I SA/Ol 230/24

I SA/Ol 230/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /przewodniczący/
Anna Janowska /sprawozdawca/
Jolanta Strumiłło
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1400
art. 26 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 305
art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1, art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 10 maja 2024 r., nr Rep.399/IN/24 w przedmiocie określenia wysokości dotacji do zwrotu za lata 2019-2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 29 listopada 2023 r. Prezydent Elbląga (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Prezydent") określił w stosunku do C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako: "strona", "spółka", "skarżąca"):
1. wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi w kwocie: 1.392.709,64 zł - za lata 2019-2020:
a) w 2019 r. w wysokości 673.057,96 zł w: Szkole Policealnej A.[...] w wysokości 64.739,37 zł; Szkole Policealnej B. [...] w wysokości 76.698,33 zł; Szkole Policealnej C. [...] w wysokości 142.637,25 zł; Szkole Policealnej D [...] w wysokości 235.481,01 zł; Liceum Ogólnokształcącym [...] w wysokości 153.502,00;
b) w 2020 r. w wysokości 719. 651,68 zł w: Szkole Policealnej A. [...] w wysokości 92.994,20 zł; Szkole Policealnej B. [...] w wysokości 114.868,00 zł; Szkole Policealnej C. [...] w wysokości 134.681,28 zł; Szkole Policealnej D. [...]w wysokości 160.867,50 zł; Liceum Ogólnokształcącym [...] w wysokości 216.240,70;
2 termin naliczenia odsetek od kwoty wskazanej w ust. 1, liczony jak dla zaległości podatkowych, tj.: od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości;
3. 15-dniowy termin płatności liczony od dnia następnego po dniu doręczenia niniejszej decyzji na wskazany rachunek bankowy Gminy Miasta Elbląg.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że organ dotujący przeprowadził w 5 szkołach prowadzonych przez stronę kontrolę w zakresie oceny prawidłowości pobrania dotacji w latach 2019-2020. Po zakończeniu kontroli przekazano stronie protokół z 22 czerwca 2022 r., z którego wynikało, że w latach 2019-2020 spółka pobrała dotację w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 1.432.605,77 zł w wyniku niespełnienia przez słuchaczy warunków określonych w art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400 ze zm., dalej jako: "u.f.z.o"). Jak wskazano, w przeważającej części dotacja podlega zwrotowi ze względu na brak podpisów na listach obecności bądź brak czytelnych podpisów na listach obecności lub wskazanie słuchaczy, którzy zostali wykreśleni z list obecności. W roku 2019 dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości na 5.515 słuchaczy, którzy nie spełnili warunków uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Natomiast w roku 2020 dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości na 5.632 słuchaczy, którzy nie spełnili warunków określonych w art. 26 ust. 2 i 3 "u.f.z.o" i § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493), dalej również jako: "rozporządzenie MEN". Po rozpoznaniu złożonych przez stronę zastrzeżeń do ww. protokołu organ uznał, że spółka w latach 2019-2020 pobrała dotację w nadmiernej wysokości na łączną kwotę 1.392.709,64 zł. Kontrolą objęto: statuty szkół, dzienniki zajęć, plany zajęć, listy obecności. Uwzględniono, że ze statutu szkół wynika, że w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r. rok szkolny dzielił się na dwa semestry - jesienny trwający od dnia 1 września do dnia 14 lutego i semestr wiosenny od dnia 15 lutego do dnia 31 sierpnia. We wrześniu 2020 r. wprowadzona została zmiana do statutu, zgodnie z którą semestr jesienny trwał od dnia 1 września do dnia 31 stycznia, a semestr wiosenny od dnia 1 lutego do dnia 31 sierpnia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 10 maja 2024 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta w części, tj. w pkt 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło termin naliczenia odsetek począwszy od 4 października 2022 r. oraz w pkt 3 i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za lata 2019-2020 w kwocie 1.392.709,64 zł, organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 60 ust.1, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej jako: "u.f.p."), art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o., § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.). Zaakceptował ustalenia organu pierwszej instancji o braku podpisów słuchaczy na listach obecności bądź braku czytelnych podpisów na listach obecności lub wskazania słuchaczy, którzy zostali wykreśleni z list obecności. Podniósł, że dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.") i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego, organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów na okoliczność obecności słuchaczy. To do obowiązków szkoły należy wykazanie w wiarygodny sposób, że dotacja przysługuje na konkretnego ucznia, co zgodnie z art. 26 ust. 3 u.f.z.o. wymaga uzyskania czytelnego podpisu na listach obecności. Jeśli podpisu nie można tak zweryfikować w zakresie pochodzenia od ucznia, oznacza to, że szkoła nie wykazała faktu jego uczestnictwa w co najmniej 50% zajęć i dotacja nie przysługiwała na tego ucznia, co z kolei wiąże się z obowiązkiem zwrotu tej części dotacji na podstawie art. 252 u.f.p. Ponadto, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium podniosło, że pod pojęciem czytelnego podpisu należy rozumieć postawiony własnoręcznie znak pisarski danej osoby, z którego jest możliwie odczytanie przynajmniej nazwiska tej osoby. Takich cech nie mają nieczytelne podpisy bądź parafki. W ocenie Kolegium, niecelowe było przy tym wymienienie w decyzji wszystkich zakwestionowanych podpisów, w sytuacji gdy zostały one wskazane w załącznikach do protokołu kontroli.
Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w roku 2020 obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, dalej jako: "rozporządzenie". Na obszarze kraju w okresie od 19 października 2020 r. do 16 maja 2021 r. w sposób ciągły obowiązywało ograniczenie funkcjonowania m.in. niepublicznych szkół ponadpodstawowych na mocy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1389 ze zm.). Zajęcia były realizowane w trybie nauki zdalnej, z wyjątkiem zajęć praktycznej nauki zawodu. Wówczas dotację należało obliczać według zasad określonych w § 10 ust. 9-12 rozporządzenia według stanu prawnego na dzień 1 listopada 2020 r.
W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego rozliczenia pobranej dotacji w oparciu o ww. przepisy rozporządzenia, na co wskazuje rozróżnienie w uzasadnieniu decyzji pomiędzy liczbą słuchaczy wykazaną do dotacji w lutym 2020 r. a wykazaną w październiku 2020 r.
Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w toku postępowania kontrolnego materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Uznanie dowodów w postaci wyników kontroli sformułowanych na podstawie dokumentów zgromadzonych w tym postępowaniu nastąpiło w oparciu o zasadę określoną w art. 75 § 1 k.p.a. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut strony, że brak przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, gdyż Kolegium postanowieniem z 19 lutego 2024 r. powiadomiło, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 30 kwietnia 2024 r. z uwagi na konieczność umożliwienia stronie zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie bardzo obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nadto Kolegium zawiadomiło stronę, że może w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia zapoznać się i wypowiedzieć w sprawie zebranego materiału dowodowego. Z tej możliwości strona nie skorzystała. Pełnomocnik strony wystąpił w dniu 15 kwietnia 2024 r. jedynie o przesłanie metryki akt postępowania odwoławczego oraz metryki akt postępowania przed organem pierwszej instancji. Metryki te zostały przesłane w dniu 19 kwietnia 2024 r.
Uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia terminu naliczenia odsetek, Kolegium wyjaśniło, że za datę stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości uznać należy datę poinformowania strony o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości. W rozpoznawanej sprawie strona została poinformowana o konieczności zwrotu dotacji w dniu 19 września 2023 r., tj. w dniu doręczenia jej wystąpienia pokontrolnego i od tej daty winien być liczony 15-dniowy termin do zwrotu dotacji, a po jego upływie - odsetki (art. 252 ust.1 u.f.p.). W konsekwencji naliczanie odsetek rozpoczęło się 4 października 2022 r. Jak wskazało Kolegium, uchylenie pkt. 2 zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty powoduje także uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji z 9 stycznia 2024 r. wydanego jako uzupełnienia decyzji w pkt 2 w trybie art. 111 § 1a k.p.a.
Natomiast uchylając decyzję organu pierwszej instancji w pkt 3 i umarzając w tym zakresie postępowanie, organ odwoławczy wskazał, że termin zwrotu dotacji jest terminem ustawowym i nie może być modyfikowany w treści decyzji.
Kolegium podniosło ponadto, że sentencja decyzji została sformułowana w zgodzie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje uchylenie decyzji w części albo w całości i orzeczenie co do istoty, czy umorzenie postępowania. Organ odwoławczy nie jest zobowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji (nieuchylonej). Skoro przepis w takim przypadku nie mówi o utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie zaskarżonej decyzji, to Kolegium nie stosowało tej formuły, przy czym sentencja jest czytelna i pozostaje w korelacji z uzasadnieniem decyzji odwoławczej.
Powyższą decyzję zaskarżyła spółka, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
I prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieznanej ustawie;
2. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się poprzez określenie terminu naliczenia odsetek, począwszy od 4 października 2022 r., w sytuacji gdy pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji, w których doszło do ustalenia 15-dniowego terminu płatności liczonego od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wskazywał, że odsetki mogły być naliczane dopiero od tego dnia;
3. art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie została ona wydana przez uprawniony organ.
4. art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji, bez własnej oceny materiału dowodowego i weryfikacji podpisów słuchaczy oraz brak odniesienia się do interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, co w konsekwencji pozbawiło stronę do prawa dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, w tym także brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności:
• poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu jedynie o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń i w konsekwencji brak przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania dowodowego;
• w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak pełnego rozpoznania dowodów i twierdzeń wskazywanych w toku postępowania przez stronę oraz uzasadnienia ich pominięcia przy wydawaniu decyzji, a jedynie wskazanie w uzasadnieniu decyzji, przykładowych nazwisk słuchaczy, którzy - w ocenie strony - spełnili wymóg, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o., zamiast pełnej ich listy, co uniemożliwia merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji;
• w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez brak podpisu uprawnionego organu;
b) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, celem umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych wniosków i żądań, a przyznanie takiej możliwości jedynie na etapie wszczęcia postępowania nie świadczy o zapewnieniu stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, zwłaszcza, że organ uznał, że część wydatków została przez stronę nieudokumentowana i nie wzywał strony do ich udokumentowania.
5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez:
a) brak wszechstronnej oceny materiały dowodowego, a nadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że nieuwzględnienie zaniechania organu pierwszej instancji w postaci niepodjęcia wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu jedynie o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych, a także wskazywanie wprost przez organ drugiej instancji, że ustalenia w protokole kontroli poczynione zostały przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania kontrolnego, które nie jest przecież częścią postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego organ pierwszej instancji zobowiązany był do poczynienia własnych ustaleń, co z kolei świadczy o braku przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania dowodowego i pozornym wykonaniu przez organ obowiązku określonego w art. 77 k.p.a.;
b) w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie uchybienia organu pierwszej instancji polegającego na braku pełnego rozpoznania dowodów i twierdzeń wskazywanych w toku postępowania przez stronę oraz uzasadnienia ich pominięcia przy wydawaniu decyzji, a jedynie wskazanie przez organ pierwszej instancji przykładowych nazwisk słuchaczy, którzy - w ocenie strony - spełnili wymóg, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o.;
c) art. 8 § 1, art. 9, i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek;
II prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że słuchacze szkół nie spełnili wymogu uczestnictwa w 50% zajęć oraz nie potwierdzili tego faktu czytelnym podpisem, w sytuacji gdy dotacja pobrana została w prawidłowej wysokości;
2. § 10 ust. 9-12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że odwołująca wykazała do dotacji w okresie wrzesień-grudzień 2020 r. nieprawidłową liczbę słuchaczy, w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i według w/w przepisów strona ustaliła prawidłową liczbę słuchaczy, za których należna była dotacja oświatowa;
3. art. 252 ust. 1 u.f.p. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości oraz wskazanie nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi tj. 4 października 2022 r., podczas gdy odsetki winny być naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co powinno być równoznaczne z terminem 15 dni od daty doręczenia decyzji, bowiem to postępowanie administracyjne prowadzone przez organ i wydanie decyzji w zakresie zwrotu dotacji oświatowej stanowi stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.
W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że w świetle treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na zawarcie spójnika "albo", tj. alternatywy rozłącznej, niedopuszczalne jest, aby w jednej decyzji organu odwoławczego doszło do uchylenia decyzji w części i orzeczenia co do istoty sprawy oraz jednocześnie do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Podniesiono, że przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub w części jedynie w przypadku, gdy organ odwoławczy uchyli decyzję organu pierwszej instancji w całości, na co wskazuje wprost treść ww. normy prawnej. Skarżąca wskazała ponadto na niedopuszczalność umorzenia postępowania w zakresie, w jakim nie było ono prowadzone (pkt 3. decyzji), albowiem nie wypełnia to dyspozycji art. 105 k.p.a. Podniosła też, że określając termin naliczenia odsetek, organ odwołał się do nieistniejącego pkt 1. zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że w tym zakresie decyzja narusza art. 139 k.p.a., bowiem wydłużyła okres odsetkowy w porównaniu do decyzji organu pierwszej instancji, w której 15-dniowy termin płatności był liczony od dnia doręczenia decyzji.
Strona podniosła również, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana została przez organ uprawniony do jej wydania, co całkowicie pominął organ odwoławczy. Decyzja ta została podpisana przez Skarbnika Miasta, jednak nie zostało do niej dołączone pisemne upoważnienie, z którego wynikałoby, że osoba ta była upoważniona do wydania decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona wskazała na naruszenie art. 15 k.p.a. oraz brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a nadto dokonanie dowolnej oceny dowodów. W jej ocenie, organy oparły się wyłącznie na dokumentacji z przeprowadzonej kontroli i nie przeprowadziły własnego postępowania wyjaśniającego.
Odnosząc się zaś do problematyki merytorycznej objętej zaskarżoną decyzją, skarżąca podniosła, że organ nieprawidłowo przyjął, że słuchacze złożyli nieczytelne podpisy na listach obecności. Wskazano, że podpisy te były powtarzalne i znajdowały się na listach obecności, na których wydrukowane były imiona i nazwiska słuchaczy. Dzięki temu podpisy te umożliwiały identyfikację słuchaczy i uznać je należało za spełniające wymogi określone w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Strona wskazała na absurdalność wymogu uregulowanego w tym przepisie, jego nieadekwatność do przedmiotu sprawy oraz brak wyposażenia szkoły przez aparat Państwa w instrumenty egzekwowania od słuchaczy realizacji tego wymogu.
W dalszej kolejności skarżąca, odnosząc się do zasad udzielania dotacji oświatowej w miesiącach październik- grudzień 2020 r., wskazała, że organ błędnie interpretuje przepisy, uznając, że osoby, które mogły uzyskać wymaganą frekwencję we wrześniu 2020 r., a jej nie uzyskały, wywodząc powyższe wyłącznie z braku zgłoszenia ich do dotacji za wrzesień 2020 r. Organ pomija, że osoby te mogły zapisać się do szkoły w takim terminie, że osiągnięcie przez nich frekwencji we wrześniu 2020 r. było niemożliwe. Jeśli bowiem słuchacz zapisał się we wrześniu (czyli w miesiącu, kiedy nie było ograniczenia funkcjonowania szkoły) i mógł spełnić wymóg frekwencji we wrześniu na podstawie ustawy, to jeżeli łączna liczba godzin zaplanowanych dla danego ucznia od 1 października 2020 r. do 18 października włącznie (czyli godzin stacjonarnych) jest niższa niż 40 % łącznej liczby godzin dla tego ucznia w całym październiku - zastosowanie powinien znaleźć ust. 11 rozporządzenia, czyli uczeń miał frekwencję w ostatnim miesiącu, kiedy ona była ustalana, tj. we wrześniu. W konsekwencji należałoby uwzględnić sytuację słuchaczy zapisanych we wrześniu albo październiku 2020 r., którzy nie mieli możliwości spełnienia warunku frekwencji we wrześniu lub październiku lub uznania jej w październiku w oparciu o ust. 9-11 rozporządzenia.
Analizując dalej problematykę dotacji za miesiące jesienne 2020 r., skarżąca wskazała, że jeśli do 18 października 2020 r. uczeń spełnił wymóg uczestnictwa w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęciach lekcyjnych zaplanowanych w całym miesiącu dotacja za październik 2020 r. przysługuje, co wynika z §10 ust. 9 i 10 rozporządzenia marcowego. Wprowadzone z uwagi na COVID-19 w drodze rozporządzeń zmiany w uprawnieniach szkoły w zakresie nabycia prawa do dotacji nie mogą pozbawiać jej ustawowego uprawnienia do dotacji. W konsekwencji zatem jeżeli pomimo trwania epidemii, szkoła mogła prowadzić zajęcia stacjonarnie, a uczeń w perspektywie całego października spełnił wymóg ustawowy i uzyskał minimum 50 % frekwencję na zajęciach obowiązkowych, to szkoła także uprawniona jest do uzyskania dotacji na tego ucznia, nawet jeśli nie spełnił tego wymogu do 18 października 2020 r. Jeżeli jednak w świetle zaplanowanej siatki zajęć danego ucznia szkoła stwierdzi, że danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły w zakresie krótszym niż 40 %, a zatem mniej niż 40 % godzin zajęć lekcyjnych mogło być zrealizowanych w trybie stacjonarnym, uznać należy, że uczeń ten spełnił w październiku 2020 r. wymóg uprawniający szkołę do otrzymania dotacji, jeśli spełnił ten wymóg we wrześniu 2020 r., bez względu na to w jakiej części zajęć uczestniczył w październiku 2020 r. i kolejnych miesiącach trwania ograniczenia.
Dodatkowo uczeń, który rozpoczął naukę na I semestrze roku szkolnego 2020/2021 może być uznany za ucznia frekwencyjnego, gdy okres, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły łącznie we wrześniu i w październiku 2020 r. jest krótszy niż 40%, a zatem jeżeli w oparciu o zaplanowaną siatkę zajęć za wrzesień i październik szkoła uzna, że ograniczenie pozwalało na zrealizowanie mniej niż 40 % zajęć w trybie stacjonarnym.
W konsekwencji w miesiącach październik - grudzień 2020 r. postępowano wedle następującego schematu liczenia:
Zgłoszenie liczby słuchaczy do dotacji w październiku 2020 r. w oparciu o dane:
• ile godzin obowiązkowych zajęć lekcyjnych miał słuchacz zaplanowane w całym październiku 2020 r.
• ile godzin obowiązkowych zajęć lekcyjnych miał słuchacz zaplanowane do 18 października 2020 r. włącznie
• w ilu godzinach zajęć stacjonarnych uczestniczył uczeń w całym miesiącu; ustalano wedle następującej procedury:
a) jeżeli uczeń w perspektywie całego miesiąca października uzyskał minimum 50 % frekwencję gdzie licznikiem jest liczba zajęć stacjonarnych w których uczestniczył i potwierdził to podpisem, a mianownikiem suma zaplanowanych zajęć w październiku (stacjonarnych+ zdalnych) należy go uznać za frekwencyjnego (ustawa art. 26 u.f.z.o.), jeśli nie przejdź do kroku następnego,
b) jeżeli od 1 października 2020 r. do 18 października włącznie zaplanowano dla tego ucznia więcej niż 40 % liczymy 50 % frekwencję, gdzie licznikiem jest liczba zajęć stacjonarnych w których uczestniczył i potwierdził to podpisem, a mianownikiem liczba zaplanowanych zajęć do 18 października włącznie (§ 10 ust. 9 rozporządzenia), jeśli nie przejdź do kroku następnego;
c) jeżeli od 1 października 2020 r. do 18 października włącznie zaplanowano dla tego ucznia mniej niż 40 % zajęć, a uczeń był frekwencyjny we wrześniu uznajemy go za frekwencyjnego w październiku i kolejnych miesiącach ograniczenia działania szkoły (§ 10 ust. 11 rozporządzenia); jeśli nie przejdź do kroku następnego
d) tylko jeśli uczeń, który rozpoczął naukę na I semestrze roku szkolnego 2020/2021 (ustalano najpierw dodatkowo ile godzin miał zaplanowanych uczeń od dnia zapisu do końca października 2020r.); jeżeli liczba godzin lekcyjnych tego ucznia zaplanowanych w okresie od dnia zapisu do 18 października 2020 r. w stosunku do liczby zaplanowanych godzin tego ucznia od dnia zapisu do 31 października 2020 r. nie przekroczy 40 % uznaje się go za frekwencyjnego niezależnie od obecności rozporządzenia) - (po stanie) (§ 10 ust. 11 rozporządzenia).
W stosunku do następnych miesięcy tj. listopada i grudnia 2020 r. skarżąca posłużyła się analogicznym schematem sposobu liczenia w odniesieniu do października 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W wykonaniu zarządzenia Sędziego z 22 lipca 2024 r. organ nadesłał upoważnienie udzielone Skarbnikowi Miasta z 24 grudnia 2018 r., nr 1302/2018 (dalej jako: "upoważnienie").
Uzupełniając skargę, w piśmie z 22 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedłożone przez organ upoważnienie potwierdza w całości zarzut o braku umocowania do wydania decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 39 § 2 i art. 11a pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 9954 ze zm.) upoważnienie nie zostało udzielone przez Prezydenta, a Wiceprezydent nie był uprawniony do jego udzielenia (wyroki: WSA we Wrocławiu z 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 233/08 i WSA w Warszawie z 31 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 762/08). Ponadto, w ocenie strony, zakres umocowania nie uprawniał Skarbnika Miasta do wydania decyzji, albowiem umocowanie nie określa w sposób szczegółowy, jednoznaczny i precyzyjny zakresu umocowania w szczególności do wydawania decyzji określonego rodzaju i przedmiotu.
Odpowiadając na wezwanie Sądu z 23 sierpnia 2024 r., organ nadesłał zarządzenie Nr 411/2018 Prezydenta Miasta Elbląga z 22 października 2018 r. w sprawie podziału obowiązków pomiędzy Prezydentem Miasta Elbląg, Wiceprezydentem Miasta Elbląg, Sekretarzem Miasta i Skarbnikiem Miasta oraz zarządzenie Nr 236/2018 Prezydenta Miasta Elbląg z 9 lipca 2018 r. w sprawie zmian do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Elblągu wraz z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miejskiego w Elblągu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.").
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W pierwszej kolejności omówienia wymagają najdalej idące zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieznanej ustawie, oraz wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez nieuprawniony organ.
Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., w zakresie w jakim strona podniosła, że z uwagi na użycie alternatywy rozłącznej (spójnik "albo") niedopuszczalne jest, aby w jednej decyzji organu odwoławczego doszło zarówno do uchylenia zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy oraz uchylenia zaskarżonej decyzji w części i umorzenia postępowania administracyjnego w tej części.
Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza więc możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, lecz także w części, z czym wiąże się możliwość utrzymania decyzji w mocy w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części. Warunkiem dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wydanie rozstrzygnięcia co do części sprawy. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca, zastosowanie w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. spójnika "albo" wskazuje na alternatywę rozłączną wymagającą podjęcia przez organ odwoławczy jednego z wyżej wspomnianych rozstrzygnięć. Takie rozumienie przepisu art. 138 k.p.a. pozostaje zbieżne z wymogiem, jaki wynika z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie treści decyzji, tj. ujęcia w decyzji jednego rozstrzygnięcia. W sytuacji jednak, gdy w decyzji występuje kilka rozstrzygnięć, tj. można wyodrębnić elementy stanowiące mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, nie ma przeszkód, by organ zastosował w odniesieniu do każdego z tych elementów odrębnie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie mamy bowiem w sprawie do czynienia z sytuacją, w której doszło do wydania orzeczenia reformatoryjnego oraz umorzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do tego samego zakresu rozstrzygnięcia, a właśnie uniknięciu takiej sytuacji służy użycie przez ustawodawcę spójnika "albo" w treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że uchylenie przez organ odwoławczy pkt 3. decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie w tej części postępowania dotyczyło wyłącznie rozstrzygnięcia w przedmiocie 15-dniowego terminu płatności, a zatem kwestii niedotyczących samego określenia obowiązku dotacji oświatowej do zwrotu, a ponadto uregulowanych w przepisach prawa materialnego, które nie mogą być modyfikowane w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd nie znalazł również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku ze sformułowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium, które ograniczyło się wyłącznie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części, przy jednoczesnym braku utrzymania tej decyzji w mocy w pozostałym zakresie. Wskazania wymaga, że zagadnienie wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., w kontekście możliwości uchylenia przez organ odwoławczy decyzji w części, przy braku wypowiedzi w sentencji decyzji co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej, pozostaje przedmiotem sporów interpretacyjnych w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym, w którym zarysowały się dwie linie orzecznicze.
W świetle pierwszego z wyrażanych w tym zakresie stanowisk akcentuje się, że osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości albo w części), zaś w drugiej rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie objętym uchyleniem. Organ odwoławczy nie jest natomiast zobowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. Stanowisko to jest poparte przede wszystkim literalną wykładnią przepisów art. 138 k.p.a., jak również wskazuje się na znaczenie uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej. Orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że w uzasadnieniu orzeczenia organ przedstawia argumentację, z której wynika nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zatem organ odwoławczy nie jest zobowiązany, lecz jest jedynie uprawniony do zawarcia dodatkowego rozstrzygnięcia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymania w mocy pozostałej (nieuchylonej) część decyzji. Jeżeli zaś organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16; wyrok z 27 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2927/14; z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 191/15; z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 450/17; z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 670/18; z 17 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1226/19; z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 113/22; CBOSA).
Z kolei według drugiego stanowiska, organ odwoławczy, uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym, dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszej instancji, ale również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej (nieuchylonej) części decyzji, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreśla się, że to w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach, dokonuje się konkretyzacja prawa, dlatego rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wskazuje się także na art. 15 k.p.a. formułujący zasadę dwuinstancyjności oraz ukształtowany w celu realizacji tej zasady na gruncie k.p.a. model postępowania odwoławczego (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86, PiP 1989/8/147 oraz J. Wilczyński, glosa do wyroku NSA z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16, ZNSA 2018/4/179-188; a także wyroki NSA: z 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96; z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11; z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11; z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 910/15; z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1086/20; CBOSA).
Nie wdając się w przedstawiony powyżej spór co do wymaganych składników osnowy decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy uchylenie przez organ odwoławczy decyzji w części, przy braku wypowiedzi w sentencji decyzji co do pkt 1. decyzji organu pierwszej instancji, nie mogło stanowić naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części, przy braku innych rozstrzygnięć, oznacza że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zgodnie z pierwszym z przytoczonych wyżej poglądów. Sytuacja prawna stron została określona zaskarżoną decyzją w pełnym zakresie, gdyż w jej uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odczytując łącznie rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie jako całość, należy stwierdzić, że nie ma problemów z ustaleniem jego zakresu. Zakres uchylonej części został jednoznacznie określony i organ drugiej instancji wywiązał się z wynikającego z art. 15 k.p.a. rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w jej całokształcie. Do wniosków tych prowadzi lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym rozważono wszystkie okoliczności sprawy, w tym zarzuty i argumenty skarżącej zgłoszone w odwołaniu. Wobec zatem faktycznego objęcia rozstrzygnięciem całej sprawy, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie można uznać, że samo pominięcie w osnowie decyzji zapisu o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, a w uzasadnieniu wypowiedział się jednoznacznie akceptująco co do pozostałych kwestii zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej nieuchylonej części, decyzja organu pierwszej instancji zyskała przymiot ostateczności. Zatem, w okolicznościach sprawy, sposób sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji, który w świetle części poglądów doktryny i orzecznictwa jest dopuszczalny i który znajduje oparcie w językowym brzmieniu przepisu art. 138 § 1 k.p.a., nie stanowi dostatecznej podstawy do uchylenia tej decyzji.
Odpowiadając zaś na zarzuty skarżącej odnoszące się do braku upoważnienia Skarbnika Miasta Elbląg R. G. do wydania decyzji organu pierwszej instancji, wskazania wymaga, że do akt administracyjnych sprawy rzeczywiście nie dołączono upoważnienia do wydania decyzji, o którym mowa w art. 268a k.p.a., jednakże sam brak upoważnienia w aktach administracyjnych sprawy, zwłaszcza, że strona w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała istnienia tego upoważnienia, nie może prowadzić do przyjęcia domniemania, że dokument ten nie został w ogóle sporządzony (wyroki NSA z: 2 czerwca 2022 r., sygn. I OSK 1817/22 i sygn. I OSK 1828/21, 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 3379/18; CBOSA). W związku ze zgłoszonym przez stronę zarzutem Sąd wezwał organ do nadesłania stosownego upoważnienia, które zostało przedłożone przy piśmie z 30 lipca 2024 r. W treści udzielonego ww. osobie upoważnienia nr 1302/2018 z 24 grudnia 2018 r. wskazano, że obejmuje ono składanie oświadczeń woli, wydawanie decyzji i postanowień oraz podpisywanie korespondencji w sprawach m.in. zwrotu dotacji do budżetu Gminy Miasta Elbląg. Upoważnienie zostało udzielone przez działającego w zastępstwie Prezydenta Miasta Elbląg, Wiceprezydenta J. N., przy czym zgodnie z § 4 zarządzenia Prezydenta Miasta Elbląga nr 411/2018 z dnia 22 października 2018 r. w okresie nieobecności Prezydenta sprawy zastrzeżone dla niego wykonuje Wiceprezydent.
Zdaniem Sądu, upoważnienie odpowiada wymogom określonym w art. 268a k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za bezpodstawne.
W ocenie Sądu, w szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że upoważnienie z 24 grudnia 2018 r. mogło być udzielone wyłącznie przez organ administracji publicznej, czyli w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Elbląg, nie zaś przez Wiceprezydenta Miasta Elbląg. Według skarżącej, przepis art. 268a k.p.a. nie przewiduje upoważnienia przez organ do udzielania tzw. dalszych upoważnień, co ma oparcie w powołanym przez nią orzecznictwie sądowym (wyroki: WSA we Wrocławiu z 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 233/08; WSA w Warszawie z 31 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 762/08).
Należy jednak zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie Wiceprezydent Miasta, udzielając upoważnienia Skarbnik Miasta, nie powołał się na istnienie upoważnienia udzielonego mu przez Prezydenta Elbląga, ale powołał, że działa w zastępstwie tego organu, na co wskazuje treść pieczątki widniejącej na przedłożonym przez organ upoważnieniu. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie sądowym, prawo zastępcy organu do podpisywania decyzji podejmowanych przez organ (zwłaszcza w przypadku jego nieobecności) wynika z istoty zastępstwa, a nie z upoważnienia uzyskanego od organu (wyrok NSA z 11 marca 1997 r., sygn. akt III SA 1395/95, Lex nr 29073).
Wskazać ponadto należy, że kwestia udzielania na podstawie art. 268a k.p.a. oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: "u.s.g.") tzw. dalszych upoważnień nie jest tak jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie, jak przedstawia to strona skarżąca w piśmie procesowym z 22 sierpnia 2024 r. W grupie wyroków, w których zajęto odmienne stanowisko od prezentowanego przez skarżącą, na uwagę zasługuje wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1491/12 (CBOSA), w którym podniesiono, że kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (np. art. 268a k.p.a.), które dopuszczają możliwość tej dekoncentracji. Następuje ona poprzez realizację kompetencji organu administracji publicznej przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to dekoncentracja wewnętrzna ogólna (B. Adamiak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego; Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jerzemu Szreniawskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2011, s. 53 i nast.). Natomiast przepisy prawa procesowego, np. art. 268a k.p.a., przyjmują dekoncentrację wewnętrzną indywidualną. Do prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie. Może ono przybrać dwojaką formę: upoważnienia, które wskazuje imię i nazwisko pracownika albo wskazuje funkcję lub stanowisko, które zajmuje on w strukturze organu, jeżeli stanowisko, którego upoważnienie dotyczy ma charakter monokratyczny. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 745- 746).
W świetle wymogów ustawowych określonych w art. 268a k.p.a. warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest pisemne określenie, do załatwienia, której kategorii spraw należących do zakresu działania organu jest wskazany z imienia i nazwiska pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12, Lex nr 1292350).
W świetle stanowiska przedstawionego w powołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt II GSK 1491/12, mieści się w opisanych upoważnieniach kompetencja do wydawania dalszych upoważnień, o ile wyraźnie wynika z danego upoważnienia.
Zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie dopuszcza się kompetencję do wydawania dalszych upoważnień również na gruncie analogicznej normy prawnej z art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), dalej: "O.p.". Na gruncie przepisów O.p. wskazuje się, że udzielenie upoważnienia zgodnie z art. 143 § 1 O.p. jest czynnością wewnętrzną organu podatkowego, w związku z tym nie doręcza się go stronie w związku z wszczęciem postępowania, nie musi się również ono znajdować w aktach postępowania. Udzielanie upoważnień to działanie wewnątrz administracji publicznej, które jest regulowane aktami normującymi strukturę i kompetencje organów podatkowych. Upoważnienie nie zmienia właściwości organu administracyjnego, jest natomiast wyrazem dekoncentracji zadań i kompetencji do działania w określonym zakresie w imieniu organu. Uprawnia pracownika organu do stosowania różnych prawnych form działania administracji, przede wszystkim wydawania aktów administracyjnych i dokonywania czynności materialno-technicznych. Za prawidłowe, z zachowaniem wymogu pisemności, uznaje się upoważnienie wynikające z regulaminu urzędu, zarządzenia czy zakresu czynności, które są dostępne, czy to w siedzibie organu, czy też na jego stronie internetowej (wyroki NSA: z 31 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1835/15; z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1157/16; z 3 października 2023 r., sygn. akt II FSK 937/22; CBOSA). Wskazuje się, że regulacja prawna dotycząca udzielenia upoważnień ma na celu zapewnienie ciągłości pracy urzędu w okresach absencji osoby pełniącej funkcję organu, aby jej nieobecność nie udaremniła realizacji ustawowych obowiązków organu, w tym wydawania pracownikom upoważnień do przeprowadzania postępowań podatkowych. W związku z tym uznaje się, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie upoważnieniu przez organ jego zastępcy do wydawania w jego imieniu upoważnień do przeprowadzania postępowań administracyjnych i wydania decyzji administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II FSK 937/22).
Z powyższego wynika zatem, że stanowisko judykatury i piśmiennictwa w przedmiocie możliwości wydawania tzw. dalszych upoważnień nie jest tak jednoznaczne, jak przedstawia to strona skarżąca. W realiach rozpoznawanej sprawy natomiast istotne jest to, że Wiceprezydent Miasta, udzielając upoważnienia Skarbnik Miasta, powołał, że działa w zastępstwie Prezydenta Miasta, przy czym zgodnie z § 4 zarządzenia Prezydenta Miasta Elbląga nr 411/2018 z dnia 22 października 2018 r. w okresie nieobecności Prezydenta sprawy zastrzeżone dla niego wykonuje Wiceprezydent. Uznać zatem należało, że upoważnienie udzielone Skarbnik Miasta zostało prawidłowo udzielone w ramach art. 268a k.p.a. oraz art. 39 ust. 2 u.s.g.
W ocenie Sądu, nie były też zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. i powiązanych z nim zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i 8 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., a także art. art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. Po pierwsze wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania decyzji przez organ odwoławczy. To, że organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, nie oznacza, że nie rozpoznał wniesionego odwołania, a jego rozstrzygnięcie było wynikiem bezrefleksyjnego powtórzenia twierdzeń i ustaleń organu pierwszej instancji, jak twierdzi strona. W stanie niniejszej sprawy wyrażenie przez organ odwoławczy takiej samej oceny tego samego stanu faktycznego, jaką wyraził organ pierwszej instancji, nie mogło stanowić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego. Podkreślić należy, że skarżąca na etapie postępowania odwoławczego nie składała wniosków dowodowych ani nie podniosła nowej argumentacji. Również na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego nie przedstawiła dowodów na poparcie swoich argumentów, za wyjątkiem przedłożonych przy zastrzeżeniach do protokołu kontroli z 30 czerwca 2022 r. list obecności za grudzień 2019 r., które zostały uwzględnione przez kontrolujących. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku kontroli i postępowania przed organem pierwszej instancji. Przeciwnie do zarzutów skargi, organ odwoławczy odniósł się również do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wprawdzie należy przyznać stronie rację, że wypowiedź SKO w przedmiocie zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust. 9-12 rozporządzenia MEN, była lakoniczna w kontekście rozbudowanej w tym zakresie argumentacji strony skarżącej, niemniej istotne było to, że Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości co do oceny samego stanowiska organu, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Jako bezzasadne Sąd ocenił ponadto zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji wyłącznie w oparciu materiały zgromadzone w toku kontroli oraz braku wezwania strony do udokumentowania wydatków finansowanych z dotacji. Wskazania bowiem wymaga, że strona skarżąca, jako podmiot o bogatym wieloletnim doświadczeniu w zakresie prowadzenia działalności oświatowej, dodatkowo reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, był świadomy zarzucanych mu nieprawidłowości i ich zakresu oraz brał czynny udział zarówno w czynnościach kontrolnych, jak i w postępowaniu administracyjnym, wnosząc kolejne środki prawne służące zwalczaniu dokonanej przez organ dotujący kwalifikacji prawnej stwierdzonych nieprawidłowości, tj. zastrzeżenia do protokołu kontroli oraz odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie wskazania wymaga, że po zapoznaniu się z ustaleniami protokołu kontroli strona przedłożyła listy obecności za grudzień 2019 r., uwzględnione częściowo przez organ pierwszej instancji. W tych okolicznościach nie można zatem zarzucać skutecznie organom uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wykazywania inicjatywy dowodowej, jak również czynić zarzutów, że zasadniczy fundament dokonanych w sprawie ustaleń stanowiły ustalenia kontrolujących, nie zaś ustalenia dokonane bezpośrednio w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca spółka w żaden sposób nie podważyła ustaleń faktycznych, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcia, m.in. nie wskazała żadnego ucznia, w odniesieniu do którego jej zdaniem organy nieprawidłowo uznały, że nie spełnił on wymaganego poziomu frekwencji w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Zważywszy przy tym na liczbę uczniów objętych badaniem organów i skalę stwierdzonych nieprawidłowości (łącznie w 2019 r. zakwestionowano wymóg spełnienia odpowiedniej frekwencji na zajęciach przez 5.515 słuchaczy oraz w 2020 r. przez 5.632 słuchaczy), co znalazło szczegółowe odzwierciedlenie w załącznikach do protokołu kontroli oraz do protokołu uwzględniającego zmiany protokołu kontroli, stwierdzić należy, że strona miała możliwość zapoznania się z ustaleniami organów w odniesieniu do poszczególnych słuchaczy we wskazanych okresach, zaś brak przedstawienia tych ustaleń w treści samej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji wskazania w tej decyzji zbiorczego podsumowania i przyczyn nieuwzględnienia spełnienia wymogu dotyczącego frekwencji uczniów, nie mógł skutkować uznaniem, że uzasadnienie decyzji jest niekompletne w stopniu skutkującym brakiem możliwości weryfikacji przyjętych w tej decyzji ustaleń. Skarżąca miała bowiem możliwość ich zweryfikowania w oparciu o protokół z kontroli i częściowo skorzystała z tego uprawnienia, przedstawiając listy obecności słuchaczy za grudzień 2019 r., przy czym fakt, że nie zgadza się z pozostałymi ustaleniami organu, co do których nie przedstawiła kontrdowodów, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego.
Niezgodne z prawdą okazały się przy tym twierdzenia strony o braku zawiadomienia jej o zakończeniu postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, bowiem w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 25 sierpnia 2023 r., doręczone pełnomocnikowi strony 11 września 2023 r., którym na podstawie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poinformowano stronę o zakończeniu zbieraniu materiału dowodowego i prawie do wypowiedzenia się w terminie 7 dni w sprawie tego materiału. Jak przy tym wynika z akt sprawy, po dacie tej nie były gromadzone inne dowody, poza wymianą pism procesowych pomiędzy organami obu instancji i stroną skarżącą.
W konsekwencji powyższych rozważań niezasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. Przepisy te statuują zasady: prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich konkretnie uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy podatkowe. Sam fakt, że materiał dowodowy został przez organy oceniony odmiennie niż oczekiwała tego strona, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a. Wobec powyższego określenie wobec strony skarżącej obowiązku zwrotu dotacji jest pochodną szeregu prawidłowych ustaleń, czynionych zgodnie z wymogami prawa i odpowiada wysokości kwot, stanowiących dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Przechodząc następnie do oceny zarzutów skargi dotyczących przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że prawidłowa w tym zakresie jest zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów art. 26 ust. 2 i ust. 3 u.f.z.o.
Zgodnie z tymi przepisami, niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3)
W zakresie wykładni powyższych przepisów Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku tut. Sądu z 1 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 335/21 (CBOSA), że z uwagi na dokonaną z dniem 1 stycznia 2019 r. nowelizację art. 26 ust. 3 u.f.z.o. polegającą na tym, że wyraz "własnoręcznymi" zastąpiono wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi", w aktualnym stanie prawnym obowiązkiem szkoły jest odpowiednie udokumentowanie przebiegu procesu kształcenia w oparciu o listy obecności, które winny zawierać własnoręczne, czytelne podpisy słuchaczy. Dokonana na mocy art. 44 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245) zmiana treści przywołanego przepisu ma istotne znaczenie dla oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, gdyż jej celem było m.in. uniknięcie jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności, czy dany słuchacz był obecny w danym dniu w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych finansowanych ze środków publicznych. Intencją ustawodawcy było zaostrzenie sposobu dokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach. Aktualnie ustawodawca wymaga, by podpis na liście obecności był czytelny i wymogu tego, kierując się literalnym brzmieniem art. 26 ust. 3 u.f.z.o., nie sposób zastąpić innymi dowodami np. w postaci oświadczeń czy zeznań słuchaczy.
W kwestii podniesionej w tym zakresie argumentacji strony skarżącej wskazać należy, że przepisy prawa nie zawierają szczegółowych wymogów, na podstawie których dany znak graficzny może być uznany za czytelny podpis. W orzecznictwie sądowym funkcjonują przynajmniej dwie koncepcje interpretacyjne w kontekście wykładni pojęcia czytelny podpis, na co zwrócił uwagę WSA w Łodzi w wyroku z 5 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 167/15 (CBOSA). Zgodnie z pierwszą z tych koncepcji, "czytelny podpis" powinien obejmować co najmniej dające się odczytać nazwisko podpisującego się. Istotne jest to, by napisany znak ręczny stwarzał w stosunku do osób trzecich pewność, że podpisujący chciał podpisać się pełnym swoim nazwiskiem, oraz że uczynił to w formie, jakiej przy podpisywaniu dokumentów stale używa. Takiej pewności nie stwarzają same inicjały, czyli parafa, wobec czego nie mogą być one uznane za podpis osoby składającej oświadczenie. W związku z powyższym, podpisem jest wyłącznie znak napisany, który w sposób czytelny wskazuje nazwisko osoby podpisującej. Pieczęć imienna osoby składającej podpis może pełnić jedynie funkcję uzupełniającą (np. wyroki: WSA w Warszawie z 17 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 1657/09; WSA w Bydgoszczy z 17 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 220/11; WSA w Bydgoszczy z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 381/11; WSA w Opolu z 20 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Op 456/12; CBOSA). Nie jest wystarczające złożenie nieczytelnego znaku graficznego, czy tzw. "parafki" wraz z odpowiednią pieczątką, nawet imienną. Za takim stanowiskiem przemawiają względy związane z identyfikacją podpisu i możliwością sprawdzenia, poprzez stosowne ekspertyzy jego autentyczności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 723/14; CBOSA).
Z kolei, odrzucając skrajnie formalistyczną wykładnię analizowanego pojęcia, zgodnie z drugim z prezentowanych w orzecznictwie sądowym stanowisk, należy uwzględnić cele unormowania wprowadzającego wymóg "czytelnego podpisu". Złożenie na oświadczeniu parafki lub skrótu podpisu na czytelnej pieczątce, wskazującej jednoznacznie, kto z imienia i nazwiska oraz pełnionego stanowiska podpisał zestawienie (nieczytelna parafa, złożona w indywidualny, charakterystyczny i właściwy dla danej osoby sposób wraz z pieczątką zawierającą pełne imię i nazwisko), nie pozostawia wątpliwości co do wystawcy podpisu. Wymóg czytelności podpisu służyć ma właśnie identyfikacji osoby sporządzającej zestawienie. Tak złożony podpis uznać należy za równoważny innym formom "czytelnego podpisu". Taka forma podpisu w całej rozciągłości umożliwia organom realizację zadań, którym służyć mają zestawienia (np. wyroki: WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 321/14; WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 433/14; WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 432/14; CBOSA). Celem złożenia czytelnego podpisu przez osobę składającą oświadczenie, który powinien być uwzględniany w wykładni tego pojęcia, jest wszak umożliwienie weryfikacji osoby go sporządzającej w trakcie późniejszej kontroli dokumentów. W sytuacji zatem, gdy podmiot z uwagi na charakter pisma nie jest w stanie podpisać się czytelnie, jednym z możliwych rozwiązań jest wyrobienie pieczątki, która pozwoli na jego identyfikację (wyroki WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 433/14 oraz sygn. akt I SA/Wr 432/14; CBOSA).
Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że wspólnym elementem każdej z zaprezentowanych wyżej koncepcji, niezależnie już od tego, jak restrykcyjne wymogi są stawiane samemu podpisowi, jest funkcja identyfikująca osobę składającą podpis oraz własnoręczność nakreślenia podpisu. Przy czym, z uwagi na dokonaną z dniem 1 stycznia 2019 r. nowelizację przepisu art. 26 ust. 3 u.f.z.o., w ocenie Sądu, sformułowany w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. wymóg "własnoręcznego, czytelnego podpisu" należy interpretować ściśle. Z tego też względu złożenie podpisu nieczytelnego lub w formie parafy, nawet jeżeli uczynił to własnoręcznie słuchacz, nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. pozwalających na uznanie, że udział w zajęciach słuchacza, na którego przyznano dotację, został należycie udokumentowany. Zdaniem Sądu, taka wykładnia art. 26 ust. 3 u.f.z.o. zapewnia realizację powołanych już wyżej celów uregulowania, którym było uniknięcie jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności, czy dany słuchacz był obecny w danym dniu w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych finansowanych ze środków publicznych. Przy czym, to do obowiązków szkoły należało wykazanie w wiarygodny sposób, że dotacja przysługuje na konkretnego ucznia, co wymaga uzyskania przez szkołę podpisu na listach obecności, o czym wprost stanowi art. 26 ust. 3 u.f.z.o. (wyrok WSA w Lublinie z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 321/20; CBOSA). Dziennik lekcyjny i listy obecności to dowody korzystające z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyroki: WSA w Łodzi z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 795/19; WSA w Szczecinie z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 37/17; tut. Sądu z 13 października 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 361/22; CBOSA) dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują w sposób wiarygodny odnotować obecność na zajęciach. Jeśli podpisu nie można tak zweryfikować w zakresie pochodzenia od ucznia oznacza to, że szkoła nie wykazała faktu jego uczestnictwa w zajęciach i dotacja nie przysługiwała na tego ucznia, co z kolei wiąże się z obowiązkiem zwrotu tej części dotacji na podstawie art. 252 u.f.p. Zauważenia wymaga, że tak określonego ciężaru spoczywającego na stronie skarżącej w zakresie właściwego udokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach była świadoma strona skarżąca, która w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. przyznała, że znaczna część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, zaś za składanie informacji miesięcznych o liczbie słuchaczy spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. odpowiadał Dyrektor Szkoły, z którym w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym zakończono współpracę w trybie natychmiastowym.
Dalej wskazania wymaga, że z przywołanej regulacji prawnej art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynika, że otrzymanie dotacji na ucznia uwarunkowane jest jego uczestnictwem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W orzecznictwie przeważa utrwalony pogląd, że z przepisów nie wynika, aby uczeń (słuchacz) musiał posiadać status ucznia na pierwszy dzień danego miesiąca, zatem dotacja oświatowa, o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., przysługuje organowi prowadzącemu szkołę na ucznia (słuchacza), który został do niej zapisany także po pierwszym dniu danego miesiąca, pod warunkiem, że uczeń uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych edukacyjnych zajęć w tym miesiącu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 1713/20).
Na uwadze należało przy tym mieć, że ze względu na czasowe zawieszenie zajęć szkolnych, spowodowane ogłoszeniem od 20 marca 2020 r. stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w powołanym już wyżej rozporządzeniu MEN na potrzeby obliczania dotacji dla ww. typu szkół wprowadzono szczególne zasady ustalania liczby uczniów uczestniczących w zajęciach. W objętych zaskarżoną decyzją okresach październik-grudzień 2020 r. miało miejsce ograniczenie funkcjonowania dotowanych szkół. Od dnia 19 października 2020 r. na mocy rozporządzenia z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1830) wprowadzono ograniczenie funkcjonowania publicznych i niepublicznych szkół ponadpodstawowych, podstawowych dla dorosłych, placówek kształcenia ustawicznego i centrów kształcenia zawodowego w powiatach znajdujących się na obszarze czerwonym i żółtym. Rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z 24 listopada 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2087) przedłużono ograniczenie funkcjonowania szkół do 3 stycznia 2021 r.
Zgodnie ze szczególnymi zasadami ustalania liczby uczniów uczestniczących w zajęciach przyjętymi w rozporządzeniu MEN, w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły dotowanej na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 tej ustawy dotyczący uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły (§ 10 ust. 9 rozporządzenia MEN).
Stosownie do § 10 ust. 10 rozporządzenia, okres, o który mowa w ust. 9, nie może być krótszy niż 40% czasu przeznaczonego na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, o których mowa w ust. 9.
Zgodnie z § 10 ust. 11 rozporządzenia, jeżeli okres, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, w danym miesiącu jest krótszy niż 40%, to uznaje się, że uczeń spełnił w tym miesiącu warunek, o którym mowa w ust. 9, jeżeli spełnił go w odniesieniu do ostatniego miesiąca, w którym ustalano spełnienie tego warunku na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych lub ust. 9 i 10.
Stosownie zaś do § 10 ust. 12 rozporządzenia, jeżeli okres, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, we wrześniu 2020 r. albo we wrześniu i w październiku 2020 r. jest krótszy niż 40%, a uczeń rozpoczął naukę na pierwszym semestrze roku szkolnego 2020/2021 w szkole, o której mowa w ust. 9, to uznaje się, że warunek uczestnictwa ucznia w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w art. 26 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, został spełniony.
Z powyższych regulacji wynika, że w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły, ustawodawca nakazał przyjęcie swoistej fikcji prawnej, wyrażającej się w odejściu od stosowania dotychczasowego modelu obliczenia dotacji oświatowej, który odwoływał się do danych dotyczących frekwencji uczniów w danym miesiącu oraz uwzględniał mechanizm korekty faktycznej liczby uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w stosunku do uczniów, na których została przekazana dotacja. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2021 r., sygn. akt. I GSK 49/21 (CBOSA), w ten sposób doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa, co znajdowało racjonalne uzasadnienie w stanie zagrożenia epidemii koronowirusem i ówczesnej świadomości społecznej, które mogły utrudniać, a wręcz uniemożliwiać weryfikację zarówno statusu uczniów, jak i ich uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych. Oznacza to w konsekwencji, że przy wypłacie dotacji w okresie czasowego zawieszenia zajęć szkolnych na podstawie powołanego rozporządzenia MEN, punktem odniesienia jest okres, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły, przy czym okres ten nie mógł być krótszy niż 40% czasu przeznaczonego na obowiązkowe zajęcia edukacyjne.
Uwzględniając powyższe uregulowania, wskazać należy, że w sprawie ostatnim "okresem", kiedy nie obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkoły był okres od 1 do 18 października 2020 r. Z przepisu § 10 ust. 10 rozporządzenia wynika natomiast, że "ostatni okres" nie może być krótszy niż 40% czasu przeznaczonego w danym miesiącu na obowiązkowe zajęcia edukacyjne. Jeżeli natomiast "ostatni okres" w danym miesiącu, kiedy nie obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkół był krótszy niż 40%, to przyjmuje się, że uczeń spełnił w tym miesiącu warunek 50% frekwencji, jeżeli spełnił go w ostatnim miesiącu, w którym ustalono spełnienie tego warunku (§ 10 ust. 11 rozporządzenia). W konsekwencji, ustalając kwotę dotacji za okresy październik-grudzień 2020 r., trzeba w pierwszej kolejności ustalić, ile czasu w październiku 2020 r. zaplanowano na obowiązkowe zajęcia edukacyjne jeszcze przed wprowadzeniem ograniczenia funkcjonowania szkół. Istotne jest zatem, ile obowiązkowych zajęć odbyło się w okresie od 1 do 18 października 2020 r. i czy stanowiło to co najmniej 40% czasu przeznaczonego na obowiązkowe zajęcia w październiku (np. jeżeli zaplanowano zajęcia na dwóch zjazdach w październiku, a do 18 października 2020 r. odbył się jeden zjazd, to czas ogólnych zajęć do momentu ograniczenia funkcjonowania szkół wynosił 50%). Jeżeli co najmniej 40% zajęć obowiązkowych do 18 października 2020 r. nie odbyło się, to należy wziąć pod uwagę miesiąc poprzedzający, w którym warunek 40% jest spełniony (np. wrzesień). Jeżeli natomiast w danym miesiącu ograniczenia nie było, wówczas należy stosować zasady ogólne wynikające z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. z tym, że do ustalenia frekwencji uczniów należy dodatkowo uwzględnić przepis § 10 ust. 13 rozporządzenia, zgodnie z którym, przepisy art. 34 ust. 3 oraz art. 42 ust. 2 pkt 2 u.f.z.o. stosuje się z uwzględnieniem § 10 ust. 9-12e rozporządzenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 267/21; CBOSA).
Przedstawiona przez stronę w skardze wykładnia przepisów rozporządzenia MEN pozostaje co do zasady w zgodzie z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem. W świetle zaś tego stanowiska istotne było przede wszystkim ustalenie, ile obowiązkowych zajęć odbyło się w okresie od 1 do 18 października 2020 r. Skoro zaś w niniejszej sprawie nie było kwestionowane przez stronę skarżącą samo ustalenie organu pierwszej instancji, że w październiku 2020 r. przeprowadzono 40% zajęć w formie stacjonarnej, co wynikało z dzienników lekcyjnych oraz siatki godzin dydaktycznych, to niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przez organ § 10 ust. 9-12 rozporządzenia. Dotyczyło to również uczniów, którzy rozpoczęli naukę na pierwszym semestrze roku szkolnego 2020/2021, w odniesieniu do których przepis § 10 ust. 12 rozporządzenia znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy okres, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, we wrześniu 2020 r. albo we wrześniu i październiku 2020 r. jest krótszy niż 40%. Podważenie przez stronę skarżącą ustaleń organu w powyższym zakresie wymagałoby zatem przedstawienia dowodów, że w przypadku danego nowego ucznia okres, w którym nie istniało ograniczenie funkcjonowania szkoły, we wrześniu 2020 r. albo we wrześniu i październiku 2020 r. był krótszy niż 40%, a takich dowodów strona nie przedłożyła. Stanowisko strony w toku postępowania nie powinno sprowadzać się do wyłącznie do polemiki z ustaleniami organów, lecz powinna była ona przedłożyć odpowiednie dowody na potwierdzenie stawianych organom zarzutów. Wskazania ponadto wymaga, że przedstawione na s. 26-42 decyzji organu pierwszej instancji w formie tabeli wyliczenia ilości słuchaczy, na których pobrano nadmierną dotację w okresie październik-grudzień 2020 r., potwierdza, że zasadniczym powodem odmowy uwzględnienia wydatków dotacyjnych również w okresie ograniczenia funkcjonowania szkoły był fakt niezłożenia czytelnego podpisu lub brak podpisu, nie zaś kryterium niespełnienia frekwencji, przy czym w odniesieniu do kryterium frekwencji pod uwagę należało wziąć, że w większości przypadków były to te same osoby, które nie spełniły tego kryterium, w okresie w którym nie obowiązywało ograniczenie funkcjonowania szkoły.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 u.f.p., m.in. poprzez błędne określenie przez organ terminu, od którego należy naliczać odsetki za zwłokę. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z kolei w myśl art. 252 § 6 pkt 2 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w pkt 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest dzień zapoznania kontrolowanego z protokołem kontroli (por. wyroki: NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1610/18; WSA w Łodzi z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 797/19; WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 106/24; CBOSA). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło z datą późniejszą niż data doręczenia stronie protokołu kontroli, tj. z datą doręczenia skarżącej wystąpienia pokontrolnego, które nastąpiło 19 września 2022 r., a zatem co powodowało, że odsetki powinny zostać naliczone od 4 października 2022 r. Trudno uznać, aby przyjęcie przez organ późniejszej daty naliczania odsetek od dotacji naruszało prawa skarżącej. Chybiony był również pogląd skarżącej spółki, że odsetki powinny być naliczane dopiero po upływie 15 dni od doręczenia jej decyzji, w sytuacji gdy zobowiązanie do zwrotu dotacji wynika z przepisów prawa, nie powstaje zaś wskutek doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., w sytuacji gdy organ pierwszej instancji jako datę, od której należy naliczać odsetki, określił 19 września 2022 r., co wprost wynikało z sentencji decyzji uzupełnionej postanowieniem organu pierwszej instancji z 9 stycznia 2024 r.
Reasumując, skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na określone zadania. Przepisy u.f.p. oraz u.f.z.o. zobowiązują dotowanego do starannego dokumentowania poniesionych wydatków w celu rozliczenia dotacji. Staranność w rozliczeniu dotacji obejmuje także takie dokumentowanie wydatków, jakie przewidują obowiązujące przepisy. W rozpatrywanej sprawie brak staranności skarżącej wynikała z nieprzestrzegania wymogu wykazania frekwencji podpisami słuchaczy pod każdą godziną zajęć.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.