III SA/WR 130/23

III SA/Wr 130/23 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 20 lutego 2023 r., nr UM01-65151-UM0100277/22 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji "Wspieranie lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich w Gminie N. poprzez przebudowę dróg gminnych w S. nr. dz. [...], [...], [...], [...] w D. nr [...] oraz w L. dz. nr [...], [...], [...]" postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 21 marca 2023 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 24 marca 2023 r. Gmina N. (dalej: strona skarżąca, Gmina) wniosła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ) z dnia 20 lutego 2023 r., P-6/349 (nr UM01-65151-UM0100277/22; DOW-O-I.052.102.2023).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 20 lutego 2023 r., P-6/349 (nr UM01-65151-UM0100277/22; DOW-O-I.052.102.2023) Zarząd Województwa Dolnośląskiego odmówił przyznania pomocy na realizację operacji strony skarżącej pn. "Wspieranie lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich w Gminie N. poprzez przebudowę dróg gminnych w S. nr. dz. [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], w D. nr [...]/[...] oraz w L. dz. nr [...]/[...], [...], [...]". Pismo to zostało nadane za pośrednictwem ePUAP w dniu 21 lutego 2023 r. Z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia wynika, że zostało ono doręczone stronie skarżącej w dniu 21 lutego 2023 r. W konsekwencji trzydziestodniowy termin na złożenie skargi upłynął 23 marca 2023 r. Strona skarżąca nadała skargę za pośrednictwem poczty polskiej w dniu 24 marca 2023 r.
Ustosunkowując się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę strona skarżąca w piśmie z 5 czerwca 2023 r. powołała treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2433 ze zm.). Wskazała, że rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Dolnośląskiego odmawiające przyznania pomocy powinno być sporządzone i doręczone stronie skarżącej w formie pisemnej. Skarżącej natomiast doręczono za pomocą ePUAP jedynie projekt rozstrzygnięcia, tj. dokument nie zawierający podpisów własnoręcznych, elektronicznych ani kwalifikowanej pieczęci elektronicznej organu administracji publicznej. Załącznik został zamieszczony na Elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej jako plik z rozszerzeniem "doc", nie zaś w formie dokumentu o rozszerzeniu "pdf" lub innym poświadczającym, że dokument opatrzony został podpisem elektronicznym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. O braku podpisu - jak wskazała Gmina – świadczy również struktura dokumentu, w którym po części zawierającej opis przyczyn odmowy przyznania pomocy – znajduje się zwrot "z poważaniem" oraz puste miejsce, bez podpisu. W ocenie strony skarżącej nie sposób uznać, by doręczony załącznik stanowiący niepodpisany projekt rozstrzygnięcia wywołał skutki prawne jakie ustawa wiąże z doręczeniem pisemnej informacji o odmowie przyznania pomocy. Załącznik ten – zdaniem strony skarżącej – jako akt niepodpisany nie wszedł do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Termin do wniesienia skargi nie zaczął zatem biec. Strona skarżąca dołączyła wydruk z jej konta ePUAP wskazujący – jak podała, że projekt dokumentu został jej przesłany w formie niepodpisanej i w postaci edytowalnego pliku word z rozszerzeniem "doc". Gmina dodała, że w dniu 2 czerwca 2023 r. zwróciła się do organu o przesłanie jej podpisanej wersji rozstrzygnięcia. W odpowiedzi organ przesłał skarżącej przedmiotowe rozstrzygnięcie w dwóch plikach oba w formie "pdf" z uwidocznionym podpisem elektronicznym z dnia 1 lutego 2023 r. i podpisem elektronicznym nieuwidocznionym (w przypadku którego, po otwarciu pliku przy pomocy programu widoczny jest napis "Podpisano. Wszystkie podpisy poprawne").
Organ w piśmie z 29 czerwca 2023 r. wskazał, że pracownik organu przygotował pismo P-6/349 informujące o odmowie przyznania pomocy. Pismo to zostało wprowadzone do systemu EZD zintegrowanego z platformą ePUAP i następnie opatrzone certyfikowanym podpisem elektronicznym I. W. – Dyrektora Wydziału Obszarów Wiejskich – działającej na podstawie upoważnienia Zarządu Województwa Dolnośląskiego. Następnie stworzony został dokument "Odpowiedź.xml N." zatytułowany "ODMOWA" w formacie "xml", przystosowany do umieszczenia w skrzynce podawczej i opatrzony certyfikowanym podpisem elektronicznym osoby upoważnionej – I. W., do którego załączono pismo P-6/349 w formacie "doc" informujące o odmowie przyznania pomocy zamiast w formacie "pdf", który został wygenerowany poprzednio, tj. po złożeniu podpisu elektronicznego. Zdaniem organu, przesłanie informacji o odmowie przyznania pomocy w formie "doc" stanowiącego załącznik do dokumentu głównego w formacie "xml" opatrzonego certyfikowanym podpisem elektronicznym przez upoważnioną do tego osobę nie jest błędem stanowiącym o nieskuteczności doręczenia informacji, a co za tym idzie braku wywołania skutku prawnego.
W piśmie z 28 lipca 2023 r. strona skarżąca podkreśliła, że w postępowaniach dotyczących spraw o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa m.in. w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy, wyłączono stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem przepisów dotyczących doręczeń. Strona skarżąca nie podzieliła argumentacji organu, zgodnie z którą opatrzenie dokumentu podpisem kwalifikowanym rozciąga się także na dołączone załączniki. Strona skarżąca ponownie podkreśliła, że przesłany w dniu 21 lutego 2023 r. załącznik stanowił projekt rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., natomiast stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na gruncie przedmiotowej sprawy taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2422 ze zm., zwana dalej "ustawą").
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach: 1) działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4 i 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, 2) działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, agencja płatnicza informuje podmiot, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza - w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy w przypadku, o którym mowa w ust. 1, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy oraz podmiotowi, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 34 ust. 2 ustawy do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1-2a stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 39 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Wskazać przy tym trzeba, że wydany w sprawie akt – pismo z 20 lutego 2023 r. – powinien zawierać podpis. Jeżeli jest wydany w formie dokumentu elektronicznego to musi być opatrzony podpisem elektronicznym weryfikowalnym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Niezbędne minimum elementów powinien zawierać przy tym ten egzemplarz, który jest skierowany do strony i którego doręczenie równoznaczne jest z uzewnętrznieniem stanowiska organu i przekonaniem strony, że rozstrzygnięcie podjął upoważniony funkcjonariusz publiczny.
Jak wynika z pism - zarówno Gminy jaki i organu oraz dołączonych do tych pism wydruków - w sprawie stronie skarżącej w dniu 21 lutego 2023 r. zostało doręczone za pośrednictwem ePUAP pismo zatytułowane "Odmowa" opatrzone certyfikowanym podpisem elektronicznym osoby upoważnionej. Pismo to informowało o przekazaniu w załączeniu pisma P-6/349. Do pisma "Odmowa" dołączono pismo P-6/349 (nr UM01-65151-UM0100277/22; DOW-O-I.052.102.2023) w formacie "doc" informujące o odmowie przyznania pomocy, które nie zostało opatrzone certyfikowanym podpisem elektronicznym osoby upoważnionej, ani podpisem własnoręcznym. Dokument przesyłany środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, tym samym pismo z 20 lutego 2023 r. przesłane jako załącznik w formacie "doc", zawierający na końcu po części opisowej zwrot "z poważaniem", bez podpisu elektronicznego, nie może być uznane za dokument elektroniczny.
Doręczając stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej rozstrzygnięcie w sprawie organ ma obowiązek dokonać tego z zachowaniem wymagań formalnych związanych z podpisywaniem dokumentów elektronicznych. Wobec tego dokument doręczany za pomocą środków komunikacji elektronicznej powinien być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie jest wystarczające podpisanie jedynie pisma przewodniego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, że istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem tego, że wniesienie skargi za pomocą środków komunikacji elektronicznej wymaga odrębnego podpisania jest to, że w sytuacji rozłączenia jej od formularza pisma ogólnego traci ona walor dokumentu elektronicznego podpisanego. Byłoby to niezgodne z obowiązującym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 257, str. 73). Z punktu 61 preambuły do tego rozporządzenia wynika, że musi zostać zapewniona długoterminowa konserwacja informacji w celu zapewnienia prawnej ważności podpisów elektronicznych i pieczęci elektronicznych przez wydłużone okresy oraz zagwarantowana możliwość ich walidacji bez względu na przyszłe zmiany technologiczne. Zgodnie z powyższym, niedopuszczalna jest sytuacja, by po rozłączeniu załącznika od pisma ogólnego nie zachował on żadnej ważności. Tak by się stało, gdyby załącznik do pisma ogólnego nie posiadał odrębnego podpisu.
Przedstawione stanowisko należy odnieść do niniejszej sprawy. Odłączenie niepodpisanego załącznika stanowiącego rozstrzygnięcie organu od podpisanego elektronicznie pisma przewodniego spowodowałoby, że rozstrzygnięcie organu nie zachowałoby ważności.
W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżony akt został stronie skarżącej doręczony w formacie niespełniającej formalnoprawnych wymogów, tzn. z brakiem podpisu (kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego czy też podpisu osobistego) osoby upoważnionej do jej wydania, co powoduje, iż dokument ten nie może być uznany jako uzewnętrzniający wolę organu i nie rodzi żadnych skutków w sferze prawnej. W konsekwencji wywiedzioną przez stronę skarżącą skargę - jako przedwczesną - uznać należy za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5 p.p.s.a. (pkt I sentencji postanowienia). W punkcie II sentencji postanowienia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wskazać należy, że dopiero doręczenie stronie rozstrzygnięcia mającego postać dokumentu elektronicznego, daje możliwość skorzystanie z prawa do wniesienia skargi.