I SA/OL 195/20

I SA/Ol 195/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /sprawozdawca/
Renata Kantecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1578/20 - Wyrok NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 21 ust. 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska Protokolant stażysta Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na czynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020r. oraz czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020r. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie A
Uzasadnienie
W dniu 18 stycznia 2020 r. Wójt Gminy (dalej jako organ) dokonał ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola prowadzonego przez Stowarzyszenie A (dalej jako strona, skarżący) na 2020r .
Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. strona w trybie dostępu do informacji publicznej zwróciła się do organu o przedstawienie szczegółowych wyliczeń
dotyczących sposobu ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok.
W odpowiedzi organ pismem z dnia 27 stycznia 2020r. przedstawił tabelę z wyliczeniem podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.
Nie zgadzając się z ustaleniem wysokości podstawowej kwoty dotacji na 2020r. oraz z przekazaną kwotą dotacji oświatowej w miesiącu styczniu 2020r. strona wniosła skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Zarzucając zaskarżonej czynności naruszenie:
1. art. 21 ust. 3 w powiązaniu z art. 9 i art.12 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2203, dalej jako u.f.z.o) poprzez niezgodne z prawem ustalenie liczby dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego w M. (dalej jako przedszkole), co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok.
2. art. 21 ust. 3 w powiązaniu z art. 9 i art.12 u.f.z.o., poprzez nieprawidłowe wyliczenie metrażu zajmowanego przez przedszkole w stosunku do Szkoły Podstawowej im. "[...]" w M. (dalej jako szkoła podstawowa), które to placówki oświatowe wchodzą w skład Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w M. (dalej jako ZSP), a co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok.
3. art. 21 ust. 3 w powiązaniu z art. 9 i art.12 u.f.z.o. poprzez błędne
wyliczenie proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki
w ZSP w zakresie części przypadającej na przedszkole, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok.
4. art. 21 ust. 3 w powiązaniu z art. 9 i art.12 u.f.z.o., poprzez błędny,
niezgodny z prawem sposób wyliczenia wydatków zaplanowanych
na prowadzenie obsługi księgowej przedszkola, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok.
5. art. 21 ust. 3 w powiązaniu z art. 9 i art. 12 u.f.z.o. poprzez
nieuwzględnienie przy wyliczeniu wysokości podstawowej kwoty dotacji
dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów dowozu i odwozu dzieci do przedszkola .
6. art. 21 ust. 3 w powiązaniu z art. 9 i art.12 u.f.z.o. poprzez stosowanie
kreatywnej księgowości przy ustaleniu w budżecie na 2020 rok kwoty
zaplanowanej na wynagrodzenie sekretarki, konserwatora/palacza
oraz dyrektora ZSP, jak również przy ustalaniu kwoty zaplanowanej na prowadzenie przedszkola w rozdziale 80104, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok.
7. art. 34 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.
o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r., Nr 157, poz.1240) przy przekazaniu
dotacji oświatowej dla punktu przedszkolnego w S. w styczniu 2020r.
polegające na przekroczeniu dopuszczalnego prawem terminu przekazania
dotacji oświatowej.
8. art. 21 ust. 3 w powiązaniu z art.9 i art.12 u.f.z.o., poprzez
nieuwzględnienie przy wyliczeniu wysokości podstawowej kwoty dotacji
dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok kosztu wynagrodzenia
nauczyciela prowadzącego zajęcia z religii w oddziale rocznego przygotowania przedszkolnego (zarzut sformułowany z tzw. ostrożności procesowej w przypadku odrzucenia przez Sąd zasadności zarzutu nr 1).
W odniesieniu do zarzutu z pkt. 1 wskazano, że do dnia 31 sierpnia 2019r. przedszkole prowadziło jeden oddział dla dzieci w wieku 3-5 lat. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. "zerówka") wchodził w skład struktury szkoły podstawowej jako oddział przedszkolny. Z informacji udzielonej
przez Urząd Gminy wynika, iż od dnia 1 września 2019r. nastąpiła w tym zakresie zmiana, a podstawę tego stanowi uchwała nr "[...]"Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę.
Tymczasem w ocenie skarżącej z § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 1, § 12 ust. 3 pkt 7, § 18 ust. 4 i 5, § 19, § 53 statutu szkoły podstawowej ponad wszelką wątpliwość
wynika, iż oddział rocznego przygotowania przedszkolnego funkcjonuje w strukturze
szkoły podstawowej, a nie wchodzi w skład przedszkola.
Tym samym dokonując ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok organ bezprawnie zawyżył liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Dzieląc koszty przez zawyżoną liczbę dzieci dokonał w konsekwencji bezprawnego zaniżenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy na 2020 rok. W celu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli należy przyjąć, iż w roku szkolnym 2019/2020 do przedszkola uczęszcza 18 dzieci w jednym oddziale. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego do którego uczęszcza 22 dzieci pozostaje nadal w strukturze szkoły.
Odnosząc się do zarzutu nr 2 wskazano, że dokonując aktualizacji "kosztów wspólnych" organ posłużył się nieprawidłowymi danymi dotyczącymi metrażu obiektu gdzie znajduje się ZSP i zastosował przeliczenie, które w sposób nieuprawniony zaniżyło wysokość zaktualizowanej kwoty dotacji dla przedszkoli. Z informacji udzielonej przez organ w piśmie z dnia 22 i 27 stycznia 2020r. wynika, iż powierzchnia budynku zajmowanego przez ZSP wynosi 977,20 m2, z czego 135,45 m2 zajmuje przedszkole. Zaś z wynika, iż przedszkole zajmuje wydzieloną powierzchnię 137,79m2, jednak korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą podstawową. Ponadto z przedstawionego zestawienia wynika, iż łączna kubatura budynku wynosi 857,09m2, a nie tak jak zostało przyjęte przy dokonywaniu czynności aktualizacji - 977,20 m2.
W ocenie strony dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji należy przyjąć rzeczywiste dane dotyczące metrażu całego budynku, pomieszczeń użytkowanych wyłącznie przez przedszkole, ale również należy przyjąć właściwą metodologię rozdziału metrażu pomieszczeń, które użytkowane są zarówno przez przedszkole, jak i szkołę podstawową. Ponad wszelką wątpliwość zastosowane przez organ wyliczenia przy dokonywaniu aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy są niezgodne z prawem i skutkują zaniżeniem jej wysokości.
Omawiając trzeci z zarzutów wskazano, że dzieląc zaplanowane wydatki na prowadzenie stołówki w ZSP na wszystkich 98 uczniów szkoły podstawowej (także tych, którzy z niej nie korzystają) i przedszkola organ dokonał
bezprawnego zaniżenia kosztu przypadającego na przedszkole tym bardziej, że wszystkie dzieci w przedszkolu korzystają ze stołówki trzykrotnie w ciągu dnia otrzymując drugie śniadanie, dwudaniowy obiad i podwieczorek, podczas gdy uczniowie szkoły podstawowej otrzymują jedynie dwudaniowy obiad.
Wątpliwość budzi też kwota zaplanowana na prowadzenie stołówki ZSP w 2020 roku. Z danych pochodzących od organu przekazanych w ramach wyjaśnienia sposobu zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w październiku 2019 roku wynika, iż w roku 2019 kwota wydatków na prowadzenie stołówki wyniosła - 126609,25 zł. Na rok 2020 zaplanowano natomiast kwotę - 85 748,50 zł. Z wyjaśnień organu przekazanych w piśmie z dnia 10 lutego 2020r. wynika, że ma to związek ze zmniejszeniem zatrudnienia w stołówce z 2,5 do 2 etatów oraz z analizą wykonania planu budżetu na dzień 30 września 2019r.
Sposób wyliczenia proporcji kosztów funkcjonowania stołówki w ZSP przypadający na przedszkole (podział kosztów na 98 uczniów, mimo że z posiłków korzysta ich tylko 77) jest ponad wszelką wątpliwość nieprawidłowy i stanowi naruszenie przepisów prawa. Dla prawidłowego wyliczenia wysokości podstawowej kwoty dotacji należało podzielić rzetelnie zaplanowane koszty przez rzeczywista liczbę 77 dzieci korzystających z posiłków przygotowywanych przez stołówkę i w oparciu o wyłącznie tych uczniów dokonać prostych, matematycznych wyliczeń.
W odniesieniu do zarzutu z pkt 4 strona skarżąca wskazała, że z informacji uzyskanych przez skarżącą podczas rozmowy z pracownikami Referatu Finansowego Urzędu Gminy wynika, że wprawdzie jedna osoba dokonuje księgowania, jednakże kolejni pracownicy poza w/w dokonują dekretowania dokumentów, przygotowują zmiany w budżecie, opłacają faktury. Zatem czynności związane z funkcjonowaniem przedszkola prowadzonego przez stronę wykonuje więcej niż jedna osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy, zapewniającym wspólną obsługę księgową i płacową publicznych placówek oświatowych. Przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019r. przyjęto wynagrodzenie wyłącznie osoby księgującej wydatki. W ten sposób dokonano bezprawnego zaniżenia wysokości dotacji.
Odnosząc się do zarzutu nr 5 skarżąca podniosła, że na podstawie analizy przepisów prawa i doktryny bez wątpienia koszty dowozu dzieci do przedszkola i następnie po zakończeniu zajęć z powrotem do domu należy zakwalifikować do wydatków bieżących związanych z prowadzeniem tego typu placówki i powinny być one uwzględnione do ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.
Uzasadniając zarzut nr 6 skarżący wskazał na błędne ustalenie wysokości wynagrodzenia dyrektora ZSP, sekretarki , konserwatora/palacza. W jego ocenie na potrzeby wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 rok
na terenie Gminy należy zaplanować kwoty, które są zgodne z obowiązującymi w Polsce przepisami o tzw. płacy minimalnej w przypadku sekretarki i konserwatora/palacza. Natomiast w przypadku dyrektora należy przyjąć kwotę obliczaną na podstawie rzetelnych i prawdziwych założeń. Podobną zasadę należy
przyjąć przy planowaniu kwoty w rozdziale 80104. Nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia argument użyty przez organ, iż wielkość kwoty będzie w razie konieczności korygowana w trakcie roku, co znajdzie odzwierciedlenie przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.
W ocenie strony skarżącej organ dokonał ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na 2020 rok, datując dokument na dzień 18 stycznia 2020 roku. Wynik czynności opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy "[...]" roku bez podania metodologii wyliczenia. W dniu 21 stycznia 2020r. organ przekazał na konto skarżącego dotację za styczeń 2020. Kolejny przelew został przekazany na konto skarżącego w dniu 23 stycznia 2020r., co stanowi naruszenie art. 34 ust.1 u.f.z.o., gdyż przekazanie dotacji za miesiąc styczeń 2020 rok w należnej wysokości powinno nastąpić do 20 stycznia 2020r. (zarzut nr 7).
Odnośnie zarzutu nr 8 wskazano, że powyższy zarzut formułowany jest z ostrożności procesowej tylko w przypadku uznania przez Sąd za niezasadny zarzut nr 1. Z pisma z dnia 7 lutego 2020r. dyrektora ZSP wynika, iż w oddziale rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. zerówka) prowadzone są zajęcia z religii. Tymczasem do wyliczenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli nie został ujęty koszt wynagrodzenia nauczyciela religii w jakiejkolwiek proporcji. Stanowi to naruszenie art.21 ust.3 w powiązaniu z art.9, art.12 u.f.z.o.
Dodatkowo na rozprawie sądowej w dniu 16 lipca 2020r. pełnomocnik strony skarżącej doprecyzował żądania skargi, wskazując, że wnosi o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz cofnął zawarte w skardze wnioski dowodowe jednocześnie wnosząc o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Podkreślając, że przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji prawidłowo przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Zgodnie z Uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, od dnia 1 września 2019r. w strukturze sieci szkół nie widnieje (nie istnieje) oddział przedszkolny w ZSP. Dzieci w wieku 3-5 lat jak i dzieci 6-letnie realizują wychowanie przedszkolne w przedszkolu wchodzącym w skład w/w Zespołu. Powyższe ma również odzwierciedlenie w danych z Systemu Informacji Oświatowej.
Dodatkowo organ potwierdził, że do wyliczenia szeregu "kosztów wspólnych" posłużył się metrażem budynku szkoły oraz metrażem wydzielonych w tym budynku pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole. Powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi 977,20m2 co jest zapisane w księdze obiektu. Organ informację co do metrażu otrzymał od dyrektora ZSP, która została przez niego potwierdzona i podpisana. Do metrażu przedszkola, która według informacji uzyskanej od dyrektora ZSP wynosi razem 135,45m2, wliczona została wielkość pomieszczeń specjalnie w tym celu wydzielonych, z których korzystają w ciągu dnia wyłącznie dzieci uczęszczające do przedszkola. Ponadto organ poinformował, że Wójt Gminy zlecił w najbliższym czasie ponowne przeliczenie powierzchni pomieszczeń ZSP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności.
Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i 3 i art. 43, 44 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, a także aktualizacja wysokości tej dotacji, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.).
Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Godzi się zauważyć, że w Konstytucji RP zawarto szereg regulacji prawnych mających bezpośredni lub pośredni wpływ na kształt prawa do sądu administracyjnego. Punktem wyjścia dla rozważań dotyczących istoty prawa do sądu administracyjnego jest art. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Elementami klauzuli państwa prawnego są kolejne gwarancje ustrojowe, m.in. takie jak: zasada niezależności sądów, prawa do sądu, dwuinstancyjności postępowania sądowego oraz legalizmu, czyli obowiązku działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa.
W świetle przywołanych uregulowań, wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalne.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, ze sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu lub czynności bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, że sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. A zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czynność (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak wskazał bowiem Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r., (sygn. akt I FSK 508/05), Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00).
W świetle powyższych wywodów zauważyć należy, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest danych źródłowych na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą w 2020 r. oraz ustalenia na jej podstawie wysokości podstawowej kwoty dotacji za styczeń 2020 r.
Zauważyć należy, że wysokość określenia podstawowej kwoty dotacji na 2020r. znajduje się w piśmie z dnia 18 stycznia 2020r. (k. 2 akt adm.), zaś szczegółowy sposób wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola zawiera tabela "PKD dla przedszkola- styczeń 2020r." znajdująca się w aktach sprawy (k.3). Jednak tabele te zawierają końcowe wyliczenia matematyczne bez wskazania zasad obliczenia poszczególnych składników dotacji. Sąd w oparciu o przedłożone akta sprawy nie jest w stanie zweryfikować legalności dokonanych ustaleń. Brak jest bowiem danych źródłowych na podstawie których dokonano metodologii wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą w 2020 r.
Pojęcie wydatków bieżących zostało zawarte w art. 9 u.f.z.o., zgodnie z którym ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019, poz. 869 - t.j, dalej – u.f.p.), na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.
Dodatkowo w art. 124 ust. 3 u.f.p. wskazuje się jakie wydatki jednostek budżetowych można zaliczyć do wydatków bieżących, obejmują one:
1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń;
2) zakupy towarów i usług;
3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań;
4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.
Z kolei art. 12 u.f.z.o. stanowi, że :
1. Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:
1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,
3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,
4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,
5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,
6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,
7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach
- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.
Warunki przyznania dotacji na ucznia w przypadku innych form wychowania przedszkolnego przewidziane zostały w art. 21 u.f.z.o., który stanowi, że niepubliczna inna forma wychowania przedszkolnego otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej 50% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.
W świetle przywołanych regulacji prawnych, w ocenie Sądu podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust. 3 u.f.z.o. są uzasadnione.
Strona skarżąca zarzuca organowi błędne przyjęcie powierzchni zajmowanej przez przedszkole. Zauważyć należy, że kwestia ta ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie. Od poprawnego określenia powierzchni obiektu szkoły i przedszkola zależy bowiem wyliczenie szeregu "kosztów wspólnych", których wysokość skarżący kwestionuje w poszczególnych zarzutach swojej skargi.
Organ oparł swoje wyliczenia w oparciu o Księgę Obiektu Budowlanego Szkoły Podstawowej w M. oraz o rozmowę telefoniczną z dyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Bez jakichkolwiek dokumentów. Z rozmowy telefonicznej została sporządzona jednozdaniowa notatka (k. 19 akt administracyjnych). W oparciu o tą notatkę organ przyjął że powierzchnia użytkowa całego budynku ZSP wynosi 977,20m2 , zaś do metrażu przedszkola, która według informacji uzyskanej od dyrektora ZSP wynosi razem 135,45m2, wliczona została wielkość pomieszczeń specjalnie w tym celu wydzielonych, z których korzystają w ciągu dnia wyłącznie dzieci uczęszczające do przedszkola w tym: sale do zajęć, szatnia, korytarz i sanitariaty.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawowe regulacje prawne kreujące obowiązek założenia i prowadzenia książki obiektu budowlanego oraz określające sposób i zasady jej prowadzenia, to art. 64 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze zawarte w przywołanej ustawie.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j. dz. u. z 2019r. poz. 1186 ze zm.) właściciel obiektu jest obowiązany prowadzić dla każdego budynku oraz obiektu budowlanego niebędącego budynkiem, książkę obiektu budowlanego. Naruszenie określonych w Prawie budowlanym obowiązków polegających na prowadzeniu książki obiektu budowlanego oraz przechowywaniu dokumentów związanych z obiektem jest zagrożone karą grzywny.
Zasady prowadzenia Księgi Obiektu Budowlanego bardzo precyzyjnie reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego (Dz. U z 2003 r., nr 120, poz. 1134), zgodnie z którym Książka powinna być założona w dniu przekazania obiektu budowlanego, zwanego dalej "obiektem", do użytkowania i systematycznie prowadzona przez okres jego użytkowania ( § 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 6 rozporządzenia - Wpisy do książki powinny być dokonywane w dniu zaistnienia okoliczności, dla której jest wymagane dokonanie odpowiedniego wpisu (ust. 1). Wpis do książki powinien: 1) zawierać dane identyfikujące dokument będący przedmiotem wpisu, określać ważne ustalenia w nim zawarte oraz dane identyfikujące osobę, która dokument wystawiła; 2) cechować się jednoznacznością i zwięzłością. 3) Wpisów, o których mowa w § 5 pkt 1 lit. a i b, dokonuje właściciel lub zarządca obiektu albo osoba upoważniona przez właściciela lub zarządcę. 4. Sprostowania błędów we wpisach dokonuje się przez przekreślenie wyrazów pojedynczą linią oraz umieszczenie daty i podpisu osoby dokonującej zmiany (ust. 2).
Sąd nie wzywał organu do przedłożenia Księgi Obiektu Budowlanego w niniejszym postępowaniu, Księga (poświadczona za zgodność kopia) ta została przedłożona do sprawy o sygn. akt I SA/OI 536/19. I identycznie jak w sprawie o sygn. akt I SA/OI 536/19 Sąd doszedł do przekonania, że nie spełnia ona powyższych wymogów formalnych przewidzianych przez ustawodawcę. Jest to co najwyższej projekt takiej Księgi. Dokument ten nie został podpisany. Brak jest wskazania nazwiska i imienia osoby upoważnionej do dokonywania wpisów. Nie wiadomo też kto jest odpowiedzialny za dokonanie wpisów odnośnie powierzchni użytkowej w Dziale IV (Dane techniczne charakteryzujące obiekt). Nie ma jakichkolwiek nazwisk. Wobec powyższego dokument ten nie może być uznany za dowód w oparciu o który organ ustalił powierzchnię spornego budynku.
Ponadto o wątpliwościach co do sposobu ustalenia powierzchni świadczy odpowiedź organu, w której wskazano, że Wójt Gminy zlecił w najbliższym czasie ponowne przeliczenie powierzchni pomieszczeń ZSP w M. Świadczy to o tym, że sam organ ma świadomość tego, że dane w oparciu o które obliczana jest podstawowa kwota dotacji, mogą być niewiarygodne.
Na rozprawie sądowej w dniu 16 lipca 2020r. do protokołu zapytano profesjonalnego pełnomocnika organu: "Kto i na jakiej podstawie dokonał wyliczenia metrażu powierzchni szkoły, według której oblicza się wysokość dotacji oświatowej, do księgi obiektu budowlanego?". W odpowiedzi pełnomocnik organu wskazał, że nie jest w stanie w chwili obecnej odpowiedzieć na zadane pytanie.
W świetle przedstawionych okoliczności podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przez organ art. 21 ust. 3 u.f.z.o. należy uznać za uzasadnione.
Dodatkowo zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący błędnego ustalenia liczby dzieci uczęszczających do przedszkola.
W ocenie organu przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola na styczeń 2020r. poprawnie przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola, gdyż zgodnie z Uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, od dnia 1 września 2019r. w strukturze sieci szkół nie widniał (nie istniał) oddział przedszkolny w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w M. Dzieci w wieku 3-5 lat jak i dzieci 6-letnie realizowały wychowanie przedszkolne w Przedszkolu Samorządowym w M. wchodzącym w skład w/w Zespołu.
Oceniając powyższą argumentację Sąd nie podziela stanowiska organu, że od dnia 1 września 2019r. nie istniał oddział przedszkolny w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w M. Wskazać bowiem należy, że procedura likwidacji jest procedurą sformalizowaną. Materialnoprawna podstawa likwidacji została określona w art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm). Przepis ten zastąpił uchylony art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
W myśl art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Natomiast przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Tymczasem organ ustalając liczbę dzieci powołał się na uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zamiar przekształcenia szkoły poprzez likwidację jej oddziału przedszkolnego, może być dokonany wyłącznie w ramach procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty (poprzednio obwiązująca ustawa z 7 września 1991r.). Podkreślenia wymaga to, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie nie tylko do likwidacji szkoły, ale odpowiednio do jej przekształcenia (art.59 ust.6). Przekształceniem będą niewątpliwie takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności danej placówki (por. m.in. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2016r., sygn. akt III SA/Gd 432/16, WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2015r., sygn. akt III SA/Lu 584/15, NSA z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt I OSK 3045/13).
W świetle powyższego wskazać należy, że w niniejszym przypadku nie zachowano jakiejkolwiek procedury likwidacji punktu przedszkolnego. Co zresztą zostało potwierdzone przez organ nadzorczy (Wojewodę), który w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]" stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy.
Zauważyć również należy, że nie prawdziwe są twierdzenia organu jakoby na dzień 1 września 2019 r. nie istniał oddział przedszkolny. Z Dziennika Urzędowego Województwa wynika wprost, że uchwała Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę została opublikowana "[...]" pod pozycją "[...]", zaś zgodnie z § 5 uchwały Nr "[...]", przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]", czyli dopiero od dnia 8 października 2019r. W świetle powyższego przywołana uchwała nie obowiązywała w dniu 1 września 2019 r.
Dodatkowo wskazać należy, że niedopuszczalne jest podjęcie uchwały przez Radę Pedagogiczną Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w M. zmieniającej statut placówki pod koniec listopada 2019 r. z mocą wsteczną obowiązującą od 1 września 2019r. (k.3 - akt administracyjnych, uchwała z "[...]" nr "[...]"). Powszechnie w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że mocy wstecznej nie można nadawać aktom, które nakładają obowiązki albo odbierają uprawnienia adresatom. W orzecznictwie zarówno sądowym, jak i organów nadzorczych akcentuje się, że obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis oraz związany z nim zakaz działania prawa wstecz (lex retro non agit) wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Godzi się zauważyć, że z uwagi na dostrzeżone rozbieżności na rozprawie sądowej w dniu 16 lipca 2020r. do protokołu zapytano profesjonalnego pełnomocnika organu: "Na jakiej podstawie prawnej stwierdzono, że z dniem 1 września 2019r. w strukturze sieci szkół nie istnieje (nie widnieje) oddział przedszkolny w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w M. skoro z Dziennika Urzędowego Województwa "[...]" na dzień "[...]", poz. "[...]", w którym opublikowano uchwałę z dnia "[...]" nr "[...]" Rady Gminy wynika z § 5, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w przedmiotowym Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" oraz skoro z uchwały Rady Pedagogicznej Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w M. (k.3 - akta adm.) z "[...]" nr "[...]" wynika, że na dzień 1 września 2019r. taka uchwała nie była podjęta". W odpowiedzi pełnomocnik organu wskazał, że nie jest w stanie w chwili obecnej odpowiedzieć na zadane pytanie.
Reasumując, mając na względzie przedstawione nieprawidłowości Sąd, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji na 2020r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą.