I SA/Ol 328/25

I SA/Ol 328/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /sprawozdawca/
Anna Janowska
Jolanta Strumiłło /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 455
§11 ust. 1, ust. 4, §13 ust. 3, ust. 7
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. N. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2025 r., nr 205/OR14/2025 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych za lata 2010-2021 oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 lipca 2022 r. R. N. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2022. Do wniosku załączono m.in. oświadczenie przejmującego własność/współwłasność części działek rolnych objętych wnioskiem, dokumenty potwierdzające przeniesienie własności, a także dokumenty potwierdzające dochody pozarolnicze. Do przekazania gospodarstwa rolnego - działki ewidencyjnej nr [...] obręb W., powierzchnia 47,50 ha - doszło 23 marca 2022 r. w wyniku umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] pomiędzy stroną (kupującym) a M. D. (sprzedającym).
Wskutek ww. wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej jako: "Kierownik BP") w dniu 30 sierpnia 2022 r. wydał decyzję z w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie której strona wstąpiła w miejsce M. D. (przejęcie części zobowiązania zalesieniowego). R. N. jako przejmującemu wniosek w ramach PROW 2004-2006 działanie Zalesienia gruntów rolnych została przyznana premia zalesieniowa w wysokości 17.100,00 zł płatna corocznie przez okres 4 lat po złożeniu wniosku o wypłatę od 2022 r. (dotyczy działki nr [...]-powierzchnia zalesienia 47,50 ha).
W dniach 28 - 29 czerwca 2023 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, czego potwierdzeniem jest Protokół z czynności kontrolnych. Podczas tej kontroli stwierdzono 3 wyłączenia: o powierzchni 0,10 ha, o powierzchni 0,33 ha oraz o powierzchni 0,33 ha. W północno - zachodniej części działki stwierdzono rozlewisko oraz nieużytek. Zastosowane kody mają wpływ na przyznanie płatności (GR5 - stwierdzono uchybienia szczegółowe, ZGR5- zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona). Wskutek stwierdzonych rozbieżności z deklarowanej powierzchni zalesienia 47,50 ha wykluczono 0,95 ha, ze względu na stwierdzoną powierzchnię w terenie 46,55 ha.
Wobec powyższego 18 września 2023 r. Kierownik BP wydał decyzję w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz wstrzymaniu w części tej płatności w kolejnych lalach. Następnie 20 stycznia 2025 r. Kierownik BP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z 29 sierpnia 2022 r.
Wskutek przeprowadzonego postępowania Kierownik BP decyzją z 6 lutego 2025 r. ustalił wobec strony kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości 16.359,00 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy") decyzją z 7 czerwca 2025 r. zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.
W pierwszej kolejności Dyrektor OR wskazał, że na gruncie przepisów krajowych zadania i właściwości jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za wdrożenie działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), w tym w zakresie zalesiania gruntów rolnych uregulowała ustawa z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2023 r. poz. 922), dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Podkreślił, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199, ze zm.), dalej jako: "ustawa o ARiMR", jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy zostało ustalone, że beneficjent nie spełnia warunków lub wymogów do otrzymania danej płatności. Zwrócił również uwagę, że kwota nienależnie/nadmiernie pobranych płatności stanowi różnicę pomiędzy wypłaconą rolników i kwotą płatności a należną mu kwotą płatności, wynikającą z ostatecznej decyzji w sprawie przyznania płatności lub wynika z zaistnienia przesłanek skutkujących powstaniem obowiązku zwrotu pobranych płatności w całości lub w części. Nadto Dyrektor OR podał, że warunki do przyznania ww. płatności określone zostały m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2024 r. poz. 455) dalej jako: "rozporządzenie zalesieniowe".
Następnie organ odwoławczy zrelacjonował, że 8 czerwca 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. M. D. złożył Wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 dotyczący zalesienia działek ewidencyjnych nr: [...] (24,03 ha), [...] (48,22 ha) oraz [...] (22,21 ha). Decyzją z 8 grudnia 2006 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych beneficjentowi zostały przyznane następujące płatności: (-) Wsparcie na zalesienie w wysokości 668.575,00 zł (płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia), (-) Premia pielęgnacyjna w wysokości 39.673,20 zł (płatna corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia), (-) Premia zalesieniowa w wysokości 132.244,00 zł (płatna corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia). W latach 2007-2021 M. D. składał kolejno wnioski o wypłatę płatności na zalesianie, a w latach 2007-2011 przyznano mu pięcioletnią premię pielęgnacyjną. Wskutek zatwierdzenia ponownej klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 2011 r. decyzją Starostwa Powiatowego w L. z dnia 19 lipca 2011 r. na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie K., gmina K.1 (będącej własnością M. i K. D.). W wyniku powyższego Kierownik BP w B. postanowieniem z 13 czerwca 2012 r. wznowił postępowanie administracyjne, następnie wydał decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji 8 grudnia 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z naruszeniem prawa. Ustalono, że przysługująca M. D. kwota powinna wynosić: (-) Wsparcie na zalesienie w wysokości 663.751,00 zł (płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia), (-) Premia pielęgnacyjna w wysokości 39.370,80 zł (płatna corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia), (-) Premia zalesieniowa w wysokości 131.236,00 zł (-) płatna corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W latach 2012-2020 M. D. przyznano premię pielęgnacyjną w kwocie 131.236.00 zł (w każdym roku).
Dyrektor OR wyjaśnił, że w dniu 23 marca 2022 r. doszło do przekazania działki nr [...] stronie na podstawie ww. aktu notarialnego, zaś w dniach 28-29 czerwca 2023 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono opisaną na wstępie kontrolę na miejscu. Na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz wskutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik BP ustalił, że powierzchnie stwierdzone różnią się od powierzchni deklarowanych przez stronę, po czym ww. decyzją z 6 lutego 2025 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.
Dyrektor OR podkreślił, że działanie Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne (PROW 2004-2006) jest programem objętym zobowiązaniem wieloletnim polegającym m.in. na tym, że rolnik podejmując się realizacji programu zalesieniowego przez okres 20 lat zobowiązuje się do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie na uzgodnionych wcześniej warunkach, które wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania, w każdym kolejnym roku. Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innym niż rolne (PROW 2004-2006) musi być oceniane w okresie całego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu zalesieniowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.
Organ odwoławczy podniósł, że skarżący podpisując ww. oświadczenie z 22 czerwca 2022 r. oświadczył, że w dniu 23 marca 2022 r. przejął własność/współwłasność wszystkich/części działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Ujejskich na lata 2004-2006. Ponadto zobowiązuje się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie gruntów rolnych, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby zobowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu płatności na zalesianie, w przypadku wystąpienia takich okoliczności. Ponadto Dyrektor OR zaznaczył, że każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem. Powinien mieć też świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie ich spełnienia.
Dyrektor OR wskazał, że z treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Przez kwoty nienależnie pobranych środków należy rozumieć należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Organ odwoławczy wskazał, że wszczynając postępowanie w sprawie ustalania nienależnie pobranych płatności należy bowiem mieć na względzie regulację zawartą w art. 54 ust. rozporządzenia nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (1) (Dz.Urz. UE L 2013.347.549, ze zm.), dalej jako: "dalej jako rozporządzenie nr 1306/2013", w zw. z art. 104 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.Urz. UE L z 2021.435.187, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie nr 2021/2116".
Na s. 12-13 decyzji organ odwoławczy podał kwoty płatności na zalesianie gruntów rolnych, które złożyły się na kwotę nienależnie pobranych płatności objętych decyzją oraz sposób ich wyliczenia. Wskazał, że kwota nienależnie pobranych płatności zalesieniowych za lata 2010-2021 przekroczyła kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z 21 czerwca 2006 r ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 2006.171.1, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie nr 883/2006". Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
W dalszej części decyzji Dyrektor OR odniósł się do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności. Podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L 1995.312/1), dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95", okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą należy uznać dzień, w którym skarżący złożył wniosek o wypłatę płatności na zalesiane gruntów rolnych na rok 2022, to jest dzień 12 lutego 2022 r. W związku z powyższym okres przedawnienia upłynąłby dnia 12 lutego 2026 r. W kontekście ww. rozporządzenia nr 2988/95 obowiązek zwrotu płatności nienależnych za lata 2010 - 2021 nie przedawnił się.
Z kolei na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/200 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479 2008 (Dz.Urz. UE L 2004.141.18 z 2004.04.30), dalej jako: "rozporządzenie nr 796/2004", Dyrektor OR stwierdził, że obowiązek zwrotu płatności za lata 2006-2009 przedawnił się, gdyż pomiędzy datą wypłaty płatności za te lata, czyli odpowiednio dniami: 29 stycznia 2007 r., 19 grudnia 2007 r., 3 października 2008 r. oraz 13 sierpnia 2009 r. a dniem pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieprawidłowości skutkującej obowiązkiem zwrotu, czyli dniem 23 stycznia 2025 r., w którym zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 20 stycznia 2025 r. zostało odebrane minęło dziesięć lat.
W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowość polegająca na składaniu wniosków o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) dla uzyskania płatności, pomimo wcześniejszego przeniesienia posiadania gruntów zalesionych objętych pomocą nosi cechy nieprawidłowości powtarzającej się.
Nadto Dyrektor OR zaznaczył, że płatności zalesieniowe wypłacone w latach 2010-2021 nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydawania decyzji Kierownik BP nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że powierzchnia deklarowana do zalesienia, a następnie zalesiona przez przekazującego – M. D. jest mniejsza. Powyższe wykazał obraz najnowszej ortofotomap oraz przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie przejmującego – R. N., co dokładnie opisano w decyzji Kierownika BP z 18 września 2023 r. w sprawie przyznania płatności na zalesienia gruntów rolnych oraz wstrzymaniu w części tej płatności w kolejnych latach. Stąd w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały dwa warunki, które muszą być spełnione łącznie, by możliwe było odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności [(i) pomyłka właściwego organu, (ii) rolnik w zwykłych okolicznościach nie mógł takiego błędu wykryć], o których mowa w: (i) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 2009.316.65), dalej jako: "rozporządzenie nr 1122/2009", oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 2011.25.8, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie nr 65/2011", odpowiednio dla płatności za rok 2010 oraz 2011-2014, (ii) art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 2014.227.69, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014", w zw. z art. 14 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/1173 z 31 maja 2022 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej (Dz.Urz. UE L 2022.183.23), dalej jako: "rozporządzenie nr 2022/1173", dla płatności za rok 2015 i następne.
W konstatacji Dyrektor OR podniósł, że cały zebrany w sprawie materiał dowodowy obrazuje, że w związku z przeniesieniem własności lub współwłasności zalesieniowych gruntów rolnych objętych złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych zobowiązanie do kontynuowania programu zalesieniowego przez okres 20 lat zostało przeniesione na skarżącego. Strona zaś dobrowolnie zobowiązała się do realizacji 20-letniego zobowiązania zalesieniowego, co stanowi podstawowy warunek otrzymywania płatności. Skarżący był zatem świadomy tego, że brak przestrzegania zasad programu może skutkować koniecznością pomniejszenia płatności, wstrzymaniem jej wypłaty, jak również koniecznością zwrotu otrzymanych już płatności. Kontrola na miejscu wykazała istotne uchybienia w przestrzeganiu podjętego przez stronę zobowiązania, w konsekwencji powyższego, zgodnie z dyspozycją zawartą w §13 ust. 3 w związku z §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzję organu odwoławczego zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnie ustanowionego zastępstwa prawnego zawodowego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jako że powoływane przez organ art. 10 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR umożliwiającej choćby samodzielną kontrolę decyzji przez stronę postępowania, co niezależnie od innych zarzutów powinno już stanowić samodzielną podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji (brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia),
2) skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego, 3) nierozpoznanie istoty sprawy administracyjnej, zwłaszcza poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania o treści "ustalono nienależnie pobraną płatność z tytułu zalesiania gruntów", w sytuacji gdy obecna strona za lata 2010 – 2021 nie pobrała żadnych kwot z tego tytułu, a czynił to wyłącznie jej poprzednik prawny w zakresie prawa własności nieruchomości, o czym Dyrektor OR posiadał pełną wiedzę choćby z treści aktu notarialnego nabycia przedmiotowej nieruchomości, który miał w dyspozycji i który powołał w treści zaskarżonej decyzji,
4) nieoparcie się przy wydaniu rozstrzygnięcia na przepisach ustawy,
5) błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że jakiekolwiek środki pieniężne wypłacono stronie postępowania, a co za tym idzie, że strona objęła je w posiadanie i zarazem pokwitowała ich odbiór,
6) pominięcie treści aktu notarialnego z 22 marca 2022 r. (umowa przeniesienia prawa własności nieruchomości), a zwłaszcza faktu, że powołany akt nie zawiera żadnych odniesień co do ewentualnych uprawnień zwłaszcza pieniężnych ARiMR w stosunku do nowego właściciela nieruchomości, a także pominięcie braku obowiązków względem ARiMR objętych wiarą publiczną ksiąg wieczystych, zwłaszcza księgi o numerze [...] dotyczącej spornej nieruchomości.
Autor skargi podniósł, że 22 marca 2022 r. nabył nieruchomość stanowiącą przedmiot postępowania na mocy ww. aktu notarialnego. W ocenie skarżącego o jego obowiązku objętego sprawą rozstrzyga treść aktu notarialnego dotyczącego nabycia nieruchomości oraz treść księgi wieczystej objętej wiarą publiczną ksiąg wieczystych. W żadnym z tych dokumentów nie znajduje się zastrzeżenie o uprawnieniu ARiMR do jakichkolwiek świadczeń od nabywcy. Całość prawa objęta zatem zaskarżoną decyzją dotyczy wyłącznie i jednoznacznie tylko poprzednich właścicieli, którzy zapewne świadczenia pieniężne pobrali i powinni się z nich rozliczyć, zaś skarżący nie ma żadnej wiedzy o środkach pobranych przez zawarciem umowy sprzedaży przed poprzednich właścicieli spornej nieruchomości.
Zdaniem strony wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako: "k.p.a.", ograniczający się do uprawnienia organu odwoławczego do wydania decyzji oznaczonej treści oraz przepisy ustawy o ARiMR są wyłącznie przepisami kompetencyjnymi. Z kolei brak odniesienia do jakiejkolwiek normy materialnoprawnej pozwalającej na wydanie decyzji nakładającej obowiązek na następcę prawnego poprzedniego właściciela nieruchomości powoduje zasadność wniosku, że decyzję wydano bez podstawy prawnej. Organ administracji nie rozpoznał istoty sprawy sprowadzającej się do tego, że na stronę nałożono nieznany jej obowiązek dotyczący kwot pieniężnych, o których nie posiada żadnej wiedzy i co najważniejsze, których nigdy nie pobrała.
Odpowiadając na skargę Dyrektor OR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.
Replikując do odpowiedzi na skargę skarżący w piśmie z 8 września 2025 r. podtrzymał zarzuty skargi. Podniósł, że tylko zobowiązanie wynikające z konkretnego tytułu i w skonkretyzowanej wysokości zaakceptowane przez potencjalnego dłużnika może być skutecznie przeniesione i wymaga wyraźnego i jednoznacznego oświadczenia woli w tym względzie. Przejmujący dług musi wiedzieć w sposób nie budzący wątpliwości co przejmuje, a najlepiej, gdyby taką czynność poparto cywilną umową o przejęcie długu. Powyższe akty nie wystąpiły w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Dyrektora OR utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów za lata 2006-2021 przyznanych poprzednikowi prawnemu skarżącego decyzjami za ww. okres. Zaznaczyć należy, że strona nie kwestionuje skutecznego przejęcia przedmiotowego zobowiązania oraz konsekwencji prawnych wynikających ze złożonego przez nią oświadczenia o zapłacie na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa równowartości kwoty płatności zalesieniowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby zobowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania przez tego rolnika wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności na zalesienie.
Zgodnie z §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego w przypadku gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne, przy czym wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie.
Według §13 ust. 7 rozporządzenia zalesieniowego zwrotu, o którym mowa w ust. 3 i 5, dokonuje się na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy o ARiMR.
W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR środki publiczne: (1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, (2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.
Przepis §11 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego stanowi, że w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli: 1) w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji; 2) zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w §3 ust. 1 pkt 2 i 3, złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek.
Z §11 ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego wynika natomiast, że przepisy ust. 1-3 stosuje się. w przypadku, gdy przeniesienie własności lub współwłasności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności nastąpiło po dniu wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie, z tym że: (1) płatność na zalesianie przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części, jeżeli zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby obowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu płatności na zalesianie - u przypadku wystąpienia takich okoliczności; (2) do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dołącza się również oświadczenie producenta rolnego, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie wymienione w pkt 1.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, tj. braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia jako, że powoływane przez organ art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR (umożliwiające choćby samodzielną kontrolę decyzji przez stronę postępowania), co niezależnie od innych zarzutów powinno już stanowić samodzielną podstawę prawną dla uchylenia zaskarżonej decyzji, to w ocenie sądu nie znajduje on żadnego uzasadnienia. Należy w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie jednolicie podnosi się, że o braku podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy w ogóle nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji (co w tej sprawie nie miało miejsca). Natomiast decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1952/08; z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1401/08; z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I FSK 726/19). W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w przyjętej decyzji. W tej sytuacji można mówić jedynie o uchybieniu formy aktu administracyjnego. Pozostaje on jednak bez wpływu na prawidłowość przyjętego rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi natomiast o przedmiotową sprawę, to zaskarżona decyzja (wbrew twierdzeniu strony) wskazanie podstawy prawnej zawiera, tyle tylko, że znajduje się ono w treści uzasadnienia, gdzie przywołano, m.in.: §3 ust. 1 pkt 2-3, §4 ust 1-4 z §11 ust. 1 i ust. 4, z §13 ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 7 rozporządzenia zalesieniowego wydanego na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, art. 54 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz inne przepisy rozporządzeń unijnych: nr 2022/1173, nr 2021/2116, nr 1122/2009, nr 883/2006, nr 809/2014, nr 796/2004, nr 2988/95, czy też Ordynacji podatkowej. Odwołano się również do ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, której art. 5 ust. 2 stanowił element podstawy prawnej decyzji I instancyjnej, a art. 28a stanowił odniesienie do kwestii ewentualnego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Należy też pamiętać, że mamy w tym przypadku do czynienia z decyzją odwoławczą (czyli kontrolującą rozstrzygnięcie I instancyjne, gdzie podstawa prawna została też szczegółowo wskazana) i temu etapowi w ocenie sądu odpowiadają przywołane w treści podstawy prawnej przepisy prawa (art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR). Jak zauważył również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 305/18 nie sposób przyjąć, by kasatoryjna decyzja organu odwoławczego wydana została bez podstawy prawnej, skoro podstawę tę stanowi art. 233 §2 o.p. (i choć dotyczy on Ordynacji podatkowej, to co do samej zasady, ma zdaniem sądy również odniesienie do tej sprawy). Strona ponadto nie wskazała, w jaki sposób miałoby to wpływać na prawidłowość przyjętego rozstrzygnięcia, a nie jest rolą sądu doszukiwanie się motywów stawianych w skardze zarzutów. Co istotne też merytoryczna treść decyzji odnosi się właśnie do przedmiotu rozstrzygnięcia, czyli ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów za lata 2010-2021. Z tych też przyczyn sąd nie uwzględnił przedmiotowego zarzutu (pkt 1 skargi). Odnosi się to również do zarzutu ujętego w punkcie 4 skargi, tj. braku oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na przepisach ustawy (należy przy tym zauważyć, że z treści skargi nie wynika o jaką konkretnie ustawę chodzi, a nie jest rolą sądu doszukiwanie się zarówno motywów tych zarzutów, jak i treści samych zarzutów).
Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego (pkt 2 skargi). Wskazać bowiem należy (co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym), że zmiana właściciela działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 48,4971 ha, która nastąpiła w dniu 23 marca 2022 r. skutkowała zmianą podmiotu uprawnionego/zobowiązanego z tytułu podjętego zobowiązania wieloletniego (do 2021 r. był nim poprzedni właściciel, jak wynika bowiem z chronologii zdarzeń mających potwierdzenie w aktach sprawy, w latach 2007-2021 to M. D. składał kolejno wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów). Co szczególnie istotne, strona miała pełną świadomość tych skutków, skoro nie tylko złożyła sama wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych w ramach PROW 2004-2006 (chcąc tym samym skorzystać przez pozostały okres zobowiązania rozpoczętego w 2006 r. przez poprzedniego właściciela z preferencji, które ono daje, w tym przypadku z premii zalesieniowej), ale również z uwagi na przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich gruntów lub ich części objętych ww. wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych na 2022 r. złożyła też m.in. oświadczenie przejmującego własność/współwłasność wszystkich działek rolnych albo ich części objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych (k. 25/4 akt sprawy), gdzie z jednej strony oświadczyła, że w dniu 23 marca 2022 r. przejęła własność części działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych objętych ww. PROW 2004-2006 (w tym przypadku działki nr [...]), z drugiej zaś zobowiązała się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesienie gruntów rolnych uzyskanych przez poprzedniego właściciela jaką poprzedni właściciel zobowiązany byłby zwrócić, jeśli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu tych płatności, co zresztą stanowi warunek niezbędny do skutecznego przejęcia zobowiązania. Nadto z treści samego aktu notarialnego z 22 marca 2022 r. wynika, że skarżący oświadczył, że znany mu jest stan prawny nabywanej nieruchomości oraz że wydanie przedmiotu umowy skutkuje przejściem na niego (i jego żonę) korzyści i ciężarów z nim związanych (§6). A należy pamiętać, że wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach realizacji programu zalesieniowego musi być oceniane w okresie całego, w tym przypadku 20 letniego okresu trwania zobowiązania. Wymagania nałożone na stronę w ramach programu przez przepisy rozporządzenia zalesieniowego wiążą zatem stronę (taj jak i poprzedniego właściciela) przez cały okres trwania zobowiązania. Zaprzestanie zatem realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu zalesieniowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także powoduje obowiązek zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 375/19 – i choć dotyczy on płatności ekologicznej, to zdaniem sądu co do zasady ma on również odniesienie do tej sprawy). Tym bardziej, że poza sporem jest to, że skarżący (który przejął zobowiązanie w zakresie zakupionego gruntu od poprzedniego właściciela) nie kwestionuje tego, że przejmując zobowiązanie z 2006 r. w zakresie zakupionej działki podjął się realizacji 20-letniego zobowiązania zalesieniowego przez pozostały do jego zakończenia okres. Nadto w okresie związania ww. zobowiązaniem zalesieniowym w 2022 r. zadeklarowano powierzchnię 47,50 ha, która w trakcie kontroli na miejscu, mającej miejsce 21 czerwca 2023 r. okazała się zawyżona względem faktycznie stwierdzonej powierzchni całkowitej. Należy też mieć na uwadze to, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu zalesieniowego. Ma on bowiem charakter wieloletni i strona jest zobowiązana do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach wynikających z rozporządzenia zalesieniowego (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 307/23 – i choć dotyczy płatności ekologicznej, to zdaniem sądu co do zasady ma on również odniesienie do tej sprawy). Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu musi być zatem oceniane w okresie całego okresu zobowiązania. Stwierdzenie natomiast nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu zalesieniowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.
Przypomnieć także należy, że płatność zalesieniowa przyznawana jest na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązany jest przestrzegać wszelkich rygorów w zakresie warunków jej przyznania (co istotne pomocowych środków publicznych) oraz (o czym już wspomniano) w całym okresie realizacji zobowiązania spełniać wszelkie wymogi przewidziane prawem (w tym wypadku rozporządzeniem zalesieniowym). Przyznawane środki mają bowiem charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć wymaganej staranności, by ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełniać przesłanki określone w przepisach prawa oraz zobowiązany jest usunąć w określonym terminie stwierdzone nieprawidłowości, aby nie narażać się na ewentualne sankcje. W interesie skarżącego było zatem szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności i przestrzeganie wszystkich reguł z tym związanych. A jak już wskazano wcześniej i co zauważył też Dyrektor OR składając wniosek o płatność strona oświadczyła, że zasady przyznawania pomocy były jej znane. Tym samym miała też świadomość tego, że właściwy organ może przeprowadzić kontrolę przestrzegania warunków podjętego zobowiązania.
Bezsprzecznie zatem organy ARiMR obciążyły prawidłowo obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności aktualnego właściciela działki rolnej - odwołując się do przepisów prawa mających zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z przywołanym już §11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia zalesieniowego płatność na zalesianie przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części, jeżeli zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby obowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu płatności na zalesianie - w przypadku wystąpienia takich okoliczności. Bezsprzecznie również zastosowanie tych przepisów było w pełni uzasadnione - wobec niezakwestionowanego przez stronę faktu likwidacji uprawy leśnej (co zostało wykazana podczas kontroli na miejscu). Wobec powyższego trudno się zgodzić ze stroną, że na gruncie obowiązującego prawa odpowiedzialność za okres objęty zaskarżoną decyzją ponosi poprzedni właściciel a nie skarżący.
Należy jednocześnie zauważyć, że podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przywołany już §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego, z którego wynika, że w przypadku gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne (co nie miało miejsca w tej sprawie), przy czym wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie (nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż strona została zobowiązana wyłącznie do zwrotu premii zalesieniowej za lata 2006-2021 - czyli jednego z trzech rodzajów płatności: wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej, premii zalesieniowej - a nie wsparcia na zalesienie, jeżeli likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie).
Spełnienie się w sprawie powyższej przesłanki z §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego wynika z decyzji z 18 września 2023 r. w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych (przejętych w dniu 23 marca 2022 r.), co do których skarżący złożył wniosek z 12 lipca 2022 r. o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na 2022 r., i co do których w wyniku przeprowadzonej kontroli z 29 czerwca 2023 r. stwierdzono 3 wyłączenia: (-) o pow. 0,10 ha, (-) o pow. 0,33 ha, (-) o pow. 0,33 ha powodujące powstanie uchybienia szczegółowego GR5 oraz uchybienia ZGR-5, z którego wynika, że zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia (47,5 ha – k. 25/2 akt sprawy) jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona (46,5 ha), a różnica powierzchni wyniosła (0,95 ha). Przyjęcie zatem w tym postępowaniu, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania płatności zalesieniowej spowodowało przerwanie realizacji zobowiązania, które podjął poprzedni właściciel w 2006 r., a następnie zobowiązał się kontynuować skarżący. To w decyzji tej zatem, która jest ostateczna i jako taka pozostaje w obiegu prawnym zbadano przesłanki przyznania płatności na kolejne okresy, gdzie wstrzymano (z uwagi na wykryte podczas kontroli nieprawidłowości) część płatności na zalesienie gruntów rolnych dla kampanii od 2022 r. do zakończenia zobowiązania.
Sąd zauważa jednocześnie, że §11 rozporządzenia zalesieniowego w poszczególnych jednostkach redakcyjnych reguluje kwestię przeniesienia posiadania gruntów objętych przedmiotowym zobowiązaniem i przyznania w związku z tym kolejnych płatności na zalesienie. Zatem zagadnienie przeniesienia gruntów objętych tym zobowiązaniem podjętym przez rolnika, na nowego właściciela, czego konsekwencją może być przyznanie płatności na zalesienie temu nowemu właścicielowi może i powinno stanowić przedmiot badania w sprawie o przyznanie płatności nowemu posiadaczowi. Powyższa kwestia nie może być natomiast przedmiotem badania w sprawie, która jest już konsekwencją decyzji w przedmiocie ustalenia płatności na zalesienie, tj. w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W tym postępowaniu organ może już tylko badać, czy jest realizowane zobowiązanie i czy spełnione zostały inne warunki określone w rozporządzeniu zalesieniowym. Jeżeli, tak jak w tej sprawie, organ ustalił w przywołanej już decyzji z 18 września 2023 r., że objęte przedmiotową sprawą zobowiązanie zalesieniowe nie jest w pełni realizowane/kontynuowane, to ustalenie to jest wiążące w sprawie, której przedmiotem jest kolejny etap – czyli ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Przyjmuje się także, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego organ ustala – w drodze decyzji administracyjnej – kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Wobec powyższego, organ prawidłowo ustalił, że to skarżący zobowiązał się do realizacji programu zalesieniowego przez pozostały okres jego trwania. Jak wynika bowiem z akt sprawy, poprzedni właściciel od roku 2006 zobowiązał się m.in. do jego realizacji do powierzchni 93,74 ha. Z kolei skarżący przejmując w 2022 r. w części zobowiązanie zalesieniowe w złożonym oświadczeniu zobowiązał się (jak już nadmieniono wcześniej) do kontynuowania realizacji przedmiotowego zobowiązania na przejętej działce do końca okresu objętego tym zobowiązaniem oraz zobowiązał się do zapłaty na rzez ARiMR równowartości kwoty płatności zalesieniowej uzyskanej przez rolnika, któremu została ona przyznana, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania wystąpiły okoliczności zobowiązujące do zwrotu płatności na zalesienie objętej PROW 2004-2006. Słusznie też zauważył Dyrektor OR, że każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem. Powinien mieć też świadomość tego, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie ich spełnienia. Wnioskujący o pomoc ma również obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności gdy dotyczy to własności gruntów rolnych czy wielkości upraw. Co istotne też, we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady jego przyznania, a więc przyjął on pełną odpowiedzialność za całość zawartych w nim deklaracji, jak również dał podstawę do uznania przez organy ARiMR, że znane są mu warunki udzielania przedmiotowej płatności. Jak zauważył też WSA w Łodzi w wyroku z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 246/25 w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na brak wiedzy o możliwych skutkach przeniesienia własności działki, gdy zobowiązali się też do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, a w szczególności, jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia własności części albo wszystkich działek objętych wnioskiem (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 99/14). Nieznajomość prawa w odniesieniu do sankcji związanych ze zbyciem nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie nie może być okolicznością usprawiedliwiającą, bowiem taka reguła nie istnieje w prawie administracyjnym (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 737/14).
Zatem skarżący przejął odpowiedzialność za kontynuację wieloletniego programu i zobowiązał się do zwrotu równowartości kwoty uzyskanej przez poprzednika w sytuacji wystąpienia okoliczności zobowiązujących do zwrotu płatności, wymienione w §13 rozporządzenia zalesieniowego. Wobec przyjętych okoliczności, w tym wobec ustaleń decyzji z 18 września 2023 r. uzasadnione było wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Tym samym też za bezzasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi (pkt 3, 5 i 6) polegające na: (-) nierozpoznaniu istoty sprawy, zwłaszcza poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia ustalającego stronie nienależnie pobraną płatność z tytułu zalesiania gruntów w sytuacji, gdy strona nie pobrała za lata 2010-2021 żadnych kwot z tego tytułu, a uczynił to wyłącznie poprzedni właściciel gruntu, o czym organ posiadał pełną wiedzą, choćby z treści aktu notarialnego nabycia przedmiotowej nieruchomości, który miał w dyspozycji i który powołał w treści zaskarżonej decyzji; (-) błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że jakiekolwiek środki pieniężne wypłacono stronie postępowania, a co za tym idzie, że strona objęła je w posiadanie i zarazem pokwitowała ich odbiór; (-) pominięcie treści aktu notarialnego z 22 marca 2022 r., na mocy którego skarżący (wraz z żoną) nabył grunt, a zwłaszcza faktu, że powołany akt nie zawiera żadnych odniesień co do ewentualnych uprawnień (zwłaszcza pieniężnych) ARiMR w stosunku do nowego właściciela, a także pominięcie braku obowiązków względem Agencji objętych wiarą publiczną ksiąg wieczystych. Nie jest też tak, jak twierdzi skarżący, że można żądać zwrotu świadczenia wyłącznie od osoby, która świadczenie pobrała, a skarżący nie może nawet merytorycznie ustosunkować się do treści zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, gdyż po prostu nie ma wiedzy w tym zakresie. Całość sprawy dotyczy bowiem okresu, kiedy nie był on właścicielem gruntu i kiedy nawet nie podejrzewał, że kiedyś może nim być. Przeciwnie, może on odpowiadać jedynie za okres, w którym jest właścicielem, gdyż tylko takie prawa i obowiązki są jego własnymi obowiązkami. Przeciwnej koncepcji na gruncie prawa nie da się uzasadnić w żaden sposób, a co dopiero w sposób elementarnie racjonalny.
Niezależnie od powyższego, organ przedstawił również sposób wyliczenia kwot nienależnie pobranych płatności w sposób prawidłowy (co znalazło swój wyraz na s. 7 decyzji I instancyjnej i s. 9 zaskarżonej decyzji, a co nie był kwestionowane przez skarżącego). Rozważył przy tym (uwzględniając treść art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 – odnosząc je do płatności za lata 2010-2014 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 w zw. z art. rozporządzenia nr 2022/1173 – odnosząc go do lat 2015 i następnych) wystąpienie przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu, uznając zasadnie, że nie znajdują one zastosowania w sprawie (płatności nie zostały bowiem dokonane na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach).
Organ uznał też (opierając się na przepisach prawa unijnego, tj. art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 104 ust. 1 pkt a rozporządzenia nr 2021/2116 oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006), że w rozpatrywanej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności zalesieniowych za lata 2010-2021 przekroczyła kwotę stanowiącą równowartości 100,00 EURO (przeliczoną na złote według kursu euro), co powoduje, że w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności (co nie było przez stronę kwestionowane).
Jednocześnie sąd nie będąc związany zarzutami skargi i zobowiązany do zbadania tej kwestii z urzędu nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie przedawnienia obowiązku zwrotu płatności za lata 2010-2021. Dyrektor OR wyjaśnił bowiem (odwołując się do art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 769/2004) dlaczego uznał, że obowiązek ten za lata 2006-2009 przedawnił się. Odwołując się natomiast do treści art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 słusznie wskazał organ odwoławczy, że obowiązek zwrotu płatności nienależnych za lata 2010-2021 nie przedawnił się (z uwagi na to, że ustalona nieprawidłowość nosi cechy nieprawidłowości powtarzającej się i nie minął jeszcze 4 letni okres od początkowej daty biegu terminu przedawnienia, którym było dopuszczenie się przez stronę nieprawidłowości, którą jest złożenie w dniu 12 lipca 2022 r. wniosku o wypłatę płatności na zalesienie na 2022 r.). Z treści ww. art. 3 ust. 1 wynika bowiem, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 88/25). Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Niezależnie od powyższego w rozstrzyganej sprawie niewątpliwie doszło też do przerwania biegu terminu przedawnienia. Stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie on na nowo. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać operacje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości (por. przywołany już wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 88/25). Termin przedawnienia w niniejszej sprawie uległ zatem przerwaniu na skutek doręczenia skarżącemu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu z 16 sierpnia 2023 r. (doręczonego 21 sierpnia 2023 r. – k. 34/1 i 35/1 akt sprawy). W akcie tym organ bowiem powiadomił stronę o nieprawidłowości ustalonej podczas kontroli na miejscu z 28 czerwca 2023 r., a polegającej na stwierdzeniu powierzchni zalesienia mniejszej niż powierzchnia objęta zobowiązaniem zalesieniowym. Kolejnymi zdarzeniami powodującymi przerwanie biegu okresu przedawnienia była data doręczenia przez Kierownika BP decyzji z 18 września 2023 r. w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych oraz wstrzymaniu w części tej płatności w kolejnych latach. Po każdym zatem z tych zdarzeń, począwszy od następnego dnia, rozpoczął bieg kolejny czteroletni okres przedawnienia możliwości ustalenia nienależnie pobranej płatności, który może biec aż do upływu okres odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia.
Zauważyć jeszcze należy, że dla oceny trafności stanowiska organu odwoławczego w zakresie braku upływu okresu przedawnienia nie ma także znaczenia, że wypłacane na rzecz poprzedniego właściciela oraz skarżącego płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych, realizowane były w ramach programów wieloletnich (w tym przypadku 20 letnim). Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE oraz sądów administracyjnych (patrz ww. wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 88/25) powyższe oznacza jedynie, że termin przedawnienia o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie może zakończyć się przed momentem ostatecznego zakończenia programu. Ostateczne zakończenie programu nie oznacza jednak, że z tym momentem bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. C-436/15). TSUE podkreślił, że termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie jego skrócenie.
W ocenie sądu nie budzi zatem wątpliwości, że prawidłowe jest stanowisko Dyrektora OR, że zgodnie z art. 3 ust. 1. rozporządzenia nr 2988/95 bieg terminu przedawnienia w okolicznościach niniejszej sprawy nie upłynął, a zatem był on uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji.
Niezasadne okazały się także (uwzględniając dotychczasowe rozważania) sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego (pkt 5 skargi). Podkreślić też należy, że postępowanie przed organami ARiMR określone zostało w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Stosownie do tej regulacji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 79a oraz art. 81. Ponadto wskazać należy, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. W ocenie sądu organy ARiMR wyczerpująco zebrały również materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny sprawy został bowiem ustalony zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz stosownie do wymogów art. 107 §3 k.p.a. wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania.
Uwzględniając dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarzuty podniesione w skardze w żaden sposób nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowią natomiast niczym niepopartą polemikę, pozostającą bez istotnego znaczenia dla sprawy. Sąd, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.