I SA/OL 192/04

I SA/Ol 192/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2004-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Wiesława Pierechod /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Czajkowski
Zofia Skrzynecka
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577
art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 2
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 kwietnia 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148
art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 18
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
art. 79 ust. 1-2
Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592
art. 76 ust. 1, art. 77
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
Tezy
1. Z przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ wynika bezpośrednia i samoistna podstawa do zatrzymania przez każdą jednostkę budżetową w postaci środka specjalnego dochodów otrzymanych z tytułów wskazanych w tych przepisach, a nie ograniczenie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego bądź ustawodawcy przewidującego w ustawie tworzenie środka specjalnego - art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy.
2. Istotą środka specjalnego jest właśnie pozostawienie dochodów w tej jednostce, inaczej mówiąc dokonanie pewnego wyodrębnienia finansowego bez zmiany formy organizacyjnej działania jednostki, konsekwencją którego jest zwolnienie tej jednostki z obowiązku odprowadzenia do budżetu "centralnego" jednostki samorządu terytorialnego osiąganych dochodów i przeznaczenie tych dochodów na cele realizowane przez jednostkę wskazane w uchwale - art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Wiesława Pierechod (spr.) Sędzia WSA - Zofia Skrzynecka Asesor WSA - Wojciech Czajkowski Protokolant - Katarzyna Lenartowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi Rady Powiatu L. na Uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 25 marca 2004r. Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności części Uchwały nr "[...]" Rady Powiatu L. z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół Ogólnokształcących w O. I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Rady Powiatu L. kwotę 593,63 zł (pięćset dziewięćdziesiąt trzy złote sześćdziesiąt trzy grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 25 marca 2004 r. nr "[...]" podjętą na podstawie art.18 ust.1 pkt 1 w związku z art.11 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 55, poz.557 z p. zm.) oraz art.79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1592 z p. zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że zapisy w § 3 w części wskazującej przychody środka specjalnego w punktach 1 i 2 Uchwały nr "[...]" Rady Powiatu L. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół Ogólnokształcących w O. w sposób istotny naruszają art.18 w związku z art.21 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (j.t. z 2003r. Dz.U. nr 15, poz.148 z p. zm.) i orzekło o nieważności zapisu zawartego w § 3 w części wskazującej przychody środka specjalnego, pkt 1 i 2.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium wskazało, że § 3 pkt 1 i 2 badanej Uchwały Rady Powiatu L. stanowiące, iż przychodami środka specjalnego są:
1) opłaty wnoszone przez uczniów za zakwaterowanie w bursie,
2) opłaty wnoszone przez uczniów za posiłki
istotnie naruszają art.18 w związku z art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wywodząc, że: Zespół Szkół Ogólnokształcących w O. jako jednostka utworzona na podstawie art.18 ustawy o finansach publicznych przez organ stanowiący powiatu pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu powiatu a podstawą gospodarki finansowej tej jednostki jest jej plan dochodów i wydatków zwany "planem finansowym".
Jednym z podstawowych celów, dla których powołano tę jednostkę jest zapewnienie uczniom zakwaterowania i wyżywienia. Tym samym odpłatność za wymienione usługi powinna być integralną częścią jej planu finansowego i powinna być odprowadzana na rachunek dochodów budżetu powiatu.
Zgodnie z art.21 ust.1 ustawy o finansach publicznych środki specjalne są środkami finansowymi gromadzonymi przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych. Zdaniem Kolegium nie można odpłatności za usługi, do świadczenia których jednostka została powołana przekazywać na wyodrębnione rachunki. Jako środki specjalne mogą funkcjonować jedynie środki pochodzące z nietypowych, dodatkowych źródeł dochodu, co potwierdza analiza zapisów art.21 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, w których ustawodawca wskazał, iż przychodami środków specjalnych mogą być spadki, darowizny, odszkodowania, wpływy z tytułu sprzedaży materiałów przechowywanych w celach mobilizacyjnych, czyli mało znaczące dla budżetu, niecykliczne, nieprzewidywalne źródła dochodów.
Kolegium stwierdziło, że wprawdzie środki specjalne powstają na mocy uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ale skoro uchwałą organu stanowiącego została powołana jednostka budżetowa nie można pozbawiać jej dochodów z podstawowej działalności bez zmiany uchwały powołującej tę jednostkę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działający na mocy Uchwały nr "[...]" Rady Powiatu L. z dnia 29 kwietnia 2004r. o zaskarżeniu wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego radca prawny W. Z. wniósł o uchylenie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 25 marca 2004r. nr "[...]" zarzucając brak podstaw prawnych i faktycznych dla podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Podniósł, że Zespół Szkół Ogólnokształcących w O. został powołany w celu kształcenia uczniów, a nie ich żywienia i zakwaterowania. Działalność socjalno-bytowa umożliwia jedynie uczniom realizację podstawowego celu kształcenia się. Gdyby Kolegium było konsekwentne, to powinno orzec o nieważności także punktu 4 § 3 załącznika do Uchwały nr "[...]" Rady Powiatu L. z dnia 19 lutego 2004 r., w sprawie utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół Ogólnokształcących w O. dotyczącego przychodów z wynajmu sal lekcyjnych i sportowych.
Jego zdaniem na podstawie art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych Rada Powiatu L. miała prawo uchwalenia takich przychodów środka specjalnego jak to postanowiła w uchwale.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w Uchwale nr "[...]". stwierdziło, iż oczywistym jest, że głównym celem Zespołu Szkół Ogólnokształcących w O. jest kształcenie uczniów, ale w tym konkretnym przypadku należy rozpatrywać poprawność funkcjonowania tej jednostki sektora finansów publicznych należało rozpatrywać w aspekcie organizacyjno-prawnym powołanej jednostki sektora finansów publicznych.
Zdaniem Kolegium Zespół Szkół w celu kształcenia uczniów posiada cały
szereg materialnych środków, w tym bursę zapewniającą noclegi i wyżywienie a także zatrudnia zarówno nauczycieli, jak i wychowawców jak też personel pomocniczy. Ma określoną formę organizacyjno-prawną, która obejmuje całokształt działań a nie tylko bezpośrednią naukę. Zgodnie z art.18 ust.6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t. j. z 2003 r. Dz.U. nr 15, poz. 148 z p. zm.) podstawą gospodarki finansowej tej jednostki jest jej plan finansowy obejmujący wszelkie dochody i wydatki.
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych Rada Powiatu L. mogła wyodrębnić bursę i działalność związaną z zakwaterowaniem i wyżywieniem w innej formie organizacyjno-prawnej, na przykład jako zakład budżetowy, gospodarstwo pomocnicze ale skoro jednak tego nie dokonała to nie może pozbawiać jej dochodów, pochodzących z wykonywania zadań, do których została powołana.
Kolegium nie zakwestionowało uznania za przychód środka specjalnego przychodu z wynajmu sal sportowych i lekcyjnych, ponieważ szkoła nie została powołana w celu zarobkowego wynajmowania własnych pomieszczeń. Działalność ta stanowi nietypowe, dodatkowe źródło dochodów i dlatego może być źródłem przychodów środka specjalnego.
W piśmie procesowym z dnia 20.08.2004r. pełnomocnik Powiatu L. wskazał na dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.09.1999r. sygn. akt III SA 2074/99 i z dnia 18.08.2000r. sygn. akt III SA 397/00, które dotyczą art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i potwierdzają w jego ocenie niezasadność kwestionowania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zapisu § 3 w części wskazującej przychody środka specjalnego w punktach 1 i 2 załącznika do Uchwały nr "[...]" Rady Powiatu L. z dnia 19 lutego 2004 r., w sprawie utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół Ogólnokształcących w O.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Podkreślić na wstępie należy, że zarówno przepisy Konstytucji RP – rozdział VII – art.169 ust.4, art.171 ust.1, jak i przepisy ustaw regulujących ustrój oraz zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli zapewniają tym jednostkom pełną samodzielność w wykonywaniu ich zadań własnych stanowiąc m.in., że ustrój wewnętrzny tych jednostek określają ich organy stanowiące oraz, że działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
Stosownie do art.76 ust.1 i art.77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1592 z p. zm.) regionalna izba obrachunkowa sprawuje nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Powyższe kryterium przesądza o tym, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieważności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spraw budżetowych regionalna izba obrachunkowa powinna dokonać interpretacji przepisów na podstawie których ta uchwała została podjęta oraz wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że jest ona sprzeczna z tymi przepisami.
W będącej przedmiotem zaskarżenia Uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wykazało w sposób bezsporny, iż zaistniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności części Uchwały Rady Powiatu L. w sprawie utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół Ogólnokształcących w O.
Niezależnie od wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego natury formalnej, polegającej na twierdzeniu zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu, iż sprzeczne z prawem są postanowienia punktów 1 i 2 § 3 analizowanej uchwały, podczas gdy treść uchwały wskazuje, że w istocie chodzi o § 3 pkt 1 i 2 Regulaminu Środka Specjalnego uchwalonego jako załącznik do Uchwały na podstawie jej § 1 ust.2 w ocenie Sądu prezentowana w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wykładnia art.21 ust.1 pkt 1 w związku z art.18 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. nie znajduje oparcia w treści tych przepisów.
Ustawa o finansach publicznych przewiduje w rozdziale 3 różne formy organizacyjno-prawne m. innymi dla samorządowych jednostek sektora finansów publicznych i wskazując zasady ich finansowania w zależności od formy organizacyjno-prawnej, stanowi o wyłączności kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w zakresie tworzenia, łączenia, przekształcania i likwidacji tych jednostek.
Istota rozróżnienia form działania tych jednostek tkwi w przyznaniu im mniejszej lub większej samodzielności funkcjonowania, co z kolei uwarunkowane jest rodzajem zadań i osiąganiem dochodów pozwalających na pokrycie wydatków. Każda wewnętrzna jednostka – gminy, powiatu, województwa – jest w mniejszym lub większym stopniu powiązana z budżetem tych jednostek samorządu terytorialnego, a jej dochody i wydatki wpływają bezpośrednio lub pośrednio na budżet jednostki samorządu terytorialnego i jej sytuację finansową.
Z art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wynika kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał o tworzeniu środka specjalnego w poszczególnych jej jednostkach budżetowych. Kompetencja ta wzmocniona jest regulacją szczególną, odnoszącą się do funkcjonowania jednostek budżetowych samorządu terytorialnego wykonujących zadania własne samorządu w dziedzinie oświaty.
Stosownie do art.79 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 1996r. nr 67, poz.329 z p. zm.) przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi, a w myśl art.79 ust.2 tej ustawy - przedszkola, szkoły i placówki publiczne o których mowa w ust.1, będące jednostkami budżetowymi mogą tworzyć środki specjalne na zasadach określonych w odrębnych przepisach (chodzi więc o zasadę wynikającą z art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych).
Z żadnego z powołanych wyżej przepisów tj. art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art.79 ust.2 ustawy o systemie oświaty stanowiących podstawę prawną utworzenia środka specjalnego w Zespole Szkół Ogólnokształcących w O. przez Radę Powiatu L. nie wynika wskazane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przedmiotowe ograniczenie dochodów jednostki budżetowej, które w postaci środka specjalnego mogą być gromadzone przez tę jednostkę na wyodrębnionym rachunku bankowym. W szczególności nietrafne jest wywodzenie, że za takim ograniczeniem przemawia analiza treści art.21 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych
Zdaniem Sądu z przepisów art.21 ust.1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych wynika bezpośrednia i samoistna podstawa do zatrzymania przez każdą jednostkę budżetową w postaci środka specjalnego dochodów otrzymanych z tytułów wskazanych w tych przepisach, a nie ograniczenie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego bądź ustawodawcy przewidującego w ustawie tworzenie środka specjalnego - art.21 ust.1 pkt 1 ustawy.
Nietrafna jest też argumentacja podana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że przez utworzenie środka specjalnego jednostka budżetowa tj. Zespół Szkół Ogólnokształcących w O. została pozbawiona dochodów, co w ocenie Kolegium jest niedopuszczalne. Jest to argumentacja contra legem albowiem istotą środka specjalnego jest właśnie pozostawienie dochodów w tej jednostce, inaczej mówiąc dokonanie pewnego wyodrębnienia finansowego bez zmiany formy organizacyjnej działania jednostki, konsekwencją którego jest zwolnienie tej jednostki z obowiązku odprowadzenia do budżetu "centralnego" jednostki samorządu terytorialnego osiąganych dochodów i przeznaczenie tych dochodów na cele realizowane przez jednostkę wskazane w uchwale - art.21 ust.2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia fakt, z którego Kolegium zdaje się wywodzić podstawę do stwierdzenia naruszenia art.18 ustawy o finansach publicznych, że opłaty uczniów za wyżywienie i zakwaterowanie w bursie są podstawowymi dochodami Zespołu Szkół Ogólnokształcących w O. Po pierwsze zapewnienie uczniom warunków bytowych stanowi tylko część zadań tej jednostki, a pozostała część i to zasadnicza, co słusznie wskazano w skardze, polegająca na kształceniu, zasadniczo nie przynosi dochodów i jest finansowana z subwencji oświatowej (zapewne też nie wszyscy uczniowie korzystają z wyżywienia i zakwaterowania). Po drugie pozostawienie tych środków finansowych w jednostce zapewnia sprawniejsze pokrywanie bieżących wydatków bursy. Zauważyć też należy, że ustawa o systemie oświaty w art.79 ust.1 i art.79 ust.2 dopuszcza możliwość funkcjonowania np. przedszkoli w formie jednostki budżetowej i środka specjalnego w tej jednostce, w której opłaty za pobyt dzieci stanowią jej podstawowe dochody.
Stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art.21 ust.1 pkt 1 w związku z art.18 ustawy o finansach publicznych przez ich nieprawidłową wykładnię Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z p. zm.) orzekł jak w sentencji.