I SA/Ol 125/08

I SA/Ol 125/08 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2008-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Tadeusz Piskozub
Wiesława Pierechod /przewodniczący/
Zofia Skrzynecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
art. 3 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 11 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 72
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 40 ust. 4
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 8, art. 9, art. 58 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant Dariusz Idzikowski, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
M.S. w dniu 15 maja 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 wraz z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia niniejszego wniosku. W motywach pisma małżonkowie J.i M.S. wyjaśnili, iż w dniu 14 kwietnia 2005 r. po wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich przez pracownika Urzędu Gminy uzyskali od niego informację, że kopia wniosku zostanie przekazana do Biura Powiatowego ARiMR. Ponadto M.S. oświadczył, że oryginał wniosku zatrzymał. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego również w 2004 r. składał wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w Urzędzie Gminy i uzyskał płatności do gruntów. Do wniosku załączono pismo z dnia 9 maja 2006 r., skierowane do Wójta Gminy, zawierające żądanie wyjaśnienia sprawy zaginięcia kserokopii wniosku o przyznanie płatności złożonej w dniu 14 kwietnia 2005 r. w Urzędzie Gminy oraz odpowiedź Wójta Gminy na powyższe pismo.
Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 ze względu na złożenie wniosku po upływie wyznaczonego terminu tj. do dnia 15 maja 2005 r. Wskazano, że termin do złożenia wniosku jest terminem materialno – prawnym i nie może być przywrócony w trybie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zarzutu braku informacji czy dezinformacji strony co do prawidłowego trybu składania wniosku w 2005 r. tj. bezpośrednio w Biurze Powiatowym ARiMR.
Powyższa decyzja została w dniu "[...]" uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, który przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków – pracowników Urzędu Gminy przy czynnym udziale strony.
Następnie w dniu "[...]", po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. Organ II instancji, podzielając stanowisko organu I instancji, utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Ol 535/07, uchylił powyższe decyzje organów obu instancji, stwierdzając, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W szczególności Sąd wskazał, że organy administracji publicznej swe ustalenia oparły m.in. na znajdujących się w aktach sprawy oświadczeniach pracownic organu gminy, które w ocenie pełnomocnika organu, stanowiły dowody z zeznań świadków. Dowody te jednak nie odpowiadały, zdaniem Sądu, wymogom formalnym przewidzianym dla tego środka dowodowego. Z załączonych do akt druków oświadczeń pracownic Urzędu Gminy– E.S. i J.B. nie wynikało bowiem, aby w trakcie przesłuchania obecny skarżący oraz aby miał możliwość zadawania pytania świadkom i składania wyjaśnień. Mając na uwadze powyższe, Sąd uwzględnił zarzut skargi o naruszeniu art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na naruszenie art. 83 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pouczenia przesłuchanej w charakterze świadka żony skarżącego – J.S. o przysługującym jej prawie do odmowy składania zeznań, jak i prawie do odmowy odpowiedzi na konkretne pytania. Sąd wskazał również, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie wystąpiono do Urzędu Gminy z zapytaniem o zakres uprawnień i obowiązków pracownic udzielających pomocy rolnikom występującym o pomoc unijną, a tym samym nie zweryfikowano czy do obowiązków pracownic należało przekazywanie wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do Biura Powiatowego ARiMR. Nie wyjaśniono także w jakim celu i na jakiej podstawie pracownice kserowały wypełnione wnioski oraz sporządzały imienną listę rolników korzystających z pomocy. Sąd dodał, że należało też bezwzględnie wyjaśnić czy w 2005 r. zaistniały przypadki, gdy wnioski składane w Urzędzie Gminy były przekazywane do Biura Powiatowego ARiMR. Okoliczność taka mogłaby mieć bowiem wpływ na ustalenie czy po stronie skarżącego zaistniała nadzwyczajna okoliczność uzasadniająca przyznanie płatności.
W dniu "[...]". po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wydał decyzję odmawiająca stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005.
Utrzymując powyższą decyzję w mocy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że termin do składania wniosków o przyznanie przedmiotowych płatności, wynika z art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) i art. 1 decyzji Komisji Europejskiej z dnia 13 lipca 2005 r. w sprawie daty składania pojedynczego wniosku w Polsce w 2005 r. (decyzja nie przeznaczona do publikacji, K (2005) 2517). W myśl powyższych przepisów pojedyncze wnioski o przyznanie płatności mogą być składane w terminie ustalonym przez państwo członkowskie od 15 marca, lecz nie później niż do 15 maja. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, iż termin ten ma charakter terminu materialno – prawnego, a zatem nie podlega przywróceniu na podstawie art. 58 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszących się wyłącznie do terminów procesowych i do terminów dokonania czynności procesowych.
Organ II instancji przywołał również przepis art. 21 ust. 1 w związku z art. 72 cytowanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeżeli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle złożonych oświadczeń pracownic Urzędu Gminy– J.B. i E.S. oraz Wójta Gminy nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżącego dotyczące nieprzekazania przez pracowników Urzędu Gminy kserokopii wypełnionego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do Biura Powiatowego ARiMR.
Przesłuchana podczas przeprowadzonej w dniu 25 października 2007 r. rozprawy administracyjnej E.S. oświadczyła, że do jej obowiązków należała pomoc przy wypełnianiu wniosków o płatności bezpośrednie. Powyższe potwierdziła J.B. Zatem organ stwierdził, że pracownice nie były upoważnione do przyjmowania wniosków i ewentualnego pośredniczenia w dostarczaniu dokumentów do ARiMR. Wskazał, że skarżący, otrzymując pocztą z Centrali ARiMR w Warszawie częściowo wypełniony wniosek o przyznanie płatności, uzyskał (na str. 2 instrukcji wypełniania wniosku) informację, iż wniosek należy złożyć w biurze powiatowym ARiMR osobiście lub za pośrednictwem poczty.
Ponadto organ II instancji dał wiarę zeznaniom E.S. i J.B., że w dniu 14 kwietnia 2005 r. pomogły skarżącemu wypełnić wniosek o przyznanie płatności i zwróciły mu oryginał wniosku, jak również twierdzeniom E.S., iż nie udzieliła błędnej informacji, że kserokopia wniosku zostanie przekazana do Biura Powiatowego ARiMR. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z zeznaniami złożonymi przez J.B. po przekazaniu przez nią informacji, iż przedmiotowy wniosek należy złożyć w biurze ARiMR osobiście, J.S. zapytała o ostateczny termin składania dokumentów. Po uzyskaniu odpowiedzi żona skarżącego stwierdziła, że jest jeszcze sporo czasu na złożenie wniosku i zdąży go dostarczyć do Biura Powiatowego ARiMR. Organ podniósł, że powyższa okoliczność udzielenia informacji na temat terminu i sposobu dostarczenia wniosku do odpowiedniego organu nie została w toku postępowania zakwestionowana przez żonę skarżącego.
Odnosząc się do podnoszonej przez stronę okoliczności, że przesłuchani w charakterze świadka rolnicy potwierdzili, że wnioski wypełniane były przez pracowników Urzędu Gminy, a dostarczane do Biura Powiatowego ARiMR przez J.D., a zatem strona mogła pozostawać w przekonaniu, że Urząd Gminy w ramach pomocy przejął na siebie obowiązek zarówno wypełniania jak i dostarczania wniosków, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że pracownicy Urzędu Gminy i inne osoby nie miały żadnego upoważnienia ze strony urzędu czy też ARiMR do przyjmowania wniosków w punktach gminnych i przekazywania ich. W ocenie organu, odpowiedzialność za skutki związane z wykonaniem ewentualnego zlecenia dostarczenia wniosku rolnika przez inną osobę, ponosi wyłącznie zleceniodawca. Dostarczenie przez J.D. oryginałów wypełnionych wniosków do Biura Powiatowego ARiMR było tylko i wyłącznie prywatną inicjatywą wymienionego doradcy rolniczego. W żadnym wypadku nie miał on ani polecenia właściwego organu, ani też upoważnienia do odbioru i przekazywania przedmiotowych dokumentów do Biura Powiatowego ARiMR.
Przesłuchani rolnicy A.M., E.M. i I.M. przyznali, że składali w 2005 r. wnioski w Urzędzie Gminy, w podobny sposób do skarżącego i otrzymali płatności. Organ zaznaczył jednak, iż osoby te złożyły oryginały wniosku, pozostawiając sobie do dyspozycji ich kserokopie. Ponadto organ wskazał, że J.D. zeznał, że żaden z rolników nie zgłaszał mu sytuacji niedostarczenia przez niego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005., a także, że każda osoba, która za jego pośrednictwem składała dokumenty upewniała się osobiście lub telefonicznie czy dostarczono jej wniosek. Świadek wyjaśnił również, że potwierdzenia złożenia wniosku wystawione przez ARiMR przekazywał rolnikom osobiście lub zostawiał w Urzędzie Gminy, skąd były odbierane w ciągu najbliższych dni. Nadto w środowisku wiejskim powszechnym było zlecanie przez rolników jednemu z nich zebrania i dostarczenia ich wniosków do Biura Powiatowego ARiMR. W ocenie organu ryzyko związane z pośredniczeniem innej osoby w dostarczeniu wniosku ponosił tylko i wyłącznie wnioskodawca. Zatem, zdaniem organu, przekonanie skarżącego, iż w 2005 r. wnioski o przyznanie płatności mogły być składane w Urzędzie Gminy zamiast w biurze powiatowym Agencji nie mogło być uznane za nadzwyczajną okoliczność w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.
Organ odwoławczy wskazał ponadto na prowadzoną na szeroką skalę akcję informacyjną Centrali Agencji na temat sposobu i terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 poprzez ogłaszanie komunikatów w mediach o zasięgu ogólnopolskim (prasa, radio, telewizja). Dodał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przedmiotowe informacje zamieszczał w "[...]" - najpoczytniejszym tygodniku na terenie powiatu. Informacje w tym zakresie dostępne były również na tablicach ogłoszeń w Biurze Powiatowym ARiMR, bankach spółdzielczych, BGŻ, KRUS-ie oraz Ośrodku Doradztwa Rolniczego. Mając na uwadze powyższe Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że nie dopatrzył się w działaniu skarżącego należytej staranności.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego zostały zachowane podstawowe gwarancje procesowe strony. Umożliwiono jej bowiem czynne uczestniczenie w dowodzie z zeznań świadków. W sposób właściwy został przeprowadzony również dowód z zeznań J.S. - żony skarżącego, jak i jego samego.
Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 58 i nast. oraz art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazując na naruszenie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący zaznaczył, iż przy wydaniu decyzji pominięto okoliczność, że organ administracji publicznej w przypadku przyjęcia wniosku zobowiązany był do jego przekazania organowi właściwemu, a przynajmniej do prawidłowego pouczenia w tym zakresie.
Zdaniem strony, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają prawo w sposób rażący. Organy rozstrzygające przedmiotową sprawę przyjęły, iż terminy do składania wniosków o dopłaty bezpośrednie, o których mowa w art. 21 ust. w związku z art. 72 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. mają charakter terminów prawa materialnego a nie procesowego. Ponadto przywołały treść art. 1 niepublikowanego przepisu decyzji Komisji Europejskiej upoważniającego Polskę do ustalenia innego terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich na 2005 r. "nie później niż 31 maja 2005 r.". Skarżący wskazał, że decyzja ta zapadła w dniu 13 lipca 2005 r., a więc po terminie do złożenia wniosków przez rolników w 2005 r. Ponadto zwrócił uwagę, że brak jej publikacji powoduje, że jej moc wiążąca jest bardzo wątpliwa.
Skarżący nie zgodził się z oceną prawną charakteru terminu do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie. W art. 21 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z 21.04.2004 r. określone zostały przesłanki usprawiedliwionego opóźnienia w złożeniu wniosku o dopłaty bezpośrednie (przykładowo wymienione okoliczności wskazane w art. 40 ust. 4 rozporządzenia WE nr 1782/2003 z dnia 20.09.2003 r.). W jego ocenie regulacja ta zbliżona jest do unormowania zawartego w art. 58 § 1 kpa oraz art. 168 § 1 kpc, które dotyczą terminów procesowych, a nie materialnych. Z przywołanych przepisów wynika bowiem, że organ administracji jest uprawniony do przywrócenia terminu do złożenia wniosku pomocowego. Wskazuje na to 10-dniowy termin do złożenia na piśmie zgłoszenia uzasadnienia okoliczności uniemożliwiających złożenie wniosku w terminie. Ponadto organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające czy skarżący spełnia przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia wniosku. Skarżący zachował 10-dniowy termin, gdyż z chwilą ustalenia w dniu 11 maja 2005 r., iż wniosek przyjęty przez pracownika Urzędu Gminy nie wpłynął do właściwego organu, złożył w dniu 15 maja 2006 r. wniosek w organie właściwym do jego rozpatrzenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.
Strona ponownie wskazała, że bezspornym jest, że w 2004 r. Urząd Gminy przyjmował wnioski rolników i przekazywał do ARiMR. Miała więc podstawy do założenia, iż Gmina wzorem lat ubiegłych przyjęła na siebie obowiązek przekazywania przyjętych dokumentów w trybie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego i działała w zaufaniu do starannego i zgodnego z zasadami współżycia społecznego i prawem działania organu administracji samorządowej.
W toku postępowania naruszono także art. 7, 8 oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na zeznaniach pracownic Urzędu Gminy. Zeznaniom tym, w ocenie skarżącego, nie można dać wiary, gdyż osoby te zainteresowane są uniknięciem odpowiedzialności za swoje zaniedbania. Organy rozstrzygające sprawę nie wzięły natomiast pod uwagę zeznań szeregu osób – sąsiadów skarżącego, które w tym samym czasie co skarżący składały wnioski o dopłaty. Pomimo wniosku strony osoby te nie zostały przesłuchane w charakterze świadków na wskazane wyżej okoliczności. Skarżący wskazał też, że w toku postępowania pominięto kilka innych istotnych dla sprawy faktów, tj., że wniosek skarżącego o dopłaty sporządzony był pismem pracownicy Urzędu Gminy, a rolnicy składający wnioski wpisywani byli na imienną listę i składali na niej podpisy. Lista ta jednak nie znalazła się w aktach sprawy.
Reasumując, strona skarżąca podkreśliła, że informacja o możliwości pozostawienia wniosku w tym czasie była wiadomością ogólnie znaną i dostępną, a pozostawianie wniosków w Gminie było w tym czasie normą. Rolnicy pozostawali w przekonaniu, że Urząd Gminy w ramach udzielanej pomocy przyjął na siebie obowiązek zarówno wypełniania jak i dostarczania wniosków do odpowiednich organów do spraw dopłat. Ponadto oświadczył, że będąc prawidło poinformowany dokonałby wszelkich przewidzianych przepisami formalności, gdyż trudno założyć by działał wbrew swojemu dobrze pojętemu interesowi i logice.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że stanowisko o materialno – prawnym charakterze terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych znajduje potwierdzenie w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, zgodnie z którym termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności nie podlega przywróceniu. Wprawdzie art. 40 rozporządzenia WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. przewiduje przypadki siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności (np.: śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemię dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarstwa), ale za taką okoliczność nadzwyczajną nie może być uznane przekonanie rolnika, iż w 2005 r. wnioski o przyznanie płatności mogły być składane w Urzędzie Gminy zamiast w Biurze Powiatowym ARiMR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
Z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działalnie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W niniejszej sprawie organy I i II instancji związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 535/07. Uwzględniając powyższe, organ I instancji ponowił postępowanie dowodowe we wskazanym przez Sąd zakresie. W toku postępowania podczas rozprawy administracyjnej przeprowadził m.in. dowód z zeznań świadków E.S. i J.B., a także wystąpił do Wójta Gminy z zapytaniem o zakresy uprawnień i obowiązków wymienionych osób. Ponadto stosownie do wskazań Sądu przed odebraniem zeznań J.S. zgodnie z przepisami prawa pouczono ją o przysługującym jej prawie do odmowy składania zeznań, z czego skorzystała. O prawie do odmowy odpowiedzi na konkretne pytania pouczono także skarżącego.
Na wstępie należy podkreślić, że powrót postępowania do fazy administracyjnej otwiera na nowo możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji, a wnioski z ponownie prowadzonych postępowań mogą prowadzić do ujawnienia okoliczności, którymi Sąd nie zajmował się w poprzednich fazach postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie bowiem wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych Sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do formalnej realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez Sąd wytyczne postępowania. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim, pogłębionym uzasadnieniem. Powyższa teza nie znalazła jednak odzwierciedlenia w toku prowadzonego ponownie postępowania w niniejszej sprawie.
Zauważyć też należy, że kluczowe znaczenie dla każdego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wymieniony przepis wyraża zasadę prawdy obiektywnej, będącą bez wątpienia naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Trzeba zaś pamiętać, że zasady ogólne postępowania są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organu wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym jak podkreślono w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 roku, sygn. akt I SA 258/82, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1982 r. nr 1, poz. 54; por. również J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne, Warszawa 1993, str. 126).
Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zdaniem Sądu, organy obu instancji nie uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanego wyżej przepisu. W szczególności nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości kluczowej kwestii sprowadzającej się do odpowiedzi na pytanie, czy podane przez producenta rolnego okoliczności złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 stanowiły przesłankę, o której mowa w art. 40 rozporządzenia WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ dał wiarę zeznaniom świadków J.B. i E.S. jako spójnym i logicznym. Na podstawie tych zeznań wyprowadził wniosek, iż pracownice Urzędu Gminy nie były upoważnione do przyjmowania wniosków o przyznanie płatności. Niniejsze potwierdza pismo Wójta Gminy z dnia 5 września 2007 r., którym poinformowano, że zgodnie z umową zawartą z Powiatowym Urzędem Pracy w dniu 8 marca 2005 r. do zadań pracownic należała pomoc dla rolników przy wypełnianiu wniosków o przyznanie płatności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednakże, iż zakres faktycznie świadczonej przez J.B. i E.S. pomocy był szerszy. Zarówno producenci rolni, którzy, jak skarżący, skorzystali z pomocy pracowników Urzędu Gminy w wypełnianiu wniosków na rok 2005 (A.M., E.M., I.M.), jak i pracownik Powiatowego Zespołu Doradztwa Rolniczego– J.D. przyznali, że istniała możliwość pozostawienia wniosków w siedzibie Urzędu Gminy skąd były one przekazywane do Biura Powiatowego ARiMR. Fakt ten potwierdziły również J.B. i E.S. E.S. podczas przesłuchania w dniu 25 października 2007 r. przyznała bowiem, że była możliwość pozostawienia wniosków w Urzędzie Gminy, ale tylko w dniach, w których był obecny J.D. Dodała, że do chwili przybycia J.D. wnioski były przechowywane na biurku zaś J.D. odbierał je i przekazywał do Biura Powiatowego ARiMR, gdzie odbierał potwierdzenia przyjęcia tych wniosków. Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać za spójne i logiczne zeznania E.S., która w dalszej kolejności zeznała, że razem z J.B. informowały rolników, żeby wnioski dostarczali osobiście i że nie było możliwości pozostawienia im wniosków. Twierdzenie to pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z poprzedzającymi je wyjaśnieniami świadka. Także J.B. zeznała, iż przekazała skarżącemu informację, że wniosek należy złożyć osobiście oraz, iż nigdy nie przyjmowała wniosków od rolników w celu zawiezienia ich do Biura Powiatowego ARiMR. Następnie wyjaśniła, że J.D. pełnił rolę kuriera zbierając wnioski z Urzędu Gminy. Zgodnie z zeznaniami J.B., do chwili przyjazdu J.D. wnioski znajdowały się u pracownic Urzędu Gminy. Sporządzana była ponadto lista osób, które pozostawiały wnioski. J.D. przywoził później potwierdzenia złożenia wniosku i były one przekazywane rolnikom. Trudno zatem przyznać walor wiarygodności również zeznaniom J.B., która z jednej strony wskazując, iż pouczała rolników o bezpośrednim trybie składania wniosków do ARiMR, jednocześnie opisała funkcjonującą w 2005 r. procedurę przyjmowania wniosków, które następnie były przekazywane J.D. Stwierdzić zatem należy, iż również zeznania J.B. i E.S. potwierdzają, że istniała faktyczna możliwość pozostawienia wniosku o przyznanie płatności w siedzibie Urzędu Gminy. W kontekście uwypuklonych powyżej sprzeczności zaistniałych w zeznaniach pracownic Urzędu Gminy, budzi wątpliwości bezkrytyczna ocena organów obu instancji, iż zeznania te są spójne i logiczne. Ponadto podnieść należy, iż ocena zeznań świadków winna być oparta na funkcjonalnej ocenie innych dowodów w sprawie oraz na doświadczeniu życiowym. Uznając zatem zeznania J.B. i E.S. za wiarygodne, organy winny jednocześnie odmówić wiarygodności zeznaniom producentów rolnych: A.M., E.M., I.M., czego nie zrobiły, a co nakazywałyby w takiej sytuacji podstawowe zasady logiki i doświadczenia życiowego. Z zeznań tych świadków wyraźnie bowiem wynika, że wnioski były przyjmowane w siedzibie Urzędu Gminy. Jednakże organy tę okoliczność pominęły, akcentując, iż zeznający rolnicy pozostawili w Urzędzie Gminy oryginały wniosków. Skupiły się zatem wyłącznie na ocenie, iż skutki prawne wywiera złożenie oryginału wniosku, a nie jego kserokopii. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie organu winno być prowadzone w kierunku ustalenia czy skarżący przez sam fakt dokonania w Urzędzie Gminy czynności przygotowania wniosku i okoliczności, w jakich to nastąpiło, mógł nabrać przekonania, że uczynił zadość swym obowiązkom. W tym kontekście kwestia złożenia kserokopii wniosku zamiast oryginału pozostaje bez znaczenia.
Ustosunkowując się do twierdzenia decyzji organu II instancji, iż odpowiedzialność za skutki związane z wykonaniem ewentualnego zlecenia dostarczenia wniosku rolnika przez inną osobę ponosi wyłącznie zleceniodawca, należy wskazać, iż jest to zasada, która musi doznać ograniczenia w sytuacji, gdy w przekazywaniu tychże wniosków pośredniczy osoba reprezentująca organ administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje potwierdzenia stanowisko, iż przekazywanie wniosków do ARiMR było tylko i wyłącznie prywatną inicjatywą J.D. Z zeznań przesłuchanych rolników i wyjaśnień strony nie wynika bowiem, by mieli oni świadomość pośredniczenia J.D. w przekazywaniu wniosków. Wszyscy oni wskazują natomiast na możliwość pozostawienia wniosków w Urzędzie Gminy u pracownic świadczących pomoc w wypełnianiu wniosków. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na niewyjaśnienie w toku postępowania w sposób zupełny i nie budzący wątpliwości procedury odbierania wniosków przez pracownice Urzędu Gminy i przekazywania ich J.D. Wątpliwości w tym zakresie nie usunęło pismo Wójta Gminy, który wezwany do przedłożenia zakresu uprawnień pracowników, przedstawił w sposób lakoniczny, iż wymienione pracownice zajmowały się świadczeniem pomocy dla rolników przy wypełnianiu wniosków o przyznanie płatności. Pełniejszych informacji w tym zakresie dostarczył ponowiony dowód z zeznań J.D. Jednakże J.B. i E.S. mimo pojawienia się nowych faktów, nie zostały przesłuchane na tę okoliczność. Wyjaśnienie tej okoliczności mogłoby umożliwić także ustalenie charakteru list sporządzanych w Urzędzie Gminy zwłaszcza, że z zeznań J.D. złożonych do protokołu z dnia 6 grudnia 2007 r. wynika, że lista ta sporządzana była w celu rozliczenia się z potwierdzeń złożenia wniosków w Agencji.
W zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, iż nie można uznać za okoliczność nadzwyczajną przekonania rolnika, iż w 2005 r. wnioski o przyznanie płatności mogły być składane w Urzędzie Gminy. Z uzasadnienia decyzji można wywnioskować, iż chodzi o subiektywne przeświadczenie skarżącego o prawdziwości czy słuszności jego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy można jednak nabrać wątpliwości czy pozostawanie skarżącego w przekonaniu, że wniosek został złożony w prawidłowym trybie nie zostało wywołane postępowaniem osób trzecich – pracowników organu administracji publicznej. Istnienie niejasnej procedury pomocy rolnikom przez pracownice Urzędu Gminy mogło bowiem wytworzyć w skarżącym działającym w zaufaniu do organów państwa przekonanie, że nadał wnioskowi bieg. W ocenie Sądu, organy powinny przeanalizować w toku ponownie prowadzonego postępowania czy nie można zarzucić stronie, że jej zachowanie miało charakter wyłącznie subiektywny, wynikający z jej wewnętrznego przekonania, czy też w powstaniu tego przeświadczenia miały udział zachowania innych osób. Nieuzasadnione na obecnym etapie jest czynienie stronie zarzutu, iż nie dochowała należytej staranności zwłaszcza, że organy obu instancji właściwie nie zaprzeczyły faktowi, że w 2005 r. część osób złożyła swe wnioski w siedzibie Urzędu Gminy i otrzymała płatności.
Wskazać również należy, iż decyzja administracyjna jest aktem, który zgodnie z art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Zbędne zatem w treści uzasadnienia wydaje się być powołanie regulacji dotyczących zasad przeprowadzania dowodu z zeznań świadków. Sposób przeprowadzenia czynności procesowej niewątpliwie również podlega kontroli Sądu, ale kwestia ta jako nie odnosząca się w sposób bezpośredni do meritum sprawy i co do której nie sformułowano zarzutu nie zasługiwała na przytoczenie w uzasadnieniu decyzji. Inaczej mówiąc, konieczne jest zachowanie określonej procedury przy przeprowadzaniu dowodu z zeznań świadków, lecz nie ma potrzeby wplatania w treść uzasadnienia decyzji udzielanych świadkom pouczeń.
Niezależnie od wyżej opisanych nieprawidłowości postępowania dowodowego należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, zgodnie z którym termin do składania wniosku o przyznanie płatności (zarówno bezpośrednich, jak i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania), o którym mowa w art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) jest terminem prawa materialnego, zatem nie podlega on przywróceniu na zasadach określonych w art. 58 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd taki podziela również Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem zauważyć, iż choć prawodawca wyraźnie tego nie stwierdził, upływ terminu do składania wniosku wywołuje skutek wygaśnięcia uprawnienia do przyznania płatności bezpośrednich. Po tym terminie jest jeszcze możliwa zmiana wniosku w określonych warunkach, nie później jednak niż do 31 maja roku, w którym złożono wniosek. Po tej ostatniej dacie uprawnienie do żądania przyznania płatności (roszczenie) już nie funkcjonuje, a więc wygasa. Istotna wskazówka co do tego, iż według prawodawcy upływ terminu wywołuje skutki w zakresie bytu uprawnienia do uzyskania płatności, a nie jedynie możności dokonania czynności o charakterze procesowym, wynika nadto z treści art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, dotyczącego skutków przekroczenia terminu złożenia wniosków oraz zmian do wniosków. Poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli jednak opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych (termin ten upływa zatem z dniem 9 czerwca danego roku), wniosek nie zostanie przyjęty. Przepisy prawa dopuszczają zatem mimo materialno – prawnego charakteru terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności pewne sytuacje szczególne, kiedy to wniosek powinien zostać przyjęty. Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie było zbadanie czy w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja wyjątkowa, o której mowa w art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi natomiast, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał również treść art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., który przewiduje przypadki siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności np.:
a) śmierć rolnika,
b) długookresowa niezdolność rolnika do pracy,
c) poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa,
d) zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku,
e) epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarstwa.
Przepis ten zawiera jedynie przykładowe wyliczenie sytuacji, które mogą być uznane za skutek działania siły wyższej lub nadzwyczajną okoliczność. W ocenie Sądu za taką okoliczność nadzwyczajną niewątpliwie należałoby też uznać udzielenie przez pracowników organu administracji publicznej błędnej informacji lub ich działanie w sposób, który mógłby doprowadzić do powstania błędnego przekonania u skarżącego o prawidłowym nadaniu biegu wnioskowi.
Reasumując, decyzje organów I i II instancji zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest z naruszeniem, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza przepisów art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane są dokonać rzetelnej, nie noszącej znamion dowolności i arbitralności oceny wszystkich zgromadzonych dowodów, uwzględniając poczynione wyżej uwagi. Ocena zeznań świadków powinna przede wszystkim opierać się na zestawieniu treści tych zeznań z pozostałymi dowodami naświetlającymi okoliczności sprawy w sposób odmienny i na dokonaniu prawidłowego wyboru, po rozważeniu wynikłych sprzeczności w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego. Ocena ta winna być poprzedzona szczegółowymi ustaleniami, co do charakteru i potrzeby sporządzania imiennych list rolników, którym udzielono pomocy. Inne wskazania co do dalszego postępowania zawarte są przy opisie dostrzeżonych naruszeń.
Z tych też przyczyn, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało zaskarżoną decyzję uchylić, ze wskazaniem na konieczność uwzględnienia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przedstawionej wyżej oceny prawnej odnośnie podstaw do uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.