I SA/Ol 244/20

I SA/Ol 244/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło
Katarzyna Górska
Renata Kantecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 1228/20 - Wyrok NSA z 2024-04-25
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 1, art. 84
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 64 § 1 i § 6, art. 64c § 1, § 4, § 6a i § 7
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Podmiotu A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Podmiotu A z siedzibą w W. (dalej również jako: "strona", "skarżąca", "wierzyciel"), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z "[...]" w przedmiocie obciążenia kosztami egzekucyjnymi.
Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikało, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego Spółki B z siedzibą w O. na podstawie tytułu wykonawczego z "[...]", nr "[...]", wystawionego przez Podmiot A, obejmującego należności pieniężne z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w łącznej kwocie należności głównej 542.345,80 zł. Postanowieniem z "[...]" organ umorzył postępowanie egzekucyjne, wskazując na brak składników majątkowych i źródeł dochodu, z których możliwe byłoby uzyskanie kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Następnie postanowieniem z "[...]" obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 8.443,60 zł.
Uchylając postanowienie w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z "[...]" wskazał na konieczność zbadania, czy opłata manipulacyjna została określona zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny postanowieniem z "[...]" obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w niezmienionej kwocie 8.443,60 zł. Również to postanowienie zostało uchylone w dniu "[...]" w toku kontroli instancyjnej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.
Postanowieniem z "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości 4.284,20 zł, na które składały się opłata manipulacyjna w kwocie 4.275 zł oraz wydatki egzekucyjne w kwocie 9,20 zł.
Utrzymując to postanowienie w mocy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w motywach rozstrzygnięcia z "[...]" odwołał się do brzmienia przepisów art. 64 § 1 i § 6, art. 64c § 1, § 4, § 6a i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438), dalej jako: "u.p.e.a.", oraz stwierdził, że organ I instancji określił wysokość opłaty manipulacyjnej zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W konsekwencji uznania, że wysokość opłaty manipulacyjnej nie przystaje do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, organ I instancji dokonał miarkowania tej opłaty, stwierdzając, że określoną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. opłatę manipulacyjną w kwocie 8.434,40 zł należy obniżyć do kwoty 4.275 zł. Organ wskazał, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie braku określenia górnej granicy opłaty manipulacyjnej, ustawodawca nie wprowadził nowego brzmienia tego przepisu, który obowiązywałby w dacie rozstrzygnięcia. Ustawa o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553) wejdzie w życie dopiero 20 lutego 2021 r. Trybunał zaś nie wyeliminował z obowiązującego porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości opłaty manipulacyjnej na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz nie zakwestionował procentowego sposobu obliczania wysokości tej opłaty. Dopóki zatem ustawodawca nie dokona zmian w zakresie zakwestionowanej normy prawnej, do organów egzekucyjnych należy analiza wysokości kosztów egzekucyjnych w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r.
Zdaniem organu odwoławczego, dokonując oceny, czy wysokość opłaty manipulacyjnej nie przekracza maksymalnego, rozsądnego pułapu, organ I instancji trafnie odwołał się do ustalonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wysokości maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości (34.200 zł), a następnie przyjmując metodę proporcji, dokonał wyliczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (4.275 zł). W konsekwencji ustalił, że zaistniała podstawa do obniżenia opłaty manipulacyjnej z kwoty 8.434,40 zł do ustalonej według metody proporcji kwoty 4.275 zł.
W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zastosowana w sprawie metoda miarkowania przystaje do wzorców z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz jest zgodna ze wskazaniami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. Metoda proporcji opiera się bowiem na parametrach ustawowych uregulowanych w aktualnie obowiązujących przepisach prawa, których konstytucyjność nie została zakwestionowana. Zastosowanie tej metody do określenia maksymalnych stawek opłat egzekucyjnych nieuregulowanych wprost przez ustawodawcę, zapobiega dowolności w określaniu wysokości kosztów egzekucyjnych, a jednocześnie nie stanowi naruszenia zasady działania na podstawie i w granicach prawa. Metoda ta została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki: z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19, z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18), jak również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyroki: z 23 października 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 560/18 oraz z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 463/18).
Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego braku adekwatności opłaty manipulacyjnej do nakładu pracy organu i poziomu skomplikowania podejmowanych czynności, organ odwoławczy wskazał na odrębny charakter opłaty manipulacyjnej oraz opłat za czynności egzekucyjne. Zgodnie z art. 64 § 10 u.p.e.a., inaczej niż w przypadku opłat za czynności egzekucyjne, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje już z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Opłata ta nie jest więc uzależniona od stosowanych środków egzekucyjnych oraz od ich skuteczności, a tym samym od nakładu pracy organu w toku postępowania. Organ II instancji uznał ponadto za niezasadną argumentację odwołującą się do uśrednionej kwoty wydatku na załatwienie jednego tytułu wykonawczego w urzędach skarbowych w 2016 r., na podstawie której dokonano zmiany wysokości opłaty manipulacyjnej (100 zł) w przepisach ustawy z 4 lipca 2019 r. Jak wskazał organ, ustawa ta wejdzie w życie dopiero 20 lutego 2021 r., a zatem nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził również, że – wbrew zarzutom zażalenia – w sprawie nie zaistniały przesłanki do nieprzystąpienia do egzekucji określone w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wstępne sprawdzenie zobowiązanego w bazach danych urzędu skarbowego nie było wystarczające do uznania, że w toku egzekucji będzie niemożliwe uzyskanie kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Sam fakt, że zobowiązany złożył ostatnią deklarację podatkową za podatek dochodowy CIT-8 za 2016 r. nie wykluczał posiadania przez niego składników majątkowych, które mogły być przedmiotem skutecznej egzekucji. Ponadto wierzyciel, wnioskując o wszczęcie egzekucji, wskazał znane mu numery rachunków bankowych zobowiązanego. Organ dodał, że nie tylko organ egzekucyjny, ale również wierzyciel, zobowiązany jest stosować zasadę odpowiedzialnej egzekucji. Wierzyciel powinien zatem przed wystawieniem tytułu wykonawczego dokonać oceny celowości jego wystawienia, biorąc pod uwagę również ryzyko konieczności poniesienia kosztów egzekucyjnych.
W ocenie organu odwoławczego, niezasadny był również zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., w sytuacji gdy organ egzekucyjny nie zastosował żadnego skutecznego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Zgromadzono pełny materiał dowodowy oraz dokonano jego oceny w sposób rzetelny i wyczerpujący, a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, strona wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, podniosła zarzut naruszenia:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 64 § 6 u.p.e.a w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy brak określenia maksymalnej opłaty manipulacyjnej w przepisie stanowi o jego niekonstytucyjności w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., a brak uchylenia przepisu przez Trybunał nie daje podstaw do jego określania w drodze wykładni dokonywanej przez organy, a w związku z powyższym stosowanie tego przepisu w zgodzie z Konstytucją RP wymaga zrezygnowania z pobierania opłaty.
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy, tym samym nieuwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r.;
b) art. 6, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego i ograniczenie się do prostego wskazania paraleli w oparciu o art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i nieuprawnionej interpretacji wyroku Trybunału, podczas gdy argumentacja Trybunału nie koreluje ze stanem faktycznym sprawy, a w konsekwencji – naruszenie wskazań wyroku Trybunału oraz zasady praworządności i pogłębienia zaufania do obywateli;
art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 29 § 2 pkt 2 i 64c § 4 u.p.e.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sytuacji gdy organ posiada dostęp do systemów takich jak: "[...]", i mógł ustalić, że zobowiązany nie posiada majątku, a w konsekwencji naruszenie zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji z art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., której celem jest racjonalizowanie kosztów tak, aby postanowienie w sprawie kosztów nie było nacechowane jedynie chęcią uzyskania opłat egzekucyjnych;
d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że obciążenie opłatą manipulacyjną w wysokości 4.275 zł jest zgodne z prawem, chociaż nie znajduje odzwierciedlenia w faktycznie poniesionych nakładach pracy, częstotliwości czynności, i ich skomplikowaniu, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 64 § 6 u.p.e.a. z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie określa on maksymalnej wysokości tej opłaty i nakazał uwzględnienie racjonalnej zależności między wysokością opłaty manipulacyjnej a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych.
Strona wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów w postaci: postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z "[...]" oraz Oceny Skutków Regulacji dla projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z 15 października 2018 r., na okoliczność, że wyliczenie wartości czynności egzekucyjnej jest możliwe w oparciu o stan faktyczny sprawy.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było przez okres 2 lat, przy czym w jego toku zostały podjęte następujące czynności egzekucyjne: spisano protokół o stanie majątkowym zobowiązanego, dokonano weryfikacji własnej bazy danych oraz sprawdzono informacje w systemie teleinformatycznym CEPiK oraz Centralną Informację Ksiąg Wieczystych. Zdaniem skarżącej, w tych okolicznościach sprawy opłata manipulacyjna została określona w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego.
Powołując tezy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, oraz wyroku NSA z 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3446/18, strona wyraziła stanowisko, że stosowanie przepisów u.p.e.a. w zgodzie z Konstytucją RP wymaga zrezygnowania z pobierania opłat. Z ostrożności procesowej podniosła jednocześnie, że wysokość opłaty manipulacyjnej nie została określona w sposób odpowiadający rzeczywistym kosztom egzekucyjnym. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że opłata manipulacyjna nie jest uzależniona od stosowanych środków egzekucyjnych oraz ich skuteczności, a tym samym od nakładu pracy organu. W jej ocenie, w wyroku TK wyjaśniono, że opłata manipulacyjna nosi cechy daniny publicznej w rozumieniu konstytucyjnym, w tym także cechę odpłatności, z którą łączy się zagadnienie ekwiwalentności świadczenia. Precyzyjne określenie kosztów czynności organu bywa często niemożliwe i dlatego z dniem 20 lutego 2021 r. wchodzi w życie ustawa z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, która uwzględnia powyższe zarzuty konstytucyjne i zmierza do sprawiedliwego traktowania wierzycieli. Skoro ustawodawca, po konsultacjach z Ministrem Finansów i podległymi mu organami administracji skarbowej, określił wysokość kosztów w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego, to chociaż nowe normy prawne nie znajdą zastosowania w sprawie, to mogą jednak stanowić regułę interpretacyjną pozwalającą na ustalenie maksymalnego pułapu opłat, w szczególności, że nowe przepisy zostały poprzedzone wnikliwą analizą w zakresie rzeczywistych kosztów czynności w odniesieniu do nakładu pracy, skomplikowania czynności egzekucyjnych i ich skuteczności (wyrok WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 759/19).
Prezentując wyliczenia przyjęte w zakresie określania opłaty manipulacyjnej na potrzeby ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, strona podniosła, że uśredniony wydatek na załatwienie jednego tytułu wykonawczego w urzędach skarbowych w 2016 r. wynosił 68 zł, zaś opłata manipulacyjna powinna być wyższa od tej kwoty w proporcji odpowiadającej jej obniżeniu w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego, w którym nie wszczęto egzekucji, tj. o 30%. W konsekwencji tych wyliczeń w stanie prawnym od 20 lutego 2021 r. opłata manipulacyjna wynosi 100 zł. Zaś w niniejszej sprawie ustalono opłatę manipulacyjną w kwocie 4.275 zł, przy czym czynności organu sprowadzały się do czynności w związku ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego, które zawsze są takie same, niezależnie od wysokości należności pieniężnej. Obejmują one czynności o charakterze technicznym (rejestracja sprawy egzekucyjnej i inne) oraz materialnoprawnym (sprawdzenie zgodności z prawem wystawienia tytułu wykonawczego i dopuszczalności egzekucji administracyjnej). Istnieje zatem rażący brak racjonalności pomiędzy "odtworzoną" w sprawie opłatą manipulacyjną (4.275 zł) a kwotą, która jest rzeczywiście związana z nakładem pracy przy wstępnej obsłudze tytułu wykonawczego (100 zł). Zdaniem strony, sposób "odtworzenia" przez organ opłaty manipulacyjnej w oparciu o wysokość maksymalnej opłaty z egzekucji z nieruchomości jest podyktowany wyłącznie chęcią zmaksymalizowania tej opłaty.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona podniosła, że organy egzekucyjne mają wiedzę co do wydatków poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i winny były dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy w tym zakresie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym oraz w motywach orzeczenia. Dowód z postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z "[...]" wskazuje, że możliwe jest wyliczenie rzeczywistych kosztów w przeliczeniu na konkretny tytuł wykonawczy. W postanowieniu tym organ w sposób profesjonalny wyliczył średnią wartość jednej czynności, tj. 78,20 zł, przyjmując do wyliczenia koszt wynagrodzenia pracowników, koszty utrzymania budynków, zaopatrzenia oraz ilość czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Orzeczenie o kosztach egzekucyjnych w sposób, w jaki uczyniono to w niniejszej sprawie, przy braku jakichkolwiek uchwytnych kryteriów pozwalających zweryfikować stanowisko organu, nie jest objęte zakresem oddziaływania wyroku Trybunału i pogłębia jeszcze stan niekonstytucyjności. W ocenie strony skarżącej, powyższe działanie narusza nie tylko art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ale także art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Ponadto, zdaniem strony, analogia do egzekucji z nieruchomości zupełnie pomija adekwatność nakładu pracy w egzekucji z nieruchomości, która jest najdalej zaawansowana i czasochłonna, a przy tym poprzedzona jest dorozumianą zgodą wierzyciela w zakresie przedłożenia zaliczki na poczet kosztów. Określone w sprawie koszty nie znajdują oparcia w aktach sprawy, czym naruszono zasadę proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zaufania do władzy publicznej.
Końcowo strona wskazała, że we wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przeciwdziałając niecelowemu wszczęciu egzekucji zgodnie z art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., wniosła, aby przed przystąpieniem do egzekucji organ zawiadomił ją o ustaleniach w przedmiocie dopuszczalności egzekucji. Odwołując się do wyroku WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Po 873/18, skarżąca podniosła, że organ egzekucyjny powinien był zaczerpnąć wiedzę na temat sytuacji materialnej zobowiązanego z własnych zasobów informacyjnych, do których należą dane zebrane we wcześniej prowadzonych postępowaniach w stosunku do zobowiązanego oraz dane zgromadzone w bazach takich jak: "[...]". W ocenie strony, organ egzekucyjny nie wywiązał się z zasady odpowiedzialnego wszczynania oraz prowadzenia egzekucji, naruszając tym samym art. 7 § 2 u.p.e.a. Potwierdza to, że celem tak przeprowadzonej egzekucji nie było wyegzekwowanie wierzytelności, ale jedynie chęć uzyskania opłaty manipulacyjnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Przedmiot skargi bowiem kwalifikował sprawę do jednej z kategorii, o której mowa w tym przepisie, tj. gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Uwzględniając, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia z punktu jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w pierwszej kolejności należało odwołać się do przepisów prawa materialnego, wokół wykładni których powstał spór pomiędzy stronami postępowania sądowego.
Zgodnie z przepisem art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, w egzekucji należności pieniężnych, pobiera określone w tym przepisie opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Organ egzekucyjny pobiera m.in. opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, która wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł (art. 64 § 6 zd. 1 u.p.e.a.). Obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje, co do zasady, z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 64 § 10 zd. 1 u.p.e.a.).
Stosownie do art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Wyjątek od zasady obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego w administracji został przewidziany w art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wskazując na podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, należy również mieć na uwadze, że wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244; OTK-A 2016/51), Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest nieograniczona i istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów. W konkluzji swoich wywodów Trybunał stwierdził, że dla właściwej realizacji wyroku konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku, określić m.in. maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a.
W zakresie oceny charakteru wyroku Trybunału i jego skutków w zakresie dalszego stosowania zakwestionowanych konstytucyjnie przepisów u.p.e.a., należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018r. o sygn. II FSK 2206/17 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe powołane poniżej orzeczenia sądowe, o ile nie wskazano innego publikatora). NSA wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym i nie powoduje on utraty mocy badanego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie przepis może, a nawet musi, być nadal stosowany przez adresatów zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału.
Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, co do zasady nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych. Uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie uwzględnia się sytuacji indywidualnego podmiotu, który opłaty uiszcza. Trybunał zaakceptował, że skoro stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości kwoty podlegającej egzekucji, to nie zawsze tak określona opłata będzie w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Trybunał wskazał jednak, że brak określenia górnej granicy opłaty manipulacyjnej powoduje, że w wypadku należności o znacznej wartości następuje zachwianie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat, które stają się niejako sankcją pieniężną. Z rozważań Trybunału wynika, że przed tego typu sytuacją chronić ma mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
Uwzględniając powyższą ocenę wyrażoną w wyroku Trybunału, należało w niniejszej sprawie dokonać weryfikacji, czy wysokość określonej przez organ odwoławczy w oparciu o nadal obowiązujące przepisy prawa opłaty manipulacyjnej w kwocie 4.275 zł nie pozostaje w rażącej dysproporcji do rzeczywistych kosztów poniesionych w toku postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu, do czasu wejścia w życie nowelizacji u.p.e.a. konieczne jest takie stosowanie przepisów u.p.e.a., aby można je było uznać za konstytucyjne w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skutkiem tego wyroku nie jest bowiem – tak jak chciałaby strona skarżąca – całkowite wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Zatem podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, przy czym stosowanie przez organ egzekucyjny przepisów u.p.e.a. nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu opłat. Dopóki ustawodawca nie określi tego pułapu, organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów danej sprawy muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku. Niezbędne jest więc powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego.
W niniejszej sprawie, wobec braku górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., organy dokonały analizy, w której porównały wysokość opłaty manipulacyjnej do ustalonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wysokości maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł), a następnie przyjmując metodę proporcji, dokonały wyliczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej w wysokości 1% egzekwowanej należności, w myśl art. 64 § 6 u.p.e.a., jednak nie więcej niż 4.275 zł, tj. 1% z kwoty 34.200 zł. W konsekwencji ustaliły, że zaistniała podstawa do obniżenia opłaty manipulacyjnej z kwoty 8.434,40 zł do ustalonej według powyższej metody proporcji kwoty 4.275 zł.
Zdaniem Sądu, przedstawiony w sposób jasny i precyzyjny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia sposób wyliczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej nie przekroczył standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Opierając się na zastosowanym przez samego ustawodawcę proporcjonalnym uszeregowaniu opłat z poszczególnych tytułów, organ odwoławczy trafnie przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna w wysokości 1% egzekwowanej należności nie może być wyższa niż 4.275 zł (tj. 1% maksymalnej stawki kwotowej za zajęcie nieruchomości). Organ tym samym wypełnił lukę prawną stwierdzoną w orzeczeniu Trybunału w zakresie braku wyznaczenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Przeciwnie do twierdzeń skargi, ocena organu w zakresie wysokości maksymalnej stawki opłaty manipulacyjnej nie miała charakteru arbitralnej i niemającej odzwierciedlenia w realiach konkretnej sprawy. Przyjęta przez organ metodologia została oparta na obiektywnych kryteriach wynikających z założeń samego ustawodawcy, przy czym ustalenie wysokości maksymalnej stawki opłaty manipulacyjnej w oparciu o górną granicę kosztów z tytułu zajęcia nieruchomości, w sytuacji zachowania proporcji 1% opłaty manipulacyjnej uwzględnia zarazem bardziej skomplikowany charakter egzekucji z nieruchomości, jak i nakład pracy organu. Zaletą zaproponowanego przez organy rozwiązania zmierzającego do "odtworzenia" maksymalnych stawek opłat dla poszczególnych środków egzekucyjnych jest to, że opiera się ono na "parametrach ustawowych" (maksymalna stawka przy egzekucji z nieruchomości plus stawki procentowe dla poszczególnych środków egzekucyjnych) zamieszczonych w przepisach u.p.e.a., których konstytucyjność nie została zakwestionowana (wyroki NSA: z 28 lutego 2019r., sygn. akt II FSK 2094/18, z 24 maja 2019r., sygn. akt II FSK 407/19, z 26 czerwca 2019r., sygn. akt II FSK 2549/17 z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1678/19).
W ocenie Sądu, przyjęta przez organ metoda naliczania kosztów egzekucyjnych spełniła wymóg miarkowania, w sytuacji uwzględnienia różnic w wysokości opłat przyjętych przez ustawodawcę i przy zastosowaniu właściwej tym różnicom proporcji. Wbrew zarzutom i argumentacji skargi wyliczenie przez organ maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej odpowiada prawu i nie można twierdzić, że jest ono niekompatybilne do nakładu pracy aparatu egzekucyjnego. Nie można też zasadnie podnosić, jak chciałaby strona skarżąca, że organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii adekwatności wysokości kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności egzekucyjnych oraz nie wykazał, jakie konkretne czynności miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych. Przyjęty przez organ mechanizm, w drodze analogii do zajęcia nieruchomości, pozwala uznać określone w ten sposób koszty jako współmierne do innych czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. Uwzględnia on wszystkie te elementy, na które wskazywał Trybunał Konstytucyjny, przy czym sam Trybunał zwrócił uwagę na to, że same opłaty nie zawsze wiążą się z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.
Zaznaczenia przy tym wymaga, że w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego mowa jest o tym, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego, a ich funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Oznacza to, że rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem czynności muszą odnosić się do funkcjonowania całego aparatu egzekucyjnego, nie zaś do funkcjonowania poszczególnego organu egzekucyjnego czy też jego poszczególnych pracowników podejmujących działania w toku konkretnego postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1589/19). Nie znajduje tym samym podstaw argumentacja strony, na poparcie której strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z "[...]", zgodnie z którą interpretacji przepisów u.p.e.a. przez Trybunał czyni zadość dopiero odniesienie się przez organ do czynności i nakładu pracy konkretnego organu w konkretnym postępowaniu, nie zaś do całego aparatu egzekucyjnego i podejmowanych przez niego czynności. Nie wynika to z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym zastosowanie takiej kalkulacji mogłoby stanowić odejście od zasady równego traktowania podmiotów wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w przypadku gdy w jej wyniku dochodziłoby do sytuacji, w której koszty egzekucyjne za te same czynności byłyby inne w różnych organach i różnych sprawach, co byłoby determinowane np. stopniem organizacji danego organu egzekucyjnego, jego kosztami utrzymania, czy tym ilu pracowników organu podejmuje czynności, a nawet jaki mają stopień zaszeregowania, czy też staż pracy. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące art. 6, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego i ograniczenie się do prostego wskazania paraleli w oparciu o art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Zdaniem Sądu, nie można również zasadnie podnosić, że określona w niniejszej sprawie wysokość opłaty manipulacyjnej nie odzwierciedliła stopnia skomplikowania i czasochłonności zastosowania poszczególnych czynności. Ustalona w sprawie ostatecznie kwota opłaty manipulacyjnej w wysokości 4.275 zł nie może zostać uznana za kwotę nadmierną i tym samym nieadekwatną, w sytuacji gdy stanowi niespełna 1% dochodzonej należności. W toku postępowania zaś podjęto takie czynności jak: doręczenie tytułu wykonawczego, sporządzenie protokołów o stanie majątkowym zobowiązanej Spółki w dniach 27 listopada 2017 r. i 6 września 2018 r. (k. 2 i 10 akt adm.), skierowanie zawiadomień z 22 grudnia 2017 r. i 18 czerwca 2018 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego (k. 3 i 7 akt adm.) oraz przeprowadzenie analizy danych urzędu skarbowego, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, a także Elektronicznych Ksiąg Wieczystych (k. 14-18 akt adm.). Między naliczonymi opłatami a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie zachodzi zatem rażąca dysproporcja, a zestawienie wysokości naliczonych opłat z wysokością egzekwowanej należności prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia równowagi między interesem Państwa a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem Państwa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji rozważyły należycie i prawidłowo uargumentowały, że zachowana została racjonalna zależność między wysokością kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 4.284,20 zł, na które składały się opłata manipulacyjna w kwocie 4.275 zł oraz wydatki egzekucyjne w kwocie 9,20 zł., a czynnościami organu egzekucyjnego w toku postępowania egzekucyjnego obejmującego wierzytelność w kwocie 542.345,80 zł.
W ocenie Sądu, przedstawiony przez organ odwoławczy sposób naliczenia opłat nie powoduje realizacji w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej i spełnia standardy określone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 64 § 6 u.p.e.a w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP.
Sąd nie podzielił ponadto twierdzeń strony skarżącej, że opłata manipulacyjna może być naliczana tylko w przypadku skutecznej egzekucji. Zgodnie z art. 64 § 10 u.p.e.a., odmiennie niż w przypadku opłat za czynności egzekucyjne, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje co do zasady już z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Opłata ta nie jest uzależniona od stosowanych środków egzekucyjnych oraz od ich skuteczności. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania wynikające z 64 § 10 u.p.e.a. W związku z powyższym nie mogły być skuteczne zarzuty skargi co do naruszenia zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji z art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wbrew ocenie strony skarżącej, dostęp do baz danych gromadzonych przez organy administracji skarbowej nie pozwala na jednoznaczną weryfikację w toku badania dopuszczalności egzekucji co do jej ewentualnej efektywności. Konieczne jest przeprowadzenie dalszych czynności w celu ustalenia istnienia majątku zobowiązanego, o którym organ egzekucyjny nie zawsze posiada wiedzę z urzędu jako wierzyciel podatkowy. Katalog tych czynności wymienił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując choćby na potrzebę ustalenia, czy zobowiązany zgromadził środki pieniężne na rachunkach bankowych czy też posiadał majątek w postaci nieruchomości, ruchomości i innych praw majątkowych. W związku z powyższym nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 29 § 2 pkt 2 i 64c § 4 u.p.e.a. i w konsekwencji art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a.
Rozpoznając sprawę w kontekście kolejnej grupy zarzutów skargi, Sąd zważył również, że z dniem 20 lutego 2021 r. nastąpi zmiana stanu prawnego w związku z nowelizacją przepisów u.p.e.a. na mocy ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553 ze zm.). W stanie prawnym od 20 lutego 2021 r. przewidziano w art. 64 § 1 u.p.e.a., że opłata manipulacyjna za wszczęcie postępowania egzekucyjnego będzie wynosić 40 zł, zaś w przypadku wszczęcia egzekucji 100 zł. Ponadto w myśl art. 64 § 2 u.p.e.a. obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej będzie powstawał z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. W art. 64 § 3 u.p.e.a. uregulowano ponadto sytuacje, w których nie powstanie obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej. Przyszłe unormowania nie mogą stanowić jednak podstawy prawnej do orzekania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, nie sposób też traktować tych uregulowań jako nowelizacji jedynie doprecyzowującej aktualnie obowiązujące normy prawne. Zatem do czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy tej ustawy należy stosować w taki sposób, by można było uznać je za konstytucyjne w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zatem w kwestii dowodu z dokumentu w postaci "Oceny Skutków Regulacji dla projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji..." należy wskazać, że dokument ten nie ma znaczenia dla sprawy, skoro odnosi się do przyszłego stanu prawnego obowiązującego od 20 lutego 2021 r.
Odmawiając zasadności dalszym zarzutom skargi, Sąd nie stwierdził ponadto, aby postępowanie w sprawie zawierało naruszenie przepisów procesowych w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Wbrew wywodom strony, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia kryteria określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowa doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie zawiera pełne ustalenia faktyczne w sprawie oraz wyjaśnienie przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia, ich interpretację oraz przedstawienie toku rozumowania przy ustalaniu kosztów egzekucyjnych. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Z podanych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.