I SA/Ol 341/21

I SA/Ol 341/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy
Jolanta Strumiłło /przewodniczący/
Przemysław Krzykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 1748/21 - Wyrok NSA z 2024-11-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 217
art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej na rok 2019 oddala skargę.
Uzasadnienie
M. D. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor, organ odwoławczy) z "[...]", nr "[...]", utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: organ I instancji, Kierownik) z "[...]" w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) za rok 2019.
W motywach decyzji podano, że 10 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, wpłynął Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 (dalej, jako wniosek), na podstawie, którego producent rolny ubiegał się m.in. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do łącznej powierzchni 85,30 ha
Następnie, zmianą do Wniosku z dnia 21 maja 2019 r. strona dodała wymagane załączniki, których brakowało w pierwotnej wersji wniosku.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z uprzednim uchyleniem pierwotnej decyzji Kierownika z "[...]" w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), na mocy decyzji Dyrektora z "[...]", organ I instancji w dniu "[...]" wydał decyzję, w której przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 w ramach:
1. Wariantu 1.1. (Pakietu 1.) Rolnictwo zrównoważone, jak również ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach tego wariantu, podjętym w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchnię 63,06 ha,
2. Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne (Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000: Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne), jak również ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach tego wariantu, podjętym w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchnię 3,58 ha,
w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.
Ponadto, Kierownik odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 w ramach:
1. Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne (Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne) i nałożył sankcję w wysokości 4.990,34 zł, jak również ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach tego wariantu, podjętym w dniu 15 marca 2019r. na powierzchnię 9,84 ha,
2. Wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże (Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000: Wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże) i nałożył sankcję w wysokości 1.019,50 zł, jak również ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach tego wariantu, podjętym w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchnię 1,54 ha.
Organ odwoławczy przytoczył treść § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt. 4 lit. d, § 4 ust. 2 pkt 5, § 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 18 ust. 1, § 15 ust. 3, część IV ust. 5 pkt 2 lit. c) załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 415 ze zm., dalej zwane dalej rozporządzeniem rśk ), art. 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L z dnia 20 czerwca 2014 r., dalej jako rozporządzeniem nr 640/2014), art. 59 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1) (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 1306/2013), art. 32 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608, dalej jako rozporządzenie nr 1307/2013). Wskazując, że strona nie zgadza się z decyzją organu I instancji jedynie w zakresie powierzchni stwierdzonych działek rolnych deklarowanych do Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne, dlatego organ odwoławczy odstąpił od wyjaśniania zasad i przytaczania przepisów w zakresie przyznania płatności do pozostałych pakietów/wariantów, jednocześnie podtrzymując rozstrzygnięcie Kierownika w zakresie tychże płatności.
Mając na uwadze powyższe regulacje ustalono powierzchnię uprawnioną oraz wyliczenie płatności do Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: Wariantu 4.4. Pólnaturalne łąki wilgotne:
- w przypadku działki rolnej o oznaczeniu I1 (części położonej na działce ewidencyjnej nr 2) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 5,65 ha wykluczono 0,18 ha. Uwzględniono powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) działki ewidencyjnej nr 2, na której jest położona część działki rolnej I1, która wynosi 5,47 ha.
- w przypadku zaś działki rolnej o oznaczeniu I1 (części położonej na działce ewidencyjnej nr 3) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 10,30 ha wykluczono 5,93 ha. Uwzględniono powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) działki ewidencyjnej nr 3, na której jest położona część działki rolnej I1, która wynosi 4,37 ha.
Organ odwoławczy podał, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach ww. pakietu/wariantu jest mniejsza (9,84 ha) niż zadeklarowana (15,95 ha) we Wniosku na rok 2019. Tym, samym wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działki rolnej a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 62,09%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 6,11 ha.
Jak wskazał Dyrektor, zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym, która wyniosła 4.990,34 zł.
Organ odwoławczy powołując się na treść załącznika nr 6 do rozporządzenia rśk oraz § 16 ust. 1-4, § 16 ust. 8, § 33 ust. 3 ww. rozporządzenia oraz fakt, iż płatność do Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000; Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne, została odmówiona wskazał, że ww. kary administracyjnej nie nalicza się.
Mając na uwadze powyższe wyliczenia oraz treść § 18 ust. 1 rozporządzenia rśk, w związku z faktem iż, stronie odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne ze względu na niespełnienie warunków przyznania ww. płatności w ramach przedmiotowego wariantu, odmówiono także przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej dla siedlisk przyrodniczych lub siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych lub obszarach przyrodniczych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. u. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) Dyrektor powołując się na treść art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz. U. 2020 r., poz. 217 ze zm., dalej jako ustawa PROW 2014- 2020) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że ograny administracji mają jedynie obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Co więcej, w dniu 11 lutego 2020 r. przeprowadzono oględziny działek ewidencyjnych nr 2 i 3 w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, które wykazały powierzchnie aktualnie użytkowane rolniczo. Wskazana kontrola była już przedmiotem zastrzeżeń producenta w pismach z dnia 3 marca i 20 kwietnia 2020 r.
W odpowiedzi na pierwsze z zastrzeżeń, wyrażonej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2020 r. Kierownik BKM wskazał, iż: różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności, a zmierzoną na działce nr 3 wynika z niezakwalifikowania do użytku rolnego obszaru stale podmokłego zlokalizowanego wzdłuż wschodniej granicy aż do środka działki. We wskazanym obszarze oprócz cieków wodnych występowało jednolite zbiorowisko traw o charakterze trzcinowatym, które zarówno barwą jak i wysokością odróżniały się od obszaru koszonego, co zostało jednoznacznie zobrazowane w wykonanej dokumentacji fotograficznej. Na działce referencyjnej nr 2 do powierzchni użytkowanej rolniczo nie zakwalifikowano znajdującego się w północnej części rowu oraz obszaru w południowo-wschodniej części stanowiącego przedłużenie obszaru wodnego i nieużytkowanego z działki nr 3. Potwierdzeniem prawidłowych ustaleń dokonanych podczas oględzin spornych działek referencyjnych jest również zobrazowanie satelitarne, które wskazuje, że większa część działki nr 3 stanowi obszar stałe zalewany.
Kwestia spornych działek rozpatrywana była także w odpowiedzi na kolejne zastrzeżenia wyrażone przez stronę.
Ponadto, w związku z kwestionowaniem przez skarżącego rozstrzygnięcia będącego treścią decyzji organu I instancji, Kierownik Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się pismem z dnia 17 listopada 2020 r. do Kierownika BKM o przeprowadzenie ponownej weryfikacji raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym strony pod kątem zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego i zajęcie stanowiska.
W odpowiedzi na powyższe pismo Kierownik BKM podniósł, że w przypadku spornych działek referencyjnych nr 2 i 3 dołączone do dokumentacji pokontrolnej zdjęcia wskazują na podmokły charakter działek (nad powierzchnią gruntu znajdowała się woda). Dodatkowo sama strona odwołująca się w jednym ze swoich pism wnoszących uwagi do wyników oględzin wskazywała na uwilgotnienie terenu.
W ocenie Dyrektora zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608), aby obszar deklarowany do płatności mógł zostać uznany za kwalifikujące się hektary, musi być utrzymywany w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. W niniejszej sprawie podczas weryfikacji terenowej ujawniono, iż tylko część obszarów położonych na działkach ewidencyjnych nr 2 i 3 można uznać za kwalifikujące się hektary. Na pozostałej części stwierdzono brak użytkowania rolniczego.
Nietrafiony jest, więc w ocenie organu odwoławczego, zarzut braku wskazania podstawy prawnej oraz kryteriów kwalifikowania gruntów jako terenu podmokłego stanowiącego nieużytek, na który nie można przyznać płatności. Odmowa płatności do spornych działek nastąpiła w związku z brakiem użytkowania rolniczego, a nie ze stwierdzeniem, iż grunt ma charakter podmokły. Producent rolny realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne zgodnie z treścią § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rśk zobligowany jest do przestrzegania wymogów dla danych pakietów/wariantów wskazanych w załączniku nr 2 do ww. aktu prawnego. Jak wynika jednak ze zdjęć satelitarnych z roku 2019 pozyskanych z systemu Sentinel 2, jedynie w czerwcu widoczne było wykonanie zabiegu koszenia na części działki, która w trakcie weryfikacji terenowej została włączona do MKO. Na pozostałych częściach działek ewidencyjnych nr 2 i 3, zarówno weryfikacja zdjęć satelitarnych, jak i weryfikacja terenowa potwierdza brak użytkowania rolniczego. A zatem nie można uznać, aby obszar ten był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej (co oznacza wykonanie obligatoryjnych zabiegów agrotechnicznych wymaganych przy realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo[?]klimatycznego).
Organ odwoławczy wskazał, że Raport jest dowodem w sprawie i stanowi odzwierciedlenie weryfikacji terenowej działek rolnych. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że sporządzony w przedmiotowej sprawie Raport ma postać dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. i jako taki, zawiera w swej treści utrwalone na piśmie ustalenia dokonane w gospodarstwie strony.
Ponadto, w nawiązaniu do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez organ I instancji do przedstawionego przez stronę operatu technicznego wykonanego przez uprawnionego geodetę, organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż nie jest możliwe porównanie go z wynikami weryfikacji terenowej wykonanej przez kontrolerów ARiMR, ze względu na fakt, iż przedstawia on inny stan faktyczny spornych działek ewidencyjnych, tj. po wykonaniu zabiegu włókowania.
Odnosząc się do zarzutu o niezwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w zakresie ustalenia czy w obrębie spornych działek występuje nieużytek w postaci terenu podmokłego Dyrektor podkreślił, iż strona nie wniosła, aby organ taki dowód przeprowadził.
Jednocześnie, rozpatrując zebrany materiał dowodowy w sprawie przyznania płatności na rok 2019 organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, stanowiącego o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych.
Konsekwencją uznania, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania przez organ I instancji obowiązujących przepisów prawa materialnego. Artykuł 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jasno określa skutki zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności ekologicznej niż rzeczywiście kwalifikujące się. W sprawie została spełniona przesłanka, wskazana w tym przepisie - odmowa przyznania płatności oraz nałożenie sankcji w związku z faktem, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach: Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożenia sankcji w wysokości 4.990,34 zł oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego wydruku zdjęć satelitarnych na okoliczność ustalenia zakresu powierzchni, na której skarżący dokonał koszenia trawy, a która mimo to nie została zakwalifikowana do płatności
Zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postepowania tj.:
1) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności w obrębie działki ewidencyjnej nr 2 i działki ewidencyjnej nr 3 wynosi 6,11 ha z uwagi na przyjęcie braku użytkowania rolniczego przedmiotowej części nieruchomości;
2) art. 27 ust. 1 pkt 2 PROW w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności w obrębie działki ewidencyjnej nr 2 i działki ewidencyjnej nr 3 wynosi 6,11 ha z uwagi na błędne zakwalifikowanie spornego terenu jako terenu podmokłego;
3) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności w obrębie działki ewidencyjnej nr 2 i działki ewidencyjnej nr 3 wynosi 6,11 ha z uwagi na przyjęcie, iż obejmuje nieużytek zakwalifikowany, jako teren podmokły i rów, podczas gdy z przedłożonego przez stronę operatu technicznego z wykonania raportu pomiarowego powierzchni użytkowanych rolniczo, wykonanego przez uprawnionego geodetę M. M. wynika, że wyłączenie terenu w obrębie przedmiotowych działek nr 2 i 3 obejmuje jedynie 0,76 ha nieużytku;
4) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że skarżący nie dotrzymał wymogu pozostawienia 15-20 % powierzchni nieskoszonej;
5) art. 8 § 1 k.p.a., 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w toku postępowania.
W uzasadnieniu skarżący dodatkowo wskazał, że ustalenia w zakresie tego, czy w obrębie przedmiotowych działek skarżący wykonywał zabiegi koszenia trawy w 2019 r. na podstawie stanu roślinności zaobserwowanej podczas kontroli w dniu 11 lutego 2020 r, zostały dokonane w sposób dowolny, nierzetelny, wobec czego nie powinny stanowić podstawy ustaleń. Przede wszystkim nie zwrócono uwagi na to, że na terenie niezakwalifikowanym do płatności rosną inne trawy aniżeli na terenie zakwalifikowanym do płatności i w konsekwencji nie ustalono m.in jakie jest tempo wzrostu traw na danym obszarze, do jakiej wysokości rosną dane trawy, czy w przypadku skoszenia ich w tym samym terminie będą równomiernie odrastać. Innymi słowy, porównanie wielkości różnych rodzajów traw jest niewystarczające do ustalenia terminu ich koszenia. W toku sprawy nie przeprowadzono żadnej rzetelnej analizy roślinności na spornych działkach, która mogłaby wskazywać, kiedy dane trawy zostały skoszone, co powinien zrobić organ, który kwestionuje lub poddaje w wątpliwość przeprowadzenie zabiegu koszenia traw po wielu miesiącach od okresu, kiedy były koszone.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy odnosząc się do zrzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, wbrew stanowisku organu I instancji, że odmowa płatności do spornych działek nastąpiła w związku z brakiem użytkowania rolniczego, a nie stwierdzeniem, iż grunt ma charakter podmokły. Pomimo to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odwoływał się do pisma Kierownika BKM, w której Kierownik BKM wskazywał, że wyłączenie części przedmiotowych działek z płatności nastąpiło wobec uznania, że stanowią one teren podmokły.
Tymczasem organy nie podały żadnych obiektywnych kryteriów, które dają podstawę do sklasyfikowania gruntu, jako terenu podmokłego. W realiach niniejszej sprawy nie przeprowadzono żadnych badań, np. poziomu wód gruntowych, które dałyby możliwość ustalenia w zakresie klasyfikacji gruntu, jako terenu podmokłego. Nie ustalono charakteru roślinności na spornym gruncie i przede wszystkim nie zweryfikowano stanu gruntu w innych porach roku w celu ustalenia, czy na spornym gruncie zbiera się woda, która wyłączałaby możliwość rolniczego użytkowania gruntu. Dodatkowo wskazano, że ze zgromadzonych w toku sprawy zdjęć satelitarnych nie wynika, aby obszar niezakwalifikowany do płatności różnił się od terenu zakwalifikowanego do płatności pod względem poziomu wód i roślinności. Powyższe daje podstawy do uznania, że ustalenia w zakresie zakwalifikowania spornego gruntu, jako nieużytku rolnego z powodu jego podmokłego charakteru są dowolne, powierzchowne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że grunty niezakwalifikowane do płatności stanowią nieużytek rolny. Z treści złożonego do akt sprawy operatu technicznego z wykonania raportu pomiarowego powierzchni użytkowanych rolniczo wykonanego przez uprawnionego geodetę M. M. płyną wnioski zupełnie odmienne od wniosków sformułowanych w protokole kontroli i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi oraz o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne – tryb uproszczony.
Strona skarżąca nie ustosunkował się do wniosku w wyznaczonym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Skarga nie jest zasadna.
Wskazać na wstępie należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019.
Jak wynika z uzasadnienia skargi, identycznie jak miało to miejsce w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, skarżący kwestionuje zaskarżoną decyzję jedynie w zakresie powierzchni stwierdzonych działek rolnych deklarowanych do Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne.
W ocenie Sądu, powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia, a wszystkie ustalenia organów znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz mają odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, zaś podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie sprowadzają się w istocie do polemiki z treścią skarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ administracji szczegółowo
i obszernie przedstawił zarówno stan faktyczny sprawy, jak podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów mających zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy oraz odniósł się do zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu. W szczególności zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe obliczenia matematyczne, które doprowadziły do odmowy przyznania płatności do Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne, a które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni uznaje za prawidłowe. Dodatkowo podkreślić należy, że przedmiotem sporu i rozważań zarówno organów jak i sądu jest wyłącznie odmowa przyznania płatności do Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: Wariantu 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne, gdyż w pozostałym zakresie (co do Wariantu 1.1. (Pakietu 1.) Rolnictwo zrównoważone i Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne (Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000: Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne) strona nie wnosiła zastrzeżeń co do wysokości naliczonych płatności.
Należy wyjaśnić, iż powierzchnie działek rolnych ustalane są w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1).
Zgodnie, z kolei z § 15 ust. 3 rozporządzenia rśk, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa wart. 5 ust. 2 lit b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W myśl art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły
wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.
Wbrew zarzutom skargi, co zresztą zostało podkreślone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, odmowa płatności do spornych działek nastąpiła w związku z brakiem użytkowania rolniczego, a nie ze stwierdzeniem, iż grunt ma charakter podmokły. Producent rolny realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne zgodnie z treścią § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rśk zobligowany jest do przestrzegania wymogów dla danych pakietów/wariantów wskazanych w załączniku nr 2 do ww. aktu prawnego.
W niniejszej sprawie wszystkie zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu są one niezasadne. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie przed organami ARiMR cechuje odrębność proceduralna, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w przepisach k.p.a., w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu. W postępowaniu w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie, bowiem z art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (przepisów UE), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 27 ust. 2 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności rolno-środowisko-klimatycznej. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II GSK 192/10).
Z powyższych regulacji wynika więc, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, gdyż to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (p. wyroki NSA: z 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). W istocie, więc to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.
Zatem zarzutem naruszenia art. 8 i art. 80 k.p.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to strona postępowania jest zobowiązana do przedstawienia dowodów na poparcie swoich żądań. Stąd też zarzuty naruszenia tych przepisów należało uznać za chybione.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że skarżący ani w toku postępowania, ani przed sądem nie przedstawił, dowodów pozwalających na poczynienie odmiennych ustaleń dotyczących powierzchni działek, tym samym brak było podstaw do podważania poczynionych w sprawie ustaleń. W orzecznictwie NSA za ugruntowany należy uznać pogląd dotyczący mocy dowodowej protokołu kontroli z czynności kontrolnych i możliwości weryfikacji danych dotyczących powierzchni działek, zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności z danymi ustalonymi w toku kontroli na miejscu, która obejmuje ustalenie rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07 – http:www.orzeczenia.nsa. gov.pl).
W niniejszym przypadku wniosek o płatność został zweryfikowany w wyniku kontroli administracyjnej. W dniu 11 lutego 2020r. przeprowadzono oględziny działek ewidencyjnych nr 2 i 3 w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, które wykazały powierzchnie aktualnie użytkowane rolniczo. Ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2019 (vide protokół oględzin k. 9/1 -9/4 akt adm.). Skarżący złożył zastrzeżenia do protokołu kontroli (pisma z 3 marca i 20 kwietnia 2020 r. k. 13/1 i 19/1-19/2 akt adm.). W odpowiedzi Kierownik BKM (pisma z 6 kwietnia i 30 kwietnia 2020r., k. 17/2 i 20/3) wskazał, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności, a zmierzoną na działce nr 3 wynika z niezakwalifikowania do użytku rolnego obszaru stale podmokłego. We wskazanym obszarze oprócz cieków wodnych występowało jednolite zbiorowisko traw o charakterze trzcinowatym, które zarówno barwą jak i wysokością odróżniały się od obszaru koszonego, co zostało jednoznacznie zobrazowane w wykonanej dokumentacji fotograficznej. Na działce referencyjnej nr 2 do powierzchni użytkowanej rolniczo nie zakwalifikowano rowu oraz obszaru stanowiącego przedłużenie obszaru wodnego i nieużytkowanego z działki nr 3. Potwierdzeniem prawidłowych ustaleń dokonanych podczas oględzin spornych działek referencyjnych było również zobrazowanie satelitarne, które z uwzględnieniem przedziału czasowego pozwala na dodatkową weryfikację stanu kontrolowanych obszarów.
Zdaniem Sądu zauważyć należy, że kontrole są wykonywane przez wyspecjalizowane podmioty, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, a nadto fachowo do tego przygotowanymi i posiadającymi niezbędną wiedzę. Jak już wskazywano, w orzecznictwie sądowym podkreśla się znaczenie i moc dowodową protokołów z kontroli, wskazując, że o wadze tych protokołów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyroki NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13, z dnia 12 października 2011r., II GSK 1019/10 oraz z dnia 4 kwietnia 2008r., II GSK 492/07, z dnia 4 kwietnia 2008r., II GSK 492/07). W razie zatem przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – tak jak w niniejszej sprawie - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Podnieść przy tym trzeba, że wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Jednakże inicjatywa dowodowa w tym zakresie, jak już podkreślano, spoczywa jednak na stronie.
W niniejszej sprawie strona skarżąca kwestionując dokonaną ocenę nie podważyła ustaleń faktycznych, w oparciu, o które wydano decyzję, w szczególności nie przedstawiła dowodów, które zaprzeczałyby rzetelności ustaleń organów. Skarżący, co prawda przedstawił operat techniczny wykonany przez uprawnionego geodetę, jednakże jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy, nie jest możliwe porównanie go z wynikami weryfikacji terenowej wykonanej przez kontrolerów ARiMR, ze względu na fakt, iż przedstawia on inny stan faktyczny spornych działek ewidencyjnych, tj. po wykonaniu zabiegu włókowania. Ustalenia te potwierdził także Kierownik BKM, w piśmie z dnia 6 kwietnia 2020r. Dodatkowo trafnie podniósł organ odwoławczy w przedstawionej argumentacji, że podstawą do płatności z ARiMR jest rolnicze użytkowanie gruntów, do których to ustaleń geodeta uprawnień nie ma. Przedstawiony operat techniczny geodety nie podważa jednoznacznych ustaleń kontrolerów ARiMR z kontroli administracyjnej i kontroli przeprowadzonej na miejscu.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, nie sposób zdezawuować wartości dowodowej raportu z kontroli na miejscu, tylko z tego powodu, że skarżący nie zgadza się z jej wynikami.
Tym samym, za bezzasadne należało uznać wszystkie zarzuty skargi. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Podjęte rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z uwzględnienia przez organ wyników przeprowadzonej kontroli i ich analizy w kontekście uprawnienia skarżącego do uzyskania płatności na rok 2019 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach: Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożenia sankcji.
Wbrew zarzutom zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego w postaci wydruku zdjęć satelitarnych, albowiem nie było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie, bowiem, z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Zatem w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Zatem wobec braku potrzeby przeprowadzenia wnioskowanego dowodu nie uznano przedmiotowego wniosku za uzasadniony.
W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.