I SA/Ol 369/19

I SA/Ol 369/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Renata Kantecka
Ryszard Maliszewski /sprawozdawca/
Wiesława Pierechod /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ulgi podatkowe
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I GSK 1908/19 - Wyrok NSA z 2023-08-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2136
art. 50a
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski ( sprawozdawca ) sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 4 lipca 2019r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości cen urzędowych i opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego oddala skargę.
Uzasadnienie
K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr XLVI/335/2018 Rady Miasta Ostródy z 16 maja 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości cen urzędowych i opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego.
Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r. Nr poz. 827 ze zm.), art. 34a ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe (Dz.U. z 2017 r. poz.1983) oraz art. 50 i 51 ustawy z 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2136 ze zm.); ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.).
W § 2 ust. 2 tiret drugi uchwalono, że "do ulgowych przejazdów, ustawowo uprawnione są następujące osoby: (...) studenci do 26 r. życia kształcący się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo jednolitych studiach magisterskich".
W § 3 ust. 2 unormowano, że "do korzystania z przejazdów ulgowych uprawnia się następujące osoby: (...) emeryci i renciści w wieku powyżej 60 lat (kobiety) lub 65 lat (mężczyźni)".
Pismem z 25 lutego 2019 r. (data wpływu) skarżący zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ostródzie o usunięcie zapisu o wymogu osiągnięcia wieku 60 lat (w przypadku kobiet) i 65 lat (w przypadku mężczyzn), jako warunku korzystania z przejazdu ulgowego przez emerytów i rencistów, oraz o dodanie legitymacji emeryta lub rencisty do dokumentów uprawniających do takiego przejazdu. W jego ocenie ustawodawca przewidział możliwości nabycia statusu emeryta i rencisty niezależnie od osiągniętego wieku czy płci.
Burmistrz Miasta Ostródy przy piśmie z 25 kwietnia 2019 r. przesłał opinię prawną radcy prawnego o zgodności z prawem ww. uchwały. W opinii podano, że powołana uchwała nie nawiązuje do ustawowej definicji emeryta i rencisty. Z treści § 3 ust. 2 wynika jedynie, że do korzystania z przejazdów ulgowych uprawnieni są m.in. emeryci i renciści w wieku powyżej 60 lat (kobiety) lub 65 lat (mężczyźni). Rada Miejska nie nawiązała zatem w żaden sposób do ustawowej definicji emeryta i rencisty z ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stąd chybiony jest zarzut o niezgodności przepisu w obecnej formie w stosunku do emerytów i rencistów, z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Co do braku określenia wysokości ulgi oraz braku dokumentu legitymacji emeryta lub rencisty jako dokumentu uprawniającego do przejazdu ulgowego odpowiedziano, że w załączniku nr 1 do uchwały "Taryfa opłat za usługi przewozowe autobusami miejskimi Żeglugi Ostródzko-Elbląskiej w Ostródzie" wskazano wysokość ulgi w zakresie każdego z rodzajów biletów oraz danej strefy.
Odnośnie dokumentów uprawniających do przejazdu ulgowego w zakresie emeryta lub rencisty w załączniku nr 2 do Uchwały "Zasady korzystania z uprawnień do bezpłatnych i ulgowych przejazdów" wskazano, iż dokumentem uprawniającym do przejazdu ulgowego jest decyzja emerytalna lub rentowa wydana przez jednostkę ds. rent lub emerytur oraz dowód osobisty. Na podstawie ww. dokumentów możliwe będzie zweryfikowanie możliwości skorzystania z danej ulgi, dlatego rozszerzanie katalogu dokumentów o legitymację emeryta i rencisty wydaje się zbędne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powołaną uchwałę strona zakwestionowała przepisy uchwały:
1) § 2 ust. 2 tiret drugi w części obejmującej wyrażenie: "do 26 r. życia",
2) § 3 ust. 2 tiret czwarty w części obejmującej wyrażenie: "w wieku powyżej 60 lat (kobiety) lub 65 lat (mężczyźni)".
Przepisom uchwały w zaskarżonej części zarzucono naruszenie art. 32 ust. 1 i 2, art. 87 Konstytucji RP oraz art. 105 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 50a. ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wniesiono o stwierdzenie ich nieważności w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów.
Skarżący powołał się na unormowaną w art. 32 Konstytucji zasadę równości, jak też na art. 87 i art. 94 Konstytucji. Podniósł, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów (wyrok z 5 lipca 2011 r., sygn. akt P 14/10, wyrok z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt P 41/11, wyrok z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Powołał się na wyrok TK z 21 września 1999 r., sygn. akt K 6/98 i wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 490/10.
Podał, że status studenta posiada osoba kształcąca się na studiach wyższych - studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo jednolitych studiach magisterskich, stwierdził, że obecnie ustawa nie podaje definicji "student" wprost, a art. 105 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce stanowi: "Studentowi przysługuje prawo do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej."
Z kolei art. 4 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określa definicje legalne:
- emeryt to osoba mającą ustalone prawo do emerytury (art. 4 ust. 1),
- rencista to osoba mającą ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do renty rodzinnej (art. 4 ust. 11),
Rada Miasta Ostródy poprzez wprowadzenie dodatkowego wymogu w postaci nieprzekroczenia lub osiągnięcia konkretnego wieku jako możliwości skorzystania z ulgowego przejazdu komunikacją miejską bezpodstawnie zastosowała wykładnię zawężającą, przez co aktem prawa miejscowego, aktem niższej rangi, ewidentnie naruszyła definicje ustawowe. Doszło zatem do naruszenia zasady równości.
Skarżący powołał się na wyrok z 23 października 2001 r., sygn. akt K 22/01, wyroki TK z 30 października 2007 r., sygn. akt P 36/06, z 18 listopada 2008 r., sygn. akt P 47/07, z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt P 44/08.
Podniósł, że otrzymana w odpowiedzi na jego pismo opinia radcy prawnego nie porusza w ogóle problemu zgłaszanych przez niego zastrzeżeń.
Wskazał na treść art. 24 ust. 1, art. 50a ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, art. 32 ust. 5 ustawy w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U.2017.1189), art. 21 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz.U.2017.2193), art. 12 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U.2018.132). Podał, że na podstawie tych przepisów można wyprowadzić następujące wnioski:
1) przyjęte przez uchwałodawcę kryterium wiekowe nie odpowiada określonemu przez ustawodawcę powszechnemu wiekowi emerytalnemu,
2) ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dopuszcza sytuacje, w których zarówno kobieta jak i mężczyzna mogą nabyć uprawnienia emerytalne przed ukończeniem odpowiednio 55 lat - w przypadku kobiet oraz 60 lat - w przypadku mężczyzn,
3) możliwość nabycia uprawnień emerytalnych przed osiągnięciem tego wieku przewidują również przepisy szczególne.
Uzasadnianie dokonanego przez uchwałodawcę rozróżnienia w sytuacji prawnej emerytów poprzez odwołanie do art. 24 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie znajduje racjonalnej podstawy, a stanowi wręcz argument przemawiający za zasadnością stanowiska, że Rada Miasta Ostródy w sposób arbitralny różnicuje dostęp emerytów do komunikacji miejskiej. Ustawodawca uznał bowiem, że szczególne względy przemawiają za tym, by niektórym ubezpieczonym przyznać uprawnienia emerytalne przed osiągnięciem przez nich powszechnego wieku emerytalnego, czyli odpowiednio 55 lat (w przypadku kobiet) oraz 60 lat (w przypadku mężczyzn), a nawet w określonych przypadkach nie dokonał zróżnicowania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn.
Zatem Rada Miasta Ostródy pozbawiając prawa do przejazdów ulgowych niektórych studentów oraz emerytów i rencistów dokonała nieznajdującego uzasadnienia w aksjologii obowiązującego porządku prawnego rozróżnienia podmiotów podobnych.
Skarżący powołał się końcowo na uchwałę TK z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, wyroki TK z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt K 46/13, z 26 maja 1998 r., sygn. akt K 17/98, z 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99.
Podkreślił, że wywiedziona z treści art. 50a ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym kompetencja Rady Miasta Ostróda do określenia zasad przyznawania uprawnień do ulgowych przejazdów nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w przekazanej przy piśmie z 25 kwietnia 2019 r. opinii prawnej radcy prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W wyroku z dnia 14 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 64/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje zatem oddaleniem skargi. Na rozprawie skarżący podał, że urodził się w "[...]" i jest emerytem "[...]". Ma on zatem legitymację do kwestionowania unormowań uchwały w zakresie ulg za przejazdy dla emerytów. Nie ma on natomiast legitymacji do kwestionowania unormowań uchwały w zakresie ulg za przejazdy dla rencistów i studentów.
Potwierdza to pośrednio nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), mocą której do art. 58 § 1 p.p.s.a. dodano (z dniem 15 sierpnia 2015 r.) pkt 5a, nakazujący odrzucenie skargi, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przystępując do badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd uznał, iż spełnione zostały formalne wymogi poddania uchwały kontroli sądowej, w zakresie uprawnień do skorzystania z ulgi za przejazdy jako emeryta "[...]", który nie ukończył 65 lat. W rezultacie nie może on korzystać z ulgi dla emerytów. Nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019.506 t.j. z dnia 2019.03.15, dalej u.s.g.) Skarga może zostać wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z powyższego należy wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, co trzeba rozumieć jako ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 729/15). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r. Nr poz. 827 ze zm.), art. 34a ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe (Dz.U. z 2017 r. poz.1983) oraz art. 50 i 51 ustawy z 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2136 ze zm.); ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.). W § 2 ust. 2 tiret drugi uchwalono, że "do ulgowych przejazdów, ustawowo uprawnione są następujące osoby: (...) studenci do 26 r. życia kształcący się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo jednolitych studiach magisterskich". W § 3 ust. 2 unormowano, że "do korzystania z przejazdów ulgowych uprawnia się następujące osoby: (...) emeryci i renciści w wieku powyżej 60 lat (kobiety) lub 65 lat (mężczyźni)". Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że przepis uchwały w części, w której ma interes prawny do jej kwestionowania, narusza art. 32 ust. 1 i 2, art. 87 Konstytucji RP, w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 50a. ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraża zasadę równości wobec prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości rozumiana jest w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:. kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13). W rozpoznawanej sprawie uregulowanie w zakresie ograniczenia uprawnień te kryteria spełnia. Uprawnienia te są uregulowane jednolicie , dla wszystkich osób. W tym przypadku nie wystarczy być emerytem. Do skorzystania z przejazdów ulgowych uprawnieni są emeryci w wieku powyżej 65 lat (mężczyźni). Nie narusza zatem zasady równości nieprzyznanie takiego uprawnienia osobie, która jest wprawdzie emerytem, ale ma zaledwie 45 lat. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Zgodnie z treścią art. 50a ustawy z 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym " Rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. W mieście stołecznym Warszawie uprawnienia te przysługują Radzie Warszawy".
Konkludując należy stwierdzić , że skarżący nie był uprawniony do podważania zapisów uchwały w przedmiocie ulg dla rencistów i studentów. Natomiast uregulowania uchwały w przedmiocie ulg dla emerytów, z uwagi na ograniczenia wiekowe, nie naruszają jego praw jako emeryta "[...]".
Skarga jako bezzasadna i po myśli art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) podlega oddaleniu.