I SA/OL 30/22

I SA/Ol 30/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /przewodniczący/
Katarzyna Górska /sprawozdawca/
Przemysław Krzykowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1076/22 - Wyrok NSA z 2022-08-26
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1431
art. 41
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
Dz.U. 2020 poz 694
art. 1 ust. 2, art. 10
Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem  COVID-19
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022r. sprawy ze skargi Spółki A na informację Zarządu Województwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga Spółki A (dalej: "Wnioskodawca", "Spółka", "skarżąca") dotyczy informacji Zarządu Województwa o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku Spółki o dofinansowanie projektu pn. [...].
Z akt sprawy wynika, że Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie ww. projektu w ramach organizowanego przez Zarząd Województwa (dalej: "IZ" lub "organ") naboru nr [...] przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym w ramach Działania [...]. Nabór wniosków przeprowadzono na podstawie Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały [...] (dalej: "Regulamin naboru"). Wniosek Spółki został zarejestrowany pod numerem [...] (dalej: "Wniosek").
Dwoma odrębnymi pismami z 5 października 2020 r. oraz z 3 listopada 2020 r. organ wezwał Spółkę do uzupełnienia Wniosku w zakresie warunków formalnych: nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" oraz nr 2 "Forma złożenia wniosku i załączników". Wymienił przy tym konkretne elementy Wniosku i jego załączników wymagające poprawienia lub uzupełnienia. Podkreślił przy tym konieczność zachowania spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z pozostałą dokumentacją aplikacyjną.
Spółka udzieliła odpowiedzi na oba ww. wezwania organu (odpowiednio przy piśmie z 14 października 2020 r. oraz z 10 listopada 2020 r.).
Pismem z [...] IZ pozostawiła jednak Wniosek Spółki bez rozpatrzenia z powodu braku jego uzupełnienia zgodnie z wezwaniem z 3 listopada 2020 r. W ocenie organu, Spółka ostatecznie nie spełniła warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników". Odnośnie do braku kompletności Wniosku IZ podała, że w Sekcji III "Informacje o projekcie", 3.3 "Opis projektu" - pozostawiono zapisy o kosztach promocji w mediach społecznościowych, które zostały usunięte z budżetu projektu, a zatem opisany zakres projektu jest niespójny z kosztami zaplanowanymi w Harmonogramie rzeczowo-finansowym. Natomiast w liście załączników do Wniosku - załącznik nr 15 "Promesa kredytowa/umowa kredytowa/promesa leasingu", w przypadku przedsiębiorców, którzy realizację projektu finansować będą z kredytu lub przy udziale leasingu zawiera niewłaściwe zaznaczenie "Nie dotyczy". Stwierdziła, że informacja ta jest niespójna z zaplanowaną w Biznesplanie formą finansowania projektu, gdzie podano, że Wnioskodawca planuje realizację projektu przy udziale leasingu. Poproszono o zaznaczenie "Nie", jeżeli zaplanowano dostarczenie promesy przed podpisaniem umowy.
Odnośnie do braku kompletności załączników do Wniosku, IZ stwierdziła nieprawidłowości w załącznikach nr 12, nr 13 i nr 18. W załączniku nr 12 "Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z negatywnymi konsekwencjami ekonomicznymi z powodu COVID-19" IZ dostrzegła, że wartość wydatków związanych z zakupem środków ochrony indywidualnej (wskazana w Sekcji C) jest niespójna z zapisami wniosku o dofinansowanie.
Wadliwość załącznika nr 13 "Oświadczenie o otrzymaniu/nieotrzymaniu pomocy de minimis" IZ upatruje natomiast w niedostarczeniu załącznika dla podmiotu związanego wskazanego w załączniku nr 18 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP". Natomiast w załączniku nr 18 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP" wskazano podmiot związany z wnioskodawcą, wobec czego niespójnie oznaczono Wnioskodawcę jako podmiot samodzielny. Organ stwierdził ponadto, że załącznik A do "Oświadczenia o spełnianiu kryteriów MŚP" powinien być uzupełniony o dane wnioskodawcy, zaś został uzupełniony danymi podmiotu powiązanego.
Końcowo IZ poinformowała Spółkę, że warunki formalne w odniesieniu do wniosku o dofinansowanie nie są kryteriami wyboru projektów, a wobec tego Wnioskodawcy w przypadku pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia nie przysługuje protest w rozumieniu art. 53 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.); dalej: "ustawa wdrożeniowa".
Pomimo takiego pouczenia, Spółka złożyła do organu pismo z 22 grudnia 2020 r. zatytułowane "PROTEST", w którym zarzuciła organowi dokonanie negatywnej oceny wniosku w oparciu o kryteria formalno – merytoryczne obligatoryjne (wskazane w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru), a nie formalne (pkt 1-3 załącznika nr 10 do Regulaminu naboru).
Pismem z [...] IZ podtrzymała rozstrzygnięcie (przekazane Spółce pismem z [...]) o pozostawieniu Wniosku bez rozpatrzenia. Wyjaśniła przy tym, że dokonała weryfikacji dokumentów w zakresie spełnienia przez Wniosek warunków formalnych zgodnie z zapisami Regulaminu naboru. Podała, że zgodnie z § 10 ust. 3 Regulaminu naboru, weryfikacja warunków formalnych przeprowadzana jest w oparciu o Listę sprawdzającą, stanowiącą załącznik nr 5 do Regulaminu naboru, która zawiera pytania, w oparciu o które dokonano weryfikacji poprawności złożonego Wniosku. IZ podkreśliła, że przedmiotem weryfikacji na tym etapie była kompletność, termin i forma złożenia wniosku o dofinansowanie i załączników. Wskazała, że odnośnie warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników", zgodnie z załącznikiem nr 10 do Regulaminu naboru, weryfikacji podlega, czy wniosek o dofinansowanie i załączniki są kompletne, spójne i sporządzone zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminem konkursu. Oceniła, że w przypadku Wniosku Spółki warunek ten nie został spełniony, wobec czego Wniosek ten został pozostawiony bez rozpatrzenia.
Za chybiony IZ uznała zarzut Spółki dotyczący poddania jej Wniosku ocenie merytorycznej, w szczególności spójności dokumentacji, już na etapie oceny warunków formalnych. Oceniła bowiem, że spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie z zapisami biznesplanu oraz pozostałych załączników, jest jednym z elementów podlegających weryfikacji podczas oceny spełnienia warunków formalnych. Podkreśliła, że Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić dokumenty w sposób czytelny i kompletny, bez potrzeby sięgania do dodatkowych wyjaśnień czy informacji. Przyjęła, że z tego względu nie jest możliwe domniemywanie intencji Wnioskodawcy, w przypadku gdy określone informacje nie są zamieszczone w treści wniosku o dofinansowanie i załącznikach. Stwierdziła, że wszelkie niejasności, sprzeczności, niespójności, czy też brak załączników przemawiają na niekorzyść Wnioskodawcy.
IZ wywiodła bowiem, że to na Wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego naboru, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Uznała, że wnioskodawcy, przystępując do naboru winni znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Dodała, że każdy wnioskodawca, zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu naboru, przystępując do naboru wyraża akceptację dla zasad naboru i w dalszych swych działaniach, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Skonstatowała zatem, że obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami naboru, ciąży zawsze na wnioskodawcy.
W skardze na powyższą informację, skierowanej do tutejszego Sądu, Spółka zarzuciła IZ naruszenie § 10 ust. 2 Regulaminu naboru, poprzez pozostawienie Wniosku bez rozpatrzenia po dokonaniu oceny formalno-merytorycznej a nie oceny formalnej projektu. Oceniła przy tym, że złożyła Wniosek kompletny pod względem formalnym.
Odnośnie do Sekcji III Wniosku "Informacje o projekcie", 3.3 "Opis projektu", Spółka podała, że wobec zakwestionowania kosztów promocji w projekcie, na polecenie IZ Spółka usunęła zapisy w tym przedmiocie w miejscach wskazanych w wezwaniu organu. Oceniła przy tym, że zakres projektu jest spójny z kosztami zaplanowanymi w Harmonogramie rzeczowo-finansowym, gdyż zapis "usługa będzie reklamowana i i promowana w mediach internetowych" odnosi się jedynie do prowadzenia komunikacji między przedsiębiorstwem, a potencjalnymi klientami w celu poszerzenia ich świadomości na nowo oferowane usługi, poprzez zamieszczanie informacji oraz ofert na portalach społecznościowych. Wyjaśniła, że założenie profilu na portalach społecznościowych, jak również umieszczanie na nich materiałów reklamowych, jest usługą darmową, a więc nie powinno być uwzględnione jako koszt projektu. Uznała także, że ocena zakwestionowanych zapisów, nie należy do kryteriów formalnych Wniosku, a jedynie do części merytorycznej, a zatem zażądała odwołanie powyższych zapisów z listy uchybień w zakresie warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników".
Odnośnie do uchybień stwierdzonych przez organ w liście załączników (załącznik nr 15) do Wniosku "Promesa kredytowa/umowa kredytowa/promesa leasingu, w przypadku przedsiębiorców, którzy realizację projektu finansować będą z kredytu lub przy udziale leasingu" Spółka wyjaśniła, że wskazany przez organ błąd jest oczywistą omyłką, ponieważ Wnioskodawca w piśmie przewodnim informuje, że promesę kredytową dostarczy przed podpisaniem umowy.
Odnośnie do uchybień stwierdzonych przez organ w załączniku nr 12 do Wniosku Spółka podniosła, że wykazana przez organ niespójność zapisów tego załącznika nie była wcześniej wskazywana. Dodała, że także uwaga organu podnoszona odnośnie do załącznika nr 18 do Wniosku, nie była wcześniej wskazywana do poprawy.
Odnośnie zaś do uchybień stwierdzonych przez organ w załącznika nr 13 do Wniosku Spółka wyjaśniła, że według posiadanych przez nią danych, załącznik nr 13 podmiotu powiązanego został dostarczony zgodnie z oświadczeniem dołączonym do tego protestu. Skarżąca wywiodła przy tym, że nie ponosi żadnej winy za fakt, iż skrzynka podawcza (z uwagi na COVID) nie daje potwierdzenia dostarczenia dokumentu, a skoro Spółka miała prawo złożyć dokumenty do tej skrzynki - to organ odpowiada za to, co dzieje się z dokumentami złożonymi do skrzynki.
Z tych też powodów Spółka wniosła o stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było niezasadne i przekazanie sprawy organowi do rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", ewentualnie o jej oddalenie. Podał, że nabór wniosków w niniejszej sprawie odbył się w tzw. trybie nadzwyczajnym określonym przepisem art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 694 ze zm.); dalej: "specustawa funduszowa". Wyjaśnił, że weryfikacji warunków formalnych Wniosku Spółki dokonano w oparciu o Kartę weryfikacji warunków formalnych oraz Listę sprawdzającą do weryfikacji warunków formalnych (stanowiące odpowiednio załącznik nr 4 i nr 5 do Regulaminu naboru, zwane dalej: "Kartą" i "Listą"). Wskazał, że zgodnie z Kartą, podstawą stwierdzenia braków formalnych Wniosku Spółki było niespełnienie warunku nr 1 "Kompletność wniosku i załączników". Zrelacjonował, że ze szczegółowych zapisów Listy wynikało, że nie wypełniono wszystkich rubryk Wniosku zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, nie wypełniono części załączników zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników oraz nie złożono wszystkich wymaganych załączników zgodnie z Regulaminem naboru, a Wniosek i załączniki nie były spójne.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, że wobec braku stosownej podstawy prawnej, podjęte w trybie specustawy funduszowej rozstrzygnięcie IZ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na etapie weryfikacji formalnej, nie może być zaskarżone protestem, a w konsekwencji nie może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Zdaniem organu, w razie nieuwzględnienia przez sąd wniosku o odrzucenie skargi, powinna ona podlegać oddaleniu jako oczywiście niezasadna. Organ podniósł bowiem, że w treści Regulaminu naboru określono odrębną procedurę wyboru projektów w trybie nadzwyczajnym, a w tym procedurę weryfikacji warunków formalnych, w oparciu o Listę i Kartę (§ 10 Regulaminu naboru). Organ założył, że w świetle tych regulacji, wniosek może zostać uzupełniony w zakresie warunków formalnych dwukrotnie, zaś w przypadku braku poprawy/uzupełnienia wniosku w zakresie warunków formalnych zastrzega się rygor pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Podniósł, że zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu naboru, skarżąca przystępując do naboru w trybie nadzwyczajnym zaakceptowała jego postanowienia, te zaś w załączniku nr 6 określały kryteria formalne wyboru projektów dla naboru, zaś w załączniku nr 4 określały warunki formalne wyboru projektów, a w tym warunek formalny nr 1 "Kompletność wniosku i załączników". Wyjaśnił, że w ramach tego warunku formalnego, za niespełnienie którego Wniosek skarżącej został pozostawiony bez rozpatrzenia, weryfikowane było, czy wniosek o dofinansowanie i załączniki są kompletne, spójne i sporządzone zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminem konkursu. Podał, że taka definicja warunku formalnego wynika z załącznika nr 10 do Regulaminu naboru – "Karty z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz warunkami formalnymi".
Organ wskazał, że Wniosek skarżącej pozostawał niespójny i wewnętrznie sprzeczny w zakresie informacji dotyczących promocji. Zauważył, że niespójne pozostawały także informacje zawarte we Wniosku oraz załącznikach odnośnie promesy kredytowej, czemu zresztą nie przeczy skarżąca. Podkreślił, że skarżąca była informowana w pismach wzywających do uzupełnienia wniosku o konieczności zachowania spójności wniosku i załączników. Wywiódł bowiem, że wszelkie niejasności, sprzeczności, niespójności, czy też nieprecyzyjne sformułowania wniosku o dofinansowanie, będą przemawiały na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie oceny jego projektu, niezależnie od tego czy mają charakter omyłki.
Za bezpodstawny organ uznał zarzut skargi, że w przypadku załącznika nr 12 i nr 18 nie zapewniono Spółce dwukrotnego ich uzupełnienia. Podał bowiem, że załącznik nr 18 nie został przez skarżącą załączony do pierwotnej dokumentacji, wobec czego pismem z 5 października 2020 r. IZ wezwała do jego złożenia w ramach pierwszego uzupełnienia, a pismem z 3 listopada 2020 r. przekazała uwagi w zakresie jego kompletności, które nie zostały jednak przez skarżącą uwzględnione. Odnośnie natomiast do załącznika nr 12 organ wskazał, że nie był on w ogóle wypełniony w zakresie sekcji B,C i D, co skutkowało wezwaniem skarżącej do jego wypełnienia w tym zakresie pismem z 5 października 2020 r. Zdaniem organu, po uzupełnieniu ww. pól, załącznik nadal pozostawał niekompletny, co wpłynęło na niespełnienie warunku formalnego nr 1.
Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego bezpodstawnego uznania przez organ, że załącznik nr 13 nie został dołączony do Wniosku, organ podał, że wszystkie wersje wniosku o dofinansowanie skarżącej zostały złożone za pośrednictwem poczty polskiej, która dostarcza dokumenty bezpośrednio do Kancelarii Ogólnej Urzędu [...]. Ocenił więc, że za kompletność dokumentacji w kopercie odpowiedzialność ponosiła skarżąca. Organ zwrócił przy tym uwagę, że dopiero pismem z 3 listopada 2020 r. IZ wezwała skarżącą do złożenia załącznika nr 13, gdyż wcześniej nie było podstaw do żądania jego złożenia, skoro skarżącą nie określiła jeszcze, czy będzie realizowała projekt w ramach pomocy publicznej, a oświadczenie w tym przedmiocie zawarła po raz pierwszy w uzupełnieniu wniosku z 14 października 2020 r. Dodał, że załącznik nr 13, pomimo wezwania, nie został dostarczony przez skarżącą.
Końcowo organ wskazał, że etap weryfikacji warunków formalnych służy zapewnieniu, że wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, który przekazywany jest do dalszego etapu oceny kryteriów formalnych i merytorycznych jest kompletny i spójny. Podkreślił, że zidentyfikowane przez organ naruszenia oraz dokonana ocena warunków formalnych związana była z identyfikacją naruszeń czysto formalnych i nie odnosiła się do merytorycznej zawartości dokumentacji złożonej przez Wnioskodawcę. Zaznaczył, że ocena miała charakter techniczny, dokonywana była w oparciu o Kartę, w tym enumeratywnie zamieszczone na Liście pytania, które de facto odnoszą się do ustalenia, czy wszystkie rubryki danego dokumentu są wypełnione, a także czy dołączono wszystkie wymagane dokumenty. W tych okolicznościach organ za nieuprawnione uznał stanowisko skarżącej, że wykroczył poza granicę weryfikacji formalnej i dokonał w istocie oceny w granicach oceny merytorycznej. Skonstatował, że zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu wykładnia postanowień Regulaminu naboru nie jest dowolna, tzn. mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego oraz pozostaje w związku z dokumentacją konkursową, do przestrzegania której skarżąca zobowiązała się przystępując do naboru. Organ nie uchybił także postanowieniom procedury regulującej sposób weryfikacji warunków formalnych.
Postanowieniem z 26 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 159/21, tutejszy Sąd odrzucił skargę Spółki wniesioną w niniejszej sprawie przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Postanowienie to zostało jednak uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 511/21. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pisemna informacja właściwej instytucji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu, o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjął bowiem, że informacja ta jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidulanego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie dofinansowania projektu w trybie pozakonkursowym), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Uznał, że na podstawie art. 1 ust. 2 specustawy funduszowej (w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej), ta regulacja prawna ma zastosowanie do informacji właściwej instytucji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nie uzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w trybie nadzwyczajnym (art. 10 ust. 1 i 2 specustawy funduszowej). Dodał, że sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a.
W piśmie procesowym z 24 stycznia 2022 r. Spółka zawarła dodatkową argumentację dotyczącą stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Podniosła, że w części "3.3 Opis projektu" nie przedstawiła informacji na temat płatnej promocji związanej z ponoszeniem kosztów, a IZ nie kwalifikowała tego zapisu jako błędnego i nie wezwała dwukrotnie Spółki do jego poprawy. Oceniła przy tym, że IZ przekroczyła swoje kompetencje w ramach oceny warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników", oceniając projekt pod względem merytorycznym na etapie oceny formalnej, dodatkowo nie posiadając odpowiedniej wiedzy merytorycznej w kontekście prowadzenia promocji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że skarga Spółki została rozpoznana wskutek postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 511/21, mocą którego uchylono postanowienie tutejszego Sądu o odrzuceniu skargi z powodu braku w sprawie właściwości sądów administracyjnych. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona przez Spółkę pisemna informacja IZ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., może być przedmiotem skargi, a sąd administracyjny sprawujący kontrolę zainicjowaną taką skargą stosuje środki określone w art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a.
Wobec niezmienności stanu prawnego kontrolowanej sprawy, rozpoznając skargę Spółki tutejszy Sąd związany był zarówno oceną prawną, jak i wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika wprost z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Tym samym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku wniosek organu o odrzucenie skargi. Kwestia dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie została bowiem prawomocnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej postanowieniu.
Zasadny okazał się natomiast wniosek organu o oddalenie skargi, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola kontestowanego działania IZ nie wykazała naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie tej skargi. Wymaga bowiem podkreślenia, że Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19 w ramach organizowanego przez IZ naboru przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym przepisem art. 10 specustawy funduszowej. W trybie tym, stosownie do art. 1 ust. 2 specustawy funduszowej, przewidziano uzupełniające zastosowania przepisów ustawy wdrożeniowej, która w art. 41 w odniesieniu do wyboru projektów do dofinansowania w trybie konkursowym, przewiduje przeprowadzenie konkursu przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez siebie regulaminu, który określa w szczególności:
1) nazwę i adres właściwej instytucji;
2) przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu;
3) formę konkursu, w tym wskazuje, czy konkurs jest podzielony na rundy;
4) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek;
5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu;
6) wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu;
6a) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji;
7) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia;
7a) zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny;
7b) formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją, w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania lub poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, a także informację o skutkach niezachowania wskazanej formy komunikacji;
7c) formę złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia dotyczącego świadomości skutków niezachowania wskazanej formy komunikacji;
8) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie wraz z informacją w zakresie możliwości jej zwiększenia;
9) maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;
10) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia;
11) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu;
12) formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu;
13) informację w zakresie możliwości skrócenia terminu składania wniosków o dofinansowanie projektu.
Takie elementy składowe zawarte zostały także w Regulaminie naboru, którego postanowienia Spółka zaakceptowała przystępując do naboru (§ 1 ust. 3 Regulaminu naboru). W orzecznictwie sądowym za ugruntowany należy uznać natomiast pogląd, który podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że regulamin konkursu, o którym mowa w art. 41 ustawy wdrożeniowej, jak i załączniki do niego, które stanowią jego integralną część, mają charakter normatywny i stanowią na gruncie oceny projektów swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa. Postanowienia tego regulaminu wraz z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego należy zatem uwzględnić przy ocenie legalności rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu konkursowym. Regulamin stanowi przy tym swoiste uszczegółowienie regulacji ustawowych, w tym norm proceduralnych, które wynika ze szczególnego charakteru prowadzonego postępowania konkursowego (zob. m.in. wyroki NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 433/20; z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 675/20 oraz z 4 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 51/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Dla wyniku kontrolowanej sprawy kluczowe znaczenie miały zatem regulacje zawarte w Regulaminie naboru. Z tych zaś wynika, że ocena projektów składa się z oceny formalno-merytorycznej przed rozpoczęciem której wnioski o dofinansowanie projektów są poddawane weryfikacji warunków formalnych (§ 2 ust. 3 i 4). Weryfikacja warunków formalnych przeprowadzana jest przez dwóch pracowników organu na zasadach określonych w § 10 Regulaminu naboru. Natomiast ocena formalno-merytoryczna dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów na zasadach określonych w § 11 Regulaminu naboru, przy czym jak wynika z ust. 1 tego przepisu, ocenie formalno-merytorycznej poddawane są jedynie wnioski, które pozytywnie przeszły weryfikację warunków formalnych. W świetle podanych regulacji prawnych wyodrębnić należy zatem dwa oddzielne etapy rozpoznawania wniosku o dofinansowanie: etap pierwszy obejmujący weryfikację warunków formalnych wniosku i etap drugi, w którym dokonywana jest kilkustopniowa ocena formalno-merytoryczna wniosku, z tym jednak zastrzeżeniem, że do etapu drugiego dopuszczane są jedynie te wnioski, które pozytywnie przeszły etap pierwszy. Choć w obu tych etapach elementem oceny jest aspekt formalny wniosku, to jednak wobec odrębności tych etapów, w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru "Karta z definicjami..." dokonano rozróżnienia warunków formalnych wyboru projektów od kryteriów formalnych wyboru projektów, które w dostateczny sposób pozwalają na odkodowanie zakresu oceny formalnej wniosku dokonywanej w każdym z ww. etapów.
Jak wynika z załącznika nr 10 do Regulaminu naboru, w ramach etapu pierwszego (Warunki formalne wyboru projektów) weryfikacji podlegają trzy warunki, to jest: 1/ kompletność wniosku i załączników (a w tym jego spójność i sporządzenie zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminem konkursu); 2/ forma złożenia wniosku i załączników; 3/ termin złożenia wniosku i załączników. Natomiast w ramach etapu drugiego (oceny formalno-merytorycznej wniosku), w odniesieniu do oceny formalnej przewidziano pięć kryteriów formalnych (obligatoryjnych) wyboru projektów to jest: 1/ kwalifikowanie się projektu w ramach danego poddziałania zgodnie z zapisami SZOOP i regulaminu; 2/ niepodleganie wykluczeniu z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków UE na podstawie odrębnych przepisów; 3/ wartość projektu oraz poziom dofinansowania projektu; 4/ spełnienie wymogów w odniesieniu do projektu partnerskiego; 5/ uprawnienie podmiotu do ubiegania się o dofinansowanie.
W załączniku nr 10 do Regulaminu naboru wymieniono także kryteria merytoryczne wyboru projektów (również oceniane w ramach etapu drugiego, jednak pod warunkiem spełnienia kryteriów formalnych oceny) z podziałem na: obligatoryjne ogólne (1/ możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt; 2/ zgodność projektu z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn; 3/ zgodność projektu z zasadą równości szans i niedyskryminacji w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami; 4/ zamówienia publiczne i konkurencyjność; 5/ pomoc publiczna i pomoc de minimis; 6/ wykonalność techniczna; 7/ trwałość projektu; 8/ wskaźniki), obligatoryjne specyficzne (1/ wpływ na działalność gospodarczą Wnioskodawcy; 2/ odprowadzanie podatku dochodowego na terenie województwa warmińsko-mazurskiego; 3/ istotna zmiana ekonomiczna Wnioskodawcy w wyniku bezpośredniego wpływu epidemii COVID-19; 4/ Wnioskodawca nie znajdował się w trudnej sytuacji przed 31.12.2019 r.), punktowe (1/ zatrudnienie, 2/ poziom wkładu własnego; 3/ Zmiany w działalności wnioskodawcy, 4/ Wnioskodawca prowadzi działalność w branży dotkniętej skutkami epidemii COVID-19 lub objętej zakazem funkcjonowania; 5/ odprowadzanie na terenie województwa warmińsko-mazurskiego podatków innych niż podatek dochodowy). W załączniku nr 10 do Regulaminu naboru zaznaczono jednak, że "projekty niespełniające kryteriów merytorycznych ogólnych i kryteriów merytorycznych specyficznych obligatoryjnych są odrzucane i nie podlegają dalszej ocenie".
Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami jest spełnienie przez Wniosek Spółki warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników". W ocenie skarżącej, jej Wniosek jest kompletny pod względem formalnym, a organ z przekroczeniem kompetencji dokonał oceny tego Wniosku pod względem merytorycznym na etapie oceny formalnej. Zdaniem zaś organu, zidentyfikowane przez organ naruszenia oraz dokonana ocena warunków formalnych związana była z identyfikacją naruszeń czysto formalnych i nie odnosiła się do merytorycznej zawartości dokumentacji złożonej przez Wnioskodawcę. W tak zarysowanym sporze, w świetle przywołanych przepisów prawa i zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, rację należało przyznać organowi.
Jak wynika bowiem z regulacji zawartych w § 2 ust. 3 i 4, § 10 i § 11 Regulaminu naboru oraz w załączniku nr 10 do tego Regulaminu, wybór projektów konkursowych w kontrolowanej sprawie odbywał się w dwóch etapach, w których przewidziano kolejno weryfikację złożonych wniosków pod względem: warunków formalnych - etap pierwszy, zaś w etapie drugim - kryteriów formalnych obligatoryjnych, kryteriów merytorycznych obligatoryjnych ogólnych, kryteriów merytorycznych obligatoryjnych specyficznych oraz kryteriów merytorycznych punktowych. Zastrzeżono jednak, że przejście z pierwszego do drugiego etapu weryfikacji wniosku uzależnione jest od pozytywnego wyniku oceny warunków formalnych wniosku. Także w obrębie etapu drugiego zastrzeżono, że ocena kryteriów merytorycznych uzależniona jest od uprzedniej pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek kryteriów formalnych obligatoryjnych, przy czym projekty niespełniające kryteriów merytorycznych ogólnych i kryteriów merytorycznych specyficznych obligatoryjnych są odrzucane i nie podlegają dalszej ocenie. W świetle tych regulacji prawnych należy stwierdzić, że warunkiem dopuszczenia wniosku Spółki do oceny merytorycznej projektu było uzyskanie pozytywnej oceny tego wniosku zarówno co do spełnienia warunków formalnych wniosku (etap pierwszy), jak i kryteriów formalnych (obligatoryjnych) wniosku, które na etapie drugim poprzedzają weryfikację projektów z uwzględnieniem kryteriów merytorycznych. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak trafnie stwierdził organ, wniosek Spółki, pomimo dwukrotnego skierowania do Spółki wezwania do jego uzupełnienia i poprawienia, nie spełnia warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników".
Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z załącznikiem nr 10 do Regulaminu naboru, w ramach warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" weryfikacji podlega, czy "Wniosek o dofinansowanie i załączniki są kompletne, spójne i sporządzone zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminem konkursu". Choć wg opisu do tego warunku formalnego, ocena jego spełnienia dokonywana jest zerojedynkowy i polega na przypisaniu wartości logicznych "tak" lub "nie", to nie może jednak budzić wątpliwości, że aby zweryfikować kompletność i spójność wniosku i jego załączników, konieczne jest odniesienie się przez organ do treści zawartej w poszczególnych częściach wniosku, jak i w jego załącznikach. Takie działanie jest niezbędne, aby możliwe było stwierdzenie wystąpienia ewentualnych braków lub omyłek, lecz wbrew twierdzeniom Spółki nie oznacza poddania wniosku ocenie merytorycznej. Za konstatacją o obowiązku weryfikacji spójności wniosku i jego załączników już na pierwszym etapie rozpoznania wniosku (w ramach weryfikacji warunków formalnych), obok definicji warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" zawartego w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru, przemawia także okoliczność braku spójności wniosku i jego załączników jako kryterium oceny na drugim etapie rozpoznania wniosku obejmującym ocenę formalno-merytoryczną.
Jak wynika z akt sprawy, weryfikacja warunków formalnych wniosku Spółki, zgodnie z § 10 ust. 3 Regulaminu naboru, przeprowadzona została przez dwóch pracowników organu (zgodnie z zasadą "dwóch par oczu") w oparciu o Kartę weryfikacji warunków formalnych wyboru projektu oraz Listę sprawdzającą do weryfikacji warunków formalnych wyboru projektu, stanowiących odpowiednio załącznik nr 4 i nr 5 do Regulaminu naboru (k. 149-163 akt sądowych). W wyniku tej weryfikacji, dwoma odrębnymi pismami z 5 października 2020 r. oraz z 3 listopada 2020 r. organ wezwał Spółkę do uzupełnienia Wniosku w zakresie warunków formalnych nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" oraz nr 2 "Forma złożenia wniosku i załączników". Wymienił przy tym konkretne elementy Wniosku i jego załączników wymagające poprawienia lub uzupełnienia. Podkreślił przy tym konieczność zachowania spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z pozostałą dokumentacją aplikacyjną.
Spółka udzieliła odpowiedzi na oba ww. wezwania organu (odpowiednio przy piśmie z 14 października 2020 r. oraz z 10 listopada 2020 r.), jednak jak trafnie ocenił organ, ostatecznie nie spełniła warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników", o czym świadczy:
1/ brak spójności Sekcji III "Informacje o projekcie", 3.3 "Opis projektu" w części obejmującej zapisy o kosztach promocji w mediach społecznościowych z kosztami zaplanowanymi w Harmonogramie rzeczowo-finansowym, gdyż te zostały usunięte z budżetu projektu,
2/ brak spójności pomiędzy listą załączników do Wniosku (załącznik nr 15 "Promesa kredytowa/umowa kredytowa/promesa leasingu", zawiera niewłaściwe zaznaczenie "Nie dotyczy") z zaplanowaną w Biznesplanie formą finansowania projektu, gdzie podano, że Wnioskodawca planuje realizację projektu przy udziale leasingu;
3/ brak spójności załącznika nr 12 do Wniosku "Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z negatywnymi konsekwencjami ekonomicznymi z powodu COVID-19", gdzie podano wartość wydatków związanych z zakupem środków ochrony indywidualnej (Sekcja C), z zapisami wniosku o dofinansowanie;
4/ brak spójności pomiędzy załącznikiem nr 18 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP", w którym wskazano podmiot związany z wnioskodawcą, z oznaczeniem Wnioskodawcy jako podmiot samodzielny. Organ stwierdził ponadto, że załącznik A do "Oświadczenia o spełnianiu kryteriów MŚP" powinien być uzupełniony o dane wnioskodawcy, zaś został uzupełniony danymi podmiotu powiązanego.
Odnośnie do braku spójności opisanej w pkt 1/ Spółka podała, że wobec zakwestionowania kosztów promocji w projekcie, na polecenie IZ usunęła zapisy w tym przedmiocie w miejscach wskazanych w wezwaniu organu. Stwierdziła, że zakres projektu jest spójny z kosztami zaplanowanymi w Harmonogramie rzeczowo-finansowym, gdyż zapis "usługa będzie reklamowana i promowana w mediach internetowych" odnosi się jedynie do prowadzenia komunikacji między przedsiębiorstwem, a potencjalnymi klientami w celu poszerzenia ich świadomości na nowo oferowane usługi, poprzez zamieszczanie informacji oraz ofert na portalach społecznościowych. Wyjaśniła, że założenie profilu na portalach społecznościowych, jak również umieszczanie na nich materiałów reklamowych, jest usługą darmową, a więc nie powinno być uwzględnione jako koszt projektu. Także w piśmie procesowym z 24 stycznia 2022 r. Spółka podniosła, że w części "3.3 Opis projektu" nie przedstawiła informacji na temat płatnej promocji związanej z ponoszeniem kosztów, a IZ nie kwalifikowała tego zapisu jako błędnego i nie wezwała dwukrotnie Spółki do jego poprawy. Uszło jednak uwadze Spółki, że w obu skierowanych do niej wezwaniach IZ zwracała uwagę na konieczność zachowania spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z pozostałą dokumentacją aplikacyjną. Skoro zaś Spółka, jak sama podała, usunęła zapisy dotyczące kosztów promocji w projekcie, to powinna także dostosować opis projektu tak aby nie budziło wątpliwości, że chodzi w nim o usługę darmową. Takiego zastrzeżenia nie zawarto jednak w Sekcji III "Informacje o projekcie", 3.3 "Opis projektu", co prawidłowo zostało zakwalifikowane przez organ jako brak spójności z kosztami zaplanowanymi w Harmonogramie rzeczowo-finansowym.
Odnośnie do braku spójności opisanej w pkt 2/ Spółka przyznała, że wskazany przez organ błąd jest oczywistą omyłką, ponieważ Wnioskodawca w piśmie przewodnim informuje, że promesę kredytową dostarczy przed podpisaniem umowy. Wyjaśnienia Spółki pozostają jednak bez wpływu na prawidłowość oceny organu o niespełnieniu w kontrolowanej sprawie warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników". Godzi się bowiem zauważyć, że w świetle § 10 ust. 6 Regulaminu naboru, wnioskodawca zobowiązany jest (na wezwanie organu) nie tylko do uzupełnienia wniosku, ale także do poprawienia we wniosku oczywistych omyłek.
Bez wpływu na wynik tej sprawy pozostają także argumenty podnoszone przez Spółkę odnośnie do uchybień opisanych w pkt 3/ i 4/. Analiza treści załączników nr 12 i 18 do wniosku dowodzi bowiem opisanej przez organ niespójności w ich treści. W obu skierowanych do Spółki wezwaniach, co już wskazywano, IZ zwracała uwagę na konieczność zachowania spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z pozostałą dokumentacją aplikacyjną.
Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko organu co do braku kompletności załącznika nr 13 "Oświadczenie o otrzymaniu/nieotrzymaniu pomocy de minimis", która – zdaniem organu wynika z niedostarczenia załącznika dla podmiotu związanego wskazanego w załączniku nr 18 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP". W aktach sprawy znajdują się bowiem dwa załączniki nr 13, w tym jeden dotyczący Spółki, a drugi podmiotu związanego wskazanego w załączniku nr 18 (Podmiotu A). Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy.
Jak dowiedziono bowiem powyżej, wniosek Spółki, pomimo dwukrotnego skierowania przez organ wezwania do jego uzupełnienia i udzieleniu odpowiedzi na te wezwania przez Spółkę, nadal pozostawał niespójny, co zgodnie z definicją warunku nr 1 "Kompletność wniosku i załączników", zawartą w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru, prawidłowo zostało zakwalifikowane przez organ jako niespełnienie tego warunku formalnego skutkujące pozostawieniem wniosku Spółki bez rozpatrzenia na podstawie § 10 ust. 8 Regulaminu naboru. Wymaga bowiem podkreślenia, że definiując warunek formalny nr 1 w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru, nie zawarto regulacji umożliwiających stopniowanie dostrzeżonej przez organ niespójności we wniosku i załącznikach. Przeciwnie, wprowadzono system zerojedynkowy oceny polegający na przypisaniu wartości logicznych "tak" lub "nie". To zaś oznacza, że wniosek niespójny, bez względu na ilość stwierdzonych uchybień w tym przedmiocie, które nie zostały usunięte pomimo dwukrotnego wezwania do poprawienia wniosku, nie może przejść pozytywnej weryfikacji warunków formalnych wniosku. Bez takiej weryfikacji nie było zaś możliwe, stosownie do § 11 ust. 1 Regulaminu naboru, dopuszczanie wniosku Spółki do drugiego etapu konkursu, to jest oceny formalno-merytorycznej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.