I SA/OL 193/04

I SA/Ol 193/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2004-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Wiesława Pierechod /przewodniczący/
Wojciech Czajkowski /sprawozdawca/
Zofia Skrzynecka
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Wiesława Pierechod Sędzia WSA - Zofia Skrzynecka Asesor WSA - Wojciech Czajkowski (spr.) Protokolant - Katarzyna Lenartowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącej Rady Powiatu kwotę 593,63 zł (pięćset dziewięćdziesiąt trzy złote sześćdziesiąt trzy grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr "[...]" z dnia 25 marca 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło o nieważności zapisu zawartego w § 3 załącznika do uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół "A" w L., w części wskazującej przychody środka specjalnego.
Badając przedmiotowy akt Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uznało, że zapisy zawarte w pkt 1 i 2 § 3 uchwały wskazujące przychody tego środka w sposób istotny naruszają art.18 w związku z art.21 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 155, poz.1014 ze zm.).
W punktach tych określono bowiem, iż przychodami środka specjalnego są:
1) opłaty wnoszone przez uczniów za zakwaterowanie w bursie,
2) opłaty wnoszone przez uczniów za posiłki.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, iż Zespół Szkół "A" w L., zgodnie z art.18 ustawy o finansach publicznych został utworzony przez organ stanowiący powiatu i pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu powiatu. Podstawą zaś gospodarki finansowej tej jednostki jest jej plan dochodów i wydatków zwany "planem finansowym".
Jednym z podstawowych celów, dla których powołano tę jednostkę było zapewnienie uczniom zakwaterowania i wyżywienia. Tym samym odpłatność za wymienione usługi powinna być integralną częścią jej planu finansowego i powinna być odprowadzana na rachunek dochodów budżetu powiatu.
Kolegium podniosło również, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o finansach publicznych środki publiczne są środkami finansowymi gromadzonymi przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych. Nie można zatem odpłatności za usługi, do świadczenia których jednostka została powołana przekazywać na wyodrębnione rachunki. Jako środki specjalne mogą funkcjonować jedynie środki finansowe pochodzące z nietypowych, dodatkowych źródeł dochodu, co potwierdza w ocenie organu sprawującego nadzór nad gospodarką finansową Rady Powiatu analiza zapisów art. 21 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. W punktach tych ustawodawca wskazał bowiem, iż przychodami środków specjalnych mogą być spadki, darowizny, odszkodowania, wpływy z tytułu sprzedaży materiałów przechowywanych w celach mobilizacyjnych, czyli mało znaczące dla budżetu, niecykliczne i nieprzewidywalne źródła dochodów.
Kolegium zwróciło uwagę, iż zgodnie z art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych środki specjalne powstają na mocy uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Jednak skoro Zespół Szkół został powołany uchwałą organu stanowiącego to jednostki tej nie można pozbawiać dochodów pochodzących z podstawowej działalności, bez zmiany uchwały powołującej tę jednostkę do życia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Powiatu wniosła o uchylenie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za błędne Rada Powiatu podniosła, iż Zespół Szkół "A" w L. został powołany w celu kształcenia uczniów, a nie ich żywienia i zakwaterowania. Działalność socjalno-bytowa umożliwia zaś jedynie realizację podstawowego celu jakim jest kształcenie uczni. Zdaniem Rady, gdyby Kolegium było konsekwentne, to powinno orzec o nieważności także punktu 4 § 3 załącznika do wymienionej Uchwały Rady Powiatu Nr "[...]" z dnia 19 lutego 2004 r., dotyczącego przychodów z wynajmu sal lekcyjnych i sal sportowych. Z tych względów, w ocenie jednostki samorządowej, na podstawie art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych istniało prawo do uchwalenia przez Radę Powiatu przychodów będących środkiem specjalnym Zespołu Szkół "A" w L. Dlatego uchwała ta jako zasadna z prawem nie powinna być kwestionowana.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale z dnia 25 marca 2004r. uznało za oczywiste, iż głównym celem Zespołu Szkół "A" w L. jest kształcenie uczniów, jednak w tym konkretnym przypadku poprawność funkcjonowania tej jednostki sektora finansów publicznych należało rozpatrywać w aspekcie organizacyjno-prawnym.
Zdaniem Kolegium forma organizacyjno-prawna Zespołu Szkół, obejmuje całokształt działań, a nie tylko bezpośrednią naukę. Zgodnie z art.18 ust.6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r. Dz.U. nr 15, poz. 148 z późn.zm.) podstawą gospodarki finansowej tej jednostki jest jej plan finansowy obejmujący wszelkie dochody i wydatki.
Odnosząc się do wywodów skargi Kolegium wskazało, iż zgodnie z ustawą o finansach publicznych Rada Powiatu mogła wyodrębnić bursę i działalność związaną z zakwaterowaniem i wyżywieniem w innej formie organizacyjno-prawnej, na przykład jako zakład budżetowy, gospodarstwo pomocnicze. Skoro jednak tego nie dokonała to nie może pozbawiać jednostki budżetowej jej dochodów, pochodzących z wykonywania zadań, do których została powołana.
Kolegium zwróciło uwagę, iż brak jest podstaw do kwestionowania jako przychodu środka specjalnego przychodu z wynajmu sal sportowych i lekcyjnych, ponieważ szkoła nie została powołana w celu zarobkowego wynajmowania własnych pomieszczeń. Działalność ta stanowi nietypowe, dodatkowe źródło dochodów i dlatego może być źródłem przychodów środka specjalnego. Niemniej odpłatności za usługi, do których jednostka została powołana nie można przekazywać na odrębne rachunki, bowiem jako środki specjalne funkcjonować mogą jedynie środki pochodzące z nietypowych, dodatkowych źródeł dochodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Podkreślić na wstępie należy, że zarówno przepisy Konstytucji RP – rozdział VII – art.169 ust.4, art.171 ust.1, jak i przepisy ustaw regulujących ustrój oraz zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli zapewniają tym jednostkom pełną samodzielność w wykonywaniu ich zadań własnych stanowiąc m.in., że ich ustrój wewnętrzny określają organy stanowiące oraz że działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
Stosownie do art.76 ust.1 i art.77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1592 z p. zm.) regionalna izba obrachunkowa sprawuje nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Powyższe kryterium przesądza o tym, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieważności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spraw budżetowych regionalna izba obrachunkowa powinna dokonać interpretacji przepisów na podstawie których ta uchwała została podjęta oraz wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że jest ona sprzeczna z tymi przepisami.
W będącej przedmiotem zaskarżenia Uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wykazało w sposób bezsporny, iż zaistniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności części Uchwały Rady Powiatu w sprawie utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół "A" w L.
Niezależnie od wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego natury formalnej, polegającej na twierdzeniu zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu, iż sprzeczne z prawem są postanowienia punktów 1 i 2 § 3 analizowanej uchwały, podczas gdy treść uchwały wskazuje, że w istocie chodzi o § 3 pkt 1 i 2 Regulaminu Środka Specjalnego uchwalonego jako załącznik do Uchwały na podstawie jej § 1 ust.2 podnieść należy, iż prezentowana w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wykładnia art.21 ust.1 pkt 1 w związku z art.18 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. nie znajduje oparcia w treści tych przepisów.
Ustawa o finansach publicznych przewiduje w rozdziale 3 różne formy organizacyjno-prawne, m. innymi dla samorządowych jednostek sektora finansów publicznych i wskazując zasady ich finansowania w zależności od formy organizacyjno-prawnej stanowi o wyłączności kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w zakresie tworzenia, łączenia, przekształcania i likwidacji tych jednostek.
Istota rozróżnienia form działania tych jednostek tkwi w przyznaniu im mniejszej lub większej samodzielności funkcjonowania, co z kolei uwarunkowane jest rodzajem zadań i osiąganiem dochodów pozwalających na pokrycie wydatków. Każda wewnętrzna jednostka – gminy, powiatu, województwa – jest w mniejszym lub większym stopniu powiązana z budżetem tych jednostek samorządu terytorialnego, a jej dochody i wydatki wpływają bezpośrednio lub pośrednio na budżet jednostki samorządu terytorialnego i jej sytuację finansową.
Z art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wynika kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał o tworzeniu środka specjalnego w poszczególnych jej jednostkach budżetowych. Kompetencja ta wzmocniona jest regulacją szczególną, odnoszącą się do funkcjonowania jednostek budżetowych samorządu terytorialnego wykonujących zadania własne tych jednostek w dziedzinie oświaty.
Stosownie do art.79 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 1996r. nr 67, poz.329 z p. zm.) przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi, a w myśl art.79 ust.2 tej ustawy - przedszkola, szkoły i placówki publiczne o których mowa w ust.1, będące jednostkami budżetowymi mogą tworzyć środki specjalne na zasadach określonych w odrębnych przepisach (chodzi więc o zasadę wynikającą z art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych).
Z żadnego z powołanych wyżej przepisów, tj. art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art.79 ust.2 ustawy o systemie oświaty stanowiących podstawę prawną utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół "A" w L. przez Radę Powiatu nie wynika wskazane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przedmiotowe ograniczenie dochodów jednostki budżetowej, które w postaci środka specjalnego mogą być gromadzone przez tę jednostkę na wyodrębnionym rachunku bankowym. W szczególności nietrafne jest wywodzenie, że za takim ograniczeniem przemawia analiza treści art.21 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych
Zdaniem Sądu z przepisów art.21 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych wynika bezpośrednia i samoistna podstawa do zatrzymania przez każdą jednostkę budżetową w postaci środka specjalnego dochodów otrzymanych z tytułów wskazanych w tych przepisach, a nie ograniczenie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego bądź ustawodawcy przewidującego w ustawie tworzenie środka specjalnego - art.21 ust.1 pkt 1 ustawy.
Nietrafna jest też argumentacja podana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że przez utworzenie środka specjalnego jednostka budżetowa (tj. Zespół Szkół "A" w L.) została pozbawiona dochodów, co w ocenie Kolegium jest niedopuszczalne. Jest to argumentacja contra legem albowiem istotą środka specjalnego jest właśnie pozostawienie dochodów w tej jednostce, inaczej mówiąc dokonanie pewnego wyodrębnienia finansowego bez zmiany formy organizacyjnej działania jednostki konsekwencją którego jest zwolnienie tej jednostki z obowiązku odprowadzenia do budżetu "centralnego" jednostki samorządu terytorialnego osiąganych dochodów i przeznaczenie tych dochodów na cele realizowane przez jednostkę wskazane w uchwale - art.21 ust.2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia fakt, z którego Kolegium zdaje się wywodzić podstawę do stwierdzenia naruszenia art.18 ustawy o finansach publicznych, że opłaty uczniów za wyżywienie i zakwaterowanie w bursie są podstawowymi dochodami Zespołu Szkół "A" w L. Po pierwsze zapewnienie uczniom warunków bytowych stanowi tylko część zadań tej jednostki, a pozostała część i to zasadnicza, co słusznie wskazano w skardze, polegająca na kształceniu, zasadniczo nie przynosi dochodów i jest finansowana z subwencji oświatowej (zapewne też nie wszyscy uczniowie korzystają z wyżywienia i zakwaterowania). Po drugie pozostawienie tych środków finansowych w jednostce zapewnia sprawniejsze pokrywanie bieżących wydatków bursy. Zauważyć też należy, że ustawa o systemie oświaty w art.79 ust.1 i art.79 ust.2 dopuszcza możliwość funkcjonowania np. przedszkoli w formie jednostki budżetowej i środka specjalnego w tej jednostce, zaś opłaty za pobyt dzieci stanowią jej podstawowe dochody.
Stwierdzając zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art.21 ust.1 pkt 1 w związku z art.18 ustawy o finansach publicznych przez ich nieprawidłową wykładnię Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z p. zm.) orzekł jak w sentencji.