I SA/Ol 281/16

I SA/Ol 281/16 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło
Renata Kantecka
Wojciech Czajkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 173
art. 28 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U. 2014 poz 1438
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
§ 2 ust. 1 pkt 1  4
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 361
§ 39 ust. 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 i ust. 2
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]", którą ustalono Z.Ś. (dalej jako strona, skarżący) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.
Podstawę wydania tej decyzji stanowiły ustalenia postępowania administracyjnego, z których wynikało, że z dniem 15 marca 2010 r. strona podjęła pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Decyzjami z dnia "[...]" oraz "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na lata 2010 – 2011 z tytułu realizacji:
pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania,
pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach,
pakietu 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.2 Międzyplon ozimy.
Płatności te zostały zrealizowane na rachunek bankowy producenta rolnego odpowiednio w dniach 25 stycznia 2011 r. i 3 lutego 2012 r.
W wyniku przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2013 r. w gospodarstwie strony kontroli na miejscu stwierdzono mniejsze powierzchnie działek rolnych niż zadeklarowane przez stronę oraz inne nieprawidłowości polegające na niezachowaniu trwałych użytków zielonych, wykoszeniu całej powierzchni działki rolnej oraz niewykonaniu siewu roślin poplonowych lub dokonaniu siewu po 30 września. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. wskazano, że powierzchnia deklarowana w ramach pakietu 1 wariant 1.1 wynosiła 65,28 ha wobec powierzchni stwierdzonej 63,90 ha. Natomiast w ramach pakietu 3 wariant 3.1.1 beneficjent pozostawił na działce rolnej H tę samą powierzchnię nieskoszoną co w roku 2011 r., co skutkowało zmniejszeniem płatności przysługującej do tej działki rolnej o 100%. Ponadto w ramach pakietu 8 wariant 8.2.1 na działkach rolnych AB oraz L stwierdzono, że rolnik nie wykonał siewu roślin poplonowych lub dokonał tego po 30 września, co również skutkowało zmniejszeniem płatności do działek objętych tą nieprawidłowością o 100%. Od decyzji tej producent rolny nie wniósł odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna.
Uwzględniając powyższe nieprawidłowości, pismem z dnia 24 września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego, w wyniku którego decyzją z dnia "[...]"ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010 – 2011 w łącznej wysokości 7.188,01 zł.
Utrzymując w mocy tę decyzję, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołał przepisy art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), ustanawiające podstawę prawną zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wskazał, że przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowej określał § 2 ust. 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). W załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia określone zaś zostały wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów. W zakresie pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach wymogiem dodatkowym w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych było m.in. pozostawienie 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Natomiast w zakresie pakietu 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1 Międzyplon ozimy wymogiem dodatkowym było m.in. wykonanie po zbiorze plonu głównego siewu roślin ozimych jako międzyplonu ozimego do dnia 30 września. W załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia określono, że wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w przypadku braku spełnienia obu wskazanych wyżej wymogów wynosi 100%.
Organ odwoławczy podniósł też, że stosownie do § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361), podlegała zwrotowi za lata 2010- 2011 ta część płatności rolnośrodowiskowej, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem w 2012 r. zobowiązania w ramach pakietu 1 wariant 1.1 o 1,38 ha powierzchni. W związku zaś z niespełnieniem dodatkowych wymogów w ramach pakietu 3 wariant 3.1 oraz pakietu 8 wariant 8.2 zastosowanie miał art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011, s. 8 ze zm.).
W kwestii zarzutów strony organ podniósł, że odnoszą się one do wyników kontroli na miejscu i dotyczą sprawy przyznania płatności na rok 2012, która była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, od której strona nie wniosła odwołania. Wobec powyższego organ przyjął, że zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzenia kontroli na miejscu wykraczają poza zakres postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiła siła wyższa, o której mowa w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz art. 47 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006, str. 15 ze zm.). Wskazano również, że na rolniku spoczywa obowiązek poinformowania o wystąpieniu siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności na podstawie:
- art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65), w odniesieniu do 2010 r. oraz
- art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.), w odniesieniu do 2011 r..
Płatność nie została bowiem dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, a błąd mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W chwili wydania decyzji rolnik spełniał warunki i wymogi do uzyskania płatności, a nieprawidłowości zostały stwierdzone dopiero w 2012 r.
Organ nie znalazł ponadto podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o przepis art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 r., s. 1 ze zm.). Stwierdził, że łączna kwota nadmiernie przyznanych płatności przekroczyła równowartość kwoty 100 Euro.
W kwestii terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności organ odwołał się do przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L Nr 312 z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1; (...) w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu; przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości; po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (...). Pod pojęciem daty zakończenia programu należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej. Stosownie do powyższego w ramach PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe jest dokonywania wypłat w ramach programu) oraz nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). W niniejszej sprawie decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności wydana została przed datą zamknięcia programu PROW 2007-2013. Mając na względzie powyższe, organ uznał, że obowiązek zwrotu płatności nie uległ przedawnieniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem polegającym na przyjęciu, że ww. przepisy stanowią podstawę do orzeczenia zwrotu płatności, podczas gdy w sprawie nie spełniły się przesłanki zwrotu.
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji gdy postępowanie przed organem I instancji dotknięte było brakami uzasadniającymi jego umorzenie.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, że do stanu faktycznego sprawy nie ma zastosowania przepis § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który odsyła do przepisów rozporządzenia z 2009 r.. Rozporządzenie z 2009 r. obowiązywało do dnia 15 marca 2013 r., a postępowanie w sprawie wszczęte zostało już pod rządami aktualnego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Przepis § 46 rozporządzenia z 2013 r. przewiduje natomiast stosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem jego wejścia w życie (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r., sygn. III SA/Wr 761/14, Lex nr 1820186).
Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu II instancji, przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r., sygn. III SA/Wr 761/14, Lex nr 1820186; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. I SA/Ol 424/15, Lex nr 1946430; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25.02.2016 r., sygn. I SA/Sz 22/16). Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie może zatem samodzielnie stanowić podstawy orzeczenia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 nie przesądza o automatycznym stosowaniu przepisów dotyczących wysokości sankcji z tytułu zmniejszeń do kwestii ustalania zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Nie można bowiem dokonywać wykładni tego zdania w oderwaniu od ust. 2 tego przepisu. Gdyby tak było przepisy dotyczące zwrotu płatności byłyby zbędne, co świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy krajowego i unijnego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu winno znaleźć oparcie w § 39 rozporządzenia z 2013 r. z uwzględnieniem zasad, o których mowa w ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. III SA/Łd 870/15, Lex nr 1970279).
Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ administracyjny przyjął, że skoro decyzja przyznająca płatności na rok 2012 w pomniejszonej wysokości stała się ostateczna, to stanowi to podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Tymczasem taka przesłanka do zwrotu nienależnie pobranych płatności nie wynika z § 39 rozporządzenia z 2013 r. Zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2010-2011, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2012, nie odnosi się do kryteriów zmniejszenia, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, tj. rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji swoje rozstrzygnięcie oparły jedynie na tym, że decyzja dotycząca płatności za 2012 r. stała się ostateczna. W toku postępowania nie wykazano natomiast, że w latach 2010-2011 zachodziły przesłanki z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718).
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji będącej jej przedmiotem.
Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy w sposób uprawniony uznał, że wypłacone skarżącemu kwoty na podstawie ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010 – 2011 w łącznej wysokości 7.188,01 zł są płatnościami nienależnymi i czy wobec tego istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie przez skarżącego.
W sprawie bezsporne było, że skarżącemu zostały przyznane i wypłacone na jego rachunek bankowy płatności rolnośrodowiskowe za lata 2010 i 2011, jak również, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2013 r. w gospodarstwie rolnym kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia deklarowana w ramach wariantu 1.1 – Zrównoważony system gospodarowania wynosiła 65,28 ha wobec powierzchni stwierdzonej 63,90 ha. Ustalono ponadto, że w ramach wariantu 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach beneficjent w 2012 r. pozostawił na działce rolnej H tę samą powierzchnię nieskoszoną co w roku 2011 r., co skutkowało zmniejszeniem płatności za 2012 r. przysługującej do tej działki rolnej o 100%. Z kolei w ramach wariantu 8.2.1 – Międzyplon ozimy na działkach rolnych AB oraz L stwierdzono, że rolnik nie wykonał siewu roślin poplonowych lub dokonał tego po 30 września, co również skutkowało zmniejszeniem w 2012 r. płatności do działek objętych tą nieprawidłowością o 100%. Powyższe wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia określono przy tym, że wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w przypadku niespełnienia tych wymogów wynosi 100%.
Strona we wniesionej skardze nie kwestionuje, że nie wypełniła w czasie kontroli na miejscu określonych powyżej wymogów dla podjętego przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego. Argumentacja skargi zmierza natomiast do podważenia stanowiska organu odwoławczego o istnieniu podstaw do orzeczenia o zwrocie pomocy pobranej w nienależnej wysokości w odniesieniu do lat poprzedzających rok, w którym stwierdzono istnienie nieprawidłowości, bez wykazania, że również w latach 2010 – 2011 istniały przesłanki zwrotu tej pomocy określone w art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r..
Zgodnie z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 obowiązującym odnośnie roku 2010 oraz art. 5 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 obowiązującym odnośnie roku 2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki.
Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
W kwestii wykładni tego przepisu Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 799/15, że nie może być on samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.
Powyższe wskazuje, że art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie.
Polski ustawodawca ustanowił w przepisach prawa krajowego zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek zwrotu pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości przewiduje art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie z którym pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Pomoc pobrana nienależnie została zdefiniowana w art. 28 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy, który stanowi, że jest to w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem; wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji; wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.
Uwzględniając powyższe, Sąd nie kwestionuje, co do zasady, stanowiska organu odwoławczego, że obowiązek zwrotu przyznanych płatności wynika m.in. z art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, jednak stoi na stanowisku, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym w razie stwierdzenia naruszenia warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie można automatycznie odnosić skutków uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.
Takim uszczegółowieniem zasad zwrotu płatności rolnośrodowiskowej jest przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w którym wskazano, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Zwrotowi podlega też część płatności przyznanej w ramach danego wariantu jeżeli rolnik nie przestrzega wymogów w ramach wariantu określonego pakietu (§ 39 ust. 2 pkt 1). Ponadto stosownie do § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zwrotowi podlega płatność w przypadku zmniejszenia obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, tj. Pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone.
W rozpoznanej sprawie zastosowanie znajdą powołane przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., gdyż stosownie do § 58 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. traci moc rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Zgodnie natomiast z § 46 tego rozporządzenia, przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. stosuje się do przyznania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniem wszczętym i niezakończonym ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Tymczasem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało we wrześniu 2015r.
Sąd podzielił tym samym stanowisko organów, że otrzymana pomoc rolnośrodowiskowa stała się pomocą pobraną nienależnie, która zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., podlega zwrotowi. Nienależną płatnością jest bowiem wypłacona rolnikowi kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, która przestała być należna na skutek wygaśnięcia obowiązku jej wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.
Podejmując się z dniem 15 marca 2010 r. realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, skarżący musiał spełniać następujące warunki określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.:
1) posiadać nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) posiadać działki rolne w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha;
3) realizować 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późno zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;
4) spełniać warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Skoro więc stosownie do § 2 ust 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. skarżący przyjął na siebie zobowiązanie realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, to zaprzestanie prowadzenia działalności w trakcie tego okresu spełnia przesłankę zwrotu pobranej płatności. Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują stanowisko, iż obowiązek ten ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 – letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (wyroki: NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12, WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14, WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 211/14, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Słusznie zatem organy uznały, że wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 – letniego okresu zobowiązania.
Jednocześnie ustawodawca wiąże określone konsekwencje z zaprzestaniem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wskazując w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania. Redakcja tego przepisu, w którym nie zawarto zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku, w którym stwierdzono uchybienie, a także fakt, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, prowadzą do uznania, że nie można odnosić obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej jedynie do roku, w którym stwierdzono uchybienia. Skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres 5 lat, to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania. Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego i skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych kwot, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania (wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania regulacje wspólnotowe, przewidujące możliwość zwolnienia beneficjenta nienależnych płatności z obowiązku zwrotu uzyskanego wsparcia. Stosownie do art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W kontekście wskazanych przesłanek przyznać należało rację organowi, że wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2010-2011 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania w zakresie przestrzegania zasad uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności i po wypłacie tych płatności. Słusznie nadto organ zwrócił uwagę, że to wnioskodawca decyduje o treści wniosku, który podpisuje i wnosi do ARiMR. Składając zaś własnoręczny podpis na formularzu wniosku oświadcza, że zna zasady przyznawania za nie płatności oraz zobowiązuje się do przestrzegania nałożonych na rolnika obowiązków, m.in. w zakresie wymogów przewidzianych dla poszczególnych wariantów. Zatem nieprzestrzeganie tych zasad i obowiązków wiąże się z koniecznością poniesienia za to odpowiedzialności. Należy także podzielić argumentację organu odwoławczego, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności uznanych za nienależne jak również nie zachodziła podstawa do odstąpienia od ustalenia nienależnych płatności, ponieważ sankcjonowane nieprawidłowości przekraczają kwotę 100 euro.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.
Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, co najmniej, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.