I SA/Ol 375/25

I SA/Ol 375/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 43, art. 45 ust.1 i 2, art. 53 ust.1, art. 73 ust.8 pkt 1-3
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Anna Janowska Protokolant specjalista Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi R. SPÓŁKA JAWNA z siedzibą w R. na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego Spółka Akcyjna z siedzibą w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2025 r., WPU-FEWM.01.09-IP.02-0135/24.2025 (4097) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/Ol 375/25
Uzasadnienie
Wnioskodawca "R. Spółka Jawna" z siedzibą w R. (dalej jako: strona, wnioskodawca, skarżący) w dniu 16 lipca 2024 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Pakietowanie oferty R.", w ramach konkursu nr [...] DZIAŁANIE FEWM.01.09 Konkurencyjne i innowacyjne MSP. Schemat A (Typ projektu 3 Pakietowanie produktów i usług) Programu Regionalnego Fundusze Europejskie Dla Warmii i Mazur 2021-2027 Priorytet FEWM.01 Gospodarka, który został zarejestrowany pod numerem [...]. Projekt przewidywał, iż oferowane będą usługi (2 pakiety: Aktywne półkolonie oraz Obóz [...]). Każdy z pakietów będzie obejmował minimum 8 usług oferowanych przez 4 przedsiębiorstwa. W ramach pakietu: Aktywne półkolonie wskazano: zajęcia na deskach typu SUP, nauka windsurfingu, zajęcia bezpieczeństwo na wakacjach, zajęcia żeglarskie na jachtach typu Omega, zajęcia żeglarskie na jachtach typu Optymist /Topaz Taz, zabawa na wodnym placu zabaw, zajęcia ze zdrowego żywienia, zajęcia z siatkówki plażowej. W ramach pakietu Obóz [...] wskazano: usługa noclegowa w namiotach [...], nauka windsurfingu, zajęcia bezpieczeństwo na wakacjach, zajęcia żeglarskie na jachtach typu Omega, zajęcia żeglarskie na jachtach typu Optymist/Topaz Taz, zabawa na wodnym placu zabaw, zajęcia ze zdrowego żywienia, zajęcia z siatkówki plażowej. W ramach projektu Lider R. zaplanował wyłącznie roboty budowlane obejmujące budowę pawilonu stanowiącego zaplecze sanitamo-magazynowe przystani.
Komisja Oceny Projektów w dniu 22.05.2025 r. zwróciła się do wnioskodawcy z prośbą o przedłożenie uzupełnienia/poprawy wniosku o dofinansowanie, w którym wskazała, że w opisie projektu brak jest informacji na temat pakietowania usług, wnioskując o uzupełnienie opisu projektu w tym zakresie. W kolejnym piśmie z dnia 13.06.2025 r. o uzupełnienie/poprawę wniosku Komisja wystąpiła do skarżącego o informację, jak budowa pawilonu stanowiącego zaplecze sanitarno-magazynowe wpisuje się w usługę z której składa się pakiet. Po analizie wniosku wraz z jego uzupełnieniami i poprawkami Warmińsko-Mazurska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie (dalej również: organ, Instytucja Pośrednicząca, IP) pismem z 3 lipca 2025 r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu, z powodu niespełnienia kryterium zerojedynkowego, tj.: Kryterium nr 1 Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt. Po rozpatrzeniu protestu, pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r., Instytucja Pośrednicząca działając na podstawie art 66 pkt 2 art 68, art 69 ust 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.) - zwanej dalej ustawą wdrożeniową poinformowała wnioskodawcę o jego nieuwzględnieniu. Organ wskazał, że planowany pawilon nie był elementem pakietu, który powinien stanowić produkt/usługę i być oferowany klientom w formie połączonej. Jego realizacja mogłaby odbyć się w ramach zwyklej działalności inwestycyjnej wnioskodawcy. Organ zauważył, że jedyny wydatek w projekcie Lidera projektu to roboty budowlane, polegające na budowie pawilonu stanowiącego zaplecze sanitarno- magazynowe przystani Utworzony pawilon będzie pełnił następujące funkcje: - Toalety przy przystani żeglarskiej, - Szatnia i suszarnia pianek, - Magazyn dla półkolonii. Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że żadna z powyższych funkcji nie została w sposób precyzyjny, wyjaśniona, opisana i włączona do oferty pakietowej Lidera projektu Jedyny wydatek kwalifikowany jaki zakupuje Lider projektu (roboty budowlane) nie jest przedmiotem żadnego pakietu z oferowanych przez Lidera projektu. Wszystkie 5 usług Skarżącego jako Lidera projektu, przewidziane w ofercie pakietowej świadczone są w oparciu o posiadane zasoby, co zostało opisane w sekcji B.5 biznesplanu. Zdaniem IP wnioskodawca posiada odpowiednią infrastrukturę do prowadzenia zajęć żeglarskich, przechowywania jachtów, korzystania z wodnego placu zabaw, jak tez prowadzenia zajęć ze zdrowego żywienia i siatkówki plażowej. Zdaniem organu, opis jedynego wydatku kwalifikowanego w projekcie Lidera projektu świadczy o budowie odpowiedniego zaplecza sanitarno-szatniowo-magazynowego dla bieżącej i przyszłej działalności gospodarczej Wnioskodawcy, a nie dla niezbędności jedynego wydatku do sprzedaży usług pakietowych przez stronę Lidera projektu dla realizacji projektu W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie zapewniający standardów przejrzystości, rzetelności i bezstronności, co skutkowało nie przyznaniem stronie dofinansowania z przyczyn, które w świetle informacji o nieuwzględnieniu protestu, a także w negatywnej ocenie wniosku są niejasne i wskazują na dowolność podejmowanych rozstrzygnięć, - art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie negatywnej oceny projektu będącego przedmiotem wniosku w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw albowiem spełniał on wszystkie kryteria , - art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jego uwzględnienia. Uwzględniając powyższe, skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy organowi w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, - zasądzenie od organu administracji na rzecz strony kosztów postępowania. w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że pawilon jest niezbędnym elementem infrastruktury umożliwiającym świadczenie kompleksowych usług wodno-rekreacyjnych. Jest to element łączący poszczególne usługi pakietu w kompletny produkt. Skarżący stwierdził, że organ błędnie uznał, że pawilon sanitarny z funkcją magazynową i socjalną nie jest elementem pakietu usług sportów wodnych. Zdaniem skarżącego, pawilon sanitarny oraz przestrzeń magazynowa są równie istotnymi elementami infrastruktury towarzyszącej sportom wodnym. W przypadku realizacji intensywnego programu sportów wodnych, infrastruktura zapewniająca dostęp do sanitariatów oraz możliwość bezpiecznego przechowywania sprzętu jest nieodzowna dla kompleksowego świadczenia oferowanych pakietów. Zdaniem skarżącego planowany pawilon jest częścią kilku usług oferowanych w pakiecie i nie jest on odrębną inwestycją tylko nieodłączną częścią usług pakietowych. Skarżący podkreślił, że istniejący budynek na terenie ośrodka znajduje się na innej działce, oddzielony jest drogą gminną (z tunelem pod drogą) i nie jest częścią infrastruktury przystani oraz nie posiada odpowiednich przestrzeni magazynowych. Skarżący podniósł także zarzut arbitralności argumentacji IP w zakresie stwierdzenia, że inwestycja mogłaby odbyć się w ramach zwykłej działalności inwestycyjnej wnioskodawcy uznając, że takie twierdzenie można odnieść do każdej inwestycji realizowanej w ramach dowolnego projektu oraz uznając taką argumentację za zbyt ogólną. W odpowiedzi na skargę, Instytucja Pośrednicząca wniosła o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935,) dalej: p.p.s.a., określa katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079 z późn. zm.), dalej: ustawa wdrożeniowa.
Ustawa wdrożeniowa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 76 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., przez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.
Stosowanie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).
Stosownie do art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Według natomiast art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. W myśl ust. 2 w/w przepisu właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.
Należy zaznaczyć, że art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład takiej komisji wchodzą osoby posiadający odpowiednią wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów. W skład komisji oceny projektów w świetle art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej mogą wchodzić eksperci, o których mowa w art. 80. Z takiego rozwiązania ION skorzystała w niniejszej sprawie, zapewniając, że zarówno na etapie oceny pierwotnej jak i ewentualnego rozpatrywania protestu oceny dokonywać będzie 2 ekspertów, spełniających wymagania stawiane im przez ustawę w rozdziale 17 omawianej ustawy.
Podkreślenia wymaga, że znaczenie i rola ekspertów przy wyłanianiu w ramach konkursu najlepszych projektów, spełniających określone kryteria, jest taka, że Sąd de facto warstwy merytorycznej ich oceny nie jest władny kontrolować. Kontrola Sądu powinna zmierzać jedynie do oceny, czy argumentacja oceniających oraz organu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki dokonanej oceny. Sąd kontroluje jedynie ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego.
W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uzasadniony jest w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że przystąpienie do naboru jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawców przede wszystkim postanowień Regulaminu wyboru, w oparciu o które wyłania się podmioty spełniające kryteria przyjęte w danym naborze, w trybie konkurencyjnym. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokonania wstępnej oceny czy wpisuje się w zasady danego naboru, a następnie skonstruowania wniosku w taki sposób, aby spełniał on wymagania określone przez organizatora przede wszystkim w zakresie kryteriów wyboru. W związku z tym, to w jego w interesie jest szczegółowe zaznajomienie się z zasadami i warunkami danego konkursu a w razie jakichkolwiek wątpliwości uzyskać wyjaśnienia Instytucji Organizującej Nabór. Natomiast sformalizowana procedura określona w dokumentacji konkursowej, w szczególności w Regulaminie wyboru projektów ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców i wymuszenie zachowania wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu skarżącego z 18 lipca 2025 na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu o numerze [...] o dofinansowanie projektu pn. "Pakietowanie oferty R."
Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy wnioskodawca złożył wniosek w ramach konkursu nr [...] który został zarejestrowany pod numerem [...]. W celu dokonania oceny spełnienia kryteriów zgodnie z § 9 ust 6 Regulaminu wyboru projektów powołano Komisję Oceny Projektów (KOP) W trakcie oceny kryteriów istniała możliwość dwukrotnego uzupełnienia lub poprawy wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami.
KOP zwróciła się z prośbą o przedłożenie uzupełnienia/poprawy pismem znak WPU- FEWM/FEWM 01 09-IP.02-0135/24 2025 (2497) z 22 maja 2025 r. w terminie 7 dni roboczych, oraz pismem znak FEWM/FEWM 01 09-IP.02-0135/24 2025 (2927) z 13 czerwca 2025 r. w terminie 7 dni roboczych. W odpowiedzi na powyższe pisma Wnioskodawca odpowiednio 02 czerwca 2025 r oraz 25 czerwca 2025 r przedłożył poprawioną dokumentację/wyjaśnienia.
Jak wynika z Regulaminu tego konkursu z § 9 ust 5 i 16 Regulaminu ocena wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami przeprowadzana jest jednoetapowo z wykorzystaniem WOD2021 a w trakcie oceny projektów nadawane są punkty. Zgodnie z § 9 ust 17 Regulaminu projekt otrzymuje pozytywną ocenę KOP w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów w przypadku gdy spełni wszystkie kryteria zerojedynkowe i uzyska co najmniej 50% maksymalnej liczby punktów przewidzianych w ramach kryteriów branych pod uwagę przy wyliczaniu minimum punktowego 50% w Karcie z definicjami kryteriów wyboru projektów stanowiącej załącznik do Regulaminu.
W dniu 3 lipca 2025 r pismem znak WPU-FEWM.01.09-IP.02- 0135/24.2025(3281) na podstawie § 9 ust 22 Regulaminu Wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie projektu o której mowa w art 56 ust 5 ustawy wdrożeniowej, z tego powodu, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów zerojedynkowych których spełnienie jest konieczne do przyznania dofinansowania tj. Kryterium nr 1 Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy wydatki zaplanowane przez wnioskodawcę w ramach projektu polegające na budowie pawilonu zapewniającego zaplecze sanitarne, magazynowe i socjalne na terenie przystani żeglarskiej, są kwalifikowalne i czy spełniają wymóg zawarty w paragrafie 3 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu do przedmiotowego konkursu, a w konsekwencji czy organ naruszył prawo uznając , że przedmiotowy projekt nie spełnia kryterium nr 1.
Przypomnieć należy, że w skardze złożonej do Sądu na przedmiotową informacje o nieuwzględnieniu protestu skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ w sposób nie zapewniający standardów przejrzystości, rzetelności i bezstronności; art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie negatywnej oceny projektu w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw oraz art. 69 ust. 1 poprzez nieuwzględnienie protestu, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jego uwzględnienia.
W ocenie Sądu wbrew zarzutom podniesionym w skardze kwestionowana przez stronę skarżącą ocena wniosku o dofinasowanie zawarta w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym jest spójna, wyczerpująca, odpowiada zasadom doświadczenia życiowego oraz pozostaje w związku z dokumentacją naboru i ustalonymi kryteriami.
W pierwszej kolejności nawiązując do kluczowych dokumentów programowych wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1) Regulaminu wyboru projektów: "W ramach przedmiotowego naboru wspierane będą następujące typy projektów: Typ 3 projektu - pakietowanie produktów i usług Wsparcie otrzymają przedsięwzięcia realizowane przez co najmniej dwa MSP nie będące podmiotami związanymi lub partnerskimi w rozumieniu określonym w Załączniku I (Definicja MŚP) do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dn. 17 czerwca 2014. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, mające na celu pakietowanie produktów i usług - minimum trzy różne produkty/usługi oferowane przez minimum dwa przedsiębiorstwa i oferowanie ich klientom w formie połączonej".
Należy w tym miejscu odnieść się do definicji legalnej pakietu (produktu/usług) zawartej w: "Wykazie pojęć i definicji programu regionalnego na lata 2021-2027 Fundusze Europejskie dla Warmii i Mazur" (s. 43 i n). W dokumencie tym wprost wskazano, że: "Pakiet jako produkt to standardowe, powtarzalne oferty składające się z dwóch lub więcej składników – w turystyce to może być transport, zakwaterowanie, wyżywienie, atrakcji turystyczne, inne urządzenia oraz usługi. Pakiety sprzedawane ogólnej klienteli są prezentowane poprzez technologie informacyjno-komunikacyjne (TIK) lub inne środki przekazu i oferowane do sprzedaży potencjalnym klientom po opublikowanej łącznej cenie, w której koszty składników produktu nie są identyfikowane oddzielnie".
W świetle przywołanych definicji legalnych pakietowanie usług polega na łączeniu kilku różnych produktów lub usług w jedną, wspólną ofertę – tzw. pakiet. Celem takiego działania jest stworzenie dla klienta bardziej kompleksowej, atrakcyjnej propozycji, która daje większą wartość niż zakup pojedynczych elementów osobno. W kontekście projektów dla MŚP (małych i średnich przedsiębiorstw) pakietowanie często oznacza współpracę kilku firm, które łączą swoje komplementarne produkty lub usługi w jedną wspólną ofertę skierowaną do klienta końcowego.
W piśmiennictwie wskazuje się, że przykładowo w branży turystycznej pakietowanie usług i produktów może polegać np. na połączeniu następujących produktów i usług: Hotel + lokalna restauracja + wypożyczalnia sprzętu sportowego. Wspólnie przedsiębiorcy tworzą np. "pakiet aktywnego weekendu" (noclegi, posiłki, wypożyczenie roweru i wejście na basen). Korzyścią dla klienta jest to, że klient kupuje jedną usługę obejmującą cały pobyt, a firmy zwiększają sprzedaż i widoczność na rynku turystycznym.
Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że ocena projektu została przeprowadzona przez niezależnych ekspertów zgodnie z obowiązującymi procedurami. Podkreślić należy, że kryterium nr 1 – "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" – ma charakter kryterium dopuszczającego, którego niespełnienie skutkuje odrzuceniem projektu bez względu na wynik pozostałych ocen. Zgodnie z regulaminem konkursu, za spełnienie tego kryterium uznaje się sytuację, w której projekt jest zgodny z zakresem interwencji przewidzianym w działaniu 01.09 programu FEWM oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość udzielenia pomocy, w szczególności brak zgodności z celami działania lub niekwalifikowalność wydatków (por. Załącznik nr 4 do Regulaminu wyboru projektów w ramach naboru nr [...]).
Zwrócić należy uwagę, że w ramach oceny spełnienia kryterium nr 1, weryfikowane jest czy projekt wpisuje się w założenia określone w FEWM 2021-2027, SZOP i regulaminie wyboru projektów, a przyjęte założenia projektu kwalifikują go do wsparcia tj.: Czy uzasadnienie, opis, cel oraz zakres rzeczowy projektu określone we wniosku o dofinansowanie i załącznikach są zgodne z celami danego działania określonymi w FEWM 2021- 2027/SZOP/regulaminie wyboru projektów? Ocenia się również, czy projekt mieści się w katalogu możliwych do realizacji typów projektów w danym działaniu, wskazanych w FEWM 2021-2027/ SZOP/regulaminie wyboru projektów?
W ocenie Sądu, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że projekt skarżącego nie spełniał tego kryterium. Eksperci wskazali, że przedstawione we wniosku działania i rezultaty nie mieściły się w zakresie interwencji przewidzianym dla typu projektów określonych w regulaminie konkursu, w szczególności projekt nie stanowił przedsięwzięcia w zakresie pakietowania produktów i usług w rozumieniu dokumentacji konkursowej.
Organ uzasadnił swoją ocenę, wskazując konkretne elementy wniosku, które nie odpowiadały kryteriom naboru. Zdaniem Sądu uzasadnienie jest spójne, logiczne i umożliwia weryfikację toku rozumowania organu.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze Sąd nie dopatrzył się, by organ naruszył przepisy postępowania konkursowego ani by ocena została przeprowadzona w sposób dowolny. Zasady przeprowadzania naborów w ramach programów finansowanych ze środków UE opierają się na zasadzie autonomii oceny ekspertów i ograniczonej kontroli sądowej, sprowadzającej się do oceny zgodności z prawem, a nie do ponownej oceny merytorycznej projektu (por. wyroki NSA: z 14.12.2021 r., I GSK 1113/21; z 24.03.2022 r., I GSK 1472/21).
Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące niewłaściwej interpretacji kryterium nr 1 w istocie zmierzają do podważenia merytorycznej oceny projektu, co pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Sąd nie może zastępować ekspertów i samodzielnie oceniać, czy projekt zasługiwał na dofinansowanie.
Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu swojego stanowiska w sposób szczegółowy wyjaśnił, że skarżący nie przewidział żadnej usługi, która byłaby elementem pakietu w rozumieniu przywołanej definicji legalnej obowiązującej w przedmiotowym konkursie, bezpośrednio związanej z jedynym wydatkiem kwalifikowalnym w projekcie. Z dokumentacji konkursowej wynika, że pawilon wbrew wymogom konkursowym nie jest elementem pakietu, który powinien stanowić produkt lub usługę i być oferowany klientom w formie połączonej zgodnie z § 3 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu wyboru projektów.
Organ w zaskarżonej do Sądu informacji wskazał, że jedyny wydatek w projekcie Lidera projektu to roboty budowlane, polegające na budowie pawilonu stanowiącego zaplecze sanitarno-magazynowe przystani. Według założeń projektu utworzony pawilon ma pełnić funkcje: toalety przy przystani żeglarskiej; szatni i suszarni pianek; magazynu dla półkolonii. Jednak żadna z powyższych funkcji nie została w sposób precyzyjny, wyjaśniona, opisana i włączona do oferty pakietowej Lidera projektu.
W konsekwencji wnioskodawca nie utworzył żadnej usługi bezpośrednio związanej z jedynym wydatkiem kwalifikowalnym w projekcie. Żadna z usług pakietowych Lidera projektu nie mogła by odbyć się w pomieszczeniu/pawilonie, które wnioskodawca planuje utworzyć. Eksperci oceniający projekt zwrócili ponadto uwagę, że opis jedynego wydatku kwalifikowanego w projekcie Lidera projektu świadczy o budowie odpowiedniego zaplecza sanitarno-szatniowo-magazynowego dla bieżącej i przyszłej działalności gospodarczej wnioskodawcy, a nie dla niezbędności jedynego wydatku do sprzedaży usług pakietowych przez stronę Lidera projektu dla realizacji projektu. Dodatkowo podkreślono, że wnioskodawca posiada odpowiednią infrastrukturę do prowadzenia zajęć żeglarskich, przechowywania jachtów, umieszczenia wodnego placu zabaw, a także prowadzenia zajęć ze zdrowego żywienia czy siatkówki plażowej. Wszystkie usługi skarżącego (Lidera projektu) ujęte w ofercie pakietowej opierają się na już posiadanej infrastrukturze, zasobach skarżącego. Wyjaśniono wnioskodawcy, że zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatek jest kwalifikowalny, jeżeli: został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
W ocenie Sądu warto zauważyć, że Instytucja Pośrednicząca w celu rozwiania wątpliwości w trakcie postępowania konkursowego wystąpiła do skarżącego o informację, jak opis działań skarżącego zawarty we wniosku o dofinasowanie wskazujący na budowę pawilonu ma się do przewidzianego w tym konkursie wsparcia (Typ 3. Pakietowanie produktów i usług. Wsparcie otrzymają przedsięwzięcia realizowane przez co najmniej dwa MŚP nie będące podmiotami związanymi lub partnerskimi w rozumieniu określonym w Załączniku I (Definicja MŚP) do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dn. 17 czerwca 2014, uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, mające na celu pakietowanie produktów i usług – minimum trzy różne produkty/usługi oferowane przez minimum dwa przedsiębiorstwa i oferowanie ich klientom w formie połączonej)? Organ zwrócić bowiem uwagę, że projekt skarżącego zarejestrowany pod numerem [...] przewidywał, iż oferowane będą usługi (2 pakiety) - Każdy z pakietów będzie obejmował minimum 8 usług oferowanych przez 4 przedsiębiorstwa.
Co prawda w dokumentacji konkursowej do działania FEWM.01.09 – Konkurencyjne i innowacyjne MŚP, schemat A, typ 3 ("Pakietowanie produktów i usług") – nr [...] nie zostały podane konkretne nazwy usług pakietowych, które muszą być realizowane. Jednak z Regulaminu konkursu i ogłoszenia można jednoznacznie wskazać jakie ogólne warunki muszą spełniać te pakiety:
- Pakiet musi być realizowany przez co najmniej dwa MŚP, które nie są podmiotami powiązanymi lub partnerskimi w rozumieniu Załącznika I do Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014.
- Pakiet musi składać się z minimum trzech różnych produktów lub usług, oferowanych przez te przedsiębiorstwa i sprzedawanych klientom łącznie (jako oferta skojarzona).
- Projekty preferowane to m.in. te wpisujące się w regionalne specjalizacje inteligentne, rozwój w regionie oraz zwiększające włączenie i równouprawnienie.
W odpowiedzi na pisma Instytucji Pośredniczącej wnioskodawca odpowiednio 02.06.2025 r. oraz 25.06.2025 r. przedłożył wyjaśnienia, które nie dały jasnych odpowiedzi na pytania Komisji Oceniającej Projekt.
Podkreślić należy, że eksperci zwrócili się do wnioskodawcy w sposób bardzo precyzyjny: "Prosimy o informację jak budowa pawilonu stanowiącego zaplecze sanitarno-magazynowe przystani wpisuje się w usługę, z której składa się pakiet?"
Wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w ostatnim dokumencie z 25.06.2025 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu (k. 202 akt postępowania) są bardzo ogólnikowe i w żaden sposób nie odnoszą się do istoty wsparcia w przedmiotowym konkursie Typ 3. Pakietowanie produktów i usług. W wyjaśnieniach tych można przeczytać m.in. "Po zajęciach pianka, strój lub ubranie często jest mokre. Zakładanie i zdejmowanie pianek w wietrzny dzień na świeży, powietrzu jest bardzo niekomfortowe, a organizm szybko się wychładza. Dodatkowo konieczne jest zapewnienie pewnego stopnia prywatności przebierającym się. Bardzo istotne jest również zapewnienie dostępu do toalet (...)"
Zdaniem Sądu z wyjaśnień skarżącego nie wiadomo jaka nowa usługa pakietowa w rozumieniu przywołanej dokumentacji konkursowej została utworzona i powiązana z jedynym wydatkiem kwalifikowalnym w projekcie. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz wyjaśnień samego skarżącego można wysnuć wniosek, że jedyny wydatek kwalifikowany jaki planuje zakupić Lider projektu (roboty budowlane) nie jest przedmiotem żadnego pakietu z oferowanych przez Lidera projektu.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie eksperci organu pozostawali w ramach ich kompetencji uznając, że strona nie wykazała przekonująco w swym wniosku, że projekt spełnia sporne kryterium nr 1. Nie jest rolą organu - a tym bardziej Sądu – wskazywać jakie argumenty należy wskazać we wniosku, aby przekonać organ do swoich racji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1500/11). Wnioskodawca przystępując do konkursu, winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak rzetelnej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny muszą zostać ocenione negatywnie. To z regulaminu konkursu i załączników do niego wynika, jakie kryteria będą oceniane i co należy zamieścić we wniosku, aby dane kryterium mogło zostać pozytywnie dla wnioskodawcy ocenione.
W konsekwencji nie sposób stwierdzić, że organ w niniejszej sprawie uchybił wynikającym z treści art. 45 § 1 ustawy wdrożeniowej zasadom przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a przede wszystkim pod tym kątem odbywa się kontrola sądowa trybu konkursowego. Ocena ta oparta na jasnej i logicznej opinii eksperckiej, zawiera szczegółowe, przekonywujące wyjaśnienie zasad jej przeprowadzenia oraz wskazuje powody uznania spornego kryterium za niespełnione.
Sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2017 r., II GSK 1028/17; z 15 października 2019 r., sygn. akt I GSK 2236/18). Rola organu sprowadza się natomiast do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r. I GSK 1641/21).
Zdaniem Sądu analiza treści postanowień Regulaminu, jego załączników, dokumentów (wniosku o dofinansowanie, kart oceny merytorycznej) pozwoliła na stwierdzenie, że organ nie naruszył ogólnych zasad określonych w ustawie wdrożeniowej, ani trybu postępowania wyznaczonego regulaminem wyboru projektów. Nie budzi wątpliwości, że w regulaminie tym uregulowano wszystkie istotne kwestie dotyczące sposobu przeprowadzenia konkursu uprawnionych wnioskodawców, procesu oceny projektu i rozstrzygnięcia naboru, zasad finansowania wydatków, procedury odwoławczej.
W realiach niniejszej sprawy, w kontekście sformułowanych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że ocena przedmiotowego wniosku dokonana przez Instytucję Pośredniczącą nie była dowolna, a obowiązujące przepisy nie przewidują wymagań odnośnie do formy czy stopnia szczegółowości oceny. Ocena kryterium nr 1 – "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" zdaniem Sądu, była czytelna, jasna i konkretna, oparta na kompleksowej analizie dokumentacji złożonej przez skarżącego. Uzasadnienie oceny projektu w zakresie kwestionowanego kryterium było rzetelne i poddawało się weryfikacji sądowej. Podnieść przy tym należy, że ustawa wdrożeniowa nie określa niezbędnych treści (elementów) uzasadnienia negatywnej oceny po rozpoznaniu przez organ protestu od dokonanej oceny wniosku. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że uzasadnienie informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę, tzn. umożliwić wnioskodawcy wniesienie w skardze do sądu umotywowanych zarzutów do oceny, która go nie satysfakcjonuje. Z informacji o nieuwzględnieniu protestu wynika, że organ odniósł się do zarzutów protestu i wskazał na okoliczności niespełnienia kryterium nr 1 – "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt" określonym w dokumentacji konkursowej – Regulaminie wyboru projektów i jego załącznikach.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, Sąd na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.
.