I SA/OL 436/23

I SA/Ol 436/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska /sprawozdawca/
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 187
par. 13zw ust. 1, ust 7
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 września 2023 r., nr 238/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy rolnikowi, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy 1) uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji; 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącego T. R. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
T. R. (dalej jako: "skarżący", "strona", "producent rolny") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 29 września 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanym agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy
Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 19 czerwca 2023 r. złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dniu 15 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. i któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanym agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Do wniosku producent rolny dołączył kopie 2 faktur VAT RR z 11 maja 2023 r., nr [...] oraz nr [...], wystawionych przez W. K., dotyczących sprzedaży odpowiednio 16 ton pszenicy i 10 ton pszenicy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Iławie decyzją z 1 września 2023 r. odmówił stronie udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej.
Utrzymując powyższą decyzję w mocy, Dyrektor OR ARiMR wskazał, że zasady udzielania wnioskowanej pomocy finansowej zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Rozporządzenie to w § 13zw ust. 7 stanowi, że do wniosku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające sprzedaż pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. W ocenie organu, prawodawca jednoznacznie zawęził rodzaj dokumentów potwierdzających zakup zbóż do faktury VAT, która wedle art. 2 ust. 31 ustawy dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1570 ze zm.) dalej jako "ustawa o VAT", rozumiana jest jako dokument w formie papierowej lub w formie elektronicznej zawierający dane wymagane ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie. Powołując art. 116 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o VAT, organ wskazał, że wystawcą faktury VAT RR może być tylko nabywca produktów rolnych od rolnika ryczałtowego pod warunkiem, że nabywca ten jest zarejestrowany jako podatnik VAT czynny. Możliwości wystawienia faktury nie ma zaś rolnik ryczałtowy, który jest zwolniony przedmiotowo z obowiązku rozliczania podatku VAT. Przedłożone przez stronę wraz z wnioskiem dokumenty nie mogły być podstawą do przyznania pomocy, gdyż zostały wystawione przez podmiot nieuprawniony do ich wystawiania i wobec tego nie stanowią faktur VAT w rozumieniu przepisów ustawy o VAT. Ustalono bowiem, że wystawca faktur nie był podatnikiem VAT czynnym w dniu ich wystawienia. Zatem, zdaniem organu, dowody te nie są dokumentami, o których mowa w § 13zw ust. 7 rozporządzenia.
Podkreślono ponadto, że postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony, która kształtuje zakres żądania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawną deklarację. Wskazano też, że stosownie do art. 10a ust. 1a pkt 1-4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), dalej: "ustawy o Agencji", strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Uwzględniając tę zasadę, organ stwierdził, że strona złożyła oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie wniosku czy dołączenie nieprawidłowych załączników przerzucać na organ. Organ nie miał obowiązku wzywać jej do wymiany czy dostarczenia innych faktur. Informacje podane we wniosku wraz z dołączonymi dokumentami są dla organu administracji wiążące i stanowiły podstawę oceny.
W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie. Podniósł, że organy orzekły w sprawie na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji oraz na § 13zw rozporządzenia, choć art. 10 ust 4 ustawy o Agencji nie zawiera kompetencji do wydania rozporządzenia. Norma ta wskazuje bowiem, że to właściwy minister winien wydać stosowne rozporządzenie, a nie Rada Ministrów. Skarżący zarzucił również, że rozporządzenie nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. Prawa, a szczególnie obowiązki strony postępowania, muszą wprost wynikać z ustawy, a rozporządzenie może jedynie precyzować kwestie techniczne związane z normą rangi ustawowej. W ocenie strony, w § 13zw rozporządzenia wprowadzono bezprawnie ograniczenie co do dokumentów stanowiących podstawę rozliczenia. Zdaniem strony, równorzędną dla faktury podstawą rozliczenia winien być rachunek uproszczony, skoro zamierzeniem prawodawcy było potwierdzenie dokonania transakcji. W tym zakresie znowelizowany § 13zw ust. 7 rozporządzenia jest dyskryminujący i tym samym niezgodny z prawem. Dokument wystawiony przez skupującego zboże winien być skorygowany dla celów podatku VAT, ale nie ma przeszkód, żeby poświadczał on warunki transakcji uprawniające do przyznania pomocy stronie. Oczywiste jest, że towar został dostarczony od skarżącego do skupującego w określonym przez prawodawcą terminie, a więc przesłanki przyznania pomocy zostały spełnione. W ocenie skarżącego, niedopuszczalne jest, żeby organy prowadziły postępowanie w zakresie istoty podatku VAT, wyszukiwania zarejestrowanych płatników VAT, itp. Organy winny przeprowadzić postępowanie w oparciu o podstawy materialne i procesowe związane ze sprawą przyznania pomocy. Ponadto skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za działania/zaniechania skupującego. Jeśli organ stwierdził naruszenia prawa podatkowego, winien zawiadomić o tym stosowne organy celem wyjaśnienia sprawy. Jednak nie powinno wywoływać skutków wobec skarżącego, który spełnił wymagane przesłanki do przyznania pomocy. Niezrozumiałe jest dla niego, jakie cele ma spełniać kwestia podatku VAT w przedmiotowej sprawie.
Końcowo skarżący odniósł się do stwierdzenia organu drugiej instancji dotyczącego hierarchii aktów prawa unijnego, wskazując, że organ nie zastosował poprawnie prawa krajowego, nie wskazał i tym bardziej nie zastosował żadnego z wymienionych aktów prawa europejskiego ani nawet nie dokonał wykładni proeuropejskiej, przy czym szczątkowo powołał podstawy prawne podjętej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
W zaskarżonej decyzji Dyrektor OR ARiMR, po przytoczeniu podstaw materialnoprawnych decyzji, tj.: § 13zw ust. 1-7 rozporządzenia, wskazał, że skarżący do wniosku dołączył 2 faktury VAT RR wystawione przed podmiot nieuprawniony do ich wystawienia, tj. przez podmiot niezarejestrowany jako czynny podatnik VAT, co implikowało wniosek, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie stanowią faktur VAR, a zatem nie przysługiwała mu wnioskowana pomoc finansowa. Skarżący wskazał natomiast, że rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić z uwzględnieniem, że przedstawił on dokument potwierdzający dokonanie sprzedaży pszenicy, co jest istotne z punktu widzenia przesłanek przyznawanej pomocy, zaś kwestia, czy wystawca faktur VAT RR by uprawniony do ich wystawienia, nie ma wpływu na ocenę istnienia przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy.
Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), zwanego "rozporządzeniem".
Zgodnie z § 13zw ust. 1 rozporządzenia, w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;
3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy;
3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.
4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
Stosownie do ust. 1a ww. przepisu, pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana do wysokości środków przewidzianych na realizację tej pomocy w planie finansowym Agencji, według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, o czym stanowi ust. 2 powołanego przepisu. W ust. 3 unormowano, że pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana: 1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej; 2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 8 i 9. Wniosek zawiera elementy wskazane w ust. 6 powołanego przepisu. Zaś stosownie do ust. 7 ww. przepisu, do wniosku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające sprzedaż pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. Zgodnie z ust. 8 powołanego przepisu, wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy lub gryki: 1) do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., pomniejszonej o powierzchnię upraw pszenicy i gryki, do której przyznano pomoc, o której mowa w § 13zt ust. 1; 2) stanowiącej iloraz liczby ton pszenicy lub gryki wynikającej z dokumentów, o których mowa w ust. 7, i liczby: a) 5,5 - w przypadku pszenicy, b) 1,6 - w przypadku gryki.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zwrócić należy również uwagę na specyfikę postępowania prowadzonego przed organami w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Tym samym w tym postępowaniu na organach nie ciążą obowiązki wynikają z ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przepis art. 10a ust. 1a ustawy o Agencji stanowi z kolei, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 10a ust. 1b ustawy o Agencji).
Zdaniem Sądu, ustanowiona w art. 10a ust. 1b ustawy reguła dowodzenia oznacza, że w niniejszym postępowaniu to na wnioskodawcy ciążył obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organów Agencji żądanie przyznania pomocy finansowej. Tym samym ciężar dowodu wykazania warunków przyznania pomocy spoczywał na skarżącym. Rację ma organ odwoławczy, twierdząc, że wskazane regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Natomiast w przypadku analizowanej pomocy obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dotyczy to przede wszystkim dowodów wskazanych we wniosku oraz w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zatem obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stanowisko organów w powyższym zakresie należy w pełni zaaprobować.
Wskazania jednak wymaga, że pomimo omówionej wyżej modyfikacji postępowania prowadzonego przez organy ARiMR, organy te nadal są zobowiązane, zgodnie z treścią art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom. W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie takiej decyzji realizować winno, wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Zatem prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało wyczerpującego rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów. Przy czym, co równie istotne, wniosek wraz z dołączonymi dokumentami powinien, w świetle ciążącego na skarżącym obowiązku, pozwolić na jednoznaczne stwierdzenie istnienia spornego warunku, tj. dokonania sprzedaży pszenicy na rzecz podmiotu skupującego zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą. W sytuacji stwierdzenia podstaw do odmowy wnioskowanej pomocy organy powinny były zaś wskazać zarówno motywy podjętej decyzji, jak i odnieść się do argumentacji strony postępowania.
Poza sporem w rozpoznanej sprawie było, że skarżący dokonał sprzedaży pszenicy na rzecz podmiotu określonego w dołączonych do wniosku dwóch fakturach jako: W. K., czyli na rzecz osoby fizycznej, prowadzącej gospodarstwo rolne, co do której organy nie kwestionowały warunku skupowania zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą. W uzasadnieniu odmowy przyznania wnioskowanej pomocy wskazano bowiem jedynie na brak rejestracji ww. podmiotu jako czynnego podatnika VAT w dacie wystawienia faktur VAT RR, co – w ocenie organów orzekających w sprawie – oznaczało, że dołączone do wniosku dokumenty nie stanowią faktur VAT RR, a tym samym dowodów, o których mowa w § 13zw ust. 7 rozporządzenia.
Odnosząc się do tak przedstawionych motywów odmowy wnioskowanej pomocy, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. W myśl powołanego już wyżej art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem, przemawiają.
Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję, po której następuje uzasadnienie. W uzasadnieniu zacytowano treść § 13zw ust. 1-7 rozporządzenia, a następnie sformułowano stwierdzenie, że skoro na dzień wystawienia faktur VAT RR dołączonych do wniosku ich wystawca nie miał statusu podatnika VAT czynnego, to dołączone do wniosku dokumenty nie stanowią faktur VAT RR, a zatem nie stanowią dowodów, o których mowa w 13zw ust. 7 rozporządzenia. Taki sposób uzasadnienia decyzji, w ocenie Sądu, nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. W szczególności organ całkowicie pominął twierdzenia odwołania strony, że nie może być ona obarczana odpowiedzialnością za błędy wystawcy faktur oraz że skutki podatkowoprawne wystawionych faktur nie powinny mieć wpływu na ocenę przesłanek pomocy finansowej udzielanej na podstawie przepisów normujących działalność organów ARiMR.
Po drugie zaś wskazania wymaga, że odwołanie się do literalnego brzmienia § 13zw ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia wskazuje, że ustawodawca zdecydował się przyznać pomoc finansową producentom rolnym, którym m.in. zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy i którzy dokonali sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w wyznaczonym okresie. Zdaniem Sądu, przesłanki materialnoprawne przyznania analizowanej pomocy finansowej zostały unormowane w § 13zw ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia. Wśród przesłanek materialnoprawnych unormowanych w ust. 1 ww. przepisu nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę konkretnymi dowodami potwierdzającymi spełnienie ww. przesłanek. Wymóg ten sformułowano dopiero w ust. 7 ww. przepisu. W ocenie Sądu, przepis § 13zw ust. 7 rozporządzenia, w którym sformułowano obowiązek dołączenia do wniosku kopii faktur VAT lub ich duplikatów potwierdzających sprzedaż pszenicy lub gryki, nie normuje dodatkowej przesłanki materialnoprawnej przyznania pomocy, lecz normuje środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ udzielający pomocy spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki określonej w § 13zw ust. 1 pkt 3a rozporządzenia. Normując zakres postępowania dowodowego w analizowanej kategorii spraw, ustawodawca uwzględnił, że faktury VAT są tymi dokumentami, które pozwolą szybko i niewątpliwie zweryfikować spełnienie przesłanek przyznania pomocy finansowej. Nie oznacza to jednak automatycznie, że przepis § 13zw ust. 7 rozporządzenia normuje samodzielną przesłankę przyznania wnioskowanej pomocy.
Analizując przy tym uregulowane w innych jednostkach redakcyjnych rozporządzenia obowiązki wnioskodawcy w zakresie dołączenia do wniosku o udzielenie pomocy finansowej odpowiednich załączników, należy stwierdzić, że ustawodawca nie jest konsekwentny w tej materii, gdyż normując w tym samym akcie prawnym inne rodzaje pomocy finansowej, wskazuje na różny zakres dołączanych do wniosków dokumentów potwierdzających istnienie materialnoprawnych przesłanek przyznania pomocy. Jedynie przykładowo wskazać należy, że ustawodawca:
- w § 13zb ust. 5 oraz w § 13zl ust. 10 rozporządzenia ustanowił wymóg dołączenia do wniosku kopii faktur lub faktur RR lub innych dowodów księgowych potwierdzających uzyskane dochody za okres niezbędny do obliczenia kwoty pomocy;
- w § 13zj ust. 6 rozporządzenia ustanowił wymóg dołączenia do wniosku o udzielenie pomocy kopii faktur, rachunków lub innych dowodów potwierdzających sprzedaż;
- w § 13zo ust. 6 rozporządzenia ustanowił wymóg dołączenia do wniosku kopii faktur, ich duplikatów lub imiennych dokumentów księgowych o równoznacznej wartości dowodowej;
- w § 13zs ust. 4 rozporządzenia ustanowił wymóg dołączenia do wniosku kopii faktur lub innych dokumentów potwierdzających sprzedaż;
- w § 13zx ust. 6 rozporządzenia ustanowił wymóg dołączenia do wniosku kopii faktur, ich duplikaty lub imiennych dokumentów księgowych o równoznacznej wartości dowodowej;
- w § 13zzb ust. 7 pkt 5 rozporządzenia ustanowił wymóg dołączenia do wniosku kopii dokumentów księgowych lub dokumentów sprzedaży.
Co prawda analizowane rozporządzenie normuje różne rodzaje pomocy przyznawanej producentom rolnym, co mogłoby uzasadniać uregulowanie w zróżnicowany sposób obowiązku udokumentowania spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek konkretnej pomocy. Jednakże nawet uwzględniając powyższe, nie sposób nie zauważyć, że do kwestii obowiązku dołączenia do wniosku o przyznanie analogicznych rodzajów pomocy finansowej kopii określonych dokumentów ustawodawca podchodzi w dość swobodny sposób, raz normując, że mogą być to tylko faktury VAT, a innym razem, że mogą być to też rachunki, bądź inne dowody potwierdzające sprzedaż. Zatem również wynik wykładni systemowej wewnętrznej prowadzi do wniosku, że ustanowiony w przepisach rozporządzenia, w tym także w § 13zw ust. 7, obowiązek dołączenia do wniosku odpowiednich dokumentów ma charakter środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przesłanki materialnoprawnej. Stanowi on rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia producentom rolnym, ale nie stanowi on o istotnej modyfikacji procesu dowodowego unormowanego w art. 10a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o Agencji. Na gruncie tej ustawy nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodów, a strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem ocena, czy w niniejszej sprawie strona skarżąca spełniła przesłankę przyznania pomocy, tj. dokonała sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą, należy do sfery ustaleń faktycznych, a dla przyznania wnioskowanej pomocy istotne jest przede wszystkim, by wnioskodawca wykazał, że dokonał rzeczywiście sprzedaży zboża.
W ocenie Sądu, powyższa ocena organów ARiMR była też błędna w zakresie, w jakim, pomijając unormowanie z art. 108 ust. 1 ustawy o VAT, przyjęły one, że fakturę VAT stanowi jedynie dokument wystawiony przez podmiot zarejestrowany jako czynny podatnik VAT. Kwestię rejestracji podatników VAT, jak również wystawiania faktur VAT, jak zasadnie przyjęły organy, regulują przepisy ustawy o VAT. Przepis art. 2 pkt 31 ustawy o VAT definiuje fakturę jako dokument w formie papierowej lub w formie elektronicznej zawierający dane wymagane ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie. Zatem w samej definicji faktury ustawodawca podatkowy nie odwołał się do kwestii podmiotowych związanych z wystawcą faktury, a jedynie wskazał, że dokument ten ma posiadać dane wymagane przepisami prawa. Ponadto ustawa o VAT w art. 108 ust. 1 stanowi, że w przypadku gdy osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej lub osoba fizyczna wystawi fakturę, w której wykaże kwotę podatku, jest obowiązana do jego zapłaty. Powyższy przepis nie odwołuje się do pojęcia podatnika podatku VAT i znajduje zastosowanie zarówno do podatników podatku VAT, jak i do osób niebędących podatnikami tego podatku (p. wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 872/97, Lex nr 40725). Z punktu widzenia stosowania przepisu art. 108 ust. 1 ustawy o VAT nieistotna jest przyczyna, dla której podmiot wystawił fakturę, którą może być zarówno nieświadomy błąd czy niepewność co do zaistnienia obowiązku podatkowego, jak i świadome działanie. Z powyższego wynika, że w przypadku wystawienia faktury obowiązek zapłaty podatku VAT wykazanego w fakturze powstaje przez sam fakt wystawienia faktury bez względu na to, czy podmiot, który wystawił fakturę, jest podatnikiem VAT. Powyższe potwierdza, że – wbrew ocenie organów orzekających w sprawie – w świetle przepisów ustawy o VAT możliwość wystawienia dokumentu, jakim jest faktura VAT, nie jest uzależniona od posiadania statusu podatnika VAT czynnego. Również dokument wystawiony przez podmiot niezarejestrowany jako podatnik VAT może stanowić fakturę, z czym wiąże się obowiązek zapłaty podatku przez ten podmiot na podstawie przywołanego art. 108 ust. 1 ustawy o VAT. Z faktem wystawienia faktury przez podmiot niebędący podatnikiem VAT mogą wiązać się również inne skutki na gruncie prawnopodatkowym, np. brak prawa do odliczenia w oparciu o taką fakturę, co jednak nie czyni uprawnionym wniosku organów ARiMR, na którym oparto rozstrzygnięcie w sprawie, że dokument wystawiony przez podmiot niebędący podatkiem VAT czynnym nie może stanowić faktury VAT.
Z powyższego wynika zatem, że konsekwencje wystawienia faktury na gruncie przepisów prawa podatkowego wiążą się zarówno z jej wystawieniem przez podmiot zarejestrowany jako podatnik VAT, jak i podmiot niemający tego statusu. Nieuprawnione było zatem twierdzenie organów, że dokument wystawiony przez podmiot niezarejestrowany jako podatnik czynny VAT, nie stanowi faktury VAT. Jak zaś słusznie podnosi strona skarżąca, odrębną kwestią jest ocena zachowania wystawcy faktur na gruncie przepisów prawa podatkowego. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia w zakresie przyznania bądź odmowy udzielenia pomocy finansowej istotne znaczenie ma natomiast to, czy została spełniona unormowana w § 13zw ust. 1 pkt 3a rozporządzenia przesłanka materialnoprawna odnosząca się do tego, czy wnioskodawca dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą, której wykazaniu miał służyć sformułowany w ust. 7 rozporządzenia wymóg dołączenia do wniosku faktur VAT. W okolicznościach sprawy organy jak dotychczas nie przedstawiły właściwego uzasadnienia dla odmowy uznania, że wnioskodawca nie spełnił analizowanej przesłanki udzielenia pomocy finansowej.
Odwołując się przy tym do wykładni celowościowej, należy wskazać, że właściwa wykładnia przepisów § 13zw ust. 1 i nast. rozporządzenia ma doniosłe znaczenie w kontekście celów pomocy finansowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki zakłóceń na rynku rolnym spowodowanych agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla producentów rolnych, którzy skutki wojny faktycznie ponoszą (np. na skutek przywozu zboża technicznego z Ukrainy). W związku z tym opracowano pakiet pomocowy, w ramach którego udzielane jest im wsparcie w celu poprawy dochodowości ich gospodarstw. Pomoc ta ma na celu ustabilizowanie polskiego rynku rolnego. Cel norm prawnych, odkodowany wprost z przepisów analizowanego rozporządzenia, wskazuje, że chodzi o wsparcie producentów rolnych dokonujących rzeczywistej sprzedaży zbóż. Zatem, zdaniem Sądu, analizowana pomoc powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadzą określony rodzaj działalności.
Jak powyżej podniesiono, z przywołanych przepisów wynika, że w postępowaniu przed organami ARiMR zasadniczo nie stosuje się przepisów k.p.a., nakładających obowiązek podejmowania przez organy z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Kierunek inicjatywy dowodowej został w tym przypadku odwrócony i w tego typu postępowaniach ciężar dowodzenia spoczywa na stronie. W związku z powyższym to skarżący był zobowiązany do wykazania spełnienia wszystkich przesłanek, od których prawodawca uzależnił przyznanie pomocy finansowej. Organy błędnie jednak przyjęły w niniejszej sprawie, że dołączenie do wniosku faktur wystawionych przez podmiot niezarejestrowany jako czynny podatnik VAT obligowało do negatywnego rozpoznania wniosku. W świetle przedstawionej powyżej wykładni literalnej, systemowej i celowościowej istotne jest bowiem ustalenie, czy skarżący uczynił zadość nałożonemu na niego obowiązkowi wykazania przesłanek materialnoprawnych pomocy finansowej.
Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisów § 13zw ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia) oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.).
Rozpatrując ponownie sprawę, organy zobowiązane będą uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. W szczególności organy przeanalizują istnienie w sprawie przesłanek udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej, z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej, że nieprawidłowe jest twierdzenie, na którym oparto zaskarżoną decyzję, że nie stanowi faktury VAT dokument wystawiony przez podmiot niezarejestrowany jako podatnik czynny VAT. Wydając ponownie decyzje, organy sporządzą uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., m.in. w zakresie pełnego odniesienia się do argumentacji strony skarżącej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.