I SA/Ol 294/10

I SA/Ol 294/10 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ryszard Maliszewski
Wiesława Pierechod
Włodzimierz Kędzierski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne
Podatek od nieruchomości
Podatkowe postępowanie
Sygn. powiązane
II FSK 2293/10 - Postanowienie NSA z 2011-03-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
art.249 par.1 i par.2, art.247, art.128,;
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.54, art.134, art.135, art.56, art.161 par.1 pkt 3;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski,, Sędzia WSA Wiesława Pierechod, Protokolant Krzysztof Dzieliński, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu "[...]" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia "[...]" Rep. "[...]"utrzymującej w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]"Nr "[...]"w sprawie określenia T. podatku od wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2007 r. Podstawę wniosku stanowił art.247 §1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Według strony decyzja rażąco narusza art.21 §3 w związku z art.207 §2 Ordynacji podatkowej oraz w związku z art.6 ust.9 pkt 1 ustawy z dnia 12.01.1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006r. nr 121, poz.844 ze zm., dalej jako u.p.o.l.), gdyż decyzja nie objęła wszystkich obiektów podatnika znajdujących się na terenie Gminy podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości (pominięto budki telefoniczne).
Pismem z dnia "[...]"ostateczna decyzja SKO z dnia "[...]"r. została zaskarżona przez podatnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (skargą skutecznie wniesioną). Akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę Kolegium przekazało Sądowi.
Wyrokiem z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]"Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.
Decyzją z dnia "[...]"Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"
W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 249§1 Ordynacji podatkowej stanowi, że organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności:
1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji, lub
2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisach art. 247§1 pkt 4.
Organ stwierdził, że żadna z tych wymienionych przesłanek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Z brzmienia art. 249§1 Ordynacji podatkowej wynika, iż negatywne przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowią katalogu zamkniętego. Skład Kolegium orzekający w sprawie, powołał stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.08.2008 r. (sygn. akt I FSK 556/08).
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia "[...]"
Decyzją z dnia "[...]"Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia "[...]"odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"
W uzasadnieniu wywiedziono, iż po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne z mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. i w konsekwencji takiego stanowiska przyjęto, że sytuacja taka stanowi przesłankę negatywną do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zaskarżonej skutecznie do sądu administracyjnego). Ta sytuacja mieści się w zakresie treści art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej i w ocenie Kolegium stanowi inną, niewymienioną w punktach 1 i 2 tego artykułu przesłankę negatywną do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia tego administracyjnego postępowania nadzorczego.
Na powyższą decyzję pełnomocnik T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji SKO z dnia "[...]"r. i poprzedzającą ją decyzję z "[...]". oraz zwrot kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 249§1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Stwierdzono, że organ podatkowy nie może odmówić wszczęcia postępowania w przypadkach innych niż wskazane w art.249§1 Ordynacji podatkowej.
Wyrok WSA w Olsztynie z dnia "[...]"r., sygn. akt "[...]", oddalający skargę na decyzję ostateczną SKO z dnia "[...]"r., nie jest wyrokiem prawomocnym, a zdaniem skarżącej jedynie prawomocny wyrok sądu może stanowić przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1§1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w §1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§2).
Stosownie do art. 145§1 pkt 1 ustawy z dnia 30.07.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że nie narusza ona prawa.
W niniejszej sprawie spór w istocie dotyczy tego czy zachodzą przeszkody formalne do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Trzeba bowiem zauważyć, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Rep"[...]"utrzymującej w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]"Nr "[...]"w sprawie określenia T.podatku od wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2007 r., T.zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – żądając zbadania zgodności z prawem decyzji organu w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2007 r. Wnioskiem z dnia "[...]"strona wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia "[...]"w sprawie podatku od nieruchomości za 2007 r., a organ podatkowy, mając na uwadze to, że toczy się postępowanie sądowoadministracyjne odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż postępowanie w trybie nadzwyczajnym wymaga do jego wszczęcia wykonania tych samych czynności procesowych, co wszczęcie postępowania w trybie zwykłym, niemniej przesłanki, które stanowią o dopuszczalności podjęcia tych czynności różnią się zasadniczo.
W trybie zwykłym postępowanie jest wszczynane w danej sprawie, w której bada się istnienie i zakres interesu prawnego lub obowiązku, o których orzeka się w decyzji. Natomiast postępowanie w trybie nadzwyczajnym wszczyna się w sytuacji, w której istnieje już ostateczna decyzja podatkowa, a możliwość jej wzruszenia wymaga oceny w świetle przesłanek ustawowych.
Ustanowienie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wiąże się niewątpliwie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 128 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) – dalej jako O.p. Zgodnie z powołanym przepisem ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Wskazana zasada pełni ważną funkcję w zakresie ochrony praw nabytych przez stronę, jak również urzeczywistnia potrzebę stabilizacji porządku prawnego, nadając decyzjom ostatecznym walor trwałości i domniemania prawidłowości. W konsekwencji wzruszenie takich decyzji nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków. Wyłomem w powyższej zasadzie są właśnie tzw. tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji, o co wnosiła skarżąca Spółka, możliwe jest jedynie w wypadku stwierdzenia, że decyzja ta zawiera jakąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 247 O.p. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:
1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) została wydana bez podstawy prawnej,
3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa,
8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.
Z omówionej regulacji wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową umożliwiającą usuniecie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych najpoważniejszymi wadami, których katalog został ściśle określony przez ustawodawcę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy podatkowej, lecz ustalenie czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 O.p.
Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 249§1 - §2 O.p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji czy też sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247§1 pkt 4.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ustalenia, czy organy miały podstawę do zbadania zaistnienia wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki nieważności, czy też miały prawo odmówić wszczęcia postępowania, Sąd w pełni podziela stanowisko organów podatkowych, co do ich obowiązku wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe wynika z zakazu dwutorowości postępowania, bowiem sąd administracyjny rozpatrując skargę na decyzję podatkową bierze także pod uwagę nieważność decyzji, co strona również sama może zgłosić.
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnej dotyczącej podatku od nieruchomości za 2007 r. zakończyło się, wydaniem wyroku z dnia "[...]"sygn. akt "[...]"a mimo to strona dąży do wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym.
Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 54 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (§ 1). Pierwszym i podstawowym skutkiem procesowym wniesienia skargi jest uruchomienie postępowania przed sądem administracyjnym. Oznacza to, że z tą chwilą między stroną skarżącą a organem, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, rozpoczął się spór o legalność zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności), który ma zostać rozstrzygnięty orzeczeniem sądu administracyjnego. Sąd ten od chwili wniesienia skargi staje się "gospodarzem" postępowania, w którym organ administracji publicznej zaczyna być stroną sporu o legalność podjętego przez siebie aktu lub dokonanej czynności (zob. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 248). W tej nowej roli procesowej podstawowym obowiązkiem organu jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (§2). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego sprawia, iż co do zasady ocena legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) przechodzi już w kompetencje sądu administracyjnego. Na tym etapie w proces badania sprawy skierowanej do sądu - na zasadzie wyjątkowych i wykonywanych w związku z wniesieniem skargi uprawnień samokontrolnych - może włączyć się już tylko organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Wyłącznie ten organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, kierując się generalnie analogicznymi jak sąd przesłankami, tj. badaniem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W takiej sytuacji samodzielną podstawą prawną jego działania jest art. 54§3 p.p.s.a., który przewiduje instytucję autokontroli działania lub bezczynności. Innymi słowy, w takim stanie rzeczy jakakolwiek inna ingerencja ww. organu w przedmiot objęty już postępowaniem sądowym jest niedopuszczalna. Skoro bowiem sprawa pozostaje już w gestii sądu administracyjnego, to przewidziane w tym przepisie odstępstwo nie może być odczytywane tylko jako dodatkowe (istniejące obok możliwości działania organu w ramach wzruszania wadliwych decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych) uprawnienie organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, lecz jako jedyne jego uprawnienie na tym etapie sprawy. W ocenie Sądu przepis ten winien być traktowany jako przepis szczególny wobec pozostałych przepisów dających organowi podstawę do eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji ostatecznych w postępowaniu administracyjnym. Na etapie zainicjowanego już postępowania sądowego i w granicach sprawy nim objętej te ostatnie zostają wyłączone.
Z kolei przepis art. 56 p.p.s.a. stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu już postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten zawiera uregulowanie, które prowadzi do wyłączenia konkurencyjności wszystkich nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Zbieg bowiem uprawnień do weryfikowania ostatecznej decyzji w tych dwóch rodzajach postępowań (administracyjnym i sądowym) może wywołać niekorzystne skutki, tak ze względu na zasady ekonomii organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Przede wszystkim konieczne jest uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie (zob. T. Woś, op. cit., str. 262-270). Przepis ten expressis verbis dotyczy skutków, jakie wywołuje wszczęcie postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych na postępowanie sądowoadministarcyjne w przypadku, gdy skarga jest wnoszona po wszczęciu postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych. Wówczas postępowanie sądowe zostaje zawieszone, albowiem określony cel (np. stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej) może zostać osiągnięty na drodze postępowania administracyjnego. Gdy tak się stanie postępowanie sądowe będzie bezprzedmiotowe i sąd je umorzy w oparciu o art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a.
Zupełnie inna jest natomiast sytuacja, gdy skarga jest już wniesiona do sądu administracyjnego, a strona składa do organu administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych (lub nawet w kilku) w zakresie decyzji ostatecznej, która została wydana "w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga", w rozumieniu art. 135 w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. Omówiony wyżej przepis art. 56 p.p.s.a. nie daje odpowiedzi, czy takie wszczęcie jest dopuszczalne, co można usprawiedliwiać tym, iż jest on adresowany do sądu administracyjnego, a nie do organu. Nie mniej jednak należy w tym zakresie przyjąć pogląd, aczkolwiek ukształtowany w doktrynie i w orzecznictwie sądowym na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, ale wciąż aktualny, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego musi stanowić przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 153-154 i powoływane tam pozycje oraz T. Woś, op. cit. Str. 269 i powoływane tam pozycje, a także wyroki NSA z dnia 29 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2547/00, nie publik. i WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/05, LEX nr 171672). Zakaz taki w zakresie trybów wzruszania decyzji wadliwych jest oczywisty w świetle postanowień art. 170 p.p.s.a., regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. W takiej sytuacji w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby bowiem zapaść inna decyzja, niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę, w której decyzja mająca być zweryfikowana wewnątrzadministracyjnie się mieściła (z pewnymi wyjątkami w zakresie wznowienia postępowania). Ku temu wnioskowi skłania jednoznacznie także już wyżej omówiony art. 54 p.p.s.a., który zawęża pole uprawnień orzeczniczych organu, którego akt został zaskarżony.
Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy należy uznać, że niedopuszczalne byłoby wszczęcie przez organ podatkowy postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2007 r., w sytuacji gdy z powodu wniesienia skargi do WSA toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności tej decyzji. Każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54§3 ustawy p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I FSK 1470/06, wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., I FSK 974/07).
Zatem, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zaskarżonej wcześniej do sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, była uzasadniona i zgodna z prawem. Z treści art. 249§1 O.p. nie wynika wprost, iż ma on zastosowanie również w przypadku, gdy strona składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy przed sądem administracyjnym pierwszej instancji toczy się już postępowanie obejmujące także tą decyzję (skarga została złożona wcześniej niż wniosek). Powołany przepis wymienia tylko dwa powody wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Nie może być jednakże wątpliwości, iż są to powody przykładowe, bowiem posłużono się w nim zwrotem "w szczególności".
W konsekwencji powyższego, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 249 O.p. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem działania organów nie naruszyły wskazanego przepisu.
Dodatkowo wskazać należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym funkcjonują dwie podstawowe i bardzo ważne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżanych aktów lub czynności, zasady. Po pierwsze, zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, wyrażona w art. 134§1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po drugie, zasada możliwości orzekania w głąb sprawy, przewidziana w art. 135 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W myśl pierwszej z powyższych zasad, wojewódzki sąd administracyjny może
i powinien zarówno na etapie rozpoznania skargi, jak i orzekania o jej zasadności wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia, nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania określonych w art. 1 § 2 ustawy p.p.s.a., czyli sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Taka konstrukcja wyznacza szeroki zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako sądu pierwszej instancji.
Z tak ukształtowaną zasadą koresponduje, w przypadku zaskarżenia decyzji, art. 145 p.p.s.a., który wyznacza prawny zakres kontroli decyzji lub postanowień przez sąd administracyjny. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na
wynika sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145§1 p.p.s.a.). W sprawach skarg na decyzje lub postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie (art. 145§2 p.p.s.a.). W tej grupie mieszczą się decyzje wydawane na podstawie przepisów Ordynacji Podatkowej.
Szczególnego znaczenia w postępowaniu sądowym nabierają przy tym przesłanki nieważności. Zwrócić bowiem należy uwagę, że te najcięższe z możliwych wad zaskarżonych decyzji (postanowień) sprawiły, że ustawodawca generalnie przesądził, iż skarga skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego winna doprowadzić do usunięcia z obiegu prawnego decyzji obarczonych takimi wadami. Dzieje się to w oparciu o przepisy art. 145§1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a.
Jak z przytoczonych regulacji wynika, sąd administracyjny musi badać z urzędu w pierwszej kolejności istnienie w sprawie przesłanek nieważnościowych. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny czynić to może tylko w ramach związania granicami danej sprawy. Te z kolei granice wyznaczone zostają wniesieniem skargi przez stronę skarżącą na akt wydany w określonej sprawie administracyjnej. Sprawę administracyjną stanowi zaś przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego (w tym podatkowego) możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. Tak więc, granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. W ostatecznym rezultacie normy prawa materialnego wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy administracyjnej; determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują elementy pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny.
Przybliżając z kolei drugą ze wskazanych zasad wyartykułować trzeba, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd ten zatem ma uprawnienia do objęcia zakresem badania sprawy "w głąb" i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie administracyjnej, niezgodnych z prawem. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi tu zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, np. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. A. Kabat op. cit., str. 322).
Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji ostatecznej była uzasadniona i zgodna z prawem, a motywy rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji odwoławczej.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.