I SA/Ol 373/24

I SA/Ol 373/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /sprawozdawca/
Anna Janowska /przewodniczący/
Przemysław Krzykowski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 412
art. 60 ust. 2 pkt 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027
Dz.U. 2023 poz 2298
art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 4
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 6, art. 64 ust. 2 lit. b
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Janowska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. N. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 lipca 2024r., nr 187/OR14/2024 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2023 oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 kwietnia 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej jako: "organ I instancji", "Kierownik BP") przyznał W. N. (dalej jako: "strona", "skarżący") płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2023 w łącznej wysokości 25.336,54 zł w ramach:
1) Pakiet 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji w wysokości 1.443,81 zł,
2) Pakiet 13. Premia za zrównoważoną produkcję roślinno-zwierzęcą w wysokości 6.222,78 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.280,54 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
3) Pakiet 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji w- wysokości 6.479,98 zł,
4) Pakiet 12. Trwale użytki zielone po okresie konwersji w wysokości 1.961,79 zł,
5) Pakiet 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji w wysokości 2.172,42 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 137,16 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
6) Pakiet 6. Trwałe użytki zielone w okresie konwersji w wysokości 7.055,76 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 15,78 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
w tym przyznano kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2023 w wysokości 969,93 zł.
Ponadto Kierownik BP odmówił przyznania płatności ekologicznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach Pakietu 2. Uprawy warzywne w okresie konwersji i nałożył sankcję w wysokości 5.135,70 zł.
W wydanym rozstrzygnięciu organ I instancji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym stanowiący powierzchnię:
1) zobowiązanie do gruntów ornych podjęte 15 marca 2021 r. na powierzchnię równą 5,04 ha,
2) zobowiązanie do gruntów ornych podjęte 15 marca 2022 r. na powierzchnię równą 1,41 ha,
3) zobowiązanie do trwałych użytków zielonych podjęte 15 marca 2021 r. na powierzchnię równą 1,78 ha,
4) zobowiązanie do trwałych użytków zielonych podjęte 15 marca 2022 r. na powierzchnię równą 7,03 ha.
W odwołaniu od ww. decyzji strona wniosła o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez zwiększenie płatności ekologicznej na 2023 r. i przyznanie jej w pełnej wysokości, zgodnie z wnioskiem rolnika, w tym zwłaszcza wobec oczywistej omyłki w zakresie sposobu zadeklarowania we wniosku działki rolnej oznaczonej jako "X" w Pakiecie 2 i w konsekwencji zwiększenie płatności w ramach Pakietu 13 poprzez brak pomniejszeń wobec oczywistego braku przedeklarowania powierzchni oraz odstąpienie od sankcji w ramach Pakietu 2.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ", "organ odwoławczy") decyzją z 29 lipca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji podał, że 1 maja 2023 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "ARiMR") w M. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2023 (dalej jako: "wniosek"), w którym ubiegała się m.in. o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2023 w ramach realizacji:
- Pakietu 2. Uprawy warzywne w okresie konwersji do powierzchni 1,70 ha,
- Pakietu 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji do powierzchni 1,48 ha,
- Pakiet 6. Trwale użytki zielone po okresie konwersji do powierzchni 7,00 ha,
- Pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji do powierzchni 3,96 ha,
- Pakietu 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji do powierzchni 0,92 ha,
- Pakietu 12. Trwałe użytki zielone po okresie konwersji do powierzchni 1.77 ha,
- Pakiet 13. Premia za zrównoważoną produkcje roślinno-zwierzęcą do powierzchni 16,83 ha.
Zmianą do wniosku z 16 kwietnia 2024 r. strona wycofała działkę rolną X w ramach płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) Pakiet 2. Uprawy warzywne w okresie konwersji.
Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że w związku z tym, że producent rolny nie wniósł zastrzeżeń do Pakietu: 5, 6, 7. 11, 12 uznając ustalenia organu I instancji jako własne w tym zakresie, odstąpił od uzasadnienia decyzji w tej części. Zaznaczył, że sam pełnomocnik strony podnosi zarzut wyłącznie do Pakietu 2. oraz Pakietu 13.
W decyzji organ odwoławczy przytoczył treść m. in. §2 ust. 1, §6 ust. 1, §17 ust. 2, §32e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018. poz. 1784, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie ekologiczne", oraz art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 261, ze zm.), dalej jako: "ustawa o Planie Strategicznym".
Następnie Dyrektor ARiMR podał, że 15 września 2023 r. w gospodarstwie rolnym producenta (strony) została przeprowadzona kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej, na podstawie której powstał raport z czynności kontrolnych w ramach rolnictwa ekologicznego PROW 2014-2020 o stosownym numerze. W wyniku kontroli stwierdzono m.in. nieprawidłowości dla działki rolnej "X" zgłoszonej w ramach Pakietu 2. Organ wskazał, że producent we wniosku (złożonym przed kontrolą na miejscu) zadeklarował w ramach Pakietu 2 powierzchnię wynoszącą 1,70 ha, podczas kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię 1,38 ha. Dla działki rolnej "X" przypisano następujące kody:
- DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej,
- DR23 - Kontrola działki rolnej przeprowadzona po zbiorze deklarowanej uprawy i został rozpoczęty proces przygotowywania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny,
- DR49 - Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego,
- DR52 - W sąsiedztwie działki rolnej stwierdzono obszar tymczasowo nie kwalifikujący się do płatności,
- R51 - Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania.
Dyrektor OR odwoławczy wskazał, że z raportu z czynności kontrolnych wynika, że rolnik był obecny przy kontroli i posiada wiedzę, że w przypadku działki rolnej "X" stwierdzono nieprawidłowości. Stąd w jego ocenie Kierownik BP, mając na uwadze treść art. 60 ust. 3 pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym, zasadnie odmówił wycofania tej działki w ramach Pakietu 2 (wyliczenia przedstawiono na s. 7 decyzji).
Jeżeli zaś chodzi o powierzchnię wykluczoną w ramach Pakietu 13, która wynosiła 1,99 ha (działka rolna X - 1,70 ha, działka rolna Y - 0,07 ha oraz działka rolna Z - 0,22 ha) stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej, to szczegółowe wyliczenia podano na s. 7-10 decyzji. Mając na uwadze treść art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r. str. 48, ze zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014", organ stwierdził, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności w ramach Pakietu 13. wyniosła 10,86 ha, zaś kwota przyznanej płatności 6.222,78 zł.
Odnosząc się do treści odwołania, Dyrektor OR podał, że 13 września 2023 r. skarżący (jako producent) został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w ramach płatności ekologicznej PROW 2014-2020, do której jego gospodarstwo zostało wytypowane 3 sierpnia 2023 r. Z kontroli przeprowadzonej 15 września 2023 r. sporządzono ww. protokół. Organ przypomniał, że 16 kwietnia 2024 r. strona złożyła zmianę do wniosku, którą wycofała z płatności ekologicznej w ramach Pakietu 2 działkę rolną "X" o łącznej powierzchni 1,70 ha. Organ odwoławczy podniósł, że wycofanie takie nie jest możliwe, gdyż wnioskodawca przed dniem 16 kwietnia 2024 r. został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz dodatkowo kontrola ta do wycofanej działki rolnej stwierdziła ww. nieprawidłowości. Zaznaczył, że typowanie do kontroli na miejscu odbywa się drogą losową, a nie na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku. Ponadto błąd przy deklaracji działki rolnej "X" do Pakietu 2 można było dopiero wykryć podczas kontroli administracyjnej sprawy. Złożona przez stronę zmiana do wniosku nie mogła zostać uznana na jej strony.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że błąd oczywisty, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69), dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014", o błędzie oczywistym można mówić wtedy, gdy bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy bądź konfrontacji z innymi dokumentami istnieje możliwość wykrycia niespójności kolejnych pozycji wniosku. Organ zaznaczył, że oczywistość błędu musi być jednoznaczna i łatwa do stwierdzenia. O kwalifikacji błędu jako oczywisty nie decyduje subiektywne odczucie odwołującego, lecz obiektywne cechy oraz charakter popełnionego błędu. Organ odwoławczy wskazał, że oceniając materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie był w stanie ocenić "na pierwszy rzut oka", czy dana działka rolna miała być w danym pakiecie czy nie.
Nadto organ podniósł, że to producent rolny wypełniając wniosek o przyznanie płatności powinien upewnić się, że zadeklarował wszystkie powierzchnie zgodnie z podjętym zobowiązaniem, a przed wysłaniem wniosku powinien zapoznać się z jego treścią. Zaznaczył też, że po pobraniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2023 na stronie 5/8 w Oświadczeniu o zadeklarowanych powierzchniach jest informacja, że działka rolna "X" została zadeklarowana w ramach Pakietu 2. W ocenie organu strona miała świadomość, jaką działkę deklaruje i w jakim pakiecie i nie można tego uznać za pomyłkę oczywistą.
Dyrektor OR podkreślił, że postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony, zatem to ona kształtuje zakres swojego żądania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawną deklarację w zakresie wskazanej we wniosku płatności.
Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające przed organami ARiMR zostało w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do postępowania uregulowanego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako: "k.p.a". Na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 3-4 oraz ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lala 2014-2020 (Dz. U. 2023. poz. 2298), dalej jako: "ustawa PROW 2014-2020", obowiązki organu określone w art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. ograniczone zostały do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. To natomiast strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Dyrektor OR zwrócił również uwagę, że to strona odpowiedzialna jest za złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie płatności. Dlatego też przed jego złożeniem należało obowiązkowo zweryfikować poprawność zawartych w nim danych. Brak zgodności danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym może skutkować zmniejszeniem kwoty płatności lub odmową jej przyznania. Ubiegając się o płatności, producent rolny we wniosku dla uzyskania tej płatności deklaruje działki rolne swojego gospodarstwa z uwzględnieniem uprawy, która faktycznie znajduje się na wskazanej działce ewidencyjnej oraz konkretnego pakietu. Przystąpienie do programu ekologicznego ma charakter dobrowolny, a płatności przyznawane są na wniosek beneficjenta składane każdego roku. Deklarując przystąpienie do programu ekologicznego producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych warunków i wymogów otrzymania płatności. Wskazując we wniosku konkretne działki i ich powierzchnie zgłoszoną do płatności, rolnik musi czynić to w pełni świadomie, bowiem to on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane i składając oświadczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia, w wyniku których mógłby uzyskać nienależną korzyść finansową. Obiektywnie, nie można od organu oczekiwać, że w ramach ogólnej kontroli formalnej wniosku będzie w stanie ocenić, czy deklarowane do płatności działki rolne mają przypisane prawidłowe pakiety/warianty.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie decyzję organu odwoławczego zaskarżono w całości. Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), dalej jako: "ustawa o ARiMR", w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wadliwej, obarczonej szeregiem nieprawidłowości, uniemożliwiającej skarżącemu uzyskanie płatności w pełnej wysokości, jak również brakiem pełnego ponownego rozpoznania sprawy,
b) art. 8 §1 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób niepełny i nieodpowiadający standardowi rzetelności, braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności w zakresie materiału dotyczącego treści zobowiązania skarżącego, braku właściwej analizy powierzchni zgłoszonych przez stronę, co doprowadziło do niezasadnego wydania rozstrzygnięcia w znaczny sposób ograniczającego kwoty płatności, jak również błędnie nakładającego sankcję,
c) art. 107 §4 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 i 107 §1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym odstąpieniu od części uzasadnienia decyzji w zakresie Pakietów: 5, 6, 7, 11, 12, co skutkuje brakiem możliwości poznania pełnego toku rozumowania organu, jak również uniemożliwieniem przeprowadzenia pełnej kontroli skarżonego rozstrzygnięcia,
d) art. 107 §1 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego, umożliwiającego organowi wydanie decyzji w sprawie płatności (jako organowi II instancji), a podanie jedynie przepisów proceduralnych, co doprowadziło do wątpliwości co do rzeczywistych podstaw rozstrzygnięcia w sprawie,
e) art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieuprawnione obarczenie skarżącego ciężarem dowodu w zakresie okoliczności poza okolicznościami istotnymi dla przyznania uprawnienia (płatności), podczas gdy skarżący przedstawił wszelkie wymagane dowody, jak również poprzez nieuczynienie przez organ zadość obowiązkowi w zakresie postępowania dowodowego, w tym analizy dokumentacji dotyczącej zobowiązania skarżącego, co doprowadziło do niesłusznego zaaprobowania rozstrzygnięcia co do zmniejszenia płatności na rzecz skarżącego i nałożenia na niego sankcji,
f) art. 25 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaaprobowaniu błędnego stanowiska Kierownika BP co do braku poinformowania strony o brakach wniosku i skutkach ich nieusunięcia, nieuznanie kwestii braku wezwania skarżącego za istotną, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji I instancyjnej, mimo zaistnienia istotnej nieprawidłowości podczas postępowania,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 w zw. z art. 64 ust. 2 lit. b oraz art. 59 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 str. 549), dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013", poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu omyłki skarżącego w zadeklarowaniu działki X w Pakiecie 2, podczas gdy błąd powyższy był możliwy do wykrycia jedynie na podstawie treści wniosku (w porównaniu z deklaracją co do Pakietu 13), co skutkowało uznaniem niemożliwości skorygowania ww. omyłki przez stronę i co za tym idzie zmniejszeniem płatności i niezasadnym obarczeniem sankcją.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Tymczasem rozstrzygnięcie organu w sprawie cechuje się swego rodzaju automatyzmem i pozostaje przedłużeniem decyzji Kierownika BP.
Strona zaznaczyła, że działka rolna "X" nigdy "nie przynależała" do zobowiązania ekologicznego realizowanego w ramach Pakietu 2, zaś jej zadeklarowanie w tym pakiecie stanowiło oczywistą nieprawidłowość (omyłkę), którą organ winien był dostrzec, posiadając znajomość treści zobowiązania ekologicznego skarżącego realizowanego w trzyletnim cyklu.
Autor skargi podkreślił, że to na organie ciążył obowiązek rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia, a następnie oceny materiału dowodowego a nie na skarżącym. Zarzucił, że organ odwoławczy skupił się jedynie na treści wniosku i raporcie kontroli, pomijając zgromadzoną w zakresie zobowiązania strony dokumentację, nie odniósł się do braku wezwania skarżącego przez Kierownika BP do usunięcia stwierdzonych we wniosku braków. Tymczasem, gdyby poinformowano skarżącego o zaistniałej rozbieżności pomiędzy zobowiązaniem a zadeklarowaniem powierzchni w ramach Pakietu 2., miałby on szansę niezwłocznego skorygowania pomyłki. W skardze zaznaczono, że szczególnie istotne z punktu widzenia strony pozostawałoby poinformowanie jej o skutkach nieusunięcia braków wniosku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.".
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji należało orzec, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł bowiem przyczyn do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Istota i płaszczyzna sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy Dyrektor OR a wcześniej organ I instancji miały prawo, z uwagi na błędne zadeklarowanie działki oznaczonej jako "X" do odmowy przyznania płatności ekologicznej w ramach Pakietu 2 (Uprawy warzywne w okresie konwersji) i nałożenia sankcji w wysokości 5.135,70 zł. W konsekwencji też zmniejszenia płatności w ramach Pakietu 13 (Premia za zrównoważoną produkcję roślinno-zwierzęcą) wobec przedeklarowania zgłoszonej we wniosku powierzchni do kwoty 6.222,78 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.280,54 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Chodzi zatem o znaczenie i konsekwencje ww. błędu dla wysokości przyznanej płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020.
W ocenie skarżącego popełniony błąd miał charakter oczywisty i wpisywał się w dyspozycję art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Ponadto strona wskazała, że w wyniku zmiany wniosku sporna działka "X" została wycofana. Natomiast zdaniem organów ARiMR w okolicznościach przedmiotowej sprawy błędne zadeklarowanie tej działki obiektywnie nie mogło zostać uznane za widoczne "na pierwszy rzut oka". Ponadto w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania ograniczeń wyartykułowanych w art. 60 ustawy o Planie Strategicznym. Cofnięcie części wniosku dotyczącej spornej działki (biorąc pod uwagę chronologię poszczególnych zdarzeń) było bowiem nieskuteczne, skoro poprzedzało je przeprowadzenie czynności kontrolnych, dodatkowo zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości.
Zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym zmiany wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-4, dokonuje się w terminie do dnia 15 września roku, w którym został złożony ten wniosek - w przypadku gdy Agencja poinformowała beneficjenta o nieprawidłowościach wykrytych w ramach kontroli administracyjnych lub systemu monitorowania obszarów zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia 2022/1173.
Według art. 60 ust. 3 ustawy o Planie Strategicznym wnioskodawca może całkowicie lub częściowo wycofać wniosek o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-4, nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-4, z tym że wycofanie nie jest możliwe, jeżeli: (1) dotyczy części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości; (2) wnioskodawca został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu.
Z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 wynika, że wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.
W tym miejscu wskazać należy, że ww. rozporządzenie utraciło moc ze skutkiem od 1 stycznia 2023 r. Z uwagi jednak na art. 14 rozporządzenia nr 2022/1173 rozporządzenie to stosuje się nadal do: (a) wniosków o przyznanie pomocy w odniesieniu do płatności bezpośrednich, złożonych przed dniem 1 stycznia 2023 r.; (b) wniosków o płatność złożonych w związku ze środkami wsparcia wdrażanymi na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; (c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności.
W myśl art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenie nr 1306/2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: (b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6.
Przepis art. 59 ust. 6 rozporządzenia rozporządzenie nr 1306/2013 w przypadkach, które zostaną określone przez Komisję na podstawie art. 62 ust. 2 lit. h, wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność lub wszelkie inne komunikacje, wnioski lub prośby mogą być korygowane i dostosowywane po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ oczywistych błędów.
W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że pomimo utraty mocy obowiązującej ww. rozporządzenia nr 1306/2013 z dniem 1 stycznia 2023 r., to z uwagi na treść art. 104 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 2021/2116 nadal mają zastosowanie, m.in. ww. art. 59 i art. 64:
- (i) do wydatków poniesionych i płatności dokonanych na rzecz systemów wsparcia na mocy rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2022 i wcześniejszych lat;
- (ii) do środków wdrażanych na mocy rozporządzeń (UE) nr 228/2013, (UE) nr 229/2013, (UE) nr 1308/2013 i (UE) nr 1144/2014 do dnia 31 grudnia 2022 r.;
(iii) do programów pomocy, o których mowa w art. 5 ust. 6 akapit pierwszy lit. c) i art. 5 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2117, w odniesieniu do wydatków poniesionych i płatności dokonanych na rzecz operacji realizowanych zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013 po dniu 31 grudnia 2022 r. i do czasu zakończenia tych programów pomocy; oraz
- (iv) w przypadku EFRROW - w odniesieniu do wydatków poniesionych przez beneficjentów i płatności dokonanych przez agencję płatniczą w ramach wdrażania programów rozwoju obszarów wiejskich zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013;
Z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 wynika natomiast, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Na wstępie wymaga wskazania (co nie jest bez znaczenia w niniejszej sprawie), mając na uwadze stanowisko skarżącego (artykułowane w pkt 1 lit. e skargi), że to na organie spoczywał ciężar dowodzenia w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności rolnych (a został on jak twierdzi strona przerzucony na nią), że postępowanie przed organami ARiMR cechuje się odrębnością proceduralną, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uległy znacznemu ograniczeniu. Przepisy ustawy PROW 2014-2020 ograniczają zakres stosowania przepisów ww. Kodeksu (art. 4). Zgodnie z nią, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych wyliczonych w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Naturalnym dopełnieniem przedmiotowej klauzuli są uregulowania wytyczające podstawowe założenia postępowań, wyciągnięte "przed nawias" poszczególnych unormowań procesowych. Zobowiązują one organy administracji publicznej do stania na straży praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, udzielania stronom "na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania" oraz zapewnienia im - również na ich żądanie - czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy PROW 2014-2020), z zastrzeżeniem, że nie stosuje się wtedy art. 79a K.p.a. i art. 81 K.p.a. Powołane przepisy nałożyły zarazem na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy "zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek". Stosownie do nich "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi - skutki prawne".
Przywołane regulacje prawne wskazują, że ustawodawca dokonał istotnego ograniczenia zastosowania podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego. W omawianej kategorii spraw uczynił bowiem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej, statuowanej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach, m.in. art. 77 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (płatność ekologiczna) obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, z dyspozycji, wedle której ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wynika, iż to na stronie (rolniku), która złożyła wniosek o przyznanie płatności, ciąży obowiązek aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej. Wielokrotnie bowiem podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, że w tym specyficznym postępowaniu, to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym (wbrew twierdzeniu strony) przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Organowi pozostaje zaś w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Wbrew zatem wymogom zawartym w art. 7 K.p.a. organy ARiMR nie mają obowiązku działania z urzędu, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ciąży na nich też obowiązek podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie ma więc obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy - tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności (por. wyroki NSA: z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 1950/18; z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 98/14; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11; z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11; z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10). Nie jest więc tak, jak chciałaby tego skarżący, że to na organach ARiMR spoczywał w niniejszej sprawie ciężar dowodzenia.
Ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje również (co już zaakcentowano wcześniej), że to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek, by udzielane informacje były zgodne z rzeczywistością. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności, odpowiada występująca o nie strona. Rozpatrywanie przez organ wniosków o przyznanie płatności odbywa się zatem w systemie bazującym z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1587/18; z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1369/18). I tak weryfikacja podczas właśnie kontroli administracyjnej (ściślej kontroli na miejscu) była możliwa i nastąpiła. Jak zaznaczył też organ typowanie do kontroli na miejscu odbywa się drogą losową, a nie na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku (co podnosi strona). Z powyższego zatem wynika, że odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi producent rolny m.in. za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Jak słusznie też przyjmuje się w orzecznictwie uzasadnieniem takiego stanowiska jest wykonywanie przez producenta rolnego swojej działalności zawodowo i na własny rachunek. To zatem skarżący (wbrew jego twierdzeniom) ponosi odpowiedzialność za zadeklarowanie we wniosku działki (ek) lub ich części, które nie kwalifikują się do płatności.
Z tych względów za bezzasadny uznać zatem należało zarzut wskazany na wstępie tej części rozważań, tj. naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez: (-) jego nieprawidłowe zastosowanie i nieuprawnione obarczenie skarżącego ciężarem dowodu w zakresie okoliczności poza okolicznościami istotnymi dla przyznania uprawnienia (płatności), podczas gdy to on przedstawił wszelkie wymagane dowody; (-) nieuczynienie przez organ odwoławczy zadość obowiązkowi w zakresie postępowania dowodowego, w tym analizy dokumentacji dotyczącej zobowiązania skarżącego, co doprowadziło do niesłusznego zaaprobowania rozstrzygnięcia co do zmniejszenia płatności i nałożenia na niego sankcji.
Uwzględniając dotychczasowe rozważania trudno też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 (w zakresie wskazanym w pkt 1 lit. f skargi), z którego wynika, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a (...), lub w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12a, nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (...), chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ocenie sądu wbrew twierdzeniu skarżącego nie mamy w tym przypadku do czynienia z brakami formalnymi wniosku (gdyż wniosek był kompletny, skoro organ nie zastosował wezwania do jego uzupełnienia), do których usunięcia strona winna zostać wezwana przez organ I instancji. Trudno też za takie braki uznać błędne zadeklarowanie działki oznaczonej jako "X", które stało się przyczyną do odmowy przyznania płatności ekologicznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach Pakietu 2 (Uprawy warzywne w okresie konwersji) i nałożenia sankcji, a w konsekwencji też zmniejszenia płatności w ramach Pakietu 13 (Premia za zrównoważoną produkcję roślinno-zwierzęcą). Jak zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1555/18 analiza ww. przepisu (art. 25 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020) pozwala na zajęcie stanowiska, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zaistnienia braku we wniosku, który jest związany z jego niekompletnością (co nie miało miejsca w tej sprawie), a nie dotyczy przypadków wadliwego (a taka właśnie sytuacja miała miejsce), aczkolwiek kompletnego wypełnienia wniosku, czyli takiego wypełnienia, które choć formalnie poprawne, rodzi następstwo w postaci odmowy przyznania płatności.
W tym miejscu zwrócić należy również uwagę na niekonsekwencję strony zaprezentowaną w treści skargi. Raz bowiem twierdzi, że błędna deklaracja działki "X" stanowiła brak formalny wniosku o płatność, z drugiej zaś, że była to oczywista omyłka, o której jest mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014.
Odnosząc się natomiast do naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 w zw. z art. 64 ust. 2 lit. b oraz art. 59 ust. 6 rozporządzenia nr 1306/2013 (pkt 2 lit. a skargi) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuznaniu omyłki skarżącego w zadeklarowaniu działki "X" w Pakiecie 2, podczas gdy błąd powyższy był możliwy do wykrycia jedynie na podstawie treści wniosku (w porównaniu z deklaracją co do Pakietu 13), co skutkowało uznaniem niemożliwości skorygowania ww. błędu przez skarżącego, i co za tym idzie zmniejszeniem płatności i niezasadnym obaczeniem go sankcją, to również i on w ocenie sądu nie zasługiwał on na uwzględnienie.
Zgodzić się należy bowiem z Dyrektorem OR, że o oczywistym błędzie, o którym jest mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 (a którego dopatruje się strona odnośnie zadeklarowanej działki oznaczonej jako "X") można mówić wyłącznie wtedy, gdy – bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami - istnieje możliwość wykrycia niespójności (przeoczeń) kolejnych pozycji wniosku. O zakwalifikowaniu danego błędu jako błędu oczywistego decydować musi zatem łatwość jego wykrycia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 263/20 wraz z przywołanym tam orzecznictwem). Słusznie zatem zaznaczył organ odwoławczy, że oczywistość błędu musi być jednoznaczna i łatwa do stwierdzenia (co w tej sprawie zdaniem sądu nie miało miejsca). Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy wykrycie przedmiotowej nieprawidłowości było możliwe (i faktycznie miało miejsce) dopiero na etapie kontroli administracyjnej, a ściśle rzecz ujmując, co już zasygnalizowano wcześniej podczas kontroli na miejscu.
W niniejszej sprawie nie ulega też wątpliwości, że wniosek został podpisany przez skarżącego, zatem to on ponosi odpowiedzialność za jego treść. Jego analiza potwierdza również, że do spornej płatności - świadomie (Sekcja XI Oświadczenie o zadeklarowanych powierzchniach – k. 24/5 akt sprawy) - zadeklarował on sporną działkę (w ramach Pakietu 2, oznaczoną jako "działka rolna X" o łącznej powierzchni 1,70 ha). Konsekwencja tej deklaracji wynika zatem bezpośrednio z treści wniosku, za który to skarżący bierze pełną odpowiedzialność. Nadto w treści samego wniosku jak i załączników do niego nie było wewnętrznych sprzeczności, które powodowałyby jego niespójność, a zatem nie może być w tym przypadku mowy o błędzie oczywistym (zob. wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II GSK 942/12). Powyższe dowodzi więc, że - wbrew zarzutom skargi - w sprawie nie mamy do czynienia z oczywistym błędem strony (jako beneficjenta) działającego w dobrej wierze, o którym mowa w art. 4 ww. rozporządzenia, który to błąd mógł zostać "z łatwością" wykryty przez organ I instancji przyjmujący wniosek (i poprawiony przez rolnika), bez konieczności prowadzenia kontroli administracyjnej (a nawet jak w tej sprawie kontroli na miejscu). W ocenie sądu zatem zadeklarowanie przez skarżącego do płatności ekologicznej spornej działki (generujące przedeklarowanie stwierdzonej powierzchni uprawniającej do płatności) - nie może być potraktowane jako omyłka oczywista w rozumieniu tego przepisu. Słusznie też przyjął organ, że strona miała świadomość, jaką działkę deklaruje i w jakim pakiecie i nie można tego uznać za pomyłkę oczywistą. Ponadto wniosek o przyznanie płatności stanowi fundament, co do możliwości ich przyznania, jak również ich wielkości. Wskazując zatem we wniosku określone działki i ich powierzchnię, to skarżący bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane, tym bardziej, że podpisując wniosek składa oświadczenie o odpowiedzialności karnej (sekcja XII Oświadczenia i Zobowiązania, pkt 2 – k. 24/7 akt sprawy) za ich prawdziwość (por. wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1901/17). Ponadto z wniosku wyraźnie wynika, że stronie (co istotne i nie jest bez znaczenia producentowi rolnemu – czyli podmiotu, od którego wymaga się profesjonalizmu i wyższych standardów działania) znane są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej, objętych wnioskiem o przyznanie płatności (sekcja XII Oświadczenia i Zobowiązania, pkt 3 – k. 24/7 akt sprawy). Słusznie też podniósł organ odwoławczy, że to producent rolny wypełniając wniosek o przyznanie płatności powinien upewnić się, że zadeklarował wszystkie powierzchnie zgodnie z podjętym zobowiązaniem, a przed wysłaniem wniosku powinien zapoznać się z jego treścią. Trudno też uznać w tym kontekście za zasadne twierdzenie strony, że organ winien był dostrzec błędne zadeklarowanie działki oznaczonej jako "X", posiadając znajomość treści zobowiązania ekologicznego skarżącego realizowanego w trzyletnim cyklu. Należy bowiem pamiętać, że takich realizowanych zobowiązań przez różnych producentów jest wiele. Ponadto to producent (jako profesjonalny podmiot dbający o własne interesy, od którego wymaga się należytej staranności) bierze pełną odpowiedzialność za treść złożonego wniosku i winien go sprawdzić przed złożeniem. Trzeba też pamiętać, że są to środki publiczne, którego podlegają szczególnemu reżimowi i ochronie, a strona jeśli chce je pozyskać musi spełnić szczegółowe i rygorystyczne warunki. Tym samym za bezzasadny należało uznać wskazany na wstępie tej części rozważań zarzut zawarty w punkcie 2 lit. a skargi.
Zgodzić się należy również z argumentacją Dyrektora OR przyjętą w zaskarżonej decyzji odnośnie (podniesionej także w treści skargi kwestii braku możliwości wycofania przez skarżącego z płatności spornej działki). Wskazać bowiem należy, że takie wycofanie jest możliwe (zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o Planie Strategicznym), jednakże nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie i przyznanie pomocy, z tym że wycofanie nie jest możliwe, jeżeli: (-) dotyczy części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości; (-) wnioskodawca został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Z akt sprawy natomiast wynika, że w dniu 16 kwietnia 2024 r. strona złożyła zmianę do wniosku, którą wycofała z płatności ekologicznej w ramach Pakietu 2 działkę rolną oznaczoną jako "X" (k. 24/1-24/9 akt sprawy). Kontrola na miejscu/metodą inspekcji terenowej (z uwagi na jej wytypowanie) miała zaś miejsce 25 września 2023 r., czyli znacznie wcześniej niż wniesiona zmian. Ponadto skarżący został poinformowany o zamiarze jej przeprowadzenia w dniu 13 września 2023 r. (k. 22/1 akt sprawy). Z przeprowadzonej w dniu kontroli sporządzony został również stosowny raport (k. 22/1-22/26 akt sprawy). Zważywszy zatem na sekwencję zdarzeń (popartą treścią art. 60 ust. 3 ustawy o Planie Strategicznym) zmiana wniosku i wycofanie spornej działki nastąpiła za późno. Skarżący bowiem jeszcze przed 16 kwietnia 2024 r. (data wniosku) został poinformowany (co miało miejsce 13 września 2023 r.) o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Trzeba też pamiętać (co jest niezmiernie istotne), że złożona zmiana i próba wycofania spornej działki miała miejsce już po wykryciu w wyniku niniejszej kontroli szeregu nieprawidłowości (czego strona miała świadomość gdyż była obecna przy kontroli – k. 22/26 akt sprawy). Nie jest też tak, jak sugeruje skarżący, że zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i w odwołaniu powodem kontroli na miejscu było wcześniejsze zauważenie przez organ I instancji nieścisłości między dokumentacją a treścią wniosku (choć strona tego w żaden sposób nie potwierdziła), i co powinno spowodować wezwanie strony do wyjaśnienia tej okoliczności. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym zadaniem ARiMR jest przeprowadzanie kontroli na miejscu. Ponadto, jak wskazał Dyrektor OR typowanie do kontroli na miejscu odbywa się drogą losową, a nie na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku. Ponadto błąd przy deklaracji działki oznaczonej jako "X" do Pakietu 2 wykryto (jak zauważył organ II instancji) podczas kontroli administracyjnej sprawy, a ściśle rzecz ujmując podczas kontroli na miejscu (k. 22/6 i 22/27 – kod błędu DR 13+). Słusznie zatem organy ARiMR stwierdziły, że powierzchnia stwierdzona z tytułu płatności ekologicznej w ramach realizacji ww. Pakietu 2 jest większa niż powierzchnia podjętego zobowiązania. W przypadku zaś stwierdzenia zadeklarowania przez rolnika powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikując się do przyznania płatności w ramach Pakietu 2. (zadeklarowana w ramach podjętego zobowiązania) zgodnie z §6 rozporządzenia ekologicznego (nie dotyczy zmian zobowiązania dokonanych zgodnie z §7 tego aktu) w odniesieniu do danej grupy upraw miał zastosowanie art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, z którego wynika, że jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Jednocześnie należy zauważyć, że choć ww. rozporządzenie nr 640/2014 z dniem 1 stycznia 2023 r. utraciło moc, to w myśl art. 13 rozporządzenia nr 2022/1172 (uzupełniającego rozporządzenie nr 2021/2116) stosuje się je jednak nadal do: (a) wniosków o przyznanie pomocy w ramach płatności bezpośrednich złożonych przed 1 styczniu 2023 r.; (b) wniosków o płatność złożonych w związku ze środkami wsparcia wdrażanymi na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; (c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 §4 K.p.a. w zw. z art. 107 §3 i 107 §1 ust. 6 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy PROW 2014-2020 (pkt 1 lit. c skargi) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym odstąpieniu przez organ odwoławczy od części uzasadnienia decyzji w zakresie Pakietów: 5, 6, 7, 11, 12, co skutkuje brakiem możliwości dla strony pełnego toku rozumowania organu, jak również uniemożliwieniem przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, to również i on nie znalazł akceptacji sądu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie tyle Dyrektor OR odstąpił od uzasadnienia ww. zakresie, lecz przyjął za własne ustalenia i motywy wskazane w uzasadnieniu decyzji I instancyjnej (co do których przecież strona miała wiedzę). Ponadto skarżący podniósł w odwołaniu jedynie zarzuty dotyczące Pakietu 2 oraz 13. Przyjąć zatem należy przyjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie i jego motywy odnośnie pozostałych pakietów nie budziły żadnych wątpliwości. Strona nie wyjaśniła również w jaki sposób miałoby to uniemożliwić zrozumienie pełnego toku rozumowania Dyrektora OR, jak również przeprowadzenie pełnej kontroli skarżonego rozstrzygnięcia, skoro stosowne uzasadnienie odnośnie niekwestionowanych pakietów znajduje swoje szczegółowe odzwierciedlenie właśnie w decyzji I instancyjnej, do której odwołał się Dyrektor OR (przyjmując za własne motywy wskazane przez organ I instancji). Wbrew zatem twierdzeniu strony możliwe było zrozumienie motywów, którymi kierował się organ odwoławczy odnośnie niekwestionowanych w odwołaniu pakietów. To dawało również możliwość skontrolowania przyjętego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Strona nie wykazała również, że miało to jakikolwiek wpływ na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Co istotne również organ odwoławczy rzetelnie omówił i przeanalizował okoliczności i zarzuty strony ujęte w odwołaniu, uznając je za ważne dla niej, jak i sposobu załatwienia sprawy na etapie II instancyjnym. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie odstąpił od uzasadnienia decyzji w zakresie pozostałych (niekwestionowanych pakietów) tylko odwołał się bezpośrednio do rozstrzygnięcia I instancyjnego.
Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 107 §1 ust. 4 K.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 (pkt 1 lit. d skargi) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego, umożliwiającego organowi wydanie decyzji w sprawie płatności (jako organowi II instancji), a podanie jedynie przepisów proceduralnych, co doprowadziło do wątpliwości co do rzeczywistych podstaw rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć na wstępie należy, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał i wyjaśnił przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Wskazać również należy, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa obowiązujących - co trzeba podkreślić - w dacie ich podejmowania (por. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 84/24). Natomiast w przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Również i w tym przypadku strona nie wykazała, że stawiany zarzut miał jakikolwiek wpływ na prawidłowość przyjętego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania w ocenie sądu za bezpodstawne należało również uznać zarzuty naruszenie przepisów postępowania (co miało istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 1 lit. a i b), tj.: (-) art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wadliwej, obarczonej szeregiem nieprawidłowości, uniemożliwiającej Skarżącemu uzyskanie płatności w pełnej wysokości, jak również brakiem pełnego ponownego rozpoznania sprawy; (-) art. 8 §1 K.p.a. w zw. z art. 4 i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy w sposób niepełny i nieodpowiadający standardowi rzetelności, braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności w zakresie materiału w zakresie treści zobowiązania skarżącego, braku właściwej analizy powierzchni zgłoszonych, co doprowadziło do niezasadnego wydania rozstrzygnięcia w znaczny sposób ograniczającego kwoty płatności, jak również błędnie nakładającego na stronę sankcję.
Uwzględniając dotychczasowe rozważania wskazać również należy, że zarzuty podniesione w skardze w żaden sposób nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowią natomiast niczym nie popartą polemikę, pozostającą bez istotnego znaczenia dla sprawy i prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ani też naruszeń przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.