I SA/LU 714/23

I SA/Lu 714/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Joanna Cylc-Malec
Marcin Małek
Monika Kazubińska-Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 252 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 35 ust. 1, ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2023 r. nr SKO.II.41/955/O/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie punktu 2. oraz 3. decyzji I. uchyla decyzję w zaskarżonej części; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 1101 zł (tysiąc sto jeden złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I SA/Lu 714/23
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpatrzeniu odwołania E. spółki z o.o. spółki kom. w L., prowadzącej [...] Szkołę Podstawową [...], od decyzji [...] z dnia 21 kwietnia 2023r. :
- określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. w łącznej kwocie: 19.764,23 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
- określającej do zwrotu dotację oświatową wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem za okres od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. w łącznej kwocie: 19.764,23 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz:
- określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. w łącznej kwocie: 4.598,33 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych od dnia przekazania dotacji z budżetu [...] tj. 14.12.2021 r. do dnia zapłaty;
- nakazało dokonania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. w łącznej kwocie: 4.598,33 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że według organu pierwszej instancji łączna kwota dotacji określona do zwrotu, wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, obejmowała:
- kwotę 8.223,30 zł z tytułu premii dla pracowników obsługi organizacyjno finansowej, które dotyczyły działalności niezwiązanej z edukacją (wydatek nie służył realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w profilaktyki społecznej),
- kwotę 3.800 zł z tytułu nagród dla pracowników obsługi organizacyjno finansowej, które dotyczyły działalności niezwiązanej z edukacją (wydatek nie służył realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej),:
- kwotę 3.843,14 zł z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla dwóch pracowników (wydatek nie służył realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej),
- kwotę 3.117,79 zł z tytułu pochodnych pracodawcy, w tym: 1.615,91 zł od wypłaconej premii, 746,69 zł od wypłaconych nagród, 755,19 zł od wypłaconego ekwiwalentu,
- kwotę 780 zł na badania wstępne i profilaktyczne pracowników (wydatki nie służyły realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej).
W rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
O ile organ pierwszej instancji stwierdził, iż część uzyskanej przez stronę dotacji (tj. kwota 19.764,23 zł) została wydatkowana niezgodnie z jej przeznaczeniem, o tyle - w ocenie organu odwoławczego – stanowisko to jest uzasadnione wyłącznie w zakresie wydatków obejmujących wypłaty dwóm pracownikom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w łącznej kwocie 3.843,14 zł brutto, w tym:
- pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku zastępcy dyrektora szkoły, z którym rozwiązano umowę o pracę wypłacono w kwietniu 2021 r. ekwiwalent za niewykorzystany urlop w kwocie: 1.749,44 zł brutto,
- pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku pedagoga specjalnego, z którym rozwiązano umowę o pracę wypłacono we wrześniu 2021 r. ekwiwalent za niewykorzystany urlop w kwocie: 2.093,70 zł brutto.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydatek ten nie jest wydatkiem z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.), gdyż jako rekompensata za niewykorzystany urlop nie ma związku z wykonywaną pracą, co wynika z art. 171 k.p. Świadczenie takie nie jest składnikiem wynagrodzenia i nie odnosi się do pracy, gdyż. należne jest w związku z ustaniem stosunku pracy oraz zaprzestaniem świadczenia pracy. Kwota wydatkowana na ten cel nie powinna zostać pokryta z dotacji, ponieważ nie odnosi się do wydatków poniesionymi na cele kształcenia, wychowania i opieki oraz wydatków bieżących placówki oświatowej w ramach realizacji przez nią jej zadań, o których stanowi art. 35 u.f.z.o. Zatem wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest obowiązkiem pracodawcy, na który organ prowadzący szkołę, winien znaleźć własne środki. Dla oceny trafności rozstrzygnięcia nie ma znaczenia rodzaj umowy i świadczonej pracy.
Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego, w związku z powyższym tj. uznaniem wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w kwocie 3.843,14 zł brutto jako wydatku nie mieszczącego się w katalogu wydatków, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., pochodne poniesione przez pracodawcę od wypłaconego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w kwocie 755,19 zł również stanowią wydatek poniesiony niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z tego przepisu.
W opinii Kolegium, wydatki w zakresie przyznawanych premii i nagród w łącznej kwocie 12.023,30 zł brutto, w tym pochodne poniesione przez pracodawcę od przyznanych i wypłaconych premii oraz nagród w łącznej kwocie 2362,60 zł brutto, w tym również wydatki na badania wstępne i profilaktyczne pracowników w łącznej kwocie 780 zł brutto, tj.:
- premia uznaniowa w łącznej kwocie 895,30 zł brutto za miesiące: styczeń - maj oraz wrzesień - październik 2021 r., wypłacona pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku kierownika administracyjnego, przyznana za wzorowe wypełnianie obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności na rzecz pracy w szkole,
- premia uznaniowa w łącznej kwocie 3120 zł brutto za miesiące styczeń - grudzień 2021 r., wypłacona pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku sekretarza szkoły, przyznana za wzorowe wypełnianie obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności na rzecz pracy w szkole,
- premia uznaniowa w kwocie 3408 zł brutto za miesiąc grudzień 2021 r., wypłacona pracownikowi na stanowisku sekretarki, przyznana za efektywne wykorzystywanie obowiązującego czasu pracy, rzetelne i terminowe wykonywanie przydzielonych czynności służbowych oraz za wykonywanie dodatkowych prac zleconych,
- premia uznaniowa w kwocie 800 zł brutto za miesiąc sierpień 2021 r., wypłacona pracownikowi na stanowisku specjalisty ds. kadrowo-płacowych, dyrektora ds. kadr i płac, przyznana za sumienne wykonywanie obowiązków służbowych, dodatkowych poleceń oraz za rzetelność i zaangażowanie na rzecz pracy w szkole,
- nagroda w wysokości 1540 zł brutto wypłacona w grudniu 2021 r. pracownikowi na stanowisku specjalisty ds. kadrowo-płacowych, dyrektora ds. kadr i płac, przyznana za efektywne wykorzystywanie obowiązującego czasu pracy, rzetelne i terminowe wykonywanie przydzielonych czynności służbowych oraz za wykonywanie dodatkowych prac zleconych,
- nagroda w wysokości 2260 zł brutto wypłacona w grudniu 2021 r. pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku główny księgowy, dyrektor finansowy, przyznana za efektywne wykorzystywanie obowiązującego czasu pracy, rzetelne i terminowe wykonywanie przydzielonych czynności służbowych oraz za wykonywanie dodatkowych prac zleconych,
- pochodne poniesione przez pracodawcę od przyznanych i wypłaconych premii oraz nagród, w tym: kwota 1615,19 zł od wypłaconych premii, kwota 746,69 zł od wypłaconych nagród,
- wydatki w kwocie 780 zł poniesione na badania wstępne i profilaktyczne pracowników,
mieszczą się w katalogu wydatków, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
Organ co do zasady podzielił stanowisko skarżącego, że w ramach dofinansowania realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność takiej placówki i z dotacji mogą być sfinansowane wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem w związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, do zadań organu prowadzącego należy m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zadania te są skoncentrowane na pracę placówki i zapewnienie jej wszelkich niezbędnych warunków organizacyjnych, osobowych i rzeczowych, koniecznych do działalności. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie nakazuje wydatkowania dotacji na cele bezpośrednio związane z kształceniem, wychowaniem lub opieką, lecz na realizację zadań szkoły w tym zakresie, a wydatki obejmują każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b u.f.z.o., dotacje mogą być wykorzystane na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei z art. 10 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że zadaniem takim jest zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.
E. spółka z o.o. spółka komandytowa w L. wniosła skargę na powyższą decyzję w zakresie punktów 2 i 3, przy czym wskazała, że dokonała zmiany formy organizacyjno-prawnej przekształcając się w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą E. spółka z o.o. w L.. Zarzuciła naruszenie art. 252 ust 1 pkt 1 oraz art. 236 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.) w związku z art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych(u.f.z.o.) oraz w związku z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (u.P.o.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że kwoty wydane w roku 2021 na wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy dwóm pracownikom [...] Szkoły Podstawowej [...] wraz z pochodnymi w łącznej wysokości 4 598,33 zł stanowią część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, w wyniku czego nałożono na stronę obowiązek zwrotu w/w kwoty wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stronie znany jest pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie jest wynagrodzeniem za pracę i nie ma związku z realizowaniem na ich rzecz zadań niepublicznej placówki. Niemniej ma ona poważne wątpliwości co do słuszności takiego stanowiska, szczególnie wobec aktualnego brzmienia przepisów ustawy o finansowaniu zadań publicznych. Z uwagi na fakt, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansowaniu zadań oświatowych nie definiuje pojęcia "wydatków bieżących" powszechnie przyjęto, że pojęcie to należy rozumieć tak, jak się nim posługuje ustawa o finansach publicznych (art. 236 ust 2, do którego odsyła art. 35 ust. 2 u.f.z.o. - przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi), a dalej - zgodnie z wykazem bieżących wydatków zawartym w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów (Dz.U. nr 38 poz 207 ze.zm). W przypadku szkół i placówek publicznych, wypłacone ekwiwalenty za niewykorzystany urlop wypoczynkowy są traktowane jako wydatki bieżące poniesione na cele ich funkcjonowania tj. wydatki na realizację zadań bezpośrednio związanych ze świadczeniem usług publicznych. Klasyfikowane są w odniesieniu do pracowników pedagogicznych w ramach działu 801 paragrafu 479(0) (wynagrodzenia osobowe i ekwiwalenty), zaś w odniesieniu do pracowników niepedagogicznych w ramach paragrafu 401(0). W/w paragrafy wydzielone zostały z paragrafu 401 "Wynagrodzenia osobowe" i funkcjonują jako samodzielne od 1 stycznia 2022 r. (wprowadzone rozporządzeniem z 26 lipca 2021 r. zmieniającym klasyfikację budżetową). Co istotne, nowe paragrafy dotyczą wynagrodzeń wszystkich nauczycieli, przy czym nie ma tu znaczenia ani status organu prowadzącego, ani podstawa prawna zatrudnienia. W tej sytuacji – zdaniem strony - w odniesieniu do szkól i placówek niepublicznych zasadnym jest uznanie - identycznie jak w przypadku szkół i placówek publicznych - wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za wydatek bieżący poniesiony na realizację zadań, kwalifikowalny jako prawidłowy przy rozliczaniu wydatków środków dotacji oświatowej.
W ocenie skarżącej, nie bez znaczenia pozostaje i to, że powszechnie i bez wątpliwości uznaje się za kwalifikowalną do rozliczenia wypłatę wynagrodzenia urlopowego, które ustawodawca przyznał pracownikowi na zasadzie art. 171 k.p. (za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował). Świadczenie to nie jest tożsame z wynagrodzeniem za pracę, o którym mowa w art. 80 k.p. (wówczas wystarczyłoby bowiem stwierdzenie, że za czas urlopu pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia za pracę). Jest to świadczenie o charakterze gwarancyjnym, zastępujące wynagrodzenie za pracę.
Pomimo, że ekwiwalent nie jest wynagrodzeniem w rozumieniu przepisów kodeksu pracy, to jednak prawodawca przydał mu istotne cechy wynagrodzenia - ekwiwalentu nie można się zrzec oraz podlega on ochronie tak jak wynagrodzenie za pracę, z ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie mogą być potrącane bez zgody pracownika wyrażonej na piśmie inne należności niż określone w art. 87 § 1 k.p Niewątpliwie jest on też związany ze stosunkiem pracy, w którym ma swoje źródło istnienia i jest świadczeniem należnym wyłącznie w związku z pracą, choć przy założeniu określonych ograniczeń. Słusznym zatem, zdaniem strony, wydaje się przy ocenie kwalifikowalności wypłaty ekwiwalentu podejście indywidualne. Są bowiem sytuacje, w których pracodawca nie ma wpływu na możliwość wykorzystania przez pracownika urlopu wypoczynkowego i obciążony jest prawnym obowiązkiem wypłaty ekwiwalentu. Dzieje się tak np. gdy dochodzi do rozwiązania umowy o pracę bez zachowania trybu wypowiedzenia, porzucenia pracy itp. Taką sytuację należy ocenić przez pryzmat art. 35 u.f.z.o. w związku z art. 10 ust 1 u.P.o. W takiej sytuacji wypłata ekwiwalentu winna mieć przymiot kwalifikowalności, podobne jak wynagrodzenie urlopowe, czy wynagrodzenie za pracę. Zdaniem strony, taki właśnie przypadek zachodzi w badanej sprawie, co nie zostało uwzględnione przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek organ zgodził się ze stanowiskiem strony, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop stanowi świadczenie związane ze stosunkiem pracy, to jednak uznał, że świadczenie to służy wyłącznie pracownikowi i nie dotyczy bezpośrednio zadań wykonywanych na rzecz uczniów, nie jest wydatkiem poniesionym na cele wskazane w ustawie. Stanowi ono rekompensatę za niewykorzystany urlop.
Zarządzeniem z dnia 13 lutego 2024 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Na obecnym etapie sprawy przedmiotem sporu jest dopuszczalność sfinansowania z dotacji oświatowej, otrzymanej w 2021 r. przez skarżącą jako podmiot prowadzący szkołę niepubliczną, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na rzecz dwóch pracowników tej placówki, z którymi rozwiązano umowy o pracę (pkt 2 i 3 decyzji). W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zasadność zarzutów odwołania i uchyliło decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 decyzji) co równocześnie oznacza, że nie zakwestionowało sposobu rozliczenia dotacji m.in. w zakresie takich wydatków jak premie i nagrody pracownicze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie jest wydatkiem, o którym mowa w art. 35 u.f.z.o., gdyż nie jest składnikiem wynagrodzenia za pracę, jest związany wprost nie ze świadczeniem pracy na rzecz uczniów, ale z ustaniem stosunku pracy. Nie jest to więc wydatek poniesiony na cele kształcenia, wychowania i opieki oraz wydatek bieżący placówki oświatowej w ramach realizacji przez nią zadań, o których mowa w art. 35 u.f.z.o. Zdaniem organu, skarżąca winna znaleźć wobec powyższego na wypłatę tej należności własne środki o charakterze pozadotacyjnym.
W ocenie strony z kolei, takie generalizowanie oceny należności w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w kontekście regulacji związanych z wydatkowaniem dotacji oświatowej jest wadliwe, nie uwzględnia bowiem odmienności sytuacji, w których może dojść do wypłaty takiego świadczenia. W szczególności strona zakwestionowała stanowisko organu, że ekwiwalent pozostaje świadczeniem niezwiązanym ze stosunkiem pracy. Podniosła też, że jakkolwiek ekwiwalent nie stanowi elementu wynagrodzenia pracownika, to jednak posiada wiele cech charakterystycznych dla wynagrodzenia. Ponadto, takie świadczenie można odnieść do wynagrodzenia za czas urlopu, kiedy to pracownik również nie świadczy pracy na rzecz uczniów.
Zdaniem Sądu, w rozstrzygnięciu powstałego problemu podzielić należy co do zasady stanowisko strony.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 t.j.), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 tego przepisu. Stosownie do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem" w doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to zatem taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności z przepisem art. 35 u.f.z.o. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2029, t.j.), dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
- 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
- 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 i 1517).
Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.f.z.o., przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910, t.j.), organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym:
3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie:
4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Zgodnie z art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2002 r. o finansach publicznych (w brzmieniu jak wyżej), przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu rozumie się wydatki budżetowe nie będące wydatkami majątkowymi. Jak wynika natomiast z treści art. 236 ust. 3 pkt 1 u.f.p., do wydatków bieżących należą m.in. wydatki na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z realizacją statutowych zadań.
Z przytoczonych regulacji wynika, ze dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Jak wynika z ustaleń organu (i co pozostaje poza sporem), skarżąca w 2021 r. pokryła z uzyskanej dotacji oświatowej wydatki na wypłatę dwóm pracownikom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w łącznej kwocie 3.843,14 zł brutto. Dotyczyło to pracownika zatrudnionego na stanowisku zastępcy dyrektora szkoły (za kwiecień 2021r.) oraz pracownika zatrudnionego na stanowisku pedagoga specjalnego (za wrzesień 2021 r.), z którymi rozwiązano umowy o pracę. Organ nie ustalił jednak, w jakim trybie doszło do rozwiązania tych umów i z jakiego względu pracownicy ci nie wykorzystali należnych im urlopów w naturze przed rozwiązaniem stosunku pracy.
Zdaniem Sądu, niewłaściwe jest stanowisko organu kwestionujące z zasady dopuszczalność sfinansowania z dotacji oświatowej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którego wypłacenie w określonych sytuacjach, mimo obowiązującej zasady naturalnego wykonania zobowiązań urlopowych, jest obowiązkiem pracodawcy. Sąd przyłącza się w tej ocenie do stanowiska prezentowanego w wyrokach tut. Sądu z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 118/22 i z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 249/23 oraz w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1849/22.
Zgodnie z treścią art. 161 k.p. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1320, t.j.), pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Art. 163 § 1 tej ustawy stanowi, że urlopy powinny być udzielane zgodnie z planem urlopów. Jednak, jak wynika z treści art. 165 pkt 1 k.p., jeżeli pracownik nie może rozpocząć urlopu w ustalonym terminie z przyczyn usprawiedliwiających nieobecność w pracy, a w szczególności z powodu czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby, pracodawca jest obowiązany przesunąć urlop na termin późniejszy. Zgodnie z kolei z treścią art. 171 § 1 k.p., w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny.
Prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub w części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę, ale w związku z niemożnością realizacji prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. Prawo do ekwiwalentu jest więc prawem pochodnym prawa do urlopu - w sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu, pracodawca jest zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu. Zdaniem Sądu, obowiązek ten wynika ze stosunku pracy i jest ściśle związany z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II BU 1/14 wskazał, że prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 k.p. za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne, a więc wpływa na przychód pracownika. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ma charakter wynagrodzenia za pracę.
Skoro więc wypłata ekwiwalentu ma swoje oparcie w stosunku pracy i pozostaje związana z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał, ekwiwalent – inaczej niż przyjął to organ - może co do zasady być finansowany środkami z dotacji oświatowej. W szczególności jest tak wówczas, jak słusznie zauważa strona w skardze, gdy pracownik nie mógł z obiektywnych względów (np. zwolnienia lekarskiego) wykorzystać urlopu przed upływem okresu wypowiedzenia. Ekwiwalent, który jest zobowiązany wypłacić pracodawca, rekompensuje wówczas podstawowe prawo pracownicze – prawo do urlopu wypoczynkowego. Co jednak istotne, rekompensata ta nie jest wynikiem porozumienia się pracodawcy z pracownikiem, ale takich okoliczności, w których pracodawca nie był w stanie wypełnić swojego zasadniczego obowiązku wobec pracownika – skutecznego udzielenia mu urlopu.
W zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, nie dokonano ustaleń koniecznych dla oceny podstaw do sfinansowania z dotacji ekwiwalentu za niewykorzystany przez dwóch pracowników spółki urlop, zgodnie z przytoczonym wyżej stanowiskiem. Organy uznały bowiem, że nie jest możliwe finansowanie z dotacji oświatowej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w ogólności, bez względu na okoliczności związane z powstaniem zobowiązania pracodawcy do tego świadczenia. Ma więc rację skarżąca, że organy nie oceniły sprawy w sposób właściwy (indywidualny), bowiem z jednej strony dokonały wadliwej wykładni przepisów art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 u.P.o. i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., z drugiej – nie dokonały niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Spółka nie podniosła wprawdzie w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednak jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Stwierdzić zatem należy, że organy w toku postępowania administracyjnego zaniechały podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu decyzji nie odniosły się do istotnych kwestii faktycznych i prawnych. Jest to tym istotniejsze, że – jak wskazuje spółka – w wypadku obu pracowników, którzy otrzymali ekwiwalent za niewykorzystany urlop zachodziły takie okoliczności, które uniemożliwiały wykorzystanie przez nich urlopu (w całości lub w części).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając decyzję w części objętej zaskarżeniem. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika, znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. i §14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw z §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935, t.j.). Na zasądzoną od organu kwotę składają się: wpis od skargi w kwocie 184 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 900 zł.
Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie uwzględnienie wskazanej wykładni prawa oraz uzupełnienie postępowania dowodowego w niezbędnym do jego prawidłowego zastosowania zakresie. W szczególności organ winien ustalić tryb rozwiązania umowy o pracę z dwoma pracownikami, którzy otrzymali ekwiwalent za niewykorzystany urlop, warunki rozwiązania z nimi umów o pracę (w tym okresy wypowiedzenia) oraz okoliczności, które miały wpływ na niemożność wykorzystania przez pracownika urlopu przed rozwiązaniem stosunku pracy i na powstanie zobowiązania do wypłaty ekwiwalentu (np. zwolnienia lekarskie). Ustalenia te zostaną następnie ocenione prawnie, z uwzględnieniem powyżej przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego.
.