I SA/Ol 381/20

I SA/Ol 381/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /przewodniczący/
Ryszard Maliszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1834/20 - Wyrok NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2137
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 361
§ 39 ust. 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3.
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 oddala skargę.
Uzasadnienie
K. J. (dalej jako strona, beneficjent, producent rolny, wnioskodawca, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) z "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego (dalej PRŚ) w ramach PROW 2007-2013.
Z akt sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Kierownik ARiMR) decyzją z 9 października 2013 r. nr "[...]" przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 8.907,90 zł, w ramach zadeklarowanego przez stronę wariantu 8.3.2. międzyplon ścierniskowy - na obszarach zagrożonych erozją. W powyższej decyzji wskazano 15 marca 2013 r. jako datę rozpoczęcia 5-letniego okresu podjętego zobowiązania. Wobec tego uznano, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinno być realizowane do 14 marca 2018 r.. Jak poinformował organ w zaskarżonej decyzji, płatność za 2013 r. została przekazana 6.11.2013 r. na rachunek bankowy wskazany przez producenta.
Następnie organ I instancji przyznawał omawianą płatność wobec składanych wniosków beneficjenta, na podstawie decyzji:
z 13 stycznia 2015 r. nr "[...]" w ramach zadeklarowanego na 2014 r. wariantu w wysokości 14.952,30 zł - przekazanej wnioskodawcy 4 lutego 2015 r.,
z 5 maja 2016 r. nr "[...]" w ramach zadeklarowanego na 2015 r. wariantu w łącznej wysokości 15.407,70 zł - przekazanej 25 maja 2016 r.,
z 9 lutego 2017 r. nr "[...]" w ramach zadeklarowanego na 2016 r. wariantu w łącznej wysokości 9.508,20 zł - przekazanej 26 kwietnia 2017 r..
Następnie organ I instancji odnotował wpływ 5 maja 2017 r. wniosku z 25 kwietnia 2017 r. PROW 2014-2020 na rok 2017, na podstawie którego producent ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Na pierwszej stronie wniosku przekreślono i parafowano z dniem jego wpływu, zgłoszoną początkowo płatność rolnośrodowiskową w ramach PROW 2007-2013.
Do organu wpłynęła 12 maja 2017 r. zmiana do wniosku, dotycząca podziału geodezyjnego zadeklarowanych w pierwotnym wniosku na rok 2017 działek ewidencyjnych. Na pierwszej stronie zmiany do wniosku nie zakreślono pola przy płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013.
Kierując się powyższym organ I instancji zawiadomieniem z 23 października 2019 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ PROW 2007-2013, przyznanych na mocy ww. decyzji na lata 2013-2016.
W toku postępowania beneficjent pismem z 8 listopada 2019 r. poinformował, że nie zaniechał kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013. Wskazał, że błąd we wniosku miał charakter omyłki pisarskiej, gdyż doradca sporządzający wniosek przez pomyłkę nie zaznaczył poplonu rolnośrodowiskowego. Ponadto strona zakupiła poplon, który następnie został wysiany, a tym samym plan rolnośrodowiskowy był kontynuowany. W związku z powyższym producent wniósł o przesłuchanie sąsiadów, gdyż mogą poświadczyć co strona siała i uprawiała w 2017 r. ze względu na fakt, iż ich działki rolne są położone bezpośrednio przy działkach odwołującego.
Dodatkowo producent rolny dołączył do sprawy umowę z 11 września 2017 r. potwierdzającą nabycie przez niego nasion gorczycy. Odwołujący zaznaczył, że łubin i owies posiadał z własnych zasobów, a daną mieszanką obsiał działkę ewidencyjną nr 313, by zapewnić kontynuację planu rolnośrodowiskowego.
Kierownik ARiMR decyzją z "[...]" r. nr "[...]" ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji PRŚ: 23.860,20 zł wypłacone w ramach PROW 2007-2013 oraz 24.915,90 zł wypłacone w ramach PROW 2014-2020. Jako podstawę prawną wskazano w sentencji art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: k.p.a., art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) - dalej: ustawa o ARiMR, w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936) - dalej: ustawa PROW, oraz w związku z § 39 ust. 1, 2 pkt 2a i pkt 4 w związku z § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.) - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, art. 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r.) - dalej: rozporządzenie 65/2011.
W uzasadnieniu organ odniósł się wyłącznie do PRŚ w ramach PROW 2007-2013. Jako powód ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności podał niezłożenie przez beneficjenta wniosku kontynuacyjnego o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, jak również brak informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007- 2013 w odpowiednim terminie. Wskazał, że wypłata płatności za lata 2013-2016 nie wynika z pomyłki organu, który nie mógł wiedzieć, że beneficjent nie złoży wniosku za 2017 r.. Ponadto uznał, że nie wystąpiło w sprawie przedawnienie.
W odwołaniu strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze zobowiązaniem tego organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności przesłuchania świadków i strony, w tym także świadka na okoliczność wypełnienia wniosku na 2017 r. i zaznaczenia odpowiednich kratek formularza. Podniosła naruszenie przepisów powtórzonych następnie w petitum skargi.
Dyrektor ARiMR wymienioną na wstępie decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z "[...]" r.. W uzasadnieniu powołał szereg przepisów, m.in. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, zgodnie z którym Kierownik ARiMR właściwy w sprawie przyznania płatności ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Organ wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt.
Organ zestawił treść powołanego przepisu z zarzutem naruszenia § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez zastosowanie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że niewypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania 5-letniego programu.
Nawiązując do pisma strony z 8 listopada 2019 r. wskazał, że na podstawie § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego: Jeżeli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o tych gruntach lub zwierzętach oraz o wariancie realizowanym na tych gruntach lub w odniesieniu do tych zwierząt, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Natomiast zgodnie z § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia: Wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Organ wskazał, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 wraz z wymaganymi załącznikami (dokumentami), w tym wypełnionym materiałem graficznym, należało złożyć w terminie od 15 marca do 31 maja 2017 r.. Wniosek ten mógł być także złożony w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, tj. do 26 czerwca 2017 r. (gdyż 25 czerwca 2017 r. przypadał w niedzielę), jednak za każdy dzień roboczy opóźnienia, licząc od 1 czerwca 2017 r., stosowane było zmniejszenie płatności w wysokości 1% należnej kwoty płatności.
W związku z powyższym Dyrektor ARiMR zauważył, że odwołujący nie złożył wniosku kontynuacyjnego o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, jak również nie złożył informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007-2013 w odpowiednim terminie. Z tego powodu uzyskane płatności w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego podlegają zwrotowi. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 35 w związku z art. 38 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej z 11 marca 2014 r. nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z 20 czerwca 2014 r.) - dalej rozporządzenie 640/2014, organ dodał, że oprócz ww. wniosku nie wpłynął też żaden dokument świadczący o realizacji programu rolnośrodowiskowego. W takiej sytuacji płatność podlega zwrotowi, a w sprawie nie wystąpiły żadne nieprawidłowości wymagające określenia zasięgu, dotkliwości, trwałości i powtarzalności, w związku z czym przepisy unijne wymienione w zarzutach strony nie mają zastosowania.
Na poparcie stanowiska organów Dyrektor ARiMR powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1754/15 i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 7 lutego 2013 r. w sprawie C-454/11, Gunars Puts v. Lauku atbaltsa dienests.
Odpowiadając na zarzut strony w zakresie niezbadania, że wniosek na 2017 r. zawierał oznaczenie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, organ II instancji wskazał, że na formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 pole wyboru dotyczące płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) jest wykreślone i zaparafowane przez producenta, a w sekcji VIII nie wypełniono danych w zakresie płatności rolnośrodowiskowej.
Co do nieprzesłuchania zgłoszonych świadków organ podał, że sąsiedzi wnioskodawcy w złożonych organowi oświadczeniach jednomyślnie oznajmili, że w 2017 r. strona wysiała poplon rolnośrodowiskowy. Świadkowie złożyli oświadczenia zgodne w swej treści, zatem organ II instancji w pełni zgadza się z decyzją Kierownika ARiMR o odstąpieniu od przeprowadzenia dowodu z ich przesłuchania. Powyższe wynika z art. 78 § 2 k.p.a..
Przy czym Dyrektor ARiMR nie wykluczył, że odwołujący w 2017 r. prowadził działalność rolnośrodowiskową, co potwierdzają rejestr działalności rolnośrodowiskowej i oświadczenia sąsiadów. Jednak wobec treści ww. przepisów w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie płatności lub informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w odpowiednim terminie, to płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.
Organ powołał art. 28a ustawy PROW i uznał, że sporne kwoty nienależnie pobranych płatności przekraczają równowartość 100 euro, zatem nie ma podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Nie można ponadto w niniejszej sprawie mówić o wystąpieniu przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności z art. 4 rozporządzenia 640/2014.
Odnosząc się do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nienależnej organ powołał się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) z 18 grudnia 1995 r. nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm.) dalej: rozporządzenie 2988/95, i nawiązał do wyliczeń daty dopuszczenia się nieprawidłowości: 26 czerwca 2017 r. jako końcowego terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2017. Organ ocenił, że obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ zatem przedawnieniu, co więcej, termin przedawnienia został nawet przerwany 28 października 2019 r. - w dniu poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności (data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 23 października 2019 r.). Po tej dacie czteroletni termin przedawnienia rozpoczął swój bieg od nowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości "zaskarżonej decyzji organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego" oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- przepisów prawa materialnego:
1) § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez nieprawidłową ocenę "przez organ I Instancji zastosowania prawa materialnego", a to błędną wykładnię przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że niewypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania pięcioletniego programu, a nieprawidłowości stwierdzone we wniosku w 2017 r. stanowią przesłankę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że jest to niewykonanie zobowiązania tylko w części, które nie uprawnia organu automatycznie do ustalenia kwot nienależnie pobranych za cały okres trwania programu, gdyby przyjąć, że błąd we wniosku jest nieusuwalny, a takowy nie był, i organ powinien wezwać do usunięcia rozbieżności wniosku,
2) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011 "przez nieprawidłową ocenę "przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego", a to błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem normy, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia sankcji obniżających płatności w danym roku sankcja ta może być stosowana "automatycznie" do lat poprzednich bez czynienia przez organ administracji własnych ustaleń w zakresie dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, a w konsekwencji błędnym uznaniem, że wypłacone skarżącemu środki za lata 2013-2016 są płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu mimo niewystąpienia w tych latach nieprawidłowości,
3) art. 35 w zw. z art. 38 rozporządzenia 640/2014 przez nieprawidłową ocenę "przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego", a to poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do ustalenia skarżącemu kwot nienależnie pobranych płatności za cały okres trwania programu, w sytuacji, gdy stwierdzone uchybienia i to jedynie w wypełnieniu wniosku przez osobę wskazaną przez skarżącego - nie noszą cechy powtarzalności, która stanowi warunek konieczny zastosowania sankcji,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
4) art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności:
a) pominięto ustalenie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej w 2017 r. niezgodności, a w konsekwencji nie rozpoznano istoty sprawy,
b) nie zbadano, że wniosek na 2017 r. zawierał oznaczenie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a jedynie niezłożenie wniosku może skutkować odmową ich przyznania,
c) zupełnie pominięto okoliczności, że stwierdzone w 2017 r. uchybienia tyczą się wyłącznie nieoznaczenia w sekcji VIII wniosku działek a nie faktycznego realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego, a zatem stwierdzone uchybienia cechuje niewielka dotkliwość i zasięg oraz brak cechy trwałości, wyłączająca wydanie zaskarżonej decyzji,
d) nie poczyniono ustalenia czy podobne niezgodności miały miejsce także w latach 2013-2016 oraz określenia ich ewentualnego rozmiaru, zasięgu i trwałości, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności niewyjaśnieniem jakich ustaleń - w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności - dokonał organ, jakimi dysponował dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń w odniesieniu do roku 2013-2016, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa "oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku",
5) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że:
a) płatności za lata 2013-2016 zostały pobrane przez skarżącego nienależnie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione kryteria dotkliwości, zasięgu, trwałości oraz niezgodności warunkujące wydanie decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku ich zwrotu,
b) stwierdzone w 2017 r. niezgodności należą do katalogu przesłanek zwrotu pobranych płatności za lata wcześniejsze w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia warunków przyznania płatności,
c) nie ma konieczności przesłuchania zawnioskowanych świadków, podczas gdy świadkowie mogą wykazać skąd powstała nieprawidłowość i kto ponosi winę za nieprawidłowe uzupełnienie wniosku w 2017 r..
W treści skargi przedstawiono analizę poszczególnych uregulowań zawartych w § 38, § 39 ust. 1, ust. 2, a także w ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Podniesiono, że zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Sankcja, o której mowa w § 38, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował określonych wymagań w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Oceniono, że w sytuacji stwierdzenia w danym roku nieprawidłowości, oprócz sankcji za stwierdzone uchybienia w danym roku (pomniejszenie płatności), możliwe jest również dochodzenie zwrotu płatności w związku z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego (str. 9 skargi).
Autor skargi wskazał, że organ powołując jako podstawę rozstrzygnięcia w zakresie dotkliwości, zasięgu i trwałości (zgodnie z załącznikami nr 4, 5 i 6 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - Dz.U. z 2016 r. poz. 344), nie dokonał szczegółowej analizy regulacji prawnych odnoszących się do tej kwestii, a tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zastosowanych przez organ przepisów. Wskazując na § 1 tego aktu podniesiono, że nie wiadomo z jakich przyczyn organ zastosował kryterium powtarzalności niezgodności w gospodarstwie skarżącego, co wymaga wyjaśnienia.
Taka argumentacja organu doprowadziła do sytuacji, że nie wyjaśniono, jak wymagają tego przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., że zastosowanie załącznika nr 4, 5, 6 rozporządzenia z 9 marca 2016 r. uwzględnia na poziomie ustawodawstwa krajowego dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność uchybień jako akt właściwy do stosowania przy ocenie realizacji całego zobowiązania w okresie pięciu lat jego obowiązywania. Nadto zastosowane załączniki dotyczą pomniejszeń wprost, bez dokonywania jakichkolwiek ocen dolegliwości, trwałości, zasięgu i procentowo są takie same jak przy zmniejszeniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Organ nie wyjaśnił czy i na ile uchybienia w realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego uzasadniające zmniejszenie płatności w 2017 r. pozwalają na zastosowanie regulacji § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przy czym § 39 ust. 1 dotyczy zwrotu płatności rolnośrodowiskowej jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w tej sprawie organ nie wykazał, by rolnik tego zobowiązania nie realizował lub o nie zawnioskował.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Sąd w wezwaniu z 22 czerwca 2020 r. zawiadomił o powyższym stronę skarżącą, która nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (k. 15 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym miejscu zauważyć należy, że pojęciem "błędu oczywistego" posługuje się art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) z 17 lipca 2014 r. nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Zgodnie z tym przepisem wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że błąd jest oczywisty, jeżeli ujawnia się go bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wyłącznie na podstawie weryfikacji samego wniosku i załączników do wniosku. Błąd oczywisty to błąd, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka", inaczej niebudzący wątpliwości, którego wykrycie nie wymaga przeprowadzenia działań kontrolnych. Warunkiem uznania błędu za oczywisty jest również ustalenie, że stronie nie można przypisać złej wiary w popełnieniu błędu. O kwalifikacji błędu jako oczywisty nie decyduje subiektywne odczucie odwołującego, lecz obiektywne cechy oraz charakter popełnionego błędu. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Za błąd ten nie można natomiast uznać przypadku, gdy mimo sprawdzenia informacji zawartych we wniosku oraz dołączonych dokumentów, nie może być on w sposób prosty zidentyfikowany (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 607/19, z 16 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 363/19, z 2 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3112/18, z 28 marca 2017 r. II GSK 1670/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). W ocenie sądu błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku, nie jest oczywistą omyłką.
Z akt sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 9 października 2013 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 8.907,90 zł, w ramach zadeklarowanego przez stronę wariantu 8.3.2. międzyplon ścierniskowy - na obszarach zagrożonych erozją. W powyższej decyzji wskazano 15 marca 2013 r. jako datę rozpoczęcia 5-letniego okresu podjętego zobowiązania. Wobec tego uznano, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinno być realizowane do 14 marca 2018 r.. Następnie organ I instancji przyznawał omawianą płatność wobec składanych wniosków beneficjenta, na podstawie decyzji:
z 13 stycznia 2015 r. nr "[...]" w ramach zadeklarowanego na 2014 r. wariantu w wysokości 14.952,30 zł - przekazanej wnioskodawcy 4 lutego 2015 r.,
z 5 maja 2016 r. nr "[...]" w ramach zadeklarowanego na 2015 r. wariantu w łącznej wysokości 15.407,70 zł - przekazanej 25 maja 2016 r.,
z 9 lutego 2017 r. nr "[...]" w ramach zadeklarowanego na 2016 r. wariantu w łącznej wysokości 9.508,20 zł - przekazanej 26 kwietnia 2017 r..
Następnie organ I instancji odnotował wpływ 5 maja 2017 r. wniosku z 25 kwietnia 2017 r. PROW 2014-2020 na rok 2017, na podstawie którego skarżący ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Na pierwszej stronie wniosku przekreślono i parafowano z dniem jego wpływu, zgłoszoną początkowo płatność rolnośrodowiskową w ramach PROW 2007-2013. Organ I instancji zawiadomieniem z 23 października 2019 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ PROW 2007-2013, przyznanych na mocy ww. decyzji na lata 2013-2016.
Po przeprowadzaniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z "[...]" r. nr "[...]" ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji PRŚ: 23.860,20 zł wypłacone w ramach PROW 2007-2013 oraz 24.915,90 zł wypłacone w ramach PROW 2014-2020. W sentencji Organ I instancji powołał m. in. art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w związku z § 39 ust. 1, 2 pkt 2a i pkt 4 w związku z § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ,art. 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.
Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 192/18).
Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.
Wskazać w tym miejscu należy, że ogólna (generalna) zasada, zawarta w art. 29 ustawy o Agencji, ustalania w drodze decyzji administracyjnej kwot nienależnie pobranych płatności, ograniczona została przesłankami wykluczającymi obowiązek zwrotu, o których mowa w przepisach unijnych.
Celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18).
Ponadto decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności ma również oparcie w oparciu o regulacje krajowe, zwłaszcza § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Bezsporny jest bowiem fakt braku złożenia w wymaganym terminie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, czego następstwem, stosownie do § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jest zwrot wszystkich wypłaconych za lata wcześniejsze płatności rolnośrodowiskowych.
Mając na względzie powyższe rozważania sąd nie uznał zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Załączniki nr 4, 5, 6 rozporządzenia z 9 marca 2016 r. nie miały zastosowania. W rozpoznawanej sprawie powoływane przepisy są jednoznaczne. Bezsporny jest bowiem fakt braku złożenia w wymaganym terminie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. W konsekwencji skarżący nie zrealizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Następstwem jest stosownie do treści § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zwrot wszystkich wypłaconych za lata wcześniejsze płatności rolnośrodowiskowych. Natomiast zakres postępowania dowodowego jest determinowany treścią przepisów prawa materialnego. Niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie jest konsekwencją stosowania przepisów prawa materialnego, w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że działanie organu było wadliwe. Zasada legalizmu polega na prowadzeniu postępowania zgodnie z regułami prawa procesowego. Natomiast subsumpcja przepisów prawa materialnego odnosi się do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd nie podzielił zatem zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób dostateczny przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zaskarżona decyzja te kryteria spełnia. Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Stosownie do treści przepisu § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, konsekwencją niezrealizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego jest zwrot wszystkich wypłaconych za lata wcześniejsze płatności rolnośrodowiskowych. W powyższej decyzji wskazano 15 marca 2013 r. jako datę rozpoczęcia 5-letniego okresu podjętego zobowiązania. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinno być realizowane do 14 marca 2018 r.. Skarżący nie złożył wniosku za 2017 r.. A zatem nie zrealizował zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007- 2013.
Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.