I SA/Ol 430/23

I SA/Ol 430/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska
Jolanta Strumiłło /przewodniczący/
Katarzyna Górska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 16 ust. 3, 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 18 września 2023r., nr 223/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dobrostanowej PROW 2014-2020 na rok 2022 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz W. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga W.J. (dalej: "producent rolny", "beneficjent", "strona" lub "skarżący") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor Agencji") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu (dalej: "organ I instancji" lub "Kierownik BP") z 28 czerwca 2023 r. nr: 0251-2023-004568 odmawiającej przyznania płatności dobrostanowej na rok 2022.
Z akt sprawy wynika, że producent rolny złożył 13 maja 2022 r. wniosek o przyznanie m. in. ww. płatności w wariantach 2.1 Dobrostan krów mlecznych – wypas oraz 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo – zwiększona powierzchnia w budynkach.
Kierownik BP w ww. decyzji z 28 czerwca 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności. W uzasadnieniu tej decyzji powołując się na przeprowadzoną kontrolę administracyjną uznał, że strona nie spełniła kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 382; ze zm., dalej: "rozporządzenie dorostanowe") oraz wskazał, że zwierzęta były przetrzymywane od dnia złożenia wniosku o płatności przez 120 dni.
Organ I instancji podał, że strona zarejestrowała 22 stycznia 2004 r. pod numerem [...] siedzibę stada pod adresem [...]. 7 października 2022 r. przeprowadzona została w gospodarstwie strony kontrola na miejscu (dalej: "KNM"), w trakcie której stwierdzono, że łącznie ze zwierzętami strony przebywają (w jednej oborze) zwierzęta z siedziby stada o nr: [...] (siedziba stada [...]) należącego do syna strony – J.J., u którego w tym samym dniu także przeprowadzono KNM. W trakcie tej kontroli ustalono, że wraz ze zwierzętami z siedziby stada J.J. znajdowały się też (w jednej oborze i jałowniku) zwierzęta ze stada W.J. Organ I instancji uznał, że zostały stworzone sztuczne warunki do pozyskania płatności dobrostanowej, istotą otrzymania której jest ponoszenie kosztów utrzymania zwierząt. Koszty utrzymania zwierząt dotyczą w praktyce jednego stada, a nie dwóch, gdyż żaden z producentów rolnych nie posiada obór wyłącznie dla swojego użytku. W ocenie organu, uzasadniało to twierdzenie, że w sprawie istniało jedno stado zwierząt, sztucznie podzielone na dwa stada.
W odwołaniu strona zakwestionowała stanowisko Kierownika BP, podnosząc, że prowadzi działalność rolniczą niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz.
Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją Dyrektor Agencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu przytoczył art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L nr 312, dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L nr 347, dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"). Podniósł, że za korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia związanego z produkcją należy uznać taki podział stada zwierząt, który umożliwia przyznanie płatności do krów bądź płatności do bydła z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego, tj. z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt. Wskazał, że w celu weryfikacji, czy w sprawie nie zostały stworzone sztuczne warunki dla uzyskania płatności wystosowano do strony wezwanie z 20 kwietnia 2023 r., w odpowiedzi na które złożyła ona następujące dokumenty: oświadczenia o posiadanych budynkach, maszynach, ilości plonów i miejscu ich magazynowania, miejscu przetrzymywania zwierząt, ilości plonów do skarmiania zwierząt, a także 19 faktur zakupów i sprzedaży oraz zaświadczenie o posiadanym rachunku bankowym.
W oparciu o definicję stada zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1075) organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli w gospodarstwie rolnym strony ustalono, że przebywało tam również bydło mleczne (jałówki) J.J. Natomiast w toku kontroli w gospodarstwie rolnym J.J. z siedzibą stada w R. ustalono, że przebywały tam również krowy mleczne należące do strony. W ocenie organu, stado przebywające w R. należy traktować jako jedno stado składające się z krów mlecznych skarżącego i jego syna. Również stado w G. należy traktować jako jedno stado. Żaden z producentów nie posiada wyłącznie dla swojego użytku obór, co prowadzi do wniosku, ze wystąpił sztuczny podział jednego stada na dwa. Zatem nie sposób uznać, że strona prowadzi samodzielnie i na własny rachunek działalność rolniczą w zakresie hodowli zwierząt.
Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu odwołania, że pomiędzy stadem skarżącego a stadem jego syna nie występuje przemieszczenie zwierząt. Wskazał przykładowo na zwierzę o nr identyfikacyjnym [...], które 27 grudnia 2017 r. zostało przemieszczone z siedziby stada W.J. do J.J. zarejestrowanego jako nieokreślony członek rodziny (nr producenta [...]), a następnie w dniu 17 lutego 2020 r. od tego producenta przybyło do siedziby stada J.J. zarejestrowanego pod nr [...]. W dniu 15 września 2022 r. zwierzę z siedziby stada J.J. (nr producenta [...]) przybyło do stada W.J. i kolejno 16 września 2022 r. przybyło do siedziby stada J.J. (nr producenta [...]). Zdaniem organu, powyższe świadczy o swobodnym przekazywaniu zwierzęcia pomiędzy ojcem a synem.
W ocenie Dyrektora Agencji przedstawiona dokumentacja nie potwierdza, aby strona prowadziła osobiście działalność rolniczą w zakresie hodowli bydła czy też krów. W toku kontroli stwierdzono przebywanie w jednej oborze zwierząt należących do skarżącego i jego syna. Organ odwoławczy wskazał, że istotą płatności związanych do bydła (w tym dobrostanowej) jest ponoszenie kosztów utrzymania zwierząt. Koszty te dotyczą w praktyce jednego stada, a nie dwóch, bowiem żaden z producentów nie posiada wyłącznie dla swojego użytku obór. Na dzień kontroli oraz na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji producent miał zarejestrowaną tylko jedną siedzibę stada o nr [...] pod adresem [...]. Dopiero 29 maja 2023 r. zarejestrował drugą siedzibę stada o nr [...] pod adresem [...].
W skardze do tut. Sądu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych i naruszenie zasady prawdy materialnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, tj. przyjęcie, że skarżący wraz z synem stworzyli sztuczne warunki do otrzymania dobrostanowej za 2022 r. w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami tego systemu wsparcia, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy przyznania płatności, podczas gdy z przedstawionych dokumentów wynika, że nie doszło do stworzenia sztucznie warunków chowu bydła, a jedynie chów ten odbywa się we współpracy z synem, który również prowadzi gospodarstwo rolne.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z jego zeznań i zeznań J.J., lecz wniosek ten cofnął w piśmie procesowym z 22 stycznia 2024 r., w którym wniósł z kolei o przeprowadzenie dowodu z dokumentów/akt spraw I SA/Ol 384/23 i I SA/Ol 385/23, w których zostały wydane wyroki uchylające decyzje Dyrektora Agencji dotyczące odmowy przyznania płatności - w oparciu o stan faktyczny i materiał dowodowy tożsamy ze stanem obecnie rozpoznawanej sprawy. Ostatecznie także i ten wniosek dowodowy został cofnięty na rozprawie.
Skarżący, kwestionując twierdzenie organów, że wspólnie z synem stworzył sztuczne warunki do otrzymania płatności, przedstawił historię uzyskania wykształcenia rolniczego i założenia gospodarstwa rolnego. Wskazał m.in., że w 1995 r. ukończył studia rolnicze na [...]. Gospodarstwo rolne prowadzili jego rodzice, a ponadto nabył grunty rolne w dniu 18 października 1993 r. i od tego czasu prowadzi własne gospodarstwo rolne z siedzibą w G. Aktualnie użytkuje ok. 200 ha gruntów rolnych i prowadzi hodowlę głównie bydła mlecznego. Gospodarstwo rolne prowadzi również jego syn J.J., który obecnie użytkuje ok. 100 ha gruntów, tj. 44,39 ha gruntów własnych oraz ok. 50 ha gruntów dzierżawionych i także zajmuje się hodowlą bydła. Syn w 2020 r. ukończył studia inżynierskie na [...] na kierunku: rolnictwo w zakresie produkcji rolniczej.
Skarżący potwierdził, że współpracuje z synem w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i hodowli bydła. Zajmuje się głównie produkcją mleka, natomiast syn nie zajmuje się produkcją mleka, lecz produkcją cieląt i jałówek oraz bydła mięsnego. Użytkują wspólnie oborę udojową dla krów mlecznych w R., w której może przebywać ok. 135 szt. krów. Ponadto są dwie inne obory, z których jedna pełni rolę porodówki, a w drugiej przetrzymywane są krowy niedojne. Z kolei w G. jedna obora jest na ok. 50 szt. krów, w której przetrzymywane są cielęta oraz druga obora, przeznaczona do chowu bydła od 8 miesiąca życia do 7 miesiąca cielności. W G. przetrzymywane są cielęta i jałówki stanowiące własność skarżącego i jego ojca. Zwierzęta we wszystkich oborach są przetrzymywane luzem i posiadają specjalne oznaczenia z nadaną numeracją m.in. na kolczykach, która pozwala na identyfikację i ustalenie właściciela. Ten sposób zarządzania zwierzętami pozwala zmaksymalizować efekty hodowlane. Każda grupa wiekowa zwierząt wymaga oddzielnego karmienia specjalistyczną paszą. Każda z tych grup wymaga też oddzielnej i selektywnej opieki weterynaryjnej. Współpraca nie oznacza jednak, że jest jedno stado bydła. W toku kontroli przeprowadzanych przez Agencję w latach 2020-2022 nie zatajano prowadzenia wspólnej gospodarki hodowlanej. W toku zaś niniejszego postępowania uzyskano podpowiedź w Agencji, że nie byłoby problemu, gdyby skarżący zgłosił prowadzenie stada pod końcówką numeru [...] w R., a jego syn zgłosił pod tą samą końcówką numeru [...] stado w G., w związku z czym dokonano sugerowanych zgłoszeń w maju 2023 r. Do skargi dołączono kopie dyplomu ukończenia studiów wyższych oraz umowy i decyzji wskazanych w jej treści.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest umiejscowienie zwierząt objętych wnioskiem o przyznanie płatności we wspólnych budynkach gospodarskich, co pozostawało w sprzeczności z formalną rejestracją siedziby stada. Przedłożone przez stronę dokumenty nie wskazują na samodzielne prowadzenie chowu zwierząt, a jedynie na ponoszenie wydatków związanych z hodowlą bydła. W toku postępowania beneficjent nie wskazywał na sprofilowanie hodowli i nie określił zasad współpracy z synem. Również dołączone do skargi dowody nie potwierdzają deklaracji odnośnie profilu prowadzonej hodowli, w szczególności nie wskazują, że w zakresie hodowli zwierząt gospodarstwo strony stanowi oddzielną jednostkę pod względem technicznym i ekonomicznym, samodzielnie zarządzaną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja dotyczy płatności dobrostanowej. Jest ona przyznawana na wniosek producenta rolnego. Podstawą prawną przyznania tej płatności są przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2137, dalej: "ustawa PROW") oraz wyżej przytoczonego rozporządzenia dobrostanowego. Akty te określają warunki przyznania płatności. Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm.) wynika, że płatności do krów są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie kwestionował spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania płatności dobrostanowej, wynikających z wyżej powołanych aktów prawnych. Uznał jednak, że zaistniały podstawy do zastosowania klauzuli obchodzenia prawa zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, skutkującej odmową przyznania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, wskutek stwierdzenia, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
W art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 przyjęto, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
W sprawach dotyczących sztucznego tworzenia warunków do uzyskania płatności, skutkujących wobec beneficjenta odmową przyznania płatności pomimo wypełnienia przesłanek do ich przyznania - wymagane jest przeprowadzenie przez organ administracji wyczerpującego postępowania dowodowego prowadzącego do ustalenia wszelkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Zarzucając skarżącemu sztuczne tworzenie warunków do uzyskania płatności organ powinien aktywnie poszukiwać dowodów na poparcie przyjętej tezy. W art. 27 ust. 1 ustawy PROW nałożono na organ obowiązek stania na straży praworządności. Zatem to na organie spoczywał w rozpoznawanej sprawie ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia sztucznego tworzenia warunków do uzyskania płatności. Zaś obowiązkiem skarżącego było wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 740/18). Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, organ prowadzący tego typu postępowanie, wielopłaszczyznowe i wielowątkowe, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny potwierdzać postawioną tezę (wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 94/18).
Kwestia sztucznego tworzenia warunków do otrzymania płatności była wielokrotnie przedmiotem orzekania sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). W orzeczeniach tych przyjmuje się, że w konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Stwierdzenie, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania pomocy unijnej możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych na to, by osiągnąć zamierzony skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych.
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla się, że przypisanie rolnikowi sztucznego tworzenia warunków płatności wymaga łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (wyroki TSUE z 12 września 2013 r., sygn. C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija; z 7 kwietnia 2022 r., sygn. C-176/20 SC Avio Lucos Srl przeciwko Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură).
Na uwadze należy mieć także pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2608/18, w świetle którego przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., C-176/20 SC Avio Lucos Srl (Dz. U. UE C z 2022 r. nr 213 s. 5), Trybunał stwierdził, że ze sztucznymi warunkami mamy do czynienia wówczas, gdy z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania, nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Zdaniem Trybunału, pozbawienie płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: 1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; 2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; 3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.
W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać oceny ustalonych w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych – przez pryzmat powołanych przepisów. Oznaczało to konieczność wykazania przez organy, że po pierwsze, skarżący sztucznie stworzył wraz z innym powiązanym podmiotem warunki do uzyskania korzyści - płatności i, po drugie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego (wyrok NSA z 21 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 657/18). W świetle powyższego organy powinny nie tylko ocenić, czy działania strony nakierowane były na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, ale także, czy można je wspólnie przypisać innemu wspomnianemu w decyzji podmiotowi, z którym – jak twierdzą organy – skarżący prowadzi jedno gospodarstwo rolne w zakresie hodowli zwierząt.
Nie znajdując podstaw do podzielenia stanowiska organów administracyjnych, Sąd stwierdził, że skarżący wykazał w toku postępowania fakt fizycznego i funkcjonalnego rozdzielenia prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego oraz gospodarstwa rolnego jego syna. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że skarżący i jego syn mają nadane przez Agencję odrębne numery producentów rolnych, a ponadto składają odrębne wnioski o przyznanie płatności różnego rodzaju, podlegające corocznie kontroli i wypłacie. Przedstawione przez skarżącego i jego syna dowody posiadania prawa własności lub innego tytułu prawnego do użytkowanych gruntów, faktury zakupu i sprzedaży płodów rolnych, zwierząt oraz środków produkcji rolnej, a także oświadczenia dotyczące posiadanego parku maszyn rolniczych i dokumenty potwierdzające wyższe wykształcenie rolnicze skarżącego - wskazują na wiarygodność twierdzeń skarżącego o samodzielności jego gospodarstwa rolnego względem gospodarstwa rolnego jego syna oraz fizycznej i funkcjonalnej odrębności obu tych gospodarstw. Z dowodów tych wynika, że transakcje kupna-sprzedaży zwierząt i produktów rolnych są dokonywane odrębnie w odniesieniu do każdego z tych gospodarstw. Skarżący i jego syn mają też odrębnie zarejestrowane stada zwierząt, aktualnie skarżący ma zgłoszoną siedzibę stada zarówno w R., jak i G.
W ocenie Sądu nie było zaś uprawnione twierdzenie Dyrektora Agencji, że skarżący i jego syn prowadzą w istocie jedno gospodarstwo rolne w zakresie hodowli zwierząt, na co miał wskazywać wyłącznie stwierdzony w KNM fakt wspólnego użytkowania obór. Analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena prawna co do zaistnienia przesłanki sztucznego stworzenia warunków do uzyskania korzyści jest błędna wobec niewykazania zarówno elementu obiektywnego, jak i subiektywnego.
Po pierwsze, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by zwierzęta objęte wnioskiem o płatności nie należały do skarżącego. Zarówno skarżący, jak i jego syn mają formalnie zgłoszone stada zwierząt, a KNM w zakresie dobrostanu zwierząt nie wykazała uchybień poza wskazanym powyżej faktem wspólnego użytkowania pomieszczeń gospodarskich. Zarówno skarżący, jak i jego syn przedłożyli dokumenty potwierdzające ponoszenie wydatków na utrzymanie zwierząt, jak również dokumenty potwierdzające osiąganie indywidualnie przez każdego z nich przychodów w związku z hodowlą zwierząt, tj. w przypadku skarżącego - przychodów ze sprzedaży mleka, a w przypadku syna skarżącego - przychodów ze sprzedaży bydła. Stwierdzić zatem należy, że zasadniczy argument dla odmowy przyznania płatności, którym posłużył się w niniejszej sprawie organ, dotyczący istoty płatności dla zwierząt, którą jest ponoszenie kosztów utrzymania zwierząt, nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Bowiem każdy z podmiotów, którym przypisano udział w procederze sztucznego tworzenia warunków dla pozyskania płatności, przedstawił stosowne dowody na ponoszenie wydatków związanych z hodowlą zwierząt, jak również dowody na osiąganie przychodów z ich hodowli. Dowody te potwierdzają odrębne ponoszenie przez skarżącego i jego syna wszystkich istotnych w prowadzeniu gospodarstwa rolnego wydatków, tj. zakup oleju napędowego, nawozów sztucznych, materiałów siewnych, herbicydów.
Zdaniem Sądu w tej sytuacji nie sposób przekonywać, jak czyni to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zachodziły podstawy do stwierdzenia sztucznego tworzenia warunków do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego jedynie z uwagi na brak posiadania przez producentów rolnych obór do wyłącznego użytku, co – zdaniem organu – oznacza, że koszty utrzymania zwierząt w praktyce dotyczą jednego stada i są ponoszone w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Z wyjaśnień skarżącego przedstawionych w skardze na okoliczność współpracy z synem w działalności rolniczej wynika, że użytkują oni wspólnie obory, co pozwala im zmaksymalizować efekty hodowlane, jednak w ramach odrębnie sprofilowanych działalności, w której skarżący zajmuje się głównie produkcją mleka, zaś syn skarżącego nie zajmuje się produkcją mleka, a produkcją cieląt i jałówek oraz bydła mięsnego. Sąd nie zgodził się z tym zakresie z argumentacją odpowiedzi na skargę, że argument o różnym profilu działalności obu producentów rolnych był spóźniony jako podniesiony dopiero w skardze oraz że ciężar dowodu spoczywał w tym zakresie na skarżącym, który nie przedstawił stosownych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Lektura akt administracyjnych prowadzi bowiem do wniosku, że odpowiadając na wezwanie organu, skarżący przedłożył dowód potwierdzający osiąganie przez niego przychodów ze sprzedaży mleka, zaś jego syn przedłożył dowody potwierdzające osiąganie przychodów ze sprzedaży bydła. To zaś organ odwoławczy niejako odgórnie założył, że w każdym przypadku prowadzenia hodowli zwierząt powinny być osiągane oba rodzaje ww. przychodów, bez podjęcia próby wyjaśnienia tych kwestii z udziałem producentów rolnych.
W ocenie Sądu, z ustaleń KNM i wyjaśnień skarżącego jawi się obraz sprawy, w którym zwierzęta skarżącego i jego syna były wspólnie przetrzymywane w oborach w G. i R., ale posiadały oznaczenia pozwalające na identyfikację. Zwierzęta były przydzielone do obór według wieku, co było uwarunkowane specjalistycznym karmieniem i opieką weterynaryjną. Jak zasadnie jednak podnosi skarżący, współpraca według wskazanych wyżej zasad nie oznaczała automatycznie, że koszty utrzymania zwierząt były ponoszone w ramach funkcjonującego w istocie jednego gospodarstwa rolnego, a decyzje zarządu zarówno skarżącego, jak i jego syna, dotyczące hodowli zwierząt nie były samodzielne i że w konsekwencji zostały sztucznie stworzone warunki w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Nawet jeśli bowiem skarżący korzystał z infrastruktury należącej do syna, i odwrotnie, to nie potwierdza to jeszcze, że prowadzona przez nich obu hodowla bydła nie miała charakteru samodzielnego. Nie trzeba bowiem przekonywać, że producent jest posiadaczem własnego zarejestrowanego stada i podejmuje względem niego autonomiczne decyzje, mimo tego, że korzysta z infrastruktury, która nie należy do niego w znaczeniu cywilnoprawym. W ocenie Sądu, w oparciu o wniosek zakładający ponoszenie kosztów wspólnych na utrzymanie zwierząt przebywających w jednej oborze nie można wyprowadzić automatycznie tezy o prowadzeniu przez producentów rolnych "de facto" jednego gospodarstwa rolnego, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności, kto w rzeczywistości ponosi koszty utrzymania zwierząt i w jakiej proporcji. Nie można było natomiast, tak jak uczyniły to organy administracyjne, zbagatelizować całkowicie przedłożonych przez skarżącego dowodów ponoszenia wydatków związanych z hodowlą zwierząt. W ramach tak ukształtowanego modelu współpracy, jak przedstawia to skarżący w skardze, co jednak powinno być przedmiotem uprzedniego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego, nie sposób dowodzić, że gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, nie doszłoby do utworzenia dwóch jedynie formalnie odrębnych gospodarstw rolnych.
Zdaniem Sądu niezasadne jest też stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności sztucznego tworzenia warunków do pozyskania płatności zostały potwierdzone w raporcie z KNM w zakresie oceny dobrostanu zwierząt. Raport z kontroli jest enigmatyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, nie zawiera ustaleń dotyczących np. ilości stwierdzonych zwierząt zarejestrowanych przez innego producenta rolnego. W istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie został dodatkowo potwierdzony notatkami sporządzonymi przez kontrolujących po ponad 6 miesiącach od daty sporządzenia raportu. Wskazania ponadto wymaga, że w świetle treści protokołów z KNM oceną dobrostanu zwierząt objęto zwierzęta przebywające łącznie w jednej oborze w R. oraz w jednej oborze i jałowniku w G. Tymczasem z wyjaśnień skarżącego zawartych w skardze wynika, że w R. znajduje się obora udojowa dla krów mlecznych oraz dwie inne obory, z których jedna pełni rolę porodówki, a w drugiej przetrzymywane są krowy niedojne. Ponadto w raporcie z kontroli brak jest jakichkolwiek ustaleń co do ponoszonych wydatków na utrzymanie zwierząt, jak i dochodów osiąganych z hodowli. W raporcie z czynności kontrolnych ustalono jedynie, że pod adresem siedziby stada beneficjenta znajdują się też zwierzęta należące do stada syna skarżącego. W tych okolicznościach dokonaną przez organ ocenę materiału dowodowego zasadniczo w oparciu o raport z czynności kontrolnych i wywiedzione z niej ustalenia, z pominięciem materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego, należy uznać za zupełnie dowolną. Organ odwoławczy nie podjął się analizy co do podnoszonych przez skarżącego okoliczności fizycznego i funkcjonalnego rozdzielenia gospodarstw skarżącego i jego syna oraz przedłożonych na tę okoliczność dowodów. Nie przeanalizował przedłożonych w toku postępowania dowodów w zakresie dotyczącym charakteru gospodarstw rolnych beneficjenta i jego syna, a w szczególności ich specjalizacji oraz zakresu i długości ich współpracy, choć fakty te miały istotne znaczenie dla ustalenia, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści.
Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonych w sprawie dowodów powinna być przeprowadzona w szerszym zakresie, uwzględniającym nie tylko aspekt kosztów działalności rolniczej podmiotów, którym stawia się zarzut sztucznego tworzenia warunków, ale też osiąganych z niej dochodów i ich źródła. W aspekcie kosztów tej działalności wyjaśnienia wymagało zaś, jakie są zasady ponoszenia ich przez producentów rolnych w sytuacji wspólnego użytkowania obór, czego dotychczas nie wyjaśniono. W szczególności nie ustalono źródeł finansowania wydatków na utrzymanie zwierząt. Podkreślić należy, że "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit.b) rozporządzenia nr 1307/2013). Gospodarstwo rolne stanowi zatem wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Powinna posiadać odrębne środki produkcji, wyposażenie, nieruchomości, i powinna być zarządzana przez rolnika. W ocenie Sądu, wszystkie te aspekty działalności rolniczej powinny podlegać kompleksowej ocenie organów. Brak ustaleń w tym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie skutkował niewłaściwym, gdyż przedwczesnym, zidentyfikowaniem w zaskarżonej decyzji procederu sztucznego podziału podmiotów w zakresie hodowli zwierząt.
W ocenie Sądu nie można uznać za decydujący w sprawie argumentu organu odwoławczego co do przemieszczania pomiędzy stadami skarżącego i jego syna jednego zwierzęcia o nr identyfikacyjnym [...]. Stwierdzone w okresie od 2017 r. zarejestrowane przemieszczanie tego zwierzęcia pomiędzy stadami nie potwierdza jeszcze tezy o swobodnym przekazywaniu zwierząt pomiędzy ojcem a synem. Wprawdzie przypadek ten został powołany przez organ jedynie przykładowo, ale jednocześnie organ nie wskazał na inne zdarzenia i okoliczności, które mogłyby potwierdzić generalną tezę o swobodnym przekazywaniu zwierząt pomiędzy gospodarstwami, co mogłoby stanowić istotne ustalenie dla stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do pozyskania płatności dla zwierząt.
Wskazania ponadto wymaga, że organ odwoławczy odwołał się do definicji stada z art. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1075), podczas gdy dla kwestii dotyczących rejestracji zwierząt istotne są definicje z art. 2 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1542 ze zm.). Przepisy te definiują siedzibę stada jako wszelkie budynki, zagrody, pastwiska lub miejsca na otwartej przestrzeni, w których przebywa dane stado lub stada różnych zwierząt gospodarskich, a także jest prowadzony chów lub hodowla tych zwierząt, zaś stado jako zwierzę lub grupę zwierząt tego samego gatunku, o tym samym statusie epizootycznym. Przepisy nie wykluczają zatem, by pod jednym adresem można było zgłosić kilka siedzib stad. Czym innym jest jednak niedopełnienie obowiązku zgłoszenia siedziby stada, a czym innym zakwestionowanie spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na przyjęcie, że beneficjent nie wykazał samodzielnego ponoszenia kosztów na utrzymanie zwierząt.
Z powyższych względów należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia niezbędnego do oceny sprawy materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), a także art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW, gdyż taki sposób działania organu, jak w niniejszej sprawie, stanowi o naruszeniu obowiązku stania na straży praworządności. Zdaniem Sądu, uchybienie powyższym przepisom postępowania powoduje, że przedwczesne było stwierdzenie istnienia sztucznego stworzenia warunków do pozyskania płatności.
Dodać także należy, że tut. Sąd uwzględnił skargi W.J. i J.J. złożone w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. i w dniu 13 grudnia 2023 r. wydał wyroki o sygn.: I SA/Ol 384/23 i I SA/Ol 385/23 uchylające decyzje Dyrektora Agencji. W wyrokach tych Sąd oparł się na argumentach tożsamych z użytymi w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.
Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zaś orzeczenia TSUE na stronie: http://curia.europa.eu.