I SA/OL 323/24

I SA/Ol 323/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło /sprawozdawca/
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 3 ust. 2 pkt 1-3, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 351
załącznik nr 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności  bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu
Dz.U. 2023 poz 775
art. 80, art. 81a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24, art. 24 ust. 1, art. 38, art. 48, art. 53 ust. 1.
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 3 lipca 2024r., nr 166/OR14/2024 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie decyzją z 3 lipca 2024 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako Dyrektor ARiMR, Dyrektor) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej jako Kierownik BP, Kierownik) z 31 sierpnia 2023 r. w sprawie przyznania M. M. (dalej jako strona, beneficjent, producent rolny, skarżący) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.
Z akt sprawy nadesłanych wraz ze skargą przez organ wynika, że po złożeniu 31 maja 2022 r. wniosku o przyznanie omawianych płatności, w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono w dniach od 30 sierpnia 2022 r. do 8 września 2022 r. kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Przeprowadzono kontrolę na miejscu i kontrolę administracyjną. Podczas kontroli metodą FOTO stwierdzono rozbieżności między deklaracją producenta a stanem faktycznym, mające wpływ na przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Do raportu z czynności kontrolnych został dołączony materiał dowodowy w postaci zdjęć fotograficznych potwierdzających w rzeczywistym obrazie zastany i opisany stan faktyczny oraz szkice wykonane przez inspektorów terenowych. Raport z czynności kontrolnych i pozostałe dokumenty Dyrektor ARiMR dołączył do akt własnych w formie elektronicznej na płycie DVD, o czym poinformował Sąd w piśmie z 6 września 2024 r. (k. 12 akt sądowych).
Na tej podstawie Kierownik BP decyzją z 31 sierpnia 2023 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 odmówił przyznania beneficjentowi:
1. płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i nałożył sankcję w wysokości 70.818,53 zł,
2. uzupełniającej płatności podstawowej,
oraz przyznał:
1. w ramach jednolitej płatności obszarowej (dalej jako JPO) kwotę 60.934,58 zł, z zastosowaniem pomniejszenia o kwotę w wysokości 40.745,60 zł,
2. płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) – w wysokości 68.242,18 zł,
3. płatności redystrybucyjnej – w wysokości 5.295,78 zł,
4. płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych – w wysokości 25.505,37 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 8.759,42 zł.
Kierownik BP powyższym rozstrzygnięciem przyznał także stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 2.399,66 zł.
Na skutek odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. Powołał w uzasadnieniu decyzji z 3 lipca 2024 r. szereg przepisów będących podstawą rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 i stwierdził, że producent rolny przekroczył zadeklarowane powierzchnie działek rolnych:
- do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno o 105,15 ha (zadeklarowano łącznie 112,42 ha, a stwierdzono podczas kontroli 7,27 ha). Stało się to podstawą odmowy przyznania tej płatności oraz nałożenia sankcji w wysokości 70.818,53 zł (wyliczenia wraz z numerami działek i opisem kodów pokontrolnych Dyrektor zawarł na str. 12-15 decyzji, k. 23/6verte-23/8 akt organu),
- do JPO o 50,09 ha (zadeklarowano łącznie 246,38 ha, a stwierdzono podczas kontroli 196,29 ha). Stało się to podstawą wyliczeń kwoty JPO w wysokości 60.934,58 zł po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń (str. 8-11 decyzji, k. 23/4v-6 akt organu),
- do uzupełniającej płatności podstawowej o 45,52 ha (zadeklarowano łącznie 237,96 ha, a stwierdzono podczas kontroli 192,44 ha). Stało się to podstawą odmowy przyznania tej płatności (str. 17-18 decyzji, k. 23/9).
Ponadto do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych strona zadeklarowała 85,21 ha. Natomiast w wyniku kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia kwalifikowalna do tej płatności wynosi 66,50 ha. Beneficjent zawyżył powierzchnię, gdyż nie zadeklarował do płatności części działek ewidencyjnych, a pomimo tego we wniosku o płatność ujął powierzchnię tych działek. Przekroczono także granice działki rolnej wyrysowanej we wniosku eWniosekPlus (str. 15-17 decyzji, k. 23/8-9). Do pozostałych płatności strona nie wnosiła zastrzeżeń.
Organ odwoławczy podał, że granice działek rolnych jak i sposób ich użytkowania przedstawiono w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli. Szkice przedmiotowych działek rolnych oraz dokumentacja fotograficzna w sposób jednoznaczny potwierdzają wyniki kontroli przedstawione w raporcie z czynności kontrolnych. Raport ten stanowi szczegółowy opis sytuacji zastanej w gospodarstwie w dniach przeprowadzenia kontroli. Po analizie dokumentacji (szkice, zdjęcia oraz wyjaśnienia Kierownika Biura Kontroli na Miejscu), Dyrektor ARiMR uznał, że kontrola została przeprowadzona rzetelnie i prawidłowo. W świetle tak zebranego materiału dowodowego, wobec niepodważenia poczynionych ustaleń przekonywującymi przeciwdowodami wykazującymi inny stan faktyczny dla zadeklarowanych gruntów w czasie kontroli, nie ma podstaw do stwierdzenia, że przeprowadzono ją w sposób nieprawidłowy. W przypadku, gdy producent rolny nie zgadza się z ustaleniami powierzchni zakwalifikowanej do objęcia płatnością, sam powinien udowodnić prawidłowość danych przedstawionych wniosku o przyznanie płatności.
W ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania stanowią bezpodstawną polemikę, ponieważ stan faktyczny oraz prawny został szczegółowo opisany w decyzji Dyrektora ARiMR, jak też w wyjaśnieniach Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z 9 marca 2023 r. i 29 czerwca 2023 r., oraz w decyzji organu pierwszej instancji. Organy wskazały na jakiej podstawie oraz z jakiej przyczyny powierzchnie zostały dostosowane do aktualnego MKO (maksymalny obszar kwalifikowany) oraz dlaczego wykluczono obszary z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Kierownik BP wydając decyzję z 31 sierpnia 2023 r. korzystał przede wszystkim z dostępnych narzędzi: lACSplus, SAR oraz posiłkował się przeprowadzona kontrolą na miejscu. W związku z analizą powierzchni użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomapy oraz podczas kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu – dokonano aktualizacji MKO i ustalono aktualne powierzchnie działek rolnych kwalifikujących się do płatności. Ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary MKO odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku.
Dyrektor zauważył, że strona podniosła w odwołaniu, że organ pierwszej instancji podjął nieprawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, nie odniósł się do całego materiału dowodowego oraz źle przeanalizował dostarczone przez stronę dokumenty, jednocześnie nie konkretyzując, które dokumenty nie zostały wzięte pod uwagę czy nieprawidłowo przebadane. W opinii organu odwoławczego to właśnie dowody i wyjaśnienia dostarczone przez stronę miały decydujący wpływ na przyznane lub odmówione płatności, jak m.in. w odniesieniu do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Wskazując we wniosku o płatności konkretne działki, ich powierzchnie zgłoszone do płatności oraz uprawy, rolnik musi czynić to w pełni świadomie, bowiem to on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane. To rolnik odpowiada za treść wniosku.
W zakresie zarzutów dotyczących przeprowadzonej kontroli na miejscu wskazano na wyjaśnienia Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, opisane również w decyzji z 31 sierpnia 2023 r. przez Kierownika BP. W piśmie z 9 marca 2023 r. poinformowano, że dokonano ponownej analizy dokumentacji pokontrolnej pod kątem złożonych zastrzeżeń. W efekcie uznano, że pomiaru upraw dokonano zgodnie z zasięgiem ich użytkowania, widocznym na ortofotomapie, co potwierdza dołączona do raportu dokumentacja zdjęciowa, z którą beneficjent się zapoznał. Wymienione na str. 26 i 27 decyzji zdjęcia z wizytacji terenowej, na działkach rolnych A3A, A4A, E2, E3A, E6A oraz F3A potwierdzają brak wykonania zabiegu czy wypasu do 31 lipca. Świadczą o tym: wysokość roślinności oraz etap ich wegetacji (zasuszone kwiatostany, gdzieniegdzie siewki drzew), stan runi (poprzerastane kępy traw) oraz ilość i różnorodność dużych skupisk chwastów. Wyjaśnienia producenta rolnego, w konfrontacji z obszerną dokumentacją pokontrolną, nie są wystarczające by uznać, że w 2022 r. na działkach rolnych była prowadzona działalność rolnicza. Zdjęcia obrazują też stan uprawy na całej deklarowanej powierzchni działek rolnych G2 i E2. Potwierdzają brak uprawy roślin strączkowych na ziarno. Dlatego w ocenie Biura Kontroli na Miejscu, Kierownika BP oraz organu odwoławczego prowadzona przez stronę uprawa nie kwalifikuje się do przyznania dodatkowej płatności związanej z produkcją do powierzchni upraw, tj. płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Wysoki stopień zachwaszczenia upraw zadeklarowanych do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno ma znaczący wpływ na ocenę i kwalifikowalność uprawy.
Strona w odwołaniu podniosła, że organ pierwszej instancji odmówił dopuszczenia istotnych dowodów potwierdzających słuszność twierdzeń producenta. Jak zauważył Dyrektor, beneficjent jednak nie wskazał, które dokumenty i wyjaśnienia zostały pominięte czy wykluczone. Organ odwoławczy odniósł się do załączników złożonych przez skarżącego wraz z pismem z 31 maja 2023 r. Podał, że miały one istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Doprowadziły do pojawienia się wątpliwości w zakresie spójności treści w dostarczonych dokumentach wobec faktów stwierdzonych podczas kontroli na miejscu, które Dyrektor opisał szczegółowo na str. 27 decyzji.
Wszystkie zarzuty odwołania Dyrektor ARiMR uznał za nieuzasadnione. Podkreślił, że organ pierwszej instancji rozważył i wykazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły okoliczności, które stały się podstawą do stwierdzenia zasadności odmowy lub pomniejszenia płatności wobec stwierdzonych nieprawidłowości ujawnionych w trakcie kontroli.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 3 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej u.p.s.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni uprawnionych do płatności części działek rolnych objętych zmniejszeniem powierzchni bądź całkowitym ich wykluczeniem z płatności przy uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu, polegających m.in. na nierzetelnym wykonaniu dokumentacji fotograficznej, szkiców polowych i braku zapisania śladów pomiarów wszystkich działek z wniosku, a także dokonaniu błędnego ustalenia w zakresie przeprowadzenia prac agrotechnicznych,
2) art. 80 k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodu w postaci protokołu z czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego, gdzie nie zostały wyjaśnione na korzyść strony uzasadnione wątpliwości co do treści tego dowodu, a w konsekwencji stanu faktycznego sprawy,
3) art. 36 ust. 1 u.p.s. wobec błędnych ustaleń dokonanych w ramach kontroli.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Przywołał w skardze zastrzeżenia z 2 lutego i 31 maja 2023 r. do protokołu kontroli podnosząc, że organ pierwszej instancji tylko pozornie odniósł się do zastrzeżeń strony. Ustalenia kontroli uznał za wadliwe. Skarżący podał, że spełnił wymóg przeprowadzenia przed 31 lipca 2022 r. przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego. Zarzucił w tym zakresie błędną ocenę stanu faktycznego i wskazał, że pośrednim dowodem są rachunki związane z dokonanymi pracami agrotechnicznymi. Ponadto w sprawie była wymagana wiedza specjalistyczna, a organ nie powołał biegłego, natomiast swoje ustalenia oparł na kontroli na miejscu, które nie doprowadziły do ustaleniu stanu rzeczywistego dokonywanych prac agrotechnicznych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a zatem nie istniały podstawy do jej uchylenia.
W kontrolowanej sprawie spór sprowadza się do prawidłowości ustaleń organów ARiMR odnośnie powierzchni uprawnionych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Strona skarżąca kwestionuje w tym zakresie uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy wyników kontroli na miejscu, w ramach której dopatruje się dokonania błędnych ustaleń. W ocenie beneficjenta istnieją uzasadnione wątpliwości co do treści protokołu z czynności kontrolnych w jego gospodarstwie rolnym. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione na korzyść skarżącego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy:
- ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1775), dalej jako u.p.s.,
- rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm.), dalej jako rozporządzenie 1306/2013,
- rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, ze zm.), dalej jako rozporządzenie 1307/2013, oraz
- rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, ze zm.), dalej jako rozporządzenie 640/2014.
W prawie krajowym przepis art. 36 ust. 1 u.p.s. stanowi, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach unijnych, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Dyrektor ARiMR uznał, że producent rolny przekroczył zadeklarowane powierzchnie działek rolnych w odniesieniu do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, do JPO, do uzupełniającej płatności podstawowej i do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych – w sposób już powyżej opisany. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69, ze zm.) dalej jako rozporządzenie 809/2014, uwzględniono wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu.
Na podstawie art. 24 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:
a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;
b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;
c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.
Wyniki kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu ocenia się, aby ustalić, czy wszelkie stwierdzone problemy mogą zasadniczo wiązać się z ryzykiem dla innych podobnych operacji, beneficjentów lub innych podmiotów. W ocenie określa się również przyczyny takich sytuacji, wszelkie dalsze kontrole, które mogą być wymagane, a także niezbędne działania naprawcze i zapobiegawcze (ust. 3).
Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja satelitarnych lub lotniczych ortoobrazów lub innych odpowiednich dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez beneficjenta na wniosek właściwego organu, nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub, w stosownych przypadkach, właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (ust. 4).
Pomiar obszaru został z kolei uregulowany w art. 38 tej ustawy. Z punktu widzenia zarzutów skargi i specyfiki rozpoznawanej sprawy istotny zdaje się być ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym powierzchnię działek rolnych mierzy się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Unii normy techniczne. Ponadto właściwe organy mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z artykułem 40 oraz techniki globalnych systemów nawigacji satelitarnej (GNSS) tam, gdzie jest to możliwe (ust. 3). Całkowity obszar działki rolnej może być brany pod uwagę przy pomiarze, pod warunkiem że jest w pełni kwalifikowalny. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię kwalifikowalną netto. W tym celu, w stosownych przypadkach, można stosować system proporcjonalny, o którym mowa w art. 10 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 (ust. 5). Aby obliczyć udział różnych upraw w celu dywersyfikacji upraw, o której mowa w art. 44 rozporządzenia 1307/2013, do celów pomiaru uwzględnia się obszar faktycznie zajęty pod daną uprawę zgodnie z art. 40 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 639/2014. Na obszarach, na których stosuje się uprawę mieszaną, pod uwagę bierze się całkowity obszar zajęty pod uprawę mieszaną zgodnie z art. 40 ust. 3 akapit pierwszy i drugi tego rozporządzenia lub zajęty pod uprawę mieszaną zgodnie z art. 40 ust. 3 akapit trzeci tego rozporządzenia (ust. 6). Jeżeli kwalifikujący się obszar, mierzony zgodnie z ust. 1-8, różni się od obszaru ustalonego jako podstawa do obliczenia pomocy lub wsparcia, w przypadku gdy stosowane są kontrole w formie monitorowania zgodnie z art. 40a, pierwszeństwo ma obszar zmierzony zgodnie z ust. 1-8 niniejszego artykułu (ust. 9). W szczególnym przypadku, gdy działki rolne pokryte trwałymi użytkami zielonymi lub pastwiska trwałe użytkowane są wspólnie przez kilku beneficjentów, faktyczny pomiar może zostać zastąpiony kontrolami opartymi na ortoobrazach wykorzystywanych do aktualizacji systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia 1306/2013, pod warunkiem że kontrole te są przeprowadzane na wszystkich takich działkach w okresie maksymalnie trzech lat, a właściwy organ może wykazać, że skuteczne procedury operacyjne są zgodne z zasadami określonymi w art. 7 niniejszego rozporządzenia, a także mogą skutecznie wpływać na poziom odzysku (ust. 10).
Ustalając stan faktyczny sprawy, który tut. Sąd zaakceptował, Dyrektor ARiMR oparł się na wynikach kontroli administracyjnej, przeprowadzonej zgodnie z art. 48 rozporządzenia 809/2014 z uwzględnieniem aktualnego MKO (maksymalny obszar kwalifikowany), a także dokumentacji przedstawionej przez beneficjenta w toku postępowania. Na podstawie art. 48 ust. 1 wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, w przypadku których możliwa i stosowna jest kontrola za pomocą kontroli administracyjnych. Procedury zawierają wymóg rejestracji podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w przypadku rozbieżności. Stosownie do art. 53 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia szczegółowy przegląd przeprowadzonych kontroli.
Płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej, a więc spełniającej warunki do dopłaty, ulegają one, w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy, zmniejszeniu lub nie zostają w ogóle przyznane. Różnice mogą zostać stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu bądź kontroli administracyjnej, dla potrzeb, której wykorzystywać można techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS) polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym zaś uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie (por. wyroki NSA z 24 czerwca 2009 r., II GSK 1069/08, z 30 lipca 2019 r. I GSK 216/18).
Zdaniem Sądu organy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przejrzysty sposób wskazały, z czego wynikają rozbieżności pomiędzy wielkością deklarowanych działek z protokołu kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, która wykazała nieprawidłowości mające wpływ na przyznanie płatności.
Powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności ustalona została podczas kontroli administracyjnej i kontroli administracyjnej, przeprowadzonych w sposób spełniający wymogi art. 24, art. 38 i art. 48 rozporządzenia 809/2014. W jej wyniku ustalono, że powierzchnia deklarowana przez rolnika we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w sposób istotny, dlatego też stosowne dopłaty uległy zmniejszeniu lub nie zostały przyznane.
W szczególności Dyrektor ARiMR nie kwestionował, że skarżącemu przysługują płatności bezpośrednie na rok 2022 bez pomniejszeń: płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) i płatność redystrybucyjna oraz zwrot dyscypliny finansowej. Zakwestionował natomiast powierzchnię uprawnionych upraw i w konsekwencji przyznał jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych w pomniejszonej wysokości, wobec nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli. Z tego samego powodu stwierdzenia nieprawidłowości, odmówił przyznania uzupełniającej płatności podstawowej, a także płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, w zakresie której nałożył karę administracyjną.
Nieprawidłowości stwierdzono na podstawie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej. Protokół kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie ma podstaw aby kwestionować prawidłowość oceny organów, że granice działek rolnych jak i sposób użytkowania wyszczególnionych w decyzji działek ewidencyjnych, przedstawiono w postaci konkretnej dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniach przeprowadzonej kontroli. Szkice przedmiotowych działek rolnych oraz dokumentacja fotograficzna w sposób jednoznaczny potwierdzają wyniki kontroli przedstawione w raporcie z czynności kontrolnych. Sąd przychylił się do stwierdzenia Dyrektora, że przedmiotowy raport stanowi szczegółowy opis sytuacji zastanej w gospodarstwie w dniach przeprowadzenia kontroli. Raport z czynności kontrolnych sporządzony w niniejszej sprawie, jest dokumentem aktualnym i zgodnym z prawdą, przedstawiający sytuację zastaną w terenie (szeroki dowód w postaci zdjęć). Ustalenia kontroli, które stały się podstawą zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP, potwierdzają zasadność oceny organów ARiMR.
Podczas kontroli na miejscu stwierdzono, że m.in. działki rolne A2, D2, F2, zgłoszone do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, zostały stalerzowane, co zostało opatrzone kodem pokontrolnym DR23 – Kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny. Wobec stwierdzenia przez inspektora terenowego braku resztek pożniwnych, które mogłyby całkowicie potwierdzić prowadzenie uprawy zadeklarowanej, kontrolujący przyjęli roślinę stwierdzoną zgodną z deklarowaną. Jednakże w wyniku składanych zastrzeżeń do raportu oraz dołączonej do niej dokumentacji, organ drugiej instancji zgodził się z ustaleniami Kierownika BP, że wniesione zastrzeżenia wraz z dokumentami miały znaczący wpływ na ostateczny wynik kontroli administracyjnej. Na tej podstawie zasadnie Dyrektor uznał, że beneficjent nie spełnił kryterium uprawy w czystym siewie, czyli kryterium przyznania do niej płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Groch siewny (w tym z rośliną podporową) i peluszka (w tym z rośliną podporową) została wyszczególniona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.), i jest objęty płatnością, jednakże jego uprawa w mieszance z roślinami takimi jak: rzodkiew oleista czy pszenica zwyczajna ozima nie kwalifikuje się do przyznania dodatkowej płatności związanej z produkcją do powierzchni upraw, tj. płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.
Rozbieżności między deklaracją producenta a stanem faktycznym stwierdzonym na działkach, miały również wpływ na przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO). Na działkach oznaczonych we wniosku o płatność literami: A, B, C, D, E, F, G i H zadeklarowana powierzchnia działki rolnej okazała się większa od powierzchni stwierdzonej i zastosowano kod pokontrolny: DR13+ (oprócz działki H). Kod DR22 – Działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną), zastosowano wobec działek A, B i E. Kod DR23 – Kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw/uprawy i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny, zastosowano wobec działek A, D i F. Kod DR50 – Granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej na wniosku, zastosowano wobec działek A, B i C. Kod DR52 – Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, zastosowano wobec działek A, B, C, D, E, F, G.
Nie ma podstaw aby kwestionować oceny organów w odniesieniu do uprawy roślin strączkowych na ziarno, o braku wykonania zabiegu agrotechnicznego do 31 lipca. Zdjęcia z wizytacji terenowej na działkach rolnych A3A, A4A, E2, E3A, E6A oraz F3A potwierdzają wysokość roślinności oraz etap ich wegetacji (zasuszone kwiatostany, gdzieniegdzie siewki drzew), stan runi (poprzerastane kępy traw) oraz ilość i różnorodność dużych skupisk chwastów. Wyjaśnienia producenta rolnego w konfrontacji z obszerną dokumentacją pokontrolną nie są wystarczające by uznać, że w 2022 r. na ww. działkach rolnych była prowadzona działalność rolnicza. Zdjęcia obrazują też stan uprawy na całej deklarowanej powierzchni działek rolnych G2 i E2. Potwierdzają brak uprawy roślin strączkowych na ziarno. Dlatego jako zgodną z prawem należy uznać ocenę organu odwoławczego, że prowadzona przez stronę uprawa nie kwalifikuje się do przyznania dodatkowej płatności związanej z produkcją do powierzchni upraw, tj. płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Wysoki stopień zachwaszczenia upraw zadeklarowanych do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno ma znaczący wpływ na ocenę i kwalifikowalność uprawy.
Z kolei powierzchnię działek rolnych w zakresie uzupełniającej płatności podstawowej ustalono w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia 1306/2013. W wyniku kontroli na działkach rolnych A1, B1, D1, E1, F1 i G1 zgłoszonych do tej płatności, stwierdzono powierzchnię 192,44 ha, przy deklarowanej we wniosku powierzchni 237,96 ha. Prawidłowo przy ustalaniu tej powierzchni uwzględniono wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu, zgodnie z art. 24, art. 38 i art. 48 rozporządzenia 809/2014.
Ponadto ubiegając się do płatność do upraw roślin pastewnych beneficjent zadeklarował 85,21 ha, jednak nie zgłosił do płatności działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], których powierzchnie wykluczono z płatności. Przekroczono także granice działki rolnej wyrysowanej we wniosku eWniosekPlus. Powyższe stwierdzono na podstawie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej. W tej sytuacji zasadna jawi się ocena Dyrektora, że powierzchnia kwalifikowalna do tej płatności wynosi 66,50 ha.
Przedstawiony przez Dyrektora wraz ze skargą materiał dowodowy potwierdza zasadność stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrola została przeprowadzona rzetelnie i prawidłowo. W świetle tak zebranego materiału dowodowego, wobec niepodważenia poczynionych ustaleń przekonywującymi przeciwdowodami wykazującymi inny stan faktyczny dla zadeklarowanych gruntów w czasie kontroli, nie ma podstaw do stwierdzenia, że przeprowadzono ją w sposób nieprawidłowy. Nie ma w tym zakresie racji autor skargi podnosząc, że Dyrektor koncentruje się na kwestiach drugorzędnych, nie zaś na kwestii rzeczywistego prowadzenia upraw i dokonanych zabiegów agrotechnicznych. Zastrzeżenia do kontroli zgłoszone przez beneficjenta w toku postępowania przed organami, zostały rzeczowo wyjaśnione przez Kierownika BP w skierowanym do producenta rolnego pismach z 9 marca 2023 r. i 29 czerwca 2023 r.
Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s. ani też w związku z art. 81a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s. w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Natomiast na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny wykazał w sposób jednoznaczny, że nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów. Swoje rozstrzygnięcie Dyrektor, a wcześniej Kierownik, oparli nie tylko na wynikach kontroli przedstawionych w protokole z czynności kontrolnych, ale także na analizie załączników złożonych przez skarżącego wraz z pismem z 31 maja 2023 r. W jej wyniku pojawiły się wątpliwości w zakresie spójności treści w dostarczonych dokumentach wobec faktów stwierdzonych podczas kontroli na miejscu. Dyrektor szczegółowo je opisał na str. 27 decyzji. W tej sytuacji zarzuty naruszenia ww. przepisów są bezzasadne. Nie było też potrzeby aby powoływać biegłego, gdyż w sprawie nie była wymagana wiedza specjalistyczna wobec przeprowadzonych kontroli w gospodarstwie rolnym strony i kompletności wyprowadzonych na tej podstawie wniosków.
Natomiast zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a., tj. zasady uwzględnienia wątpliwości na korzyść strony skarżącej, jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., II OSK 3031/19). W zaistniałym stanie faktycznym organy ARiMR jednoznacznie ustaliły stan faktyczny. Wobec tego nie ma podstaw do stwierdzenia istnienia w rozpoznawanej sprawie wątpliwości niedających się usunąć i naruszenia tego przepisu.
Podsumowując powyższe rozważania, w świetle tak zebranego materiału dowodowego, wobec niepodważenia poczynionych ustaleń przekonywującymi przeciwdowodami wykazującymi inny stan faktyczny dla zadeklarowanych gruntów w czasie kontroli, w ocenie Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, że postępowanie przeprowadzono w sposób nieprawidłowy. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Dyrektora, wbrew zarzutom skargi zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który obejmuje dowody istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ odwoławczy uzasadnił swoją decyzję w sposób wyczerpujący, należycie przedstawiając podstawy prawne i faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, wyjaśniając prawidłowo zasadność przesłanek, jakimi się kierował wydając zaskarżoną decyzję.
Wobec powyższego Sąd, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), skargę oddalił.
Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.