I SA/OL 117/20

I SA/Ol 117/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło
Katarzyna Górska
Renata Kantecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1496/20 - Wyrok NSA z 2024-05-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 15 , art. 19 ust. 1 akapit 2
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Dz.U. 2018 poz 627
art. 4, art. 27 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 370
§ 2 ust. 1, § 4, § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2018 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik BP ARiMR") z "[...]", którą odmówiono A.P. (dalej jako: "strona", "skarżący", "producent rolny") przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.
Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący 7 maja 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2018 r., w którym w ramach Pakietu 1. - Uprawy rolnicze w okresie konwersji zadeklarował uprawę koniczyny czerwonej na materiał siewny na gruntach rolnych o powierzchni 66,84 ha.
W wyniku przeprowadzonej, przez wykonawcę zewnętrznego, 31 sierpnia 2018 r. w gospodarstwie strony kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport o numerze "[...]") stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi we wniosku, a stanem faktycznym m.in. w odniesieniu do zadeklarowanych w ramach Pakietu 1. działek rolnych B1a i C1a.
W świetle ustaleń kontroli, na działce rolnej B1a zostały stwierdzone nieprawidłowości oznaczone następującymi kodami:
- DR7 - Nie stwierdzono deklarowanej uprawy/upraw. Stwierdzona uprawa/uprawy należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana;
- DR13- - Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej;
- DR41 - Zredukowano powierzchnię działki podrzędnej.
Natomiast w odniesieniu do działki rolnej C1a wskazano następujące kody nieprawidłowości:
- DR13+ - Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej;
- DR31 - Stwierdzono przynajmniej jedną uprawę lub grupę upraw inną niż deklarowana;
- DR49 - Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego;
- DR51 - W sąsiedztwie działki rolnej stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności;
- DR50 - Granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku.
Uwzględniając wyniki kontroli na miejscu, organ I instancji ustalił, że do przyznania wnioskowanej płatności kwalifikowały się grunty o powierzchni 47,21 ha. W związku z zawyżeniem powierzchni deklarowanej o 19,63 ha, tj. 41,58%, organ I instancji wymienioną na wstępie decyzją z "[...]" odmówił przyznania płatności ekologicznej stosownie do art. 19 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych, mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r. ze zm.).
W odwołaniu od powyższej decyzji producent rolny podniósł, że inspektorzy kontroli nie posiadali kwalifikacji ani wiedzy, aby ocenić jaka roślina znajdowała się na działce rolnej C1. Wskazał, że na części działki rolnej C1 stwierdzono koniczynę, bez wskazania jaka to koniczyna, a na dalszej części działki stwierdzono mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, pomimo, że trawy nie były siane na tej działce, a jedyną rośliną należącą do tej rodziny jest perz, którego trudno jest uniknąć w gospodarstwie ekologicznym. W odniesieniu zaś do działki rolnej B1 inspektorzy stwierdzili ugór, natomiast kontrola jednostki certyfikującej potwierdziła, że prowadzona jest uprawa koniczyny czerwonej. Skarżący wyjaśnił ponadto, że ze względu na panującą w 2018 r. suszę plon koniczyny nie był jednakowy na całej powierzchni, jak również zróżnicowane było zachwaszczenie gruntów, w związku z czym 25 sierpnia 2018 r. dokonał zbioru części plantacji w obrębie działki rolnej C1, gdzie koniczyna była nieco słabsza i wcześniej dojrzała. Decyzję o dokonaniu zbioru podjął, aby nie dopuścić do osypania koniczyny i aby dopełnić zobowiązania kontraktacji. Natomiast pozostałe powierzchnie były koszone w okresie od 10 do 16 września 2019 r. Strona podniosła też, że zachwaszczenie występujące na jej polach ma jedynie wpływ na wysokość ceny sprzedaży plonów, gdyż firma nasienna posiada odpowiedni sprzęt zapewniający całkowite usunięcie nasion chwastów z surowca.
Wraz z odwołaniem strona przedłożyła następujące dokumenty: 2 świadectwa oceny polowej materiału siewnego: nr "[...]", fakturę z "[...]" dokumentującą sprzedaż koniczyny łąkowej wraz z potwierdzeniem płatności za fakturę oraz raport z kontroli "Ekologiczna uprawa roślin i utrzymanie zwierząt".
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor OR ARiMR wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1784) dalej jako: "rozporządzenie ekologiczne". Organ wyjaśnił, że odpowiedzialność za skutki podania we wniosku o przyznanie płatności informacji niezgodnych ze stanem faktycznym, zarówno odnośnie powierzchni użytkowanych rolniczo gruntów, jak i rodzaju uprawy, spoczywa na producencie rolnym (wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1115/08). Uczestnictwo w programie ekologicznym nie jest obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów z niego wynikających należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych, sformalizowanych wymogów, jakimi program ten jest obwarowany.
Odwołując się do ustaleń kontroli na miejscu, Dyrektor OR ARiMR wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności ekologicznej na 2018 r. była mniejsza (47,21 ha) niż zadeklarowana we wniosku (66,84 ha). Z płatności wykluczono działkę rolną B1a o powierzchni deklarowanej 2,71 ha, na której stwierdzono ugór. Ustalenia te potwierdzała dokumentacja fotograficzna (fotografie o numerach: S3-958, S3-959, S3-960). Natomiast w przypadku działki rolnej C1a o powierzchni deklarowanej 64,13 ha wykluczono z płatności powierzchnię 16,81 ha, na której stwierdzono uprawę mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Na potwierdzenie tych ustaleń sporządzono dokumentację fotograficzną (fotografie o numerach od S4-467 do S4-479, S4-492, S4-493, S4-539, S4-540, S4-545, od S4-480 do S4-486 oraz od S4-523 do S4-525). Ponadto wskazana w raporcie kontroli na miejscu powierzchnia działki 47,32 ha została pomniejszona w toku kontroli administracyjnej wniosku do powierzchni 47,21 ha z uwagi na stwierdzony kod nieprawidłowości DR50 - Granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku.
Uwzględniając powyższe wyniki kontroli, organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, że na gruntach rolnych deklarowanych w ramach działki B1a oraz na części działki C1a uprawiana była koniczyna czerwona w czystym siewie. W ocenie organu odwoławczego, dokumentacja fotograficzna w sposób jednoznaczny potwierdziła brak uprawy koniczyny czerwonej w czystym siewie.
Odnosząc się z kolei do zarzutów strony, że osoby kontrolujące dopuściły się błędów w ustaleniach faktycznych, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 47 i art. 48 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.) czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez właściwy organ i potwierdzające wiedzę i uprawnienia kontrolerów do przeprowadzenia czynności. Skarżący zaś nie skorzystał z uprawnienia do zgłoszenia zastrzeżeń do wyników kontroli. Kwestionując następnie rozstrzygnięcie organu I instancji, nie podjął polemiki z ustaleniami kontroli i nie przedstawił argumentów, które by je podważały. Tym samym nie udowodnił, że dane zawarte w raporcie z kontroli na miejscu w zakresie stanu uprawy na działkach rolnych B1a i C1a nie są zgodne z rzeczywistością, choć stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na to, że producent rolny nie poinformował, że wniosek jest nieprawidłowy lub że się zdezaktualizował, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, normujący wyjątki od stosowania kar administracyjnych. Organ dodał, że składając oświadczenie w sekcji IX wniosku o przyznanie płatności, producent rolny potwierdził, że miał świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godził się na obarczanie określonymi konsekwencjami w razie naruszenia prawa. W ocenie organu, stan uprawy został ustalony w wyniku kontroli na miejscu, a zatem dołączone do odwołania dowody w postaci świadectw oceny polowej materiału siewnego, faktury dokumentującej sprzedaż koniczyny łąkowej, potwierdzenia realizacji płatności za fakturę oraz raportu z kontroli "Ekologiczna uprawa roślin i utrzymanie zwierząt", nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w przedłożonym przez stronę raporcie zawarto na s. 2 informację, że zaleca się miejscowy dosiew koniczyny na działce C1a, co potwierdza istniejące braki w zakresie tej uprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie producent rolny, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 78 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR") poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego złożonego przez skarżącego zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym, oraz brak w uzasadnieniu decyzji jakiejkolwiek merytorycznej analizy zarzutów;
2) art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez zaniechanie włączenia do akt szkiców sporządzanych przez kontrolerów oraz brak weryfikacji granic działki na materiale fotograficznym w oparciu o mapy geodezyjne, którymi organ dysponuje z urzędu, na którym to materiale analizowany obszar działki B1 w rzeczywistości w znacznej części znajduje się w pasie drogi publicznej (jak na dołączonym do skargi wydruku fotografii), zaś raport z kontroli nie zawiera szkiców niezbędnych do zastosowanej ortofotograficznej metody pomiaru i określenia powierzchni faktycznie użytkowanej;
3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez ingerencję w zapisy zawarte w raporcie z kontroli z 31 sierpnia 2018 r. i narzucenie w ramach kontroli formalnej raportu z kontroli korekt stwierdzających rzekomy ugór (działka B1) oraz rzekomy brak deklarowanej uprawy (działka C1), co spowodowało zmianę treści zasadniczego dowodu na podstawie powierzchownej oceny fotografii przez osobę dokonującą weryfikacji poprawności formalnej raportu z kontroli.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że od 2017 r. skarżący uprawia na działkach rolnych B1 i C1 koniczynę czerwoną na materiał siewny. Jest to uprawa 3-letnia, która w ramach programu 5-letniego, zostanie zastąpiona inną uprawą dopiero w 2020 r. Po zasianiu koniczyny skarżący otrzymał płatność z tego tytułu za 2017 r. przy braku zastrzeżeń co do istnienia uprawy. Podstawą decyzji o odmowie przyznania płatności ekologicznej za 2018 r. były zaś błędne ustalenia faktyczne, których bezpośrednią przyczyną były błędy proceduralne popełnione przez organy obu instancji. Zastrzeżenia strony wzbudził sposób wytworzenia protokołu, który przybrał radykalnie odmienną treść merytoryczną na skutek uwag osoby zatwierdzającej protokół pod względem formalnym (vide: formularz oceny raportu z czynności kontrolnych przez pracownika ARiMR). Zmianę tę podmiot kontrolujący wprowadził dopiero 10 grudnia 2018 r., a więc w dacie, kiedy weryfikacja wcześniejszych obserwacji była już niemożliwa z powodu zakończenia wegetacji roślin i bardzo utrudniona, jeśli czynić ją wyłącznie w oparciu o fotografie. Podniesiono, że w dacie kontroli będący na miejscu i oceniający uprawy z bliska kontroler nie stwierdził uchybień sugerowanych następnie przez pracownika ARiMR sprawdzającego protokół. Oznacza to, że kontrolujący dostrzegł kilkudniowy odrost koniczyny po przeprowadzonych zaledwie kilka dni wcześniej zbiorach, która z uwagi na ekologiczny charakter uprawy poprzerastana była perzem. Okoliczności te były widoczne z bliska, ale – przy uważnej analizie materiału fotograficznego – widoczne są także na części zdjęć.
Następnie zarzucono, że sporządzone osobiście przez skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji zostało rozpoznane jedynie zdawkowo. Organy I i II instancji nie odniosły się do przedstawionych przez stronę dowodów w pełni uwiarygadniających twierdzenia o dokonaniu zbiorów z uprawy w ilości 7 ton nasion i ich sprzedaży. W ocenie strony, trudno wyobrazić sobie, aby sprzedaż nasion z uprawy, która jeszcze w połowie lipca była przedmiotem pozytywnej oceny przez podmiot certyfikujący, mogła świadczyć o istnieniu ugoru. Odnosząc się do twierdzenia organu, że kontrola ustala stan faktyczny na dzień kontroli, strona podniosła, że płatność odnosi się do uprawy prowadzonej na przestrzeni całego roku, a rolnik nie może, niezależnie od warunków pogodowych, przetrzymywać plonu na wypadek kontroli. Jeśli z dowodów wynika, że uprawa w danym roku miała miejsce, a z uwagi na szczególne warunki pogodowe musiała zostać wcześniej skoszona, organ nie może tego pomijać i zbywać milczeniem dowodów złożonych na tę okoliczność przez wnioskodawcę.
Strona zarzuciła, że wykazanie przez organy na fotografiach (omówionych jedynie przez ich wymienienie numeryczne) rzekomego ugoru lub innej uprawy zostało uczynione w taki sposób, że w rzeczywistości fotografowane tereny nie obejmowały obszaru reprezentatywnego dla danej działki, ukazując np. w znacznej mierze pas drogi publicznej. Organy zignorowały merytoryczną wartość fotografii i pierwotnego protokołu z kontroli, które w powiązaniu z przedstawionymi przez skarżącego dowodami, wyraźnie wskazywały na skuteczne przeprowadzenie uprawy i jej zbiory.
Do skargi dołączono kopię formularza oceny raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z 10 grudnia 2018 r. oraz fotografie, na które naniesiono miejsca przerastającej trawy koniczyny, a także oznaczono pas drogi nr "[...]".
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. W ocenie organu, fotografie dołączone do skargi dowodzą, że dominującą rośliną na gruntach była trawa, a tym samym nie sposób było zakwalifikować zakwestionowanej powierzchni do uprawy koniczyny czerwonej na materiał siewny. Wskazano również, że plony tej uprawy wahają się od ok. 500 do 700 kg/1 ha, a zatem argumentacja strony o zbiorze w ilości 7 ton w kontekście deklarowanych we wniosku ponad 60 ha uprawy w istocie potwierdza, że na deklarowanych do płatności gruntach dominowały perz i inne chwasty.
Pełnomocnik skarżącego (pismo z 14 maja 2020 r.) oraz pełnomocnik organu (pismo z 19 maja 2020 r.) zgodnie wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi zmierzały do wykazania braku podstawy prawnej do orzeczenia o odmowie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 w zakresie Pakietu 1. - Uprawy rolnicze w okresie konwersji oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Strona skarżąca dążyła do podważenia zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych w zakresie przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia nieprawidłowości co do stanu i powierzchni uprawy deklarowanej do wnioskowanej płatności.
W ocenie Sądu, czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącego, a także kontrola administracyjna, odpowiadały prawu, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał dostatecznie wyjaśnić stan faktyczny. Zaskarżona decyzja została wyczerpująca uzasadniona, spełniając wymagania stawiane przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosowane w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w myśl art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Dokonując analizy zarówno przesłanek materialnoprawnych, jak i formalnych, w zakresie płatności ekologicznej, należy wskazać, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego do płatności ekologicznej w ramach Pakietu 1. -Uprawy rolnicze w okresie konwersji wyniosła 66,84 ha.
W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że płatności ekologiczne objęte są krajowym Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Ogólne zasady przyznawania pomocy w ramach działań i poddziałań objętych programem określone zostały w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, natomiast szczegółowe warunki przyznawania pomocy określone zostały w rozporządzeniu ekologicznym.
Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";
4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
W § 4 rozporządzenia określone zostały pakiety i ich warianty, których realizacja uprawnia do płatności. W punkcie 1 wskazany został Pakiet 1. "Uprawy rolnicze po okresie konwersji".
Zgodnie § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia, zobowiązanie ekologiczne obejmuje użytki rolne, zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b (jest to obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu rozporządzenia delegowanego nr 640/2014).
Z powyższych unormowań wynika, że z podjęciem zobowiązania ekologicznego wiążą się określone obowiązki. Wsparcia udziela się bowiem jedynie w odniesieniu do zobowiązań, które wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy, odpowiednie kryteria i minimalne działania, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi ustanowione na mocy prawa krajowego (art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013). Zadeklarowanie konkretnej uprawy musi być zatem poprzedzone rozważeniem możliwości realizacji zobowiązania ekologicznego i spełnienia wszystkich wynikających z przepisów warunków przez okres realizacji zobowiązania. Deklaracja pakietu stanowić zatem powinna świadomą decyzję rolnika. Przy czym składając wniosek, rolnik oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności. Oznacza to, że powinien znać m.in. treść Załącznika nr 4 do rozporządzenia ekologicznego, który zawiera wykaz roślin objętych poszczególnymi pakietami i wariantami. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że odpowiedzialność za treść wniosku spoczywa w całości na skarżącym, skoro oświadczył w nim, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.
W niniejszej sprawie skarżący w ramach Pakietu 1. - Uprawy rolnicze po okresie konwersji zadeklarował na działkach rolnych B1a i C1a uprawę wieloletnią – koniczynę czerwoną na materiał siewny. Odmowa przyznania płatności ekologicznej za 2018 r. nastąpiła z powodu stwierdzonej w tym roku różnicy pomiędzy powierzchnią ustaloną w toku kontroli, a powierzchnią uprawy zadeklarowaną we wniosku. Przyczyną odmowy przyznania płatności było zasadniczo stwierdzenie istnienia upraw innych roślin niż zadeklarowana. Skarżący deklarował uprawę koniczyny czerwonej na materiał siewny, podczas gdy w trakcie kontroli stwierdzono ugór (działka rolna B1a) oraz uprawę mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi (działka rolna C1a). Ponadto stwierdzono różnicę w wielkości działki rolnej C1a (47,21 ha zamiast zadeklarowanych 47,32 ha z uwagi na prowadzenie uprawy poza granicą działki referencyjnej).
Bezsporne w sprawie jest, że bezpośrednio po kontroli na miejscu skarżący nie kwestionował prawidłowości ustaleń tej kontroli i nie wniósł zastrzeżeń co do powierzchni uprawy stwierdzonej w raporcie z kontroli. W tym stanie rzeczy, przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta w odpowiednim czasie umożliwiającym bezpośrednią ponowną weryfikację stanu uprawy i skonfrontowanie jej z zarzutami strony, w sytuacji gdy protokół kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości, nie można postawić organom skutecznego zarzutu, że rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte na ustaleniach kontroli na miejscu. Ponowna kontrola mogłaby być przeprowadzona, gdyby organ posiadał umotywowane zastrzeżenia do poprzedniej kontroli. Skoro zaś w niniejszej sprawie strona swą aktywność procesową przejawiła dopiero na etapie postępowania odwoławczego, tj. po upływie ponad 7-mcy od daty kontroli na miejscu, i następnie w toku postępowania sądowego, musiała się liczyć z tym, że zasadniczym dowodem na okoliczność stanu uprawy na dzień kontroli na miejscu będzie raport z tej kontroli.
Wyjaśnienia w związku z tym wymaga, że zgodnie z art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
W art. 27 ust. 1 i ust. 2 powyższa ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, według art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy, organ administracji zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Ponadto stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Powyższe unormowanie w połączeniu z treścią art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazuje, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, i to bez oczekiwania na wezwanie organu prowadzącego postępowanie. Z przepisów tych wynika zatem, że wprawdzie organy ARiMR stoją na straży praworządności i obowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, to jednak zawarto w nich istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., podkreślając w szczególności obowiązek (ciężar) aktywnego uczestniczenia w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przez nałożenie obowiązku przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. We wskazanym w art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy zakresie aktywność organów ARiMR uzależniona jest od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania.
Z powyższych względów nie mogło być skuteczne zarzucanie aktualnie kontrolującym błędów w ocenie charakteru i powierzchni upraw na deklarowanych gruntach rolnych, bez poparcia tego stosownymi dowodami.
W niniejszej sprawie strona doszukiwała się podstaw do polemiki z ustaleniami kontroli w przedłożonej dopiero ze skargą dokumentacji fotograficznej, a ponadto w powołanej na etapie postępowania odwoławczego okoliczności osiągnięcia zbiorów z deklarowanej uprawy w 2018 r. w ilości 7 ton oraz uzyskania świadectw oceny polowej materiału siewnego. Skarżący zakwestionował ponadto wyniki kontroli administracyjnej wniosku, które – w jego ocenie – stanowiły nieuprawnioną ingerencję w wyniki kontroli na miejscu.
Powyższa argumentacja, jak i przedłożone na jej poparcie dowody, nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego oraz wywiedzionych na jego podstawie wniosków.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że skarżący nie przedłożył dowodu, który potwierdziłby okoliczność, że spełnił on w 2018 r. zobowiązanie ekologiczne. Przedstawione wraz ze skargą fotografie nie mogą zostać uznane za dowód spełnienia norm uprawniających do przyznania płatności ekologicznej. W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie można zweryfikować zarówno daty, jak i miejsca ich wykonania. Tym samym nie można na ich podstawie jednoznacznie potwierdzić, że skarżący uprawiał koniczynę czerwoną na deklarowanej we wniosku powierzchni 66,84 ha. Ponadto w odniesieniu do ustaleń w zakresie stwierdzonej na objętych wnioskiem gruntach w toku kontroli na miejscu mieszanki traw z roślinami motylkowatymi, skarżący nie zaprzeczył istnieniu tych roślin, a wręcz sam w skardze potwierdził, że uprawa koniczyny czerwonej z uwagi na ekologiczny charakter uprawy została przerośnięta perzem. Powołał się przy tym na kilkudniowy odrost koniczyny po przeprowadzonych na kilka dni przed kontrolą zbiorach, która w jego ocenie była widoczna z bliska, również na części fotografii, i potwierdzała, że zostały spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej. Nie znajdując podstaw do podzielenia tego stanowiska, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony, również z przedstawionych przez nią fotografii wyłania się stan rzeczy, w którym dominującą uprawę stanowią trawy. Trafnie zatem wskazano w odpowiedzi na skargę, że nie sposób było zakwalifikować wyłaniającego się na podstawie przedłożonego przez stronę materiału fotograficznego stanu gruntów do uprawy koniczyny czerwonej na materiał siewny.
Niezasadny był też argument skargi o osiągnięciu w 2018 r. plonów, skoro z ustaleń kontroli wynikało, że nie kwestionowano prowadzenia zadeklarowanej uprawy na gruntach o powierzchni 47,21 ha, niemniej jednak z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego zawyżenia powierzchni deklarowanej o 41,58% organy były zobligowane do odmowy przyznania płatności ekologicznej dla wszystkich deklarowanych gruntów. Uwzględniając wyłącznie na marginesie sprawy, że w świetle oświadczenia strony zbiory te wyniosły 7 ton nasion, jako celna jawi się uwaga organu odwoławczego, że podana wysokość plonów w kontekście deklarowanych we wniosku 66,84 ha uprawy wskazuje na stan silnego zachwaszczenia działek, w sytuacji gdy plony koniczyny czerwonej wynoszą od ok. 500 do 700 kg/1 ha.
Sąd nie znalazł ponadto podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących nieuprawnionej weryfikacji wyników kontroli na miejscu w toku kontroli administracyjnej wniosku. Wbrew twierdzeniom skargi, kontrola administracyjna nie doprowadziła do sytuacji, w której ustalenia kontroli na miejscu miałyby przybrać radykalnie odmienną treść merytoryczną. Wyniki kontroli na miejscu zostały opisane w doręczonym stronie raporcie z kontroli zakończonej 25 października 2018 r. (dokument nr 16 akt adm.) i w pełni potwierdzają ustalenia faktyczne, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję. Kontrola administracyjna jest natomiast kolejnym, obok kontroli na miejscu, narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji. W toku kontroli administracyjnej zadeklarowana jako użytkowana rolniczo powierzchnia działek rolnych została zweryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej. Natomiast zasadnicza okoliczność sporna, jaką w niniejszej sprawie był stan uprawy koniczyny czerwonej na materiał siewny, została ustalona w oparciu o wyniki kontroli na miejscu. Dokumentacja fotograficzna załączona do raportu z kontroli jednoznacznie natomiast, zdaniem Sądu, świadczy o braku występowania deklarowanej uprawy na zakwestionowanych działkach rolnych. Dokumentacja ta sporządzona zaś została w ramach wizytacji terenowej w dniu 31 sierpnia 2018 r.
Wobec powyższych rozważań, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.