I SA/Ol 212/21

I SA/Ol 212/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Przemysław Krzykowski
Renata Kantecka /przewodniczący/
Ryszard Maliszewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III FSK 4359/21 - Wyrok NSA z 2021-11-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2.
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 28 grudnia 2018 r., nr IV/30/2018 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności stwierdza nieważność § 4 uchwały nr IV/30//2018 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z 28 grudnia 2018 roku , opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego, 4 stycznia 2019r., poz. 69 ).
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście nr IV/30/2018 z 28 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności.
Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 4 stycznia 2019 r., poz. 69.
Podstawę̨ prawną uchwały stanowiły art. 6j i art. 6k ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1454), dalej u.c.p.g., oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust 1, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g..
Zgodnie z § 10 uchwała weszła w życie 19 stycznia 2019 r. - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
W § 4 w ust. 1 uchwały Rada Miejska ustaliła stawkę opłaty za pojemnik na miesiąc, od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jeżeli odpady komunalne są zbierane i są odbierane w sposób selektywny: 1/ w wysokości 58 zł za opróżnienie pojemnika o pojemności 120 litrów, 2/ w wysokości 115 zł za opróżnienie pojemnika o pojemności 240 litrów, 3/ w wysokości 528 zł za opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów.
Ponadto w § 4 w ust. 2 Rada ustaliła stawkę opłaty za pojemnik na miesiąc, od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jeżeli odpady komunalne są zbierane i są odbierane w sposób nieselektywny: 1/ w wysokości 92 zł za opróżnienie pojemnika o pojemności 120 litrów, 2/ w wysokości 182 zł za opróżnienie pojemnika o pojemności 240 litrów, 3/ w wysokości 834 zł za opróżnienie pojemnika o pojemności 1100 litrów.
Prokurator wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 54 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
Powołując art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił wydanie uchwały z rażącym naruszeniem prawa: art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6 k ust. 1 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu kolejnego parametru w postaci częstotliwości odbioru, opróżnienia pojemnika w miesiącu, a nie, jak wynika z ustawy, od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g..
W treści skargi podniesiono, że regulacja § 4 w ust. 1 i 2 uchwały stoi w sprzeczności z art. 6j ust. 3w zw. z art. 6k ust. 1 u.c.p.g.. Rada uchwalając stawki opłaty za pojemnik wskazała, że stawka ta będzie uzależniona od pojemności oraz opróżnienia tegoż pojemnika, co stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru w postaci częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu. W podobnej sprawie czynił rozważania już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z 4 października 2017 r. za sygn. akt I SA/Wr 699/17 gdzie wprost stwierdził, że "wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za każde opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać - w związku z uwagami poczynionymi powyżej - za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego".
Przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny tak, by wynikało z nich kto, w jakich okolicznościach i w jaki sposób powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Powyższa regulacja nie wypełnia w pełni delegacji ustawowej zawartej w art. 6j ust. 3 oraz art. 6 k ust. 1 u.c.p.g. i dlatego jest nieważna.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dobrym Mieście, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 1 do 3 i § 4 ust. 2 pkt 1 do 3 w zakresie słowa "opróżnienie" użytego w każdym z wymienionych punktów. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W treści odpowiedzi na skargę podniesiono, że żądanie Skarżącego jest zbyt daleko idące. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej użycie w § 4 uchwały w obu ustępach słowa "opróżnienie". W ten sposób zaskarżona uchwala będzie odpowiadała prawu. Należy wziąć bowiem pod uwagę, że Rada Miejska w Dobrym Mieście 11 października 2018 r. podjęła uchwałę nr LXII/413/2018 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wskazano, że z treści załączonej do pisma Organu wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych (k. 15-16), stanowiącej Załącznik nr 1 do uchwały z 11 października 2018 r. wynika, że to właśnie ilość zadeklarowanych pojemników, a nie częstotliwość ich wywozu, jest podstawą obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami.
W ocenie autora odpowiedzi na skargę, wyeliminowanie z treści skarżonej uchwały znajdującego się w § 4 sformułowania "opróżnienie", w zestawieniu z uregulowaniem z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. oraz wobec treści deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych obowiązującej na terenie Gminy Dobre Miasto, w efekcie będzie przywracało stan zgodności z prawem, co wyklucza konieczność stwierdzania nieważności całości § 4 skarżonej uchwały.
Obie strony zgłosiły wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (k. 23 i 25). Zarządzeniem z 9 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I WSA w Olsztynie skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 28).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.
W prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2020 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 126/20 stwierdził, że wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za każde opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Identyczna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skargą objęto § 4 kwestionowanej uchwały. W treści skargi podniesiono, że regulacja § 4 w ust. 1 i 2 uchwały stoi w sprzeczności z art. 6j ust. 3w zw. z art. 6k ust. 1 u.c.p.g.. Rada uchwalając stawki opłaty za pojemnik wskazała, że stawka ta będzie uzależniona od pojemności oraz opróżnienia tegoż pojemnika, co stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru w postaci częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu.
Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Pozostający w związku z powyższym przepisem art. 6j ust. 4 u.c.p.g. wskazuje, iż w przypadku nieruchomości mieszanych, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3. Zapisy te pozostają w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g., z treści którego wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona jest od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności. Mając powyższe na względzie należy wskazać, że z mocy art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy zobowiązane zostały do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei art. 6c ust. 2 ww. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Unormowanie to zatem dało podstawę radzie gminy do podjęcia uchwały, której zgodność z prawem kwestionuje skarżący. Art. 6h oraz art. 6i ww. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy miesiąc, w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Przepisy te zatem określają jednoznacznie, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia przedmiotowych opłat są właściciele nieruchomości a nadto wskazują iż opłaty te będą uiszczane w systemie miesięcznym. Tym samym gmina gospodarując odbiorem odpadów na swoim terytorium nie ma swobody w ustaleniu częstotliwości uiszczania przez właścicieli należnej z tego tytułu opłaty, tj. wyboru czy będą one uiszczane za każdy tydzień, miesiąc czy kwartał. Kwestia ta została bowiem kategorycznie uregulowana w art. 6i u.c.p.g. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż okres, za który uiszczana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie determinuje częstotliwości odbioru tych odpadów. Innymi słowy, to iż opłata uiszczana jest za każdy miesiąc nie oznacza, że odpady odbierane są raz w miesiącu. Kwestię częstotliwości odbioru odpadów normuje art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który stanowi, że szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W dalszej kolejności wskazać należy na treść art. 6j ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia jedynie stawki opłaty, tj. jednego z elementów opłaty.
Zgodnie z upoważnieniem ustawowym § 4 winno być określone, że ustala się stawkę opłaty za każdy zadeklarowany pojemnik na miesiąc, od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jeżeli odpady komunalne zbierane są i odbierane w sposób selektywny: w wysokości 58 zł za pojemnika o pojemności 120 l. Analogicznie powinno być to określone w pozostałych punktach § 4 tej uchwały. Opłata nie jest uzależniona od częstotliwości , a od zadeklarowanej ilości pojemników i ich wielkości i stawki.
Sąd nie może zaakceptować stanowiska Gminy, że wyeliminowanie z treści skarżonej uchwały znajdującego się w § 4 sformułowania "opróżnienie", w zestawieniu z uregulowaniem z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. oraz wobec treści deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych obowiązującej na terenie Gminy Dobre Miasto, w efekcie będzie przywracało stan zgodności z prawem, co wyklucza konieczność stwierdzania nieważności całości § 4 skarżonej uchwały. Sąd nie może dokonać modyfikacji treści uchwały. Kompetencje do jej uchwalenia ma Rada Gminy.
Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, że te mankamenty nie mogą być́ uznane za istotne naruszenie prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Nie ulega wątpliwości , że w rozpoznawanej sprawie kwestionowane zapisy uchwały pozostają w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.