I SA/OL 384/25

I SA/Ol 384/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska /przewodniczący/
Jolanta Strumiłło
Katarzyna Górska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie oceny projektu  w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1, 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Janowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi Zakładu A. z siedzibą w O. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę Zarządowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie na rzecz Zakładu A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga Zakładu A. z siedzibą w O. (dalej: "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") dotyczy informacji Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (dalej: "IZ", "Instytucja Zarządzająca" lub "organ") o nieuwzględnieniu protestu złożonego na informację organu z [...] lipca 2025 r. nr [...] o negatywnej ocenie projektu pn. "[...]" (dalej: "Projekt").
Z akt sprawy wynika, że Projekt był przedmiotem wniosku strony o dofinansowanie (dalej: "wniosek" lub "wniosek o dofinansowanie") złożonego w ramach naboru nr [...]. Celem Projektu było stworzenie przestrzeni edukacyjno-rekreacyjnej z funkcją oświatową poprzez przebudowę układu funkcjonalnego oraz zmianę sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w [...] oraz uruchomienie w stworzonym obiekcie dodatkowych klas szkoły branżowej I stopnia. Szczegółowe zasady i sposób finansowania oraz tryb i warunki ubiegania się o dofinansowanie zostały określone w Szczegółowym Opisie Priorytetów programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027 (dalej: "SZOP FEWiM" lub "SZOP") oraz w Regulaminie wyboru projektów nr naboru: [...] programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027, Priorytet 12 Rozwój obszarów miejskich, Działanie 12.01 Rewitalizacja obszarów miejskich (dalej: "Regulamin").
W toku oceny wniosku o dofinansowanie IZ dwukrotnie wzywała wnioskodawcę do zmiany/uzupełnienia wniosku m.in. w zakresie Sekcji E "Budżet projektu" poprzez wydzielenie kosztów dotyczących infrastruktury drogowej. Organ wskazywał przy tym, że zgodnie z załącznikiem 7.1 do Regulaminu elementy infrastruktury drogowej nie mogą stanowić więcej niż 15% wydatków kwalifikowalnych projektu. Wnioskodawca w ostatecznym uzupełnieniu wniosku, w opisie zadania rozdzielił wydatki, wskazując koszt infrastruktury drogowej bez oświetlenia ciągów pieszych w wysokości 1.093.937,40 zł.
W informacji o negatywnej ocenie projektu z [...] lipca 2025 r. IZ stwierdziła, że Projekt nie spełnia zerojedynkowego kryterium nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" (dalej: "kryterium nr 1"). Założyła bowiem, że zgodnie z metodologią wskazaną w Załączniku nr 7.1 do Regulaminu ("Zasadami kwalifikowalności wydatków") wydatki na infrastrukturę drogową w Projekcie stanowią 15,39%, co jest niezgodne z zapisami Umowy Partnerstwa dla realizacji polityki spójności na lata 2021-2027, SZOP FEWiM, a także z Regulaminem. W dokumentach tych dopuszczono wysokość wydatków kwalifikowalnych przeznaczonych na infrastrukturę drogową do 15% wydatków kwalifikowalnych w projekcie. Podała, że stosownie do § 9 ust. 22 Regulaminu Projekt otrzymał negatywną ocenę, o której mowa w art. 56 ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. poz. 1079 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa") z powodu niespełnienia kryterium zerojedynkowego (kryterium nr 1). W informacji podano następującą metodologię wyliczenia wydatków na infrastrukturę drogową w Projekcie:
1.093.937,40 / (8.199.061,85 – 1.093.937,40) *100% = 15,39%, tj.: wydatki związane z infrastrukturą drogową / (wydatki kwalifikowalne pomniejszone o koszt infrastruktury drogowej) *100%.
W proteście strona wniosła o ponowną ocenę spełnienia kryterium nr 1, zarzucając, że wyliczenie przez organ wskaźnika udziału wydatków przeznaczonych na infrastrukturę drogową w stosunku do wydatków kwalifikowalnych w Projekcie było niepoprawne i niezgodne z dokumentami programowymi. Oceniła, że w SZOP FEWiM (str. 264, pkt 5), w Regulaminie (§ 5 Warunki wsparcia, ust. 4) oraz w załączniku nr 7.1 ("Zasady kwalifikowalności wydatków", str. 3-4) wydatki na infrastrukturę drogową odnoszone są wprost, bezpośrednio i wyłącznie do "wydatków kwalifikowalnych" / "kosztów kwalifikowalnych operacji", bez jakichkolwiek modyfikacji tego pojęcia (np. poprzez dodawanie lub odejmowanie od sumy wydatków kwalifikowalnych jakiejkolwiek pozycji kosztowej). Uznała zatem, że skoro wydatki na infrastrukturę drogową zawarte w Projekcie wynoszą 1.093.937,40 zł, zaś wydatki kwalifikowalne Projektu wynoszą 8.199.061,85 zł, to koszt infrastruktury drogowej stanowi 13,34% kosztów kwalifikowalnych operacji (1.093.937,40 zł : 8.199.061,85 zł = 13,342226%). Wydatki na infrastrukturę drogową nie przekraczają zatem progu 15% wydatków kwalifikowalnych, a tym samym Projekt zasługuje na skierowanie do dofinansowania.
W zaskarżonej informacji organ nie uwzględnił protestu podnosząc, że dokumenty, na które powołuje się w proteście wnioskodawca są dokumentami programowymi o dużym stopniu ogólności. Podał, że SZOP FEWiM na podstawie programu regionalnego określa m.in. typy projektów, warunki wsparcia, katalog wnioskodawców, listę wskaźników, które następnie wymieniane są także w Regulaminie; w obu tych dokumentach pojawił się zapis dotyczący wsparcia budowy dróg jako elementu uzupełniającego określone typy projektów z limitem na ten cel określonym na poziomie 15% wydatków kwalifikowalnych. Jednak sposób weryfikowania tego limitu został szczegółowo określony w załączniku nr 7.1 "Zasady kwalifikowalności wydatków". Zdaniem organu przedmiotowe uszczegółowienie zostało wprowadzone w celu usankcjonownia logicznego podejścia do określania wysokości wydatków na ten cel, w ten sposób, że dla ich wyliczenia za wydatki kwalifikowalne stanowiące podstawę do przeprowadzenia równania matematycznego nie przyjmuje się wydatków, które mają podlegać temu limitowi - czyli wydatki kwalifikowalne w tym przypadku należy pomniejszyć o równowartość kosztu budowy dróg i parkingów w Projekcie, a następnie wyliczyć od nich 15%.
Organ zrelacjonował, że wnioskodawca został dwukrotnie wezwany do wyszczególnienia wydatków związanych z ww. limitem. W wykonaniu pierwszego wezwania wnioskodawca utworzył w ramach kosztów kwalifikowalnych nowe zadanie, w którym ujął zarówno wydatki związane z infrastrukturą drogową jak i oświetleniem ciągów pieszych, co uniemożliwiło IZ weryfikację wartości kosztów infrastruktury drogowej. W kolejnym piśmie organ, aby zapobiec wątpliwościom, z uwagi na brak wskazania wysokości ww. wydatków w pierwszym uzupełnieniu, podał dokładny opis wyliczenia limitu wydatków. Ostatecznie wnioskodawca wydzielił wydatki związane z infrastrukturą drogową, jednakże ich wysokość przekraczała dostępny w naborze limit.
W skardze wniesiono o stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy IZ do ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie w tej sprawie:
1. art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny Projektu (spełniania kryterium nr 1) w sprzeczności z dokumentami programowymi określającymi kwalifikowalność wydatków i ich limity/ograniczenia oraz na podstawie dokumentu "Zasady kwalifikowalności wydatków", który nie miał zastosowania w ocenie Projektu oraz który jest niespójny, wewnętrznie sprzeczny i nielogiczny, co skutkowało nieuzasadnioną negatywną oceną Projektu i nieuwzględnieniem protestu;
2. art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 9 Regulaminu poprzez brak prawidłowego wezwania do poprawienia wniosku o dofinansowanie, co skutkowało nieprawidłową poprawą wniosku, a w konsekwencji wydaniem informacji o negatywnej ocenie projektu, a w dalszej kolejności informacji o nieuwzględnieniu protestu;
3. art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 231, str. 159 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ramowe") poprzez dokonanie oceny Projektu z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności i równego traktowania wnioskodawców, polegającym na:
- dokonaniu oceny w oparciu o kryterium nr 1, które narusza zasadę przejrzystości postępowania, gdyż jego definicja odwołuje się do tego, czy Projekt jest zgodny z warunkami wsparcia/ograniczeniami i limitami określonymi w Regulaminie, w ogóle nie precyzując tych warunków, które są brane pod uwagę przy weryfikacji tej zgodności;
- dokonaniu oceny z pominięciem limitów dotyczących wysokości kosztów kwalifikowalnych elementów infrastruktury drogowej wskazanych w nadrzędnych dokumentach systemu realizacji, tj. Umowie Partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021-2027 w Polsce, Programie Regionalnym Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027, SZOP FEWiM, Regulaminie;
- dokonaniu oceny w oparciu o dokument "Zasady kwalifikowalności wydatków", który nie ma zastosowania do etapu oceny projektów, gdyż stanowi on załącznik do wzoru umowy o dofinansowanie;
- dokonaniu oceny w oparciu dokument "Zasady kwalifikowalności wydatków", który jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i nielogiczny w zakresie oceny kwalifikowalności kosztów elementów infrastruktury drogowej;
- dokonaniu oceny z pominięciem Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 wydanych przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków", "Wytyczne"), zgodnie z którymi wydatek zawarty we wniosku z tytułu kosztów infrastruktury drogowej jest wydatkiem kwalifikowalnym oraz Regulaminu, który definiuje wydatki kwalifikowalne jako wydatki, o których mowa w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków;
- braku określenia przez IZ w dokumentacji naboru definicji elementów infrastruktury drogowej, których wysokość miała wpływ na spełnianie kryterium, co z kolei skutkowało niepewnością wnioskodawcy co do poprawności jego wniosku (spełniania kryterium) oraz brakiem możliwości weryfikacji ustalonych przez niego założeń Projektu w tym zakresie;
- niedokonaniu przez IZ precyzyjnego, jasnego i klarownego (skutecznego, ważnego) wezwania wnioskodawcy do poprawienia wniosku o dofinansowanie, co skutkowało tym, że wnioskodawca nie miał wiedzy, w jakim zakresie jego wniosek winien zostać poprawiony;
- braku interpretacji na korzyść wnioskodawcy niejasności, niespójności i wewnętrznej sprzeczności dokumentacji na podstawie, której IZ dokonała oceny Projektu;
4. art. 68 w zw. z art. 69 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu i zaniechanie wybrania Projektu do dofinansowania, mimo tego, że spełniał wszystkie kryteria wyboru projektów, w tym kryterium zerojedynkowe – kryterium nr 1.
W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono, że problematyka dopuszczalności (limitu) uznania za kwalifikowalne elementów infrastruktury drogowej (w tym parkingów), stanowiących nieodłączny element większego projektu, uregulowana jest w szeregu dokumentów składających się na system realizacji programu. Zakwestionowano jednak stanowisko IZ, że te dokumenty są o dużym stopniu ogólności, dlatego też nie powinny być brane pod uwagę przy ocenie spełniania przez projekt kryterium nr 1. Zauważono bowiem, że w każdym z tych dokumentów (tj. Umowie Partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021-2027 w Polsce, Programie Regionalnym Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027, SZOP FEWiM, Regulaminie) kwalifikowalność wydatków na elementy infrastruktury drogowej ma być ograniczana wprost do wysokości 15% wydatków kwalifikowalnych danego Projektu, przy czym żaden z ww. dokumentów nie zawiera metodologii wyliczania kosztów kwalifikowalnych elementów infrastruktury drogowej przyjętej przez organ, która zakłada wyliczenie tych kosztów poprzez uprzednie ich odliczenie od całości wydatków kwalifikowalnych.
Podano, że IZ oparła swoje rozstrzygnięcia na podstawie dokumentu o nazwie "Zasady kwalifikowalności wydatków", który w ocenie skarżącego nie mógł stanowić podstawy dokonanej przez instytucję oceny projektu w zakresie spełniania przez niego kryterium nr 1, gdyż ma on zastosowanie do beneficjentów, a nie do wnioskodawców i stanowi de facto załącznik nr 7.1 do umowy o dofinansowanie, a więc określa kwalifikowalność/niekwalifikowalność wydatków na etapie realizacji Projektu (po podpisaniu umowy o dofinansowanie).
Ponadto wskazano, że podstawowym dokumentem w zakresie kwalifikowalności wydatków w FEWiM 2021-2027 są Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków, które w Podrozdziale 2.2 "Ogólne warunki kwalifikowalności" pkt 1 lit. d stanowią, że wydatek jest kwalifikowalny jeżeli spełnia warunki określone w programie i SZOP oraz regulaminie wyboru projektów. Założono, że wysokość kosztów elementów infrastruktury drogowej Projektu spełnia warunki określone zarówno w Umowie Partnerstwa, Programie, SZOP oraz Regulaminie, gdyż nie przekracza 15% wszystkich kosztów kwalifikowalnych Projektu. Poza tym uznano, że Wytyczne w podrozdziale 2.3 "Wydatki niekwalifikowalne" nie wymieniają kosztów elementów infrastruktury drogowej, które przekraczają 15% wydatków kwalifikowalnych projektu, liczonych jako wydatki kwalifikowalne - wszystkie wydatki oprócz kosztów infrastruktury drogowej. Przyjęto zatem, że wydatki wnioskodawcy na infrastrukturę drogową winny być uznane za kwalifikowalne. W ocenie skarżącego, nawet gdyby uznać przyjętą przez organ metodologię wyliczenia wysokości kosztów kwalifikowalnych elementów infrastruktury drogowej za wiążącą i celową, to w przypadku przekroczenia limitu wysokości kosztów na elementy infrastruktury drogowej ich nadwyżka powinna zostać zakwalifikowana jako koszty niekwalifikowalne, a Projekt powinien zostać oceniony pozytywnie, z tym ograniczeniem w zakresie kosztów kwalifikowalnych.
Skarżący stwierdził również, że skierowane do niego wezwania do poprawienia wniosku były nieczytelne i niejednoznaczne. Zarówno z pierwszego wezwania (które odwoływało się do limitu 15% liczonego wprost jako stosunek kosztów kwalifikowalnych elementów infrastruktury drogowej do całości kosztów kwalifikowalnych Projektu) jak i z drugiego wezwania - nie wynikało wprost, że Projekt przekraczał wysokość limitu kosztów kwalifikowanych elementów infrastruktury drogowej, a IZ nie wzywała do ograniczenia tych kosztów. Podkreślił, że wobec braku wskazania przez IZ definicji elementów infrastruktury drogowej (nie została określona w dokumentacji naborowej) wnioskodawca pozostawał w ciągłej niepewności i niewiedzy co do prawidłowości dokonywanych popraw wniosku, a przede wszystkim jego pierwotnego przygotowania i wypełnienia, a w konsekwencji co do spełniania przez Projekt kryterium nr 1. Przyjął, że organ, formułując przedmiotowe wezwania, pozostawał niekonsekwentny co do metodologii wyliczania wysokości kosztów kwalifikowalnych infrastruktury drogowej, pomimo obowiązku organu przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zgodny z zasadą równego traktowania wnioskodawców (art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia ramowego).
W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga rozpoznana została na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "ppsa") w związku z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Podstawą sądowoadministracyjnej kontroli informacji o nieuwzględnieniu protestu jest art. 45 ustawy wdrożeniowej, zawarty w rozdziale 14 "Wybór projektów". Artykuł ten określa ogólne zasady prowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, stanowiąc w ust. 1 i 2, że właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz że instytucja ta zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.
Sądy administracyjne jednolicie interpretują znaczenie zasad zawartych w art. 45 ustawy wdrożeniowej, uznając, podobnie jak czyniły to w odniesieniu do zasad zawartych w art. 37 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.). Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2025 r. I GSK 809/25 wskazano, że "regulacja z art. 45 ustawy wdrożeniowej jest zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki spójności obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów. (...) Zasada przejrzystości reguł oceny projektów, wymieniona w art. 45 ust. 1 przywołanej ustawy, ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjętych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane."
W rozpoznawanej sprawie istotna jest także treść art. 73 ust. 1 rozporządzenia ramowego ("Wybór operacji przez instytucję zarządzającą"), w którym wprost wskazano na zasadę przejrzystości, podając, że do celów wyboru operacji instytucja zarządzająca ustanawia i stosuje kryteria i procedury, które są niedyskryminacyjne, przejrzyste (...). Treść tego przepisu należy odczytywać łącznie z pkt 39 zd. 2 i 3 preambuły o brzmieniu: "Działania związane z przejrzystością, komunikacją i widocznością mają podstawowe znaczenie dla zapewnienia widoczności działań Unii w terenie i powinny opierać się na prawdziwych, rzetelnych i aktualnych informacjach. Aby wymogi te można było egzekwować, instytucje programu oraz w przypadku nieprzestrzegania wymogów Komisja, powinny być w stanie stosować środki zaradcze". Tut. Sąd aprobuje pogląd wyrażony w odniesieniu do wyżej przytoczonych treści przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 14 listopada 2024 r. II SA/Wr 296/24, w którym Sąd ten, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, podkreślił niezbędny dla wypełnienia zasady przejrzystości wymóg, aby procedury i kryteria wyboru oparte były na prawdziwych, rzetelnych i aktualnych informacjach, w celu zagwarantowania "pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania, i eliminowanie w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla dowolności (por. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17, CBOSA). Zasada przejrzystości stanowi dopełnienie zasady równego traktowania i ma na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie (por. R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk, E. Pachowska-Kurzepa (w:) Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 45). W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach i instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie - zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1175/11, CBOSA)".
W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca naruszyła przytoczone przepisy ustawy wdrożeniowej oraz rozporządzenia ramowego. Przyczyną tego naruszenia jest treść załącznika nr 7.1 do Regulaminu o nazwie "Zasady kwalifikowalności wydatków w ramach Priorytetu FEWM.12. Rozwój obszarów miejskich, Działanie FEWM. 12.01 Rewitalizacja obszarów miejskich programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027". W pkt I tego dokumentu wymieniono wydatki kwalifikowalne związane z realizacją Projektu, a w tym w ppkt 17 wskazano "elementy infrastruktury drogowej (w tym parkingi) stanowiące nieodłączny element większego projektu, o ile ich koszt nie przekracza 15% wydatków kwalifikowalnych projektu". Zaś w pkt II tego dokumentu wymienione zostały wydatki niekwalifikowalne w Projekcie, w tym w ppkt 12 wskazano "elementy infrastruktury drogowej (w tym parkingi) stanowiące nieodłączny element większego projektu, stanowiące nie więcej 15% wydatków kwalifikowalnych projektu (wydatki kwalifikowalne - wszystkie wydatki oprócz kosztów infrastruktury drogowej)".
Porównanie brzmienia obu przytoczonych podpunktów (12 i 17) prowadzi do wniosku, że choć definiują przeciwstawne pojęcia, to zawierają treści tożsame jakościowo. W ppkt 17 zaakcentowano bowiem wymóg nieprzekroczenia "15% wydatków kwalifikowalnych projektu", zaś w ppkt 12 jest mowa o kosztach stanowiących "nie więcej 15% wydatków kwalifikowalnych projektu". I chociaż ppkt 17 dotyczy kosztów kwalifikowalnych, zaś pkt 12 kosztów niekwalifikowalnych, to z obu przytoczonych przepisów wynika, że koszty (zarówno kwalifikowalne, jak i niekwalifikowalne) nie powinny być większe niż 15% wydatków kwalifikowalnych projektu. Jest to sprzeczność wynikająca zapewne z zaniedbań redakcyjnych w odniesieniu do ppkt 12, co dodatkowo potwierdza brak spójnika "niż" w omawianym podpunkcie pkt II Zasad kwalifikowalności wydatków. Niemniej jednak, bez względu na przyczynę niejasnego sformułowania ppkt 12 pkt II Zasad kwalifikowalności wydatków, zapis ten spowodował brak jasności co do definicji kosztów niekwalifikowalnych w zakresie wydatków na infrastrukturę drogową.
W Rozdziale 2 Podrozdział 2.3 "Wydatki niekwalifikowalne" Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków przyjęto w pkt 2.3 i 2.4, że właściwa instytucja może określić w programie, SZOP lub regulaminie wyboru projektów inne wydatki niekwalifikowalne niż wymienione w pkt 1, o ile wyłączenie to nie stoi w sprzeczności z Wytycznymi. Wydatki uznane za niekwalifikowalne, a związane z realizacją projektu, ponosi beneficjent jako strona umowy o dofinansowanie projektu.
W konsekwencji powyższego zapisu w Szczegółowym Opisie Priorytetów w odniesieniu do Działania 12.01. ustalono, że nie będą podlegały wsparciu inwestycje w elementy infrastruktury drogowej, chyba, że stanowią one nieodłączny element większego projektu, nie są dominującym elementem tego projektu, a ich koszt nie przekracza 15% kosztów kwalifikowalnych operacji, a ponadto upoważniono projektów Instytucję Ogłaszającą Nabór do każdorazowego określenia, w ramach danego naboru, szczegółowych zasad realizacji wsparcia w kryteriach wyboru projektu oraz w Regulaminie wyboru projektów.
Regulamin ten w rozpoznawanej sprawie przewiduje w § 5 "Warunki wsparcia", podobnie jak powołane zapisy SZOP - że nie zostaną objęte wsparciem inwestycje w elementy infrastruktury drogowej, chyba, że stanowią one nieodłączny element większego projektu, nie są dominującym elementem tego projektu, a ich koszt nie przekracza 15% kosztów kwalifikowalnych operacji. Ponadto Regulamin w § 13 "Kwalifikowalność wydatków w projekcie" określa w ust. 1, że kwalifikowalność wydatków (...) jest oceniana przez IZ zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków, zgodnie z właściwymi przepisami prawa unijnego i krajowego oraz na podstawie zapisów załącznika do Wzoru umowy o dofinansowanie lub do Zasad realizacji projektów stanowiących załącznik do Wzoru uchwały w sprawie podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. Zaś w ust. 2 tego paragrafu przyjęto, że w przypadku, gdy informacje zawarte w Zasadach kwalifikowalności wydatków, o których mowa w ust. 1, stoją w sprzeczności z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków, to stosuje się wprost zapisy tychże Wytycznych. Podobny zapis znajduje się w omawianym wyżej dokumencie "Zasady kwalifikowalności wydatków", gdzie zastrzeżono, że w razie gdy informacje w nim zawarte stoją w sprzeczności z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków, to stosuje się wprost ww. Wytyczne.
Z przytoczonych treści Zasad kwalifikowalności wydatków, SZOP oraz Regulaminu wynika, że wsparcie przewidziane w ramach działania 12.01. nie obejmuje wydatków na infrastrukturę drogową, za wyjątkiem wydatków stanowiących nieodłączny element większego projektu i niebędących dominującym elementem tego projektu, przy czym w takiej sytuacji koszt wydatków na infrastrukturę drogową nie może przekroczyć 15% kosztów kwalifikowalnych operacji.
Problem jednak w tym, że z powodu niejasnej, sprzecznej wewnętrznie definicji kosztów niekwalifikowalnych dotyczących wydatków na elementy infrastruktury drogowej, zawartej w pkt II ppkt 12 Zasad kwalifikowalności wydatków, nie ma podstaw do przyjęcia zarówno tej definicji, jak i, następczo, metodologii wyliczenia kosztów niekwalifikowalnych wydatków na infrastrukturę drogową, odnoszonej do ww. kosztów niekwalifikowalnych. W ocenie Sądu w Zasadach kwalifikowalności przyjęto definicję kosztu niekwalifikowalnego wydatków na infrastrukturę drogową w sposób nieprzejrzysty i w związku z tym niepoddający się weryfikacji. Dodać należy, że tak, jak podano w skardze, zastosowany przez IZ wzór wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych nie został powtórzony w żadnym z dokumentów konkursowych. Zaś w Kryteriach wyboru projektu dla Działania 12.01., Karcie oceny projektu i Karcie z definicjami kryteriów wyboru projektu w definicji kryterium nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" przewidziano weryfikację wydatków kwalifikowalnych w zakresie ich minimalnej i maksymalnej wysokości. Wadliwość definicji kosztów niekwalifikowalnych wydatków na elementy infrastruktury drogowej, zdaniem Sądu, nie pozwala na dokonanie prawidłowej oceny kryterium nr 1 w tym zakresie w Karcie oceny projektu, zarówno w odniesieniu do definicji kosztów niekwalifikowalnych wydatków na infrastrukturę drogową zawartą w pkt II ppkt 12 Zasad kwalifikowalności wydatków, jak i do spornej między stronami części przepisu, określającej sposób (wzór) wyliczenia kosztów niekwalifikowalnych, zastosowany przez IZ przy ocenie Projektu (wniosku). Nie odmawiając Instytucji Ogłaszającej Nabór prawa do uszczegółowienia zasad realizacji wsparcia (SZOP opis Działania 12.01.) nasuwa się uwaga, że wymagając od wnioskodawcy staranności w przygotowaniu wniosku ww. Instytucja powinna przygotować dokumentację projektową starannie, tak, aby nie było wątpliwości co do rozumienia treści istotnych zapisów. W rozpoznawanej sprawie wystąpił istotny błąd w określeniu kosztów niekwalifikowalnych w zakresie wydatków na infrastrukturę drogową. Błąd ten nie został usunięty poprzez poinformowanie skarżącego (pismo IZ z 4 czerwca 2025 r., k. 220) o definicji kosztów kwalifikowalnych i sposobie ich wyliczenia, gdyż informacje te powinny znajdować się w dokumentacji konkursowej przygotowanej przez Instytucję Ogłaszającą Nabór i zgodnie z zasadą równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej) powinny być dostępne dla wszystkich wnioskodawców. Nietrafny jest przy tym argument IZ oparty na wskazaniu wiedzy wnioskodawcy o zasadach wyliczania limitu kosztów, pochodzącej z doświadczenia wnioskodawcy zdobytego w innych naborach. Przytoczona na str. 7 odpowiedzi na skargę definicja zawarta w dokumentacji dotyczącej innego konkursu po pierwsze, jest czytelna i przejrzysta, w odróżnieniu od definicji omawianej niniejszym wyroku, po drugie zaś, wiązała wnioskodawcę w innym konkursie. Zdaniem Sądu wysoki stopień sformalizowania postępowania o dofinansowanie nie pozwala na powoływanie się ani przez wnioskodawcę, ani przez IZ na okoliczności związane z innymi naborami.
Podkreślenia wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę dotyczącą dofinansowania projektu w granicach wynikających z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz rozporządzenia ramowego, tj. poddał kontroli ocenę projektu dokonaną przez IZ. W tak wyznaczonych ramach prawnych Sąd badał przestrzeganie przez Instytucję Zarządzającą zasad określonych w ww. przepisach, dochodząc do wniosku, że ocena Projektu dokonana została z naruszeniem zasady przejrzystości, wynikającym z wyżej opisanego braku spójności w kluczowych definicjach kosztów kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych, co doprowadziło do braku rzetelnej oceny projektu.
Dokonanie przez IZ oceny wniosku skarżącego w oparciu o nieprzejrzysty zapis pkt II ppkt 12 Zasad kwalifikowalności wydatków uzasadnia stwierdzenie, że konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, gdyż opierał się na wadliwie przygotowanej dokumentacji, przyjętej za podstawę do negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w odniesieniu do kryterium nr 1. W związku z powyższym zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 73 ust. 1 rozporządzenia ramowego. Ocena wniosku o dofinansowanie powinna zatem zostać powtórzona, z pominięciem pkt II ppkt 12 Zasad kwalifikowalności wydatków, który nie spełnia wynikającego z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia ramowego wymogu przejrzystości i rzetelności.
Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów skargi, w tym m.in. w kwestii braku podstaw do oparcia się przez IZ na dokumencie "Zasady kwalifikowalności wydatków w ramach Priorytetu FEWM.12. Rozwój obszarów miejskich, Działania FEWM.12.01. Rewitalizacja obszarów miejskich programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur 2021-2027" z tego powodu, że, jak zauważono w skardze, jest on załącznikiem nr 7.1 do umowy o dofinansowanie, czyli do dokumentu przeznaczonego dla beneficjenta (na etapie realizacji wniosku), a nie dla wnioskodawcy (na etapie badania wniosku).
Faktem jest, że omawiany dokument, jak z niego wynika, stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę skarżącego na zapis § 13 ust. 1 Regulaminu, z którego wynika wprost, że ocena kwalifikowalności wydatków jest dokonywana zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności, zgodnie z właściwymi przepisami prawa unijnego i krajowego oraz na podstawie zapisów załącznika do Wzoru umowy o dofinansowanie, którym są omawiane Zasady kwalifikowalności wydatków. W ust. 2 tego paragrafu Regulaminu zastrzeżono, że gdy informacje zawarte w Zasadach kwalifikowalności wydatków stoją w sprzeczności z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków, to stosuje się wprost zapisy tychże Wytycznych. Sytuacja opisana w przytoczonym ust. 12 § 13 Regulaminu nie wystąpiła w sprawie, gdyż Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków są aktem o ogólnym charakterze, nieodnoszącym się do wydatków na infrastrukturę drogową, nie zachodzi więc kolizja tego dokumentu z Zasadami kwalifikowalności wydatków. Wobec tego, pomimo, że Zasady kwalifikowalności wydatków stanowią załącznik do umowy o dofinansowanie, to ze względu na ww. zapis Regulaminu, miały zastosowanie do oceny wniosku, z szeroko omawianym wyżej zastrzeżeniem dotyczącym braku przejrzystości definicji kosztów kwalifikowalnych w zakresie wydatków na infrastrukturę drogową. Prawidłowo powołuje się organ na treść ust. 11 § 8 Regulaminu, z którego wprost wynika, że wnioskodawca powinien zapoznać się z wszelkimi dokumentami dotyczącymi naboru, co obejmuje także ww. Zasady kwalifikowalności wydatków. Zatem, co do zasady, omawiany dokument miał zastosowanie w naborze, z omówionym wyżej zastrzeżeniem odnoszącym się do definicji kosztów niekwalifikowalnych wydatków na infrastrukturę drogową.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wezwania do poprawienia wniosku o dofinansowanie, Sąd uznał, że ani z treści art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ani z § 9 ust. 9 Regulaminu nie wynika szczegółowo, w jakim zakresie wniosek o dofinansowanie projektu podlega uzupełnieniu lub poprawieniu na wezwanie właściwej instytucji. Zdaniem Sądu w zakresie tym nie mieści się przekazywanie wnioskodawcy informacji, które powinny znajdować się w dokumentacji konkursowej. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie przyjęta przez IZ definicja kosztów kwalifikowalnych infrastruktury drogowej, a w konsekwencji także metodologia wyliczenia kosztów kwalifikowalnych w tym zakresie została zakwestionowana przez Sąd, niemniej jednak, co już wyżej poruszono, informowanie wnioskodawcy o definicji kosztów kwalifikowalnych i zasadach ich wyliczenia byłoby naruszeniem zasady równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równego traktowanie wnioskodawców, zawartej w art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Reasumując, zasadny okazał się naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia ramowego, co skutkowało, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit.a ustawy wdrożeniowej stwierdzeniem przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazaniem sprawy IZ w celu ponownego rozpatrzenia protestu.
Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi ocenę kryterium nr 1 z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając na względzie powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku.
Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne również w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl