zaskarżona uchwała dotyczy unieważnienia naboru, w którym nie doszło jeszcze do zatwierdzenia wyników oceny projektów ani tym bardziej wyboru projektów do dofinansowania po przeprowadzeniu etapu negocjacji, wskutek czego nie było też podstaw do badania przedmiotowej sprawy jako dotyczącej braku możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie. W tej sytuacji, uwzględniając argumentację skarżącego stowarzyszenia dotyczącą poniesionego dużego wysiłku organizacyjnego, czasowego i finansowego w przygotowanie wniosków i prowadzenie na poprzednim etapie postępowania negocjacji, organ trafnie zidentyfikował interes skarżącego jako interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Ponadto co do zasady postępowanie regulowane ustawą wdrożeniową nie jest postępowaniem administracyjnym, a rozstrzygnięcia w nim podejmowane nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej. Przedmiot tego postępowania dotyczy bowiem rozdysponowania w ramach postępowań konkursowych środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. W związku z powyższym procedury, którymi Zarząd Województwa był związany w niniejszym postępowaniu i które nakazywały mu podjęcie określonych czynności w zakresie uruchomienia, wdrożenia i realizacji naboru wniosków, czy też unieważnienia postępowania w tym przedmiocie, nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie nie była adekwatna argumentacja skargi oparta na stanowisku przedstawionym w wyroku WSA w Łodzi z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 618/20 (CBOSA), wydanym w sprawie dotyczącej unieważnienia konkursu na stanowisko referendarza sądowego. Dopuszczając kognicję sądu administracyjnego w tej kategorii spraw, WSA w Łodzi w powołanym wyroku dokonał oceny, że postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym o władczym charakterze rozstrzygnięcia miały zadecydować takie czynności jak czynności, jak np. dopuszczenie i niedopuszczenie kandydata do konkursu, ustalenie i ogłoszenie listy kandydatów dopuszczonych do konkursu, zakwalifikowanie kandydata do zatrudnienia na podstawie wyników konkursu, które skutkowały wyznaczeniem określonej sytuacji prawnej zindywidualizowanego podmiotu w zakresie uprawnień wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W rozpoznawanej sprawie, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, IZ nie określiła sytuacji prawnej indywidualnych podmiotów, które złożyły wnioski w ramach unieważnionego naboru. Do unieważnienia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie doszło bowiem po dokonaniu oceny projektów.
Również w odniesieniu do posłużenia przez skarżące stowarzyszenie w swej argumentacji obszernym fragmentem komentarza do art. 58 ustawy wdrożeniowej, wskazać należy, że uważna lektura treści całej tej pozycji, a nie jedynie tego jej fragmentu, który powołała strona, wskazuje na to, że przedstawione przez komentatora wnioski, jakkolwiek wskazują na argumenty za objęciem kontrolą sądowoadministracyjną na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uchwał podjętych w oparciu o art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to jednocześnie wskazują też na szereg wątpliwości natury systemowej, takich jak ryzyko zapadnięcia sprzecznych prawomocnych orzeczeń w poszczególnych sprawach, ryzyko prawomocnego zakwestionowania przez sąd czynności unieważnienia postępowania po ogłoszeniu, czy nawet rozstrzygnięcia przez instytucję kolejnego postępowania w zakresie wyboru projektów, ogłoszonego w miejsce postępowania unieważnionego, czy wreszcie wątpliwość, czy i w jakim zakresie wyrok zapadły na rzecz wnioskodawców składających skargę odnosiłby skutek także względem tych wnioskodawców, którzy skargi nie złożyli. Komentator sam przy tym wskazuje, że unieważnienie postępowania może nastąpić zarówno na etapie przed oceną projektów, jak i na etapie po dokonaniu ocen projektu. Zdaniem Sądu, są to zupełnie odmienne rodzajowo sytuacje, które wymagają odrębnej analizy z punktu widzenia kwalifikacji w świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew zatem argumentacji skargi, stanowisko piśmiennictwa nie jest tak jednoznaczne jak przedstawiono w skardze, gdyż wskazuje się w nim argumenty zarówno za jednym, jak i za drugim stanowiskiem. Dlatego też, nie pozbawiając mocy powołanych przez stronę argumentów przemawiających za objęciem kontrolą sadową analizowanej kategorii spraw, nie można ich traktować inaczej niż jako głosy w dyskusji o charakterze de lege ferenda, nie zaś za przesądzające w aktualnym porządku prawnym argumenty w kontekście kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do aktów lub czynności podejmowanych przez IZ na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w sprawie unieważnienia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stanowiła aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a wobec braku regulacji szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. pozwalającej kontrolować taki przejaw aktywności IZ przez sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy wdrożeniowej, skarga na taką uchwałę musiała zostać uznana za niedopuszczalną. Zdaniem Sądu, przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia skargi na taką uchwałę, a unormowania dotyczące środków odwoławczych zawarte w ustawie wdrożeniowej są kompletne.
Skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.