I SA/Ol 115/22

I SA/Ol 115/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska
Katarzyna Górska /przewodniczący/
Przemysław Krzykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1417/22 - Wyrok NSA z 2025-07-16
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 33 ust. 1, art. 47
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 910
art. 168
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc grudzień 2021 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Spółka A (dalej jako strona, skarżąca) wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta (dalej jako organ, organ dotujący) w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej dla Szkoły Policealnej A (dalej jako Szkoła) za grudzień w 2021 r. na kwotę 8.972,43 zł.
Strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej oraz uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.).
Zarzucono naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.; dalej jako u.f.z.o.) poprzez nieprzekazanie w miesiącu grudniu 2021 r. dotacji w pełnej wysokości, tj. wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na ilość słuchaczy wskazanych przez szkoły, w terminie do 15.12.2021 r. na rachunki bankowe szkół, podczas gdy zostały spełnione wymagane przepisami prawa przesłanki do otrzymania dotacji, a tym samym brak było podstaw do zaniżenia kwoty jej wypłacenia.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono kwestię kognicji sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 47 u.f.z.o. do kognicji sądów administracyjnych należą wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący dotyczące ustalenia wysokości lub przekazania dotacji i stanowią czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Sądownictwo administracyjne odrzuca jednak skargi na czynność wypłaty zaniżonej dotacji przyjmując, iż czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji, czyli jedynie czynność techniczna, nie podlega kognicji sądów administracyjnych Właściwą zaś droga dochodzenia roszczenia związanego z wypłatą dotacji, będącego w istocie roszczeniem o zapłatę, jest droga postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Skarżąca podziela w/w stanowisko jednakże zwraca uwagę, iż sądy powszechne w świetle treści art. 47 u.f.z.o. prezentują stanowisko o niedopuszczalności drogi sądowej i odrzucają pozwy o zapłatę zaniżonej/niewypłaconej dotacji. W zaistniałej sytuacji, aby móc skorzystać z dyspozycji art. 1991 k.p.c. skarżąca z ostrożności procesowej złożyła niniejszą skargę.
W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że szkoły prowadzone przez nią przekazały w miesiącu grudniu 2021 r. organowi dotującemu informację o liczbie słuchaczy, na których dotacja winna zostać przekazana do 15.12.2021 r. w oparciu o stawkę wynikającą z przepisów prawa. Dotacja nie została jednak w tym terminie wypłacona w pełnej wysokości. Organ dotujący jest zobowiązany do wypłaty części dotacji za grudzień do 15.12.2021 r., a tym samym nie może dowolnie decydować o wypłacie dotacji. Wypłacenie dotacji w zaniżonej kwocie, bez wcześniejszego wskazania z jakich powodów do takiego zaniżenia dojdzie pozbawia stronę możliwości złożenia jakichkolwiek wyjaśnień oraz ustosunkowania się do zarzutów organu administracji.
Dodatkowo wskazano, że gmina/powiat bez wydania decyzji nie może samodzielnie dokonać potrącenia z kolejnej transzy dotacji, a zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, za wyjątkiem art. 34 ust. 3 u.f.z.o., ale ten nie znajduje tu zastosowania.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w zakresie będącym przedmiotem skargi, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Przy piśmie z 3 marca 2022 r. pełnomocnik organu przedłożył dowód przelewu bankowego potwierdzający wypłatę dotacji oświatowej za grudzień 2021 r. w dniu 15 grudnia 2021 r. w kwocie 11.833,23 zł (k. 35 akt sąd.). W kolejnym piśmie wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z 23 marca 2022 r. zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę organu" pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonych dokumentów w postaci: wyliczeń obrazujących różnicę między dotacją przekazaną a należną wysokością dotacji, wydruku z Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych oraz zaświadczenia nr [...] z [...], na okoliczność wykazania, że według stanu na grudzień 2021 r. szkoła prowadziła kształcenie na kierunku [...], w związku z czym dotacja na słuchaczy kształcących się na tym kierunku była należna.
W ocenie strony skarżącej jak wynika z Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych a także zaświadczenia szkoła rozpoczęła swoją działalność z dniem 1 września 2020 r., a kształcenie na kierunku [...] z dniem 1 września 2021 r. To zaś oznacza, że dotacja za grudzień 2021 r. była należna. Dotacja dla szkoły powinna być przyznana i wypłacana przez cały 2021 r., albowiem według stanu na 30 września 2020 r. szkoła została wpisana do ewidencji szkól placówek niepublicznych i prowadziła działalność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno strona skarżąca jak i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sprawy jest zarzut wypłacenia dotacji w zaniżonej wysokości. Strona skarżąca zaskarżyła czynność dokonaną przez Prezydenta Miasta w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc grudzień 2021 r. dla Szkoły na kwotę 8.972,43 zł.
W konsekwencji wniosła o: stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w miesiącu grudniu 2021 r. oraz uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie.
Wskazać należy, że stosownie do treści art. 47 u.f.z.o. "Czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, 2299 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54, 159 i 1598)".
Ta kwestia dotycząca kognicji sądu powszechnego była przedmiotem Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2019 r. III CZP 29/19, Opublikowanej: OSNC 2020/7-8/56. Sąd Najwyższy rozstrzygnął zagadnienia prawne przedstawione przez Sąd Apelacyjny: "Czy w świetle przepisu art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017.2203) dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o dotacje dla niepublicznych przedszkoli należnych za lata 2010-2014 przyznawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w sytuacji, gdy powództwo w tym przedmiocie zostało wniesione po dniu 1 stycznia 2018 r.?" i podjął uchwałę:
Artykuł 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) nie wyłącza drogi sądowej do dochodzenia po dniu 1 stycznia 2018 r. w postępowaniu przed sądem powszechnym roszczeń dotyczących dotacji przyznawanych niepublicznym przedszkolom w okresie przed dniem 1 stycznia 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 z późn. zm.).
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały bardzo szczegółowo przedstawił, w jaki sposób należy wykładać przepisy wyznaczające przesłanki dopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym, formach, w jakiej ta ochrona jest udzielana zarówno w tym postępowaniu, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Droga sądowoadministracyjna może być przez sąd administracyjny uznana za dopuszczalną tylko po stwierdzeniu, że zaskarżone działanie zostało podjęte przez organ administracji publicznej lub organ administrujący oraz ze względu na właściwości przedmiotowe mieści się ono w katalogu ustalonym w art. 3 § 2 p.p.s.a..
Na mocy ustawy nowelizującej z 2016 r. w art. 90 u.s.o. ustawodawca dodał ust. 11, stanowiący, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 u.s.o., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odniesieniu do dotacji należnych za 2017 r. w art. 27 ustawy nowelizującej z 2016 r. przewidział stosowanie m.in. art. 90 u.s.o. w brzmieniu nadanym tą ustawą nowelizującą.
Przepisy dotyczące finansowania szkół i placówek publicznych oraz szkół i placówek niepublicznych zawarte w ustawie o systemie oświaty, tj. rozdziały 7 i 8, w tym art. 90, zostały uchylone przez art. 80 pkt 16 u.f.z.o., a więc z dniem 1 stycznia 2018 r. Zagadnienia dotyczące dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych zostały uregulowane w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41 u.f.z.o. Jednocześnie w art. 47 u.f.z.o. ustawodawca stwierdził, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, których dotyczą te przepisy, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto w art. 91 ust. 1 u.f.z.o. ustawodawca uregulował tryb ustalenia i wypłaty dotacji należnych za 2018 r., stanowiąc, że do czynności podejmowanych w związku z udzieleniem dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, na rok 2018, stosuje się przepisy rozdziału 3 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Artykuł 91 ust. 2 u.f.z.o. stanowi, że do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.
SN wskazał, że czynności podejmowane przez uprawnionych do uzyskania dotacji przed organem dotującym w celu wykazania ich statusu jako uprawnionego do dotacji oraz jej należnej wysokości, jak i czynności organu dotującego zmierzające do zweryfikowania uprawnienia do uzyskania dotacji, określenia jej wysokości i przekazania uprawnionemu środków należnych z tytułu dotacji wiążą się z realizacją kompetencji przyznanych tym podmiotom w ramach łączącego je stosunku publicznoprawnego, nie zaś cywilnego.
Dotacje ze środków budżetowych mające charakter podmiotowy i przedmiotowy, w tym przewidziane ustawą o systemie oświaty, a aktualnie ustawą o finansowaniu oświaty, nie są świadczeniami ze stosunków cywilnych, lecz należnościami o charakterze publicznoprawnym. Ustawodawca ustalił definicję dotacji w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 869; dalej - u.f.p.), charakteryzując jej rodzaje i przeznaczenie.
Stosownie do art. 251 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego powinny być wykorzystane do końca roku budżetowego, a w przeciwnym razie podlegają zwrotowi. Podmiot dotujący ma obowiązek kontrolowania sposobu wykorzystania środków pochodzących z dotacji i żądania ich zwrotu w razie stwierdzenia, że zostały przekazane w nadmiernej wysokości lub niewłaściwie wykorzystane. Zgodnie natomiast z art. 263 u.f.p., niezrealizowane kwoty wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają.
Stosunek prawny między zobowiązanym do wypłacenia dotacji i uprawnionym do jej otrzymania nie jest zatem stosunkiem cywilnoprawnym, z którego mogłyby wynikać zobowiązania mające właściwości określone w art. 353 § 1 k.c. i innych przepisach kodeksu cywilnego charakteryzujących zobowiązania pieniężne (odmiennie Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 3 października 2007 r., IV CSK 312/06 i z dnia 27 marca 2019 r., V CSK 101/18, nie publ.).
Sąd Najwyższy zaznaczył, że złożenie skargi na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest ograniczona terminem wyznaczonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jest to termin trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu zaskarżalnej czynności. Po wniesieniu skargi sąd może nie uwzględnić jego upływu i mimo to rozpoznać skargę, gdy uzna, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego.
Sąd Najwyższy podkreślił, że w obrębie procedury sądowoadministracyjnej ustawodawca nie przyznał sądom administracyjnym rozległych uprawnień do - w pewnym uproszczeniu - merytorycznego orzekania, w wyniku którego czynność konwencjonalna sądu w postaci wyroku zastępowałaby akt lub czynność organu uprawnionego do jego wydania lub podjęcia. W sprawach ze skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznając zasadność skargi, sąd administracyjny uchyla akt lub stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Uchylenie przez sąd administracyjny skontrolowanych aktów lub czynności i zawarcie w motywach wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sprawia, że organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia są tą oceną związane (art. 153 p.p.s.a.) i w ramach wykonania wyroku sądu powinny one wydać akt lub dokonać czynności, zgodnie z przysługującą im kompetencją, ale o treści respektującej pogląd prawny sądu (art. 154 p.p.s.a.). To założenie sprawia, że ochrona prawna udzielana przez sąd administracyjny jest efektywna, to znaczy, że poszukujący jej uzyskuje ostatecznie działanie kompetentnego podmiotu o treści zgodnej z prawem. Wprawdzie według art. 146 § 2 p.p.s.a. w sprawach ze skarg na omawiane działania sąd może także uznać w wyroku uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, jednak takie orzeczenie nie stanowi tytułu egzekucyjnego umożliwiającego wyegzekwowanie świadczenia uznanego za należne na podstawie przepisów prawa publicznego. Gdyby zatem takie orzeczenie nie zostało wykonane dobrowolnie przez właściwy organ, to interes prawny uprawnionego do świadczenia, którego obowiązek spełnienia ustalił sąd administracyjny, może być zaspokojony tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, zmierzającym do zasądzenia świadczenia właściwego dla niewykonanego zobowiązania.
W ocenie Sądu Najwyższego, rozstrzygnięcie przez ustawodawcę wątpliwości co do charakteru czynności, jaką jest wypłacenie dotacji oświatowej przez opowiedzenie się za jej administracyjnoprawnym charakterem i dopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej w związku z odmową jej podjęcia, nie może wiązać się z wyłączeniem drogi sądowej w sprawach o zasądzenie kwot odpowiadających należnym chociaż nieprzekazanym dotacjom na zadania, które zostały zrealizowane przez uprawnionego do dotacji w okresie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2016 r. Podmioty żądające zasądzenia na ich rzecz zwrotu równowartości nieprzekazanych dotacji oświatowych na zadania publiczne sfinansowane z innych źródeł, które wszczęły takie postępowania przed sądami powszechnymi przed dniem 1 stycznia 2017 r., nie powinny być obligowane do wszczynania przed sądami administracyjnymi postępowania ze skargi na czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., względnie bezczynność w związku z domaganiem się podjęcia takiej czynności (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), gdy minęły ustalone terminy (art. 53 § 2 p.p.s.a.), a uprawnione podmioty - w zaufaniu do ustalonej praktyki - zamiast drogi postępowania sądowoadministracyjnego, na której mogłyby zakwestionować legalność czynności zobowiązanego do ustalenia wysokości i wypłacenia dotacji, wybrały drogę postępowania cywilnego o zasądzenie świadczenia w celu uzyskania ochrony przysługujących im praw. Nie można mieć pewności, że sąd administracyjny uzna ich skargi za złożone wprawdzie po terminie, jednak bez winy skarżącego i rozpozna je merytorycznie, Cel, na który przekazywane są dotacje (realizacja zadań publicznych), ma być osiągnięty w określonym czasie (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2015 r., II CSK 232/14, nie publ.). Jeśli osiągnięty nie został i nie ma na to widoków w okresie właściwym do rozliczenia dotacji, nie ma też podstaw do żądania jej wypłacenia. Zrealizowanie celu publicznego w sposób założony dla działania przeprowadzonego z wykorzystaniem dotacji oznacza jednak, że podmiot uprawiony do jej otrzymania zaangażował w jego osiągnięcie jakieś inne pozostające w jego dyspozycji środki. Zadeklarowanie w ustawie uprawnienia do uzyskania dotacji po spełnieniu pewnych warunków oznacza, że podmiot, który te warunki spełnił, realizuje zadania publiczne i oczekuje zaangażowania w nie środków publicznych w zapowiedzianej wysokości, może oczekiwać, iż jego uzasadnione oczekiwania zostaną zrealizowane. Z niewykonaniem takiego publicznego zobowiązania można wiązać określone w prawie cywilnym konsekwencje przewidziane w art. 471 k.c. na okoliczność niewykonania zobowiązań wywodzących się z różnych źródeł, gdyż powstają one w sferze majątkowej, a zatem normowanej prawem prywatnym realizującego zadania publiczne i uprawnionego do dotacji. Ze względu na uwagi na konieczność zabezpieczenia ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotu uprawnionego do dotacji, mających oparcie w normie ustawowej, określającej rodzaj i wysokość świadczenia, o które taki podmiot może skutecznie zabiegać realizując zadania publiczne, jest on uprawniony do domagania się świadczenia odpowiadającego kwocie przeznaczonej na wykonanie zadania publicznego, objętego dotacją. Warunkiem skutecznego dochodzenia takiego roszczenia jest jednak stwierdzenie, że zadanie publiczne zostało wykonane w taki sposób i w takim stopniu, w jakim byłoby wykonane przy wykorzystaniu dotacji, której realizujący zadanie mógł zasadnie oczekiwać. Żądanie, o którym mowa, tylko w pewnym uproszczeniu powszechnie stosowanym w orzecznictwie może być nazywane żądaniem zasądzenia dotacji. Do jego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny, gdyż zobowiązania do usunięcia majątkowych skutków naruszenia zobowiązań z różnych tytułów (nie tylko umownych) mają charakter cywilnoprawny (art. 471 k.c.).
W sprawach o odszkodowanie w związku z niewykonaniem zobowiązań, w tym takich, których natura jest publicznoprawna, droga postępowania przed sądem powszechnym była i jest dopuszczalna, gdyż do właściwości sądów administracyjnych spory tego rodzaju nie należą, i niczego w tym zakresie nie zmieniały art. 90 ust. 11 u.s.o. i art. 47 u.f.z.o. W świetle tych przepisów jasne natomiast stało się, że czynności organu dotującego zmierzające do ustalenia prawa do dotacji i jej wypłacenia stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Legalność podjęcia tego rodzaju czynności podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, ale to nie wyłącza właściwości sądów powszechnych w sprawach dotyczących konsekwencji niewykonania obowiązku obliczenia i wypłacenia dotacji w wysokości określonej ustawą,
W świetle powyższych ustaleń faktycznych i związanych z nimi rozważań prawnych, w sposób oczywisty wynika, że dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem administracyjnym, w sprawie uznania bezskuteczności czynności przyznania dotacji w zaniżonej wysokości. Czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji oświatowej i jej przekazaniu (art. 34 ust. 1 i art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie - poddane są kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20).
Odnosząc się do kwestii merytorycznych zauważyć należy, że zasadnicza istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy ilości uczniów, na których dotacja winna być przekazana. Zauważyć należy, że zgodnie z "Informacją miesięczną o faktycznej liczbie wychowanków/uczniów" z dnia 7 grudnia 2021 r. dotyczącą Szkoły, liczba uczniów spełniających wymóg 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu listopadzie wyniosła 28, w tym na kierunku:
1) [...] forma stacjonarna - 16 uczniów,
2) [...] forma zaoczna - 12 uczniów.
W dniu 9 grudnia 2021 r. do organu dotującego wpłynęła korekta ww. "Informacji miesięcznej", wg której liczba uczniów spełniających wymóg 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu listopadzie wyniosła 42, w tym na kierunku:
1) [...] forma stacjonarna - 16 uczniów.
2) [...] forma zaoczna - 12 uczniów,
3) [...] - 14 uczniów.
Z metodologii obliczenia kwoty dotacji za miesiąc grudzień 2021 r. (k. 17-20 akt sprawy administracyjnej) wynika, że transza dotacji w miesiącu grudniu 2021 r. została wypłacona w kwocie 11. 833,23 zł.
Na tę kwotę składają się następujące wyliczenia:
1) liczba uczniów do wypłaty "zaliczki" za miesiąc grudzień 2021 r. (kierunek [...] -forma stacjonarna): 16 x 572,16 zł = 9.154,56zł,
2) liczba uczniów do wypłaty "zaliczki" za miesiąc grudzień 2021 r. (kierunek [...] - forma zaoczna): 12 x 483,73 zł = 5.804,76zł,
3) skorygowanie transzy dotacji po uwzględnieniu informacji m-cznej potwierdzającej frekwencję za miesiąc listopad 2021 r. w kwocie - 2.949,23 zł (17.908,55 zł - 14.959,32 zł) - tj. w miesiącu listopadzie wypłacono "zaliczkowo" transzę dotacji w wysokości 17.908,55 zł (11 x 483,73 zł = 5.321,03 zł plus 22 X 572,16 zł = 12.587,52 zł), winno być 14.959,32 zł (12 x 483,73 zł = 5.804,76 zł plus 16 x 572,16 zł = 9.154,56 zł).
4) dotacja na uczniów kształcących się na kierunku [...] w 2021 r. była nienależna, ponieważ na dzień złożenia "Wniosku o udzielenie dotacji na 2021 r." Szkoła A nie posiadała wpisu w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wobec powyższego nie było podstaw prawnych do naliczania oraz wypłaty transz dotacji za uczniów kształcących się na kierunku [...] w 2021 r.
5) dodatkowo skorygowanie transzy dotacji w miesiącu grudniu 2021 r. w kwocie -176,86 zł - uczeń S. E. (PESEL [...]) we wrześniu 2021 r. i w październiku 2021 r. widniała jako uczeń kształcący się na kierunku [...] - forma stacjonarna, a winna być wykazywana na kierunku [...] - forma zaoczna, transza dotacji w listopadzie 2021 r. została wypłacona w kwocie o 176,86 zł większej (różnica stawek dotacji: 572,16 zł - 483,73 zł = 88,43 zł x 2 miesiące).
Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej Sąd pragnie zauważyć, że warunkiem przekazania dotacji jest przekazanie organowi dotującemu przez organ prowadzący do 30 września roku bazowego (poprzedzającego rok budżetowy) informacji o planowanej liczbie uczniów oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Powyższe wynika z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. oraz z regulacji zawartych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej z [...].
Zauważenia wymaga jednak, że powyższe regulacje odnoszą się do podmiotu posiadającego legitymację do ubiegania się o dotację, wynikającą z wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych.
Założenie szkoły wymaga uzyskania wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego (dalej: "organ ewidencyjny"), co wynika z art. 168 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm., dalej: "pr. ośw.").
Zgodnie z ust. 4 tego artykułu zgłoszenie do ewidencji zawiera:
1) oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby;
2) określenie odpowiednio typu lub rodzaju szkoły lub placówki oraz daty rozpoczęcia jej funkcjonowania, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazw zawodów, w których szkoła będzie kształcić, zgodnych z nazwami zawodów określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego albo w klasyfikacji zawodów szkolnictwa artystycznego;
3) wskazanie adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, a w przypadku szkoły artystycznej na terenie tej samej miejscowości, a także informację o warunkach lokalowych zapewniających:
a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych,
b) realizację innych zadań statutowych,
c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu,
d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej;
4) statut szkoły lub placówki;
5) dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce;
6) zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych odpowiednio w:
a) art. 14 ust. 3 - w przypadku szkoły niepublicznej niebędącej szkołą artystyczną,
b) art. 14 ust. 4 - w przypadku niepublicznej szkoły artystycznej realizującej kształcenie ogólne, której z dniem rozpoczęcia działalności mają być nadane uprawnienia publicznej szkoły artystycznej;
7) dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej.
Organ ewidencyjny dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu (ust. 9 art. 168 pr. ośw.).
Zgodnie z ust. 11 art. 168 pr. ośw. zaświadczenie o wpisie do ewidencji, o którym mowa w ust. 9 i 10, zawiera:
1) nazwę organu lub podmiotu, który dokonał wpisu do ewidencji szkoły lub placówki;
2) datę i numer wpisu do ewidencji;
3) nazwę oraz odpowiednio typ lub rodzaj szkoły lub placówki;
4) osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę;
5) adres szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie zostało przewidziane;
6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej - nazwy zawodów, w których kształci szkoła;
7) w przypadku niepublicznego przedszkola, niepublicznej szkoły podstawowej, w której zorganizowano oddział przedszkolny, lub niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego - informację o otrzymywaniu dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Z ust. 12 art. 168 pr. ośw. Wynika, że organ ewidencyjny wydaje decyzje o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli:
1) zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 4 albo podane w nim dane są błędne i mimo wezwania nie zostało uzupełnione albo poprawione w wyznaczonym terminie;
2) statut szkoły lub placówki jest sprzeczny z obowiązującym prawem i mimo wezwania nie został zmieniony.
Na osobie prowadzącej szkołę spoczywa obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałej po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 4-12 stosuje się odpowiednio, co wynika z ust. 15 art. 168 pr. ośw.
Ponadto organ ewidencyjny podaje do publicznej wiadomości wykaz szkół i placówek niepublicznych, zawierający dane, o których mowa w ust. 11 pkt 3 i 5. Podmiot, o którym mowa w ust. 2, w wykazie uwzględnia także informację o posiadaniu przez niepubliczną szkołę artystyczną uprawnień publicznej szkoły artystycznej (ust.16 art. 168 pr. ośw.).
W ocenie Sądu przepisy art. 33 ust. 1 u.f.z.o., dotyczące przekazywania dotacji należy interpretować łącznie z regulacjami dotyczącymi wpisu do ewidencji szkół i placówek (art. 168 pr. ośw.). Bowiem o dotację może ubiegać się (jest uprawniony do złożenia wniosku o wypłatę) taki podmiot, który jest wpisany do ww. ewidencji, zaś wniosek o wypłatę dotacji powinien mieścić się w granicach wpisu do ewidencji, co obejmuje m. in. określenie nazw zawodów, w których szkoła będzie kształcić (pkt 2 ust. 4 art. 168 pr. ośw.). Wpis do ewidencji ma charakter konstytutywny, bowiem bez wpisu nie jest możliwe prowadzenie szkoły ("Współdziałanie w realizacji zadań oświatowych" red. K. Gawroński Wolters Kluwer 2021, str. 266; M. Pilich, A. Olszewski [w:] M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, WKP 2021).
Wobec powyższego warunkiem przekazania dotacji jest przekazanie organowi dotującemu przez organ prowadzący do 30 września roku bazowego (poprzedzającego rok budżetowy) informacji o planowanej liczbie uczniów oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło na podstawie wniosku z 20 września 2020 r. o udzielenie dotacji na 2021 r., w którym podano m. in. planowaną liczbę uczniów w różnych zawodach, w tym w zawodzie. Zastrzec trzeba jednak, że wniosek o wypłatę dotacji powinien mieścić się w granicach wynikających z wpisu do ewidencji. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy powinien więc dotyczyć dotacji na te kierunki kształcenia (zawody), które zostały ujęte w ewidencji, potwierdzeniem czego jest zaświadczenie wydawane przez organ ewidencyjny na podstawie art. 168 ust. 11 pr. ośw.
Sądowi z urzędu wiadome jest, że w sprawie o sygn. akt I SA/OI 17/22 skarżąca przedłożyła wraz ze skargą zaświadczenia: nr [...] z [...],[...] z [...] i [...] z [...] zaś organ przedłożył zaświadczenie nr [...] z [...]. Ze wskazanych dokumentów - dotyczących wpisu Szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych wynika, że Szkoła rozpoczęła funkcjonowanie od 15 lutego 2020 r. (zaświadczenie nr [...]), od 1 września 2020 r. (zaświadczenia: [...]). Zaś co do kierunku kształcenia: [...] - zaświadczenia nr [...] i nr [...] nie podają tego kierunku, w zaświadczeniu nr [...] podano, że datą rozpoczęcia funkcjonowania tego kierunku jest 1 września 2021 r., natomiast w zaświadczeniu nr [...] ww. kierunek kształcenia został wskazany, lecz brak zapisu o rozpoczęciu jego funkcjonowania. W aktach sprawy I SA/OI 17/22 znajduje się kopia wniosku Szkoły z 22 lipca 2021 r. o zmianę we wpisie do ewidencji szkół i placówek w związku z rozszerzeniem kształcenia o zawód [...].
Z powyższego wynika, że na dzień złożenia wniosku o wypłatę dotacji (20 września 2020 r.) wpisem do ewidencji nie był objęty sporny kierunek kształcenia.
W ocenie Sądu skarga na odmowę przyznania skarżącej dotacji na słuchaczy kierunku [...] za grudzień 2021 r. nie jest zasadna. Wypłata dotacji nie była możliwa z uwagi na brak wpisu ww. kierunku do ewidencji szkół i placówek - na dzień złożenia wniosku o wypłatę dotacji. Skarżąca powinna nie tylko złożyć wniosek o wypłatę dotacji ze wskazaniem liczby planowanej uczniów i przekazać dane do systemu (te czynności nie są kwestionowane w sprawie), ale powinna także wniosek ten dostosować do treści ewidencji. Bowiem na dzień złożenia wniosku skarżąca powinna spełnić wszystkie wymogi rejestracyjne szkoły (wynikające z art. 168 pr. ośw.), w tym wymóg wskazania kierunku kształcenia, na który będzie wypłacona dotacja. Dodać należy, że wpis do ewidencji nie jest dokonywany automatycznie, po zgłoszeniu przez szkołę zamiaru kształcenia w danym zawodzie. Wraz z wnioskiem szkoła składa także szereg opinii różnych organów, potwierdzających spełnienie różnego rodzaju wymogów. Zgłoszenie nazw zawodów podlega weryfikacji formalnej, tj. organ ewidencyjny bada m. in., czy wydane zostały przez odpowiednie organy opinie w sprawie spełniania wymagań wynikających z ustawy Prawo oświatowe. W aktach sprawy znajdują się m. in. opinie wyrażone na podstawie art. 14 ust. 3 pr. ośw. przez Ministra Zdrowia w dniu [...]oraz przez kuratora Oświaty z [...], a także Opinia sanitarna z [...]i opinia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...]oraz uchwała Wojewódzkiej Rady Rynku Pracy z [...]. Wszystkie wymienione dokumenty były niezbędne do uzyskania wpisu zawodu do ewidencji. Ze względu na to, że część z nich wydana została po złożeniu wniosku o dotację na 2021 r., nie można przyjąć, aby na dzień złożenia wniosku spełnione były wymogi do uzyskania wpisu kierunku kształcenia do ewidencji.
Reasumując, Sąd wskazuje, że dotacja jest przyznawana szkole, ale w zakresie wyznaczonym treścią zapisów ewidencji szkól i placówek, z której wynika, w jakich kierunkach szkoła ma prawo kształcić. Na dzień złożenia wniosku o przyznanie dotacji na 2021 r. skarżąca nie posiadała wpisu obejmującego sporny kierunek. Dlatego zasadna była odmowa przyznania dotacji w części dotyczącej tego kierunku kształcenia.
Mając na względzie powyższe skarga na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej dla Szkoły A za grudzień w 2021 r., na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.