I SA/Ol 14/23

I SA/Ol 14/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /sprawozdawca/
Anna Janowska
Katarzyna Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 415
§2, §12 ust. 4 pkt 1 lit. a, §15 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. O. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 30 listopada 2022r., nr 266/OR14/2022 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącej P. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 czerwca 2021 r. P. O. (dalej jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") zwróciła się między innymi o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2021 r. (dalej również jako: "płatność rśk") do działek rolnych o łącznej powierzchni 32,20 ha, tj.: działki J1 o pow. 6 ha, działki J2 o pow. 21,50 ha oraz działki K1 o pow. 4,70 ha, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych.
Decyzją z 30 września 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") odmówił stronie przyznania płatności rśk do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu: 4.5 Półnaturalne łąki świeże, nałożył sankcję w wysokości 15.874,50 zł oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. Jednocześnie ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym: zobowiązanie wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte 15 marca 2019 r. na powierzchnię 17,95 ha.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Kierownik BP zaznaczył, że wniosek strony jest kontynuacją sprawy z 2019 r. zakończonej decyzją o odmowie przyznania płatności rśk, z uwagi na fakt, że powierzchnia stwierdzona była dużo mniejsza niż powierzchnia deklarowana. Pomimo odmowy, wnioskodawczyni podjęła w 2019 r. ww. zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne na powierzchnię 17,95 ha. Wskazał też, że akta sprawy z 2019 r. stanowią integralną część akt za lata 2020-2021, zaś ustalenia dokonane w 2019 r. mają bezpośrednie przełożenie na rozstrzygnięcia dotyczące tych lat.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") decyzją z 30 listopada 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Dyrektor OR wyjaśnił, że warunki do przyznania płatności określone zostały w §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie rśk".
Następnie organ odwoławczy podniósł, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku oraz załączonych do niego załączników graficznych stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności rśk jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2020 oraz w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L. 347 z 2013 r., s. 549), dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013", ustalono powierzchnię TUZ - 17,95 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 79,39%, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności oraz nałożeniem sankcji finansowej. W związku z tym stronie odmówiono również kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.
Następnie organ II instancji zwrócił uwagę, że rozstrzygana sprawa jest wprost konsekwencją ustaleń wnioskowania w 2019 r., które rozciągają się na wnioskowanie w 2020 i 2021 r., stanowiące przedmiot postępowań przed WSA w Olsztynie zakończonych wyrokami załączonymi do odwołania (sygn. akt I SA/Ol 15/22 oraz I SA/Ol 16/22), które jak zaznaczył Dyrektor OR nie legitymują się na dzień wydania decyzji walorem prawomocności. Zatem zapatrywania zawarte w tych orzeczeniach dotyczące zaniechania prawidłowego wykonania przez organ zaleceń zawartych w wyroku WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 727/20 nie są jeszcze wiążące.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w pierwszej kolejności należało (prawidłowo) przystąpić do weryfikacji wniosku pod kątem upraw zgłaszanych na działkach objętych wnioskiem, tj. działka ewidencyjna nr [...] (działka rolna [...]), działka ewidencyjna nr [...] (działka rolna [...]), działka ewidencyjna na [...] (działka rolna [...]) jako trwały użytek zielony (TUZ) w latach poprzednich (sięgając pięć lat wstecz od daty złożenia pierwszego wniosku, tj. Wniosku o przyznanie płatności na rok 2019). Zaznaczył, że istota sporu sprowadza się do oceny zasadności uwzględnienia do płatności powierzchni MKO_TUZ 7,25 ha na działce rolnej [...] usytuowanej na działce ewidencyjnej nr [...] (dalej również jako: "działka sporna").
W ocenie organu odwoławczego weryfikacja (na przełomie pięciu lat) spornej działki wykazała, że nie spełniła ona w całości kryterium TUZ. Działka ta nie była bowiem w okresie pięciu pełnych okresów wegetacyjnych (od 2014 do 2018 r.) przeznaczona pod uprawę traw lub innych upraw zielonych bez płodozmianu na całej deklarowanej powierzchni 21,50 ha: przez dwa lata (2015 i 2016) była ugorem kolejno na powierzchni 11,15 ha i 11,14 ha użytkowania, natomiast w 2014 i 2017 r. (wniosek wycofany - wskazany ugór na powierzchni 9,00 ha oraz trawy na gruntach ornych na powierzchni 1,14 ha), w 2018 r. nie była w ogóle zgłaszana do dopłat. Tym samym co najmniej przez dwa lala poprzedzające rok złożenia wniosku działka ta była częściowo ugorem. Zaś w ocenie organu odwoławczego ugór jest odrębną kategorią. Odwołując się do definicji TUZ unormowanej w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 314 z 2013 r., s. 608), dalej jako: "rozporządzenie nr 1307/2013", Dyrektor OR wyjaśnił, że aby uznać grunt za trwały użytek zielony, to co najmniej na 5 lat wstecz (okres liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rśk) musi on być przeznaczony pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, przy czym uprawa ta powinna być prowadzona bez wprowadzania płodozmianu. Ugorowanie nie jest ww. uprawą traw lub innych upraw zielonych. Zatem grunty wnioskodawcy na części spornej działki nie spełniają powyższej przesłanki TUZ.
Organ zwrócił uwagę, że w związku z zawarciem we wrześniu 2018 r. umowy dzierżawy z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa strona wystąpiła o podanie historii upraw, a zatem posiadała informację o pięcioletniej historii TUZ na spornej działce (pismo Kierownika BP z 25 marca 2019 r.), z której wynikało, że w deklaracjach upraw w ostatnich latach zgłaszany był TUZ, ale tylko na powierzchni 7,27 ha. Natomiast na etapie składania wniosku w 2019 r. strona zgłosiła rozbieżności do spornej działki z powodu braku pokrycia obszaru deklarowanego we wniosku warstwą TUZ. Dyrektor OR wyjaśnił, że w 2019 r. przeprowadzona została aktualizacja powierzchni MKO_TUZ odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej nr [...] (w oparciu o dostępne pokrycie trwałego użytku zielonego wykonane na dostępnych danych zawartych w systemie lACSplus, jak i pięcioletniej historii TUZ_C), w wyniku której powierzchnia TUZ_C na spornej działce wyniosła 7,25 ha i w tym zakresie strona mogła wnioskować o dopłaty z tytułu TUZ. Ponadto powierzchnia ta w zakresie MKO i MKO_TUZ została wprowadzona do systemu i zatwierdzona 21 sierpnia 2019 r., o czym poinformowano wnioskodawczynię. Także ze zdjęć satelitarnych jednoznacznie wynika, ze na dużej części działki ewidencyjnej nr [...] ugór wnioskowany przez poprzedniego wnioskodawcę sukcesywnie przechodził w odłóg z widocznymi samosiejkami drzew.
Reasumując Dyrektor OR stwierdził, że nie było możliwości naliczenia stronie wnioskowanych płatności do powierzchni deklarowanej 21,50 ha na działce ewidencyjnej nr [...], z uwagi na wykluczony grunt o powierzchni 14,25 ha, który nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego określonego w art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia nr 1307/2013, albowiem grunty te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, na co wskazują zdjęcia satelitarne z 2016 i 2018 r. Jednocześnie zdaniem organu II instancji wnioskodawczyni w żaden sposób nie wykazała, że na zgłoszonym przez nią do płatności gruncie na spornej działce w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku (do 2019 r.) rzeczywiście istniały użytki zielone. Nie potwierdziły tego z pewnością złożone przez stronę: operat techniczny z wykonania raportu pomiarowego powierzchni rolnych sporządzony przez geodetę M. M., wyniki ekspertyzy przyrodniczej wykonanej przez J. L., oświadczenia sąsiadek D. S. i D. D. Pięcioletniej historii upraw prowadzonych na spornej działce nie potwierdziła także dokonana przez organ odwoławczy analiza zeznań przesłuchanych w sprawie świadków: M. M., J. L., D. S.
Zdaniem organu odwoławczego z faktu przystąpienia producenta do realizacji zobowiązania w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego wynika obowiązek posiadania wiedzy odnośnie warunków oraz wymogów płatności celem prawidłowej deklaracji działek rolnych oraz uprawy. Strona, przystępując do programu, jak również wnosząc o przyznanie płatności na 2021 r., złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności, a tym samym powinna dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o środki publiczne, spełniać przesłanki określone w przepisach prawa. Powyższe oznacza, że strona odpowiada zarówno za działania, jak i zaniechania, których następstwem była odmowa przyznania płatności. W ocenie organu, to producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo gruntów zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy, jak również powinien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych.
Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 2014 r., s. 48-73), dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014", który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zarzuciła, że organy nie poczyniły w jej sprawie żadnych wyjaśnień, ustaleń nie zgromadziły też materiału dowodowego. Tymczasem ze złożonych przez skarżącą w sprawie dokumentów, tj. ekspertyzy przyrodniczej, operatu technicznego oraz oświadczeń sąsiadek jasno wynika, że na wnioskowanych działkach znajdują się TUZ. Stanowisko strony podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach, których organy nie wzięły pod uwagę. Skarżąca podniosła, że przesłuchanie sąsiadki D. S. potwierdziło kwalifikację działek rolnych będących przedmiotem postępowania jako trwałych użytków zielonych. Zarzuciła, że pomimo wielu pisemnych próśb nikt nie pofatygował się, aby osobiście w terenie sprawdzić ewentualne zakrzaczenia lub zadrzewienia lub też pieńki, tudzież przesłuchać w tej sprawie odpowiednich świadków. Powoływanie się w decyzji na archiwalne ortofotomapy słabej jakości z całkowitym pominięciem pozostałych dowodów w sprawie jest nadużyciem i świadczy o tym, że sprawa została rozpatrzona nierzetelnie.
Skarżąca końcowo podniosła, że sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu
o rzetelnie przeanalizowany pełny materiał dowodowy oraz zasadę, że w przypadku wątpliwości należy decydować na korzyść rolnika.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z 8 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie w sprawie, z uwagi na toczące się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach ze skarg kasacyjnych wniesionych przez Dyrektora OR od wyroków WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r. uchylających decyzje tego organu: sygn. akt I SA/Ol 15/22 dotyczącej płatności rśk na 2019 r. (I GSK 1035/22) oraz sygn. akt I SA/Ol 16/22 dotyczącej płatności rśk na 2020 r. (I GSK 1038/22).
Wskutek wydania w dniu 14 czerwca 2023 r. przez NSA rozstrzygnięć oddalających skargi kasacyjne, WSA w Olsztynie postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.". W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją.
Przepis art. 134 §1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Niniejsza skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Dokonując kontroli skargi w przedstawionych wyżej granicach, sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja jest bowiem obarczona uchybieniami natury procesowej, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora OR, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP, którą odmówiono przyznania płatności rśk na rok 2021 i nałożono stosowną sankcję. Jednocześnie odmówiono skarżącej przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytuły sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.
W ocenie organów ARiMR, część gruntów deklarowanej do w/w płatności działki ewidencyjnej o nr [...] nie spełniała wymogu definicji trwałych użytków zielonych, gdyż maksymalny kwalifikowany obszar w ramach działki referencyjnej o nr [...] (MKO_TUZ) wynosił 7,25 ha, zamiast deklarowanej we wniosku powierzchni 21,50 ha. W konsekwencji wykluczono z płatności powierzchnię 14,25 ha. W wyniku analizy ortofotomap dokonanych na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych stwierdzono bowiem w latach 2016-2018 liczne zakrzaczenia i zadrzewienia (sukcesja naturalna), tj. odtwarzanie się naturalnych zbiorowisk roślinnych krzewów i drzew na działce ewidencyjnej nr [...]. Organ wskazał też, że przedmiotowa sprawa jest wprost konsekwencją ustaleń dotyczących wnioskowania w 2019 r. a negatywna weryfikacja TUZ za ten rok rozciąga się na wnioskowanie w 2020 r. oraz w 2021 r. i materiał dowodowy w tych sprawach jest jeden. Dlatego akta sprawy za 2019 r. i rok 2020 stanowią integralną część akt niniejszej sprawy (za 2021 r.).
Skarżąca natomiast wywodzi, że zadeklarowana przez nią powierzchnia w/w działki była w latach poprzedzających wniosek zajęta na trwałe użytki zielone (TUZ). Na poparcie czego odwołała się do dowodów zgromadzonych w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r., tj. operatu technicznego z wykonania raportu pomiarowego powierzchni rolnych sporządzonego 28 maja 2019 r. przez uprawnionego geodetę, ekspertyzy przyrodniczej siedliskowej sporządzonej 29 czerwca 2019 r. przez botanika, a także dowodów z zeznań dwóch świadków. Zarzuciła ponadto, że organ nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroków tut. sądu z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 15/22 w przedmiocie płatności rolno-środowisko-klimatycznej za 2019 r. (następczego rozstrzygnięcia do wyroku WSA w Olsztynie z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 727/20 za ten sam rok) oraz wyroku z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 16/22 w przedmiocie płatności rolno-środowisko-klimatycznej za 2020 r. Podkreśliła też, że powoływanie się w decyzji na archiwalne ortofotomapy z całkowitym pominięciem pozostałych dowodów w sprawie jest nadużyciem i świadczy o tym, że jej sprawa została rozpatrzona nierzetelnie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracyjnych w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182, ze zm.), dalej: "ustawa obszarowa", oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy rozporządzenia rśk.
Zgodnie z §2 ust. 1 rozporządzenia rśk - płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi, jeżeli: (1) został mu nadany numer identyfikacyjny (...), (2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, (3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Według §12 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzenia rśk w przypadku pakietu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 4 (Pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000), płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.1. - 4.6.
Przy określaniu obszaru kwalifikującego się do płatności, w myśl §15 ust. 3 rozporządzenia rśk, uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Na wstępie dalszych rozważań przypomnieć również należy, że rozporządzenie nie posiada własnej definicji "trwałych użytków zielonych". Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 – "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie: "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone: (i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub (ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu.
Wykładnią definicji trwałych użytków zielonych wielokrotnie zajmował się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, m.in. w wyroku z 11 listopada 2010 r. w sprawie C-152/09, w którym ocenił istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą sposobu użytkowania z gruntu ornego na trwałe użytki zielone w programie rolnośrodowiskowym, czy też w wyrokach C-341/17 z 15 maja 2019 r. i C-252/18 z 13 lutego 2020 r., w których dokonał oceny, czy to rodzaj roślinności powierzchni użytków rolnych (występowanie roślin drzewiastych i krzewów) jest decydującym kryterium dla zaliczenia do trwałych użytków zielonych, czy też faktyczne przeznaczenie tej powierzchni działalności rolniczej, jako typowej dla celów trwałych użytków zielonych. Ponadto w wyroku C-61/09 z 14 października 2010 r., Trybunał stwierdził, że: "Artykuł 44 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 Rady z dnia 29 września 2003 r. [...] powinien być interpretowany w ten sposób, że nie stoi na przeszkodzie uznaniu za kwalifikujący się do objęcia pomocą gruntu, który jest wprawdzie używany także do celów rolniczych, ale służy głównie zachowaniu krajobrazu i ochronie przyrody".
Pojęcie trwałych użytków zielonych budzi liczne wątpliwości interpretacyjne, a przykładem jest także jedno z nowszych orzeczeń TSUE w tej kwestii, tj. wyrok z 14 października 2021 r., sygn. C-373/20, zgodnie z którym: "Artykuł 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. [...] należy interpretować w ten sposób, że z zakresu pojęcia "trwałych użytków zielonych" w rozumieniu tego przepisu nie są wyłączone łąki ani pastwiska, które znajdują się na obszarze specjalnej ochrony i które podlegają naturalnym i okresowym podtopieniom lub zalewaniom, ponieważ takie podtopienia lub zalania nie mogą same w sobie skutkować poddaniem owych gruntów "płodozmianowi" w rozumieniu wspomnianego przepisu".
Analizując definicję trwałych użytków zielonych należy zatem zwrócić uwagę na dwa nierozłączne elementy tej definicji, tj.: (1) grunt powinien być zajęty pod uprawę traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), (2) grunt nie jest objęty płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat.
Zdaniem tut. sądu z powyższych rozważań wynika, że o przesłance trwałości użytku zielonego (TUZ) decyduje przede wszystkim to, że grunt nie był objęty płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 5 lat. O tym jednak, czy w danej chwili grunt jest w ogóle użytkiem zielonym decyduje, czy w chwili określania charakteru użytku był on wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Jak zauważył NSA w wyroku z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 296/21 o stwierdzeniu, czy grunt jest trwałym użytkiem zielonym decyduje w pierwszej kolejności jego stan agrotechniczny w czasie ustalania tej okoliczności. Decyduje o tym treść przepisu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 in principio, gdzie mowa jest o gruntach "wykorzystywanych" do uprawy traw lub innych zielonych roślin pastewnych.
W pierwszej kolejności ustala się zatem, czy grunt jest użytkiem zielonym, a więc czy jest wykorzystywany do uprawy traw lub innych roślin wymienionych w przepisie. W dalszej kolejności ustala się zaś, czy grunt jest trwałym użytkiem zielonym. O tej trwałości decyduje przede wszystkim, że grunt nie był objęty płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 5 lat.
Podsumowując, należy stwierdzić, że o charakterze użytku decyduje aktualny stan agrotechniczny gruntu. Użytkami zielonymi są grunty wykorzystywane do uprawy traw i innych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Okoliczność, że w okresie co najmniej 5 lat grunty nie były objęte płodozmianem przesądza natomiast o trwałości użytku zielonego. Dodatkowo, co istotne z punktu definiowania TUZ, przepis §11 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia rśk stanowi, że w przypadku gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli: (1) występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew; (2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują.
Przytoczenie ww. przepisów prawa materialnego oraz ich treści było o tyle konieczne, że zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie. Jednocześnie postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego, czyli obejmować te fakty i dowody, które mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., sygn. akt I FSK 747/07; z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1489/09).
W tym miejscu (z uwagi na przedmiot sprawy) należy odwołać się do treści art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy obszarowej, zgodnie z którym organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 tego aktu).
Z przytoczonych przepisów wynika, że co do zasady (i w tym zakresie można zgodzić się z Dyrektorem OR) rola organu sprowadza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Niemniej organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Nawet biorąc pod uwagę, że do postępowania w sprawie płatności stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami wynikającymi z ustawy obszarowej, to należy wskazać, że w tej szczególnej regulacji ustawodawca zobowiązał organ do stania na straży praworządności, powtarzając tym samym sformułowaną w art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej jako: "k.p.a." zasadę legalizmu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 14 czerwca 2023 r. o sygn. akt I GSK 1035/22 (odnoszącym się do orzeczenia WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r. w sprawie dotyczącej płatności rolno-środowisko-klimatycznej na 2020 r., że z przytoczonego już 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy obszarowej nie wyłączają całkowicie stosowania na gruncie postępować dotyczących przyznania wymienionych w tym kacie prawnym płatności regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. I choć jego przepisy należy stosować z odpowiednimi modyfikacjami nie oznacza to, że został on zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnie z prawdą, szczególnie wtedy jeśli wywodzi on z jakiejś okoliczności określone skutki prawne (w tej sprawie negatywne dla strony). Jak zauważył też NSA: "(...) że pomimo modyfikacji ciężaru dowodu, w ramach postępowań dotyczących przyznania płatności, uregulowanych między innymi ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich, brak obowiązku po stronie organów aktywnego poszukiwania dowodów, na okoliczność spełnienia przez wnioskodawcę warunków uzyskania płatności nie oznacza, że strona winna wykazać brak negatywnych przesłanek uzyskania tego rodzaju wsparcia. W przypadku podejrzenia ich zaistnienia, to rolą organu jest podjęcie odpowiednich działań w tym zakresie.".
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania natury ogólnej u podstaw uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące motywy:
- o ile zgodzić się należy z organem, że w tego typu postępowaniu rola organu jest ograniczona i to na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia, że przysługuje jej wnioskowana płatności (jak w tej sprawie na 2021 r.) to już w przypadku kiedy Dyrektor OR zanegował wszystkie przedłożone przez wnioskodawczynię dowody i wywiódł z tego określone (negatywne dla skarżącej) skutki prawne w postaci odmowy przyznania wnioskowanej płatności i nałożył stosowną sankcję oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytuły sporządzenia dokumentacji przyrodniczej, zdaniem sądu (mając na względzie tezy z przywołanego NSA z 14 czerwca 2023 r. o sygn. akt I GSK 1035/22) postawił się w sytuacji kiedy to na nim spoczął obowiązek udowodnienia, że wystąpiły przesłanki do odmowy uzyskania tego rodzaju wsparcia. O tyle jest to istotne, że negując w przyjętym rozstrzygnięciu dowody przedłożone przez skarżącą (jak: operat techniczny z wykonania raportu pomiarowego powierzchni rolnych z 28 maja 2019 r. sporządzony przez uprawnionego geodetę – k. 1/7 – 13/7 akt dotyczących 2019 r.), ekspertyza przyrodniczo siedliskowa z 29 czerwca 2019 r. sporządzona przez botanika – k. 1/9-28/9 oraz k. 1/18-3/18 i k. 1/19-3/19 i akt dotyczących 2019 r., oświadczenia dwóch świadków – k. 3/46-4/46) nie wskazał i nie sprecyzował co jeszcze strona powinna zrobić i jakie powinna jeszcze przedstawić dowody. Jak wskazał też NSA ww. orzeczeniu, iż w przypadku wystąpienia negatywnych przesłanek uzyskania tego rodzaju wsparcia (podejrzenia ich zaistnienia), to rolą organu jest podjęcie odpowiednich działań w tym zakresie. Tymczasem, w ocenie sądu Dyrektor OR zaniechał takich ustaleń w niniejszej sprawie;
- nie kwestionując możliwości wykorzystania jako dowód takich środków jak ortofotomapy znajdujące się w zasobach ARiMR (do których odwołuj się organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu) należy jednak wymagać od organu, aby dowody takie zostały dołączone do akt sprawy, a następnie zostały przedłożone sądowi wraz ze skargą w takiej formie, która pozwoli na ich weryfikację. W prowadzonych w formie papierowej aktach administracyjnych sprawy powinny znajdować się wydruki tych dowodów, przy czym w przypadku ortofotomapy, czyli mapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych i satelitarnych, znajdującej się w zasobach ARiMR, podlegającej aktualizacji w systemie trzyletnim, organ powinien podać również daty sporządzenia aktualizacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak w decyzji organu I instancji, wskazano na ortofotomapy jako dowody mające potwierdzać stanowisko organów. Nie dołączono jednak do akt administracyjnych ich wydruków ani nie wskazano dat ich wykonania (w aktach dotyczących 2019 r., do których odwołuje się w zakresie ustaleń organ odwoławczy znajdują się jedynie nieczytelne i niepoświadczone przez nikogo wydruki z Google earth – k. 1/15-4.15 akt dotyczących 2019 r.). Nie jest więc możliwe zweryfikowanie stanowiska organów ARiMR w kwestii autentyczności ww. dowodów oraz ich znaczenia dla sprawy. Akta administracyjne sprawy zawierają jedynie wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2021 wraz z załącznikami, zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz dołączoną decyzją organu I instancji. W oparciu o tak przedstawione sądowi akta nie można zweryfikować, czy zasadnie uznano, że deklarowane przez skarżącą grunty nie były w latach poprzedzających wniosek użytkowane w sposób, który pozwoliłby na uznanie uprawy deklarowanej we wniosku jako TUZ. Przykładowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu Dyrektor OR wskazuje, że: "(...) ze zdjęć satelitarnych z akt sprawy jednoznacznie wynika, ze na dużej części działki ewidencyjnej nr [...] ugór wnioskowany przez poprzedniego wnioskodawcę sukcesywnie przechodził w odłóg z widocznymi samosiejkami drzew. TUZ jest uprawą - trawa i inne gatunki zielone mają być skoszone lub wy pasane. To co widzimy na zdjęciach wskazuje na brak którychkolwiek z powyższych zabiegów agrotechnicznych, co także decyduje o braku TUZ. Koszenie w oczywisty sposób usuwa samosiejki drzew.". Badając akta sprawy tut. sąd nie znalazł zdjęć, o których wspomina w tym przypadku organ, i z których można by było wyczytać to, na co powołuje się w zakresie zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] ugoru. Jest to zatem okoliczność nieweryfikowalna w ramach przedstawionych do kontroli sądu akt administracyjnych.
W tym miejscu należy równocześnie zaznaczyć, że wymienione powyżej środki dowodowe są w pełni dopuszczalne w postępowaniu dotyczącym płatności (J. Chmielewski, Ciekawe środki dowodowe w postępowaniu administracyjnym - uwagi na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Palestra 2016, nr 7-8, s. 27-33.), niemniej należy przedstawić je w odpowiedniej formie. W przypadku: zdjęć, map lub szkiców należy dołączyć do akt sprawy ich wydruki lub zrzuty wraz z opisem, co zapewni możliwość zapoznania się z ich zawartością, ale także da informację o tym, kto, kiedy i w jakim celu jej sporządził. W takiej postaci ww. dowody będą mogły zostać zweryfikowane przez sąd, a w postępowaniu administracyjnym będzie mogła zapoznać się z nimi strona. W rozpoznawanej sprawie dowody te nie zostały przedstawione, a z tych które znajdują się w aktach sprawy trudno wyczytać tezy, na które powołuje się Dyrektor OR dla poparcia przyjętego stanowiska. Jeszcze raz przypomnieć należy, że z przywołanego wyżej przepisu art. 27 ustawy obszarowej wynika, że to na wnioskodawcy spoczywał ciężar dowodzenia, co nie oznacza jednak, że organ jest całkowicie zwolniony z wszelkich obowiązków w tym zakresie, powinien bowiem stać na straży praworządności. W ramach tej zasady mieści się prowadzenie postępowania w taki sposób, aby przyjęte przez organ twierdzenia miały oparcie w materiale dowodowym, który powinien dawać możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie;
- lektura akt wykazała występujący brak zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków planowanych na 29 czerwca 2021 r. (świadek M. M.- geodeta) i 5 lipca 2021 r. (świadek J. L. - botanik). Jak wynika z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma (k. 1 z 51 akt dotyczących 2019 r.), wezwanie z 2 czerwca 2021 r. zostało doręczone do rąk adresata, którym powinna być strona skarżąca, a tymczasem jego odbiór pokwitowała w dniu 8 czerwca 2021 r. osoba o imieniu A. (nazwisko nieczytelne). Doręczenie zawiadomienia nie odbyło się więc w sposób określony przepisami art. 40, art. 42 i art. 43 k.p.a., przy czym organ nie ponowił zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu ani też nie przeprowadził postępowania reklamacyjnego usługi pocztowej mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości dotyczących doręczenia pisma. Okoliczność ta miała zaś istotne znaczenie, gdyż skarżąca nie stawiła się w wyznaczonych terminach przesłuchań w charakterze świadków M. M. i J. L. (o terminie przesłuchania świadków D. D. i D. S. strona została poinformowana odrębnym pismem w związku ze zmianą terminu przeprowadzenia tych dowodów). Podkreślić należy, że już sam fakt dokonania powyższej czynności procesowej bez prawidłowego powiadomienia strony postępowania o fakcie jej dokonania, wskazuje na naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ I instancji pominął bowiem gwarancję procesową czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym określoną w art. 79 §1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 §1 k.p.a.) oraz ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 §2 k.p.a.). Co istotne na tę nieprawidłowość zwrócił również uwagę WSA w Olsztynie w wyroku z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 15/22. Przedmiotowe tezy są zatem zbieżne z tym rozstrzygnięciem;
- sądowi z urzędu jest wiadomo, że WSA w Olsztynie badając już dwukrotnie sprawę dotyczącą płatności na 2019 r. (wyroki z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 727/20 oraz z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 15/22) w pierwszym z nich zobligował organ do przesłuchania w charakterze świadków (D. S. i D. D.) na okoliczności dotyczące historii użytkowania rolniczego działek. Zobowiązał też do skonfrontowania tych zeznań z treścią operatu geodety i ekspertyzą przyrodniczą znajdującą w aktach sprawy. W celu usunięcia występujących wątpliwości w sprawie nakazał też przesłuchanie w charakterze świadków geodetę oraz botanika na okoliczności, które są przedmiotem operatu geodezyjnego i ekspertyzy przyrodniczej, a mianowicie, czy ich opracowania należy interpretować w ten sposób, jak to uczynił organ odwoławczy, czy też stan faktyczny przedstawiony w tych opracowaniach, przeciwnie, dowodzi, że przez okres minimum ostatnich 5 lat w sposób naturalny występowały trawy i to, że wnioskowane grunty nie były objęte płodozmianem przez okres min. 5 lat. W przypadku drugiego rozstrzygnięcia tut. sąd zobligowała Dyrektora OR do przeprowadzenia dowodu z zeznań D. D., jak i ponowienia dowodów z zeznań w charakterze świadków geodety i botanika, a następnie do ponownego, wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, także przez pryzmat twierdzeń skarżącej. Należy przy tym zaznaczyć, że to ostatnie orzeczenie WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 15/22 poddane zostało kontroli instancyjnej NSA (z uwagi na skargę kasacyjną organu), który wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1038/22 przedmiotową skargę oddalił. Pomimo tych zaleceń, które mają bezpośredni wpływ na niniejsze postępowania (gdyż materiał dowodowy w tej sprawie obejmuje również akta administracyjne odnoszące się do lat 2019 i 2020) organ do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zastosował się w sposób prawidłowy do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniach powołanych wcześniej orzeczeń i w dalszym ciągu nie wyjaśniły, czy przez okres minimum ostatnich 5 lat w sposób naturalny występowały na wnioskowanych gruntach trawy i czy nie były one objęte płodozmianem przez okres min. 5 lat. Nie przeprowadził bowiem dowodu z zeznań D. D., nie przesłuchał ponownie geodety i botanika (pomimo, że sąd w wyroku z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 15/22) wyraźnie wskazał, że sposób przeprowadzenia tych dowodów wcześniej był daleki od standardów prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji ich znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia zarówno sprawy, której wyrok ten dotyczył jak i niniejszej sprawy nie mogło być przesądzające.
Tym bardziej, że sam Dyrektor OR (co należy raz jeszcze podkreślić) wskazuje w zaskarżonej decyzji, że niniejsza sprawa jest wprost konsekwencją ustaleń dotyczących wnioskowania w 2019 r., a negatywna weryfikacja TUZ za 2019 r. rozciąga się na wnioskowanie zarówno w 2020 r. jak i w 2021 r. oraz, że materiał dowodowy w tych sprawach jest jeden (dlatego akta sprawy za 2019 r. i 2020 r. stanowią integralną część akt przedmiotowej sprawy);
- sąd zgadza się z tezami wskazanymi w wyroku tut. sądu z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 15/22 odnośnie dokonanej w sprawie oceny dowodów z zeznań ekspertów (geodety i botanika) przesłuchanych w charakterze świadków, że pytania organu kierowane do ekspertów były nie tylko za daleko idące w kontekście kwalifikacji gruntów z punktu widzenia definicji TUZ zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, co do której eksperci nie musieli mieć wiedzy, gdyż obowiązek kwalifikacji prawnej gruntu spoczywał na organie a nie na ekspertach, ale też nie dotyczyły podstawowych kwestii, co do których powstały wątpliwości po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że wprawdzie eksperci nie zostali powołani w toku postępowania w charakterze biegłych, gdyż sporządzone przez nich ekspertyzy zostały przedłożone jako ekspertyzy prywatne strony, lecz mimo to ich rola w związku z przesłuchaniem w charakterze świadka powinna uwzględniać także to, że dysponują pewnymi wiadomościami specjalnymi, co jest charakterystyczne dla roli biegłego. W związku z tym przypomnieć należy, że zadaniem takiej osoby jest naświetlenie i wyjaśnienie okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, przy uwzględnieniu zebranego materiału dowodowego. Rolą biegłego nie jest natomiast dokonywanie wykładni przepisów prawa lub subsumcji stanu faktycznego sprawy (czego domagał się zadając pytania organ I instancji). Biegły winien przy tym wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Nie jest zwolniony od wskazania źródeł, podstaw i przesłanek, które uzasadniają poszczególne stwierdzenia zawarte w opinii. Ustalenie stanu faktycznego sprawy należy natomiast zawsze do organu administracji publicznej, a ekspert powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., sygn. akt I SA/Łd 1242/01).
Uwzględniając powyższe podnieść należy, że pytania zadane uprawnionemu geodecie M. M. nie dotyczyły jego wiedzy na temat istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych ani też posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, ale jego oceny deklarowanych przez stronę gruntów w kontekście definicji TUZ z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, przy czym wręcz osobliwe było, że dopiero w ostatnim pytaniu spytano świadka, czy zna tę definicję, a świadek w odpowiedzi podał, że nie zna tej definicji, zna tylko definicję z Ewidencji Gruntów i Budynków, choć wcześniej w swych zeznaniach – z uwagi na treść zadanych pytań – odnosił się bądź to do definicji TUZ z Ewidencji Gruntów i Budynków, bądź do definicji TUZ z art. 4 ust. 1 lit. h ww. rozporządzenia unijnego. W rezultacie więc nie sposób stwierdzić, co świadek miał na myśli, posługując się w swych zeznaniach pojęciem TUZ. Analiza treści protokołu z przesłuchania świadka wskazuje, że nie zadano mu pytania dotyczącego tego, co uznaje za TUZ w operacie i w oparciu, o jakie kryteria przyjął powierzchnię użytkowaną rolniczo w ramach działek ewidencyjnych. Nie sformułowano również żadnych pytań dotyczących powierzchni wyłączonej z użytkowania rolniczego przez geodetę z powierzchni działki TUZ C i nie ustalono charakteru tych wyłączeń, czy były to zakrzaczenia, drzewa, w celu konfrontacji zastosowanych przez świadka wyłączeń z powierzchnią wyłączoną z TUZ przez organ na podstawie zbliżonej chronologicznie ortofotomapy z 2018 r. Organ nie dopytał również, jakie inne czynniki wskazane przez świadka w odpowiedzi na pytanie nr 12 miały wpływ na dokonaną przez niego kwalifikację użytków. Dokonując oceny zeznań świadka, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że operat określa stan w dacie dokonania oceny gruntu, tj. na dzień 28 maja 2018 r.
W odniesieniu zaś do przesłuchania drugiego ze świadków botanika J. L. wskazania wymagało, że jedno z pytań (pyt. 10) dotyczyło tego, czy świadek potrafi określić powierzchnię użytkowaną rolniczo w latach 2014-2018, choć wcześniej świadek podał, że nie dokonywał pomiarów powierzchni, gdyż wiedział, że w sprawie będzie brał udział geodeta (odp. na pyt. 4). Nie zadano natomiast świadkowi pytania, ile lat powstaje stwierdzone przez świadka siedlisko (choć stanowiło to kluczowe zagadnienie dla sprawy i świadek jako botanik mógłby udzielić w tym zakresie użytecznej dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy odpowiedzi) kwalifikujące do wariantu (w odniesieniu do spornej działki nr [...] ekspert przedstawił spis gatunków liczący 25 pozycji) i czy możliwe jest, by stan siedliska, jaki zastał w dniu badania, tj. 28 czerwca 2019 r. był konsekwencją wskazywanego przez stronę użytkowania rolniczego w okresie co najmniej 5 lat. Wskazania również wymaga, że świadek potwierdził, że na działce były pojedyncze pieńki, wierzby, więc w takiej sytuacji należało go dopytać, czy stwierdzone przez niego ślady po zakrzaczeniach/zadrzewieniach mogły wpłynąć na ocenę kwalifikacji uprawy w latach poprzedzających rok złożenia wniosku. Podobnie jak w odniesieniu do świadka M. M., również świadka J. L. nie zapytano o stan gruntów wyłączonych z TUZ przez organ w oparciu o ortofotomapy. Przedstawiono świadkowi ortofotomapy jedynie w kontekście pytania o ślady ewentualnej rekultywacji gruntu. Nie zadano świadkowi pytania odnośnie tego, czy był w stanie ocenić, jakie zabiegi były prowadzone na gruntach w poprzednich latach, nie tylko w kontekście koszenia, o którym świadek zawarł wzmiankę w ekspertyzie, ale przede wszystkim negatywnej przesłanki TUZ, jaką jest płodozmian. Najbliższe istocie okoliczności faktycznych, które stosownie do wskazań wyroku sądu z 3 lutego 2021 r. miały być wyjaśnione poprzez dowód z zeznań świadka, było pytanie nr 15 dotyczące występowania roślin wskaźnikowych na gruncie uprawianym przez okres krótszy niż okres 5 lat, ale i ono nie doprowadziło do wyjaśnienia z udziałem świadka, czy wnioskowane grunty mogły być objęte płodozmianem w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku.
Zdaniem sądu analiza pytań zadanych świadkom, a także dokonana przez organy ocena ich zeznań zawarta w zaskarżonej decyzji potwierdza, że organy ARiMR skupiły się na stwierdzeniu, że ekspertyzy zostały dokonane na dzień dokonania pomiarów czy dokumentacji przyrodniczej, podczas gdy nie było to sporne w sprawie, a okolicznością faktyczną, którą należało wyjaśnić z udziałem świadków, zgodnie ze wskazaniami sądu zawartymi zarówno w wyroku z 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 15/22 jak i poprzedzającym go wyroku z 3 lutego 2021 r., sygn. akt 727/20 – dotyczących płatności na 2019 r.), było to, czy przez okres minimum ostatnich 5 lat w sposób naturalny na gruntach występowały trawy i czy wnioskowane grunty nie były objęte płodozmianem przez okres min. 5 lat. W ocenie sądu okoliczność ta w dalszym ciągu nie została wyjaśniona;
- odnosząc się do dokonanej przez organy oceny zeznań D. S., podnieść należy, że organy stwierdziły, że z jej zeznań nie wynika, by rolnicze użytkowanie dotyczyło całej powierzchni działek nr [...], [...] i [...], gdyż świadek nie sprecyzowała, na jakiej powierzchni była prowadzona działalność rolnicza. Zauważenia w tym kontekście wymaga, że świadka zapytano o powierzchnię działek, ale żadne z pytań nie dotyczyło tego, czy świadek zna stan faktyczny na całej powierzchni działek. Tymczasem świadek potwierdziła jednoznacznie, że działki były koszone co roku, robione były też baloty siana. Wskazała ponadto na prowadzony na działkach wypas zwierząt;
- sąd zwrócił uwagę, że organ nie przeprowadził dowodu z zeznań D. D., która w złożonych oświadczeniach (k. 4/46 i k. 1/57 akt dotyczących 2019 r.) wyraźnie wskazała, że działki o nr [...], [...] i [...] przez ostatnie 10 lat były użytkowane jako TUZ (częściowo wykaszane, a częściowo wykorzystywane pod wypas) oraz nigdy nie były orane. Przy czym aktualna pozostaje teza sądu zawarta w wyroku z 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 15/22, że nie wykazano, że wobec niestawiennictwa świadka podjęto działania dyscyplinujące w postaci zastosowania kary porządkowej w sytuacji, gdy zeznania świadka – w świetle oceny wyrażonej w wyroku sądu – były istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Co istotne też odbyło się to wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym zarówno w wyroku sądu z 3 lutego 2021 r., jak i w orzeczeniu z 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 15/22;
- w odniesieniu do argumentacji dotyczącej występujących ugorów na działce nr [...] w latach 2015-2017 oraz, że w 2018 r. nie została ona zgłoszona do płatności to wskazać w pierwszej kolejności należy, że akta sprawy nie potwierdzają tych tez. Nie jest zatem weryfikowalne skąd i na jakiej podstawie organ tak twierdzi. Skoro więc weryfikacja ww. działki odbyła się w oparciu o systemy informatyczne zarządzane przez ARiMR do obsługi unijnych dopłat w Polsce w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej (z uwzględnieniem aktualnych danych MKO), to akta winny zawierać stosowne wydruki (potwierdzone za zgodność), które potwierdziłyby te ustalenia. Dyrektor OR nie wziął również pod uwagę tego, że w świetle argumentacji strony wskazującej na istnienie TUZ w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku na 2021 r. i przedstawionych przez nią dowodów, nie może być przesądzająca sama w sobie okoliczność zadeklarowania przez poprzedniego użytkownika działki w poprzednich latach gruntu jako ugoru/traw na gruntach ornych, która to okoliczność nie została w stosownym czasie przez organ zweryfikowana w toku kontroli na miejscu. Sama deklaracja poprzedniego użytkownika gruntu nie przesądza bowiem o tym, że w rzeczywistości stan gruntów odpowiadał tej deklaracji. Nie przeanalizowano również, czy deklarowana w poprzednich latach powierzchnia ugoru stanowi powierzchnię wyłączoną przez organy z TUZ w oparciu o ortofotomapy. Opierając się na historii użytkowania rolniczego oraz na ortofotomapach organ nie wyjaśnił, jaka część działki była ugorowana, jaka zaś została wyłączona z płatności na podstawie ortofotomap, i nie skonfrontował tego z innymi dowodami, m.in. nie ustalił z udziałem świadków możliwości wytworzenia traw na ugorze i braku płodozmianu w okresie 5 lat;
- z akt sprawy wynika, że pomimo wniosków strony o przeprowadzenie wizytacji na miejscu żaden z organów ARiMR tego nie zrobił. Dotyczy to zarówno tej sprawie i płatności rśk na 2021 r., jak lat poprzednich odnoszących się do płatności rśk na 2019 r. i 2020 r.
W ocenie sądu pomimo wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych zarówno w wyroku z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 727/20, jak i wyroku z 24 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 16/22 (dotyczących płatności na 2019 r.) również i w tej sprawie nie zostały zweryfikowane twierdzenia skarżącej, że w okresie 5 lat poprzedzających wniosek na 2021 r. sporny grunt porastały trawy, które były koszone, lecz nie wykonywano żadnych innych zabiegów agrotechnicznych, w szczególności orania, nie był też stosowany płodozmian – dlatego też prawidłowe rozstrzygnięcie jest niemożliwe.
Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi też wynikać m.in., że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów strony, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie decyzji realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organy zobowiązane są zgodnie z treścią art. 107 §3 k.p.a. wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł, co oczywiście zawiera także obowiązek przedstawienia tych dowodów stronie, a także sądowi administracyjnemu na wypadek uruchomienia przez stronę kontroli sądowej. Należy zwrócić również uwagę (o czym Dyrektor OR zapomniał) na treść wspomnianego art. 7 k.p.a., z którego jasno wynika, że organy stoją na straży praworządności. Zasadę tę należy powiązać z art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom (w tym przypadku odmowy przyznania płatności rśk i nałożenia w związku z tym stosownej sankcji oraz przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytuły sporządzenia dokumentacji przyrodniczej) bowiem obywatel ma być przekonany, a nie pokonany (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19).
Organ odwoławczy, nie gromadząc niezbędnego do oceny i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy materiału dowodowego, nie przeprowadzając stosownych dowodów i nie dokonując jego rozpatrzenia w powiązaniu z wszystkimi wynikającymi z niego okolicznościami oraz twierdzeniami skarżącej, dopuścił się w prowadzonym postępowaniu naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a., które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych względów sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach przysługujących mu kompetencji w oparciu o wyżej wymienione przepisy uznał zatem, że zawiera ona istotne wady, powodujące konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi dowód z zeznań świadka – D. D., a także ponowi dowody z zeznań świadków - M. M. (geodety) i J. L. (botanika), a następnie ponownie, wszechstronnie rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy, także przez pryzmat twierdzeń skarżącej, uwzględniając przy tym pozostałe uwagi i wskazania sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, czemu da wyraz w części sprawozdawczej swojej decyzji. Obowiązkiem organu jest również dołączenie do akt sprawy dowodów, tak aby okoliczności, na które się w związku z nimi powołuje w dokonywanym rozstrzygnięciu były weryfikowalne.
W związku z powyższym sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.