I SA/Lu 686/24

I SA/Lu 686/24 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda /przewodniczący/
Grzegorz Wałejko
Jakub Polanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I GSK 715/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-26
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 754
art. 47
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. Ż.-Z. na czynność Starosty w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc wrzesień 2024 r. postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W skardze wniesionej do Sądu M. Ż. (dalej: skarżąca, strona), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając jako organ prowadzący Publiczną Szkołę Policealną "E." we W. (dalej: Szkoła) wniosła skargę na czynność Starosty W. (dalej: Starosta) polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za wrzesień 2024 roku. Zaskarżonej czynności strona zarzuciła naruszenie:
- art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 754 ze zm.; dalej także: u.f.z.o.), poprzez brak wypłaty części dotacji przyznanej całościowo na rok rozliczeniowy, które to uprawnienie do otrzymania dotacji nie zostało w żaden sposób uchylone;
- art. 34 ust. 1 u.f.z.o., poprzez zaniechanie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za wrzesień 2024 roku, podczas gdy dotacja przyznana na rok szkolny 2023/2024 winna być wypłacona w 12 równych częściach, w tym w części za wrzesień 2024 roku, której termin wypłaty upłynął z dniem 30 września 2024 roku.
W oparciu o te zarzuty strona wniosła o:
- stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty – w trybie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.);
- uznanie uprawnienia skarżącej jako organu prowadzącego Szkołę do otrzymania dotacji oświatowej za miesiąc wrzesień 2024 roku – w trybie art. 146 § 2 p.p.s.a.;
- zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ nie miał podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonej czynności polegającej na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za wrzesień 2024 roku Podstawy do podjęcia tej czynności nie dawała w szczególności ostateczna decyzja Lubelskiego Kuratora Oświaty cofająca zezwolenie na założenie Szkoły. Decyzja ta nie jest prawomocna, a jej wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem Sądu z 18 października 2024 r., III SA/Lu 594/24. Skarżąca wyjaśniła, że Szkole przez cały rok szkolny 2023/2024 i rok kalendarzowy 2024, aż do lipca 2024 roku, wypłacane były należne miesięczne części dotacji oświatowej, choć nie dla zawodu opiekun medyczny, co jest przedmiotem odrębnej skargi wniesionej do Sądu (w sprawie III SAB/Lu 19/24). Jednocześnie za wrzesień 2024 roku dotacja oświatowa nie została wypłacona Szkole w ogóle. Wyjaśniła, że o tym, iż Starosta nie zamierza wypłacić dotacji oświatowej od lipca 2024 roku, skarżąca została poinformowana pismem z 18 lipca 2024 roku (które otrzymała 19 lipca 2024 roku), jednakże aż do dnia 30 września 2024 roku skarżąca mogła oczekiwać, że Starosta należną dotację za ten miesiąc wypłaci (jako że termin wypłaty 1/12 części dotacji oświatowej przypadającej na wrzesień 2024 roku upływał z tym dniem). Tak jednakże się nie stało, co wymagało zaskarżenia naruszającej prawo czynności organu.
Strona podniosła, że czynności organu administracji wypłacającego dotację oświatową polegające na niewypłaceniu dotacji w danej miesięcznej części, stanowią czynność zaskarżalną trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak jest podstaw do odmowy wypłacenia dotacji oświatowej w przypadku, w którym nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wypłaty dotacji oraz nie została wydana stosowna decyzja administracyjna wstrzymująca wypłatę dotacji oświatowej. Zdaniem strony, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca wyjaśniła, że dodatkowo zwróciła się do Starosty o wypłacenie dotacji pismem z 26 lipca 2024 r., wskazując na wadliwość przyjętej przez Starostę interpretacji przepisów prawa, niemniej nie odniosło ono skutku. Powyższe uchybienie wymaga interwencji Sądu, stwierdzającej bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty oraz potwierdzającej, że wypłata dotacji oświatowej za miesiąc wrzesień 2024 roku jest skarżącej należna.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że zaskarżona czynność odmowy wypłacenia dotacji oświatowej za wrzesień 2024 r. nie miała miejsca. W razie nieuwzględnienia tego wniosku, organ wniósł dodatkowo o oddalenie skargi jako niezasadnej, z uwagi na wydanie ostatecznej decyzji Lubelskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na założenie Szkoły.
W piśmie z 2 stycznia 2025 r. strona odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
W szczególności zatem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie – czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem niemającym zastosowania w tej sprawie.
W świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy jest niedopuszczalna z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5a. Taka podstawa do odrzucenia skargi zachodzi niewątpliwie, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. To czyni bowiem wniesioną skargę niedopuszczalną, co skutkuje jej odrzuceniem.
Wyjaśnienia wymaga, że skarga wniesiona do sądu administracyjnego podlega rozpoznaniu tylko wówczas, gdy jest dopuszczalna. Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności jest fakt istnienia tego aktu lub czynności w chwili wniesienia skargi. Nie można wnieść skutecznie skargi na czynność nieistniejącą, to jest niepozostającą w obrocie prawnym, ponieważ brak jest wówczas przedmiotu zaskarżenia, który mógłby podlegać weryfikacji sądu administracyjnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (zob. przykładowo postanowienia: NSA z 10 września 2013 r., I OSK 1891/13; WSA w Olsztynie z 4 września 2014 r., II SA/Ol 876/14; WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2016 r., III SA/Gd 380/16; J. P. Tarno, Komentarz do art. 58, [w:] tenże, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el., nr 17).
Innymi słowy, ocena przez sąd administracyjny, czy zaistniały lub też zostały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej, musi być poprzedzona ustaleniem przez ten sąd faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia, którego nieistnienie oznacza, że skarga nie ma prawnego bytu (nie istnieje de iure). Znaczy to tyle, że obligatoryjną przesłanką dopuszczalności zaskarżenia danego aktu lub czynności jest fakt ich istnienia. Muszą one istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym, weryfikując dopuszczalność zaskarżenia niezbędne jest niebudzące wątpliwości ustalenie, czy dany akt lub czynność zaistniały jako fakt obiektywny. Stwierdzenie faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia ma w związku z tym kluczowe znaczenie w kontekście badania przez sąd administracyjny dopuszczalności zaskarżenia (zob. T. Woś, M. Romańska, [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 524).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę na czynność Starosty W. polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za wrzesień 2024 roku.
Przepis art. 47 u.f.z.o. stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest obecnie pogląd, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w powołanym przepisie, to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Zawarte bowiem w tym przepisie sformułowanie "czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnosić należy do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Dlatego czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2021 r., I GSK 1713/20; 17 listopada 2021 r., I GSK 1168/21; postanowienia NSA z: 18 listopada 2020 r., I GSK 1414/20; 26 września 2024 r., I GSK 865/21).
W konsekwencji przyjmuje się, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych, lecz rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, i jako takie podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Niewątpliwie chodzi jednak w tym przepisie o czynność organu dotującego, podjętą w tym przedmiocie, która zaistniała w rzeczywistości.
W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem zaskarżenia objęła czynność Starosty polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za wrzesień 2024 roku. Oczywiste jest zarazem, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest czynność zawarta w piśmie organu z 18 lipca 2024 r., ponieważ z treści skargi wynika, że zaskarżeniem jest objęta czynność Starosty polegająca na niewypłaceniu skarżącej dotacji oświatowej w terminie do 30 września 2024 r. Jednocześnie skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty oraz o uznanie uprawnienia skarżącej jako organu prowadzącego Szkołę do otrzymania dotacji oświatowej za miesiąc wrzesień 2024 roku – w trybie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii, opinię w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinię zabezpieczającą w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowę wydania opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (§ 1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).
Nie ulega jednak wątpliwości, że zaskarżona w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą czynność odmowy wypłacenia dotacji oświatowej za wrzesień 2024 r. w rzeczywistości nie została podjęta. Skarżąca sama w istocie przyznała ten fakt we wniesionej skardze, podkreślając, że do dnia 30 września 2024 r. oczekiwała, że Starosta wypłaci jej należną za wrzesień 2024 r. dotację. Wobec stwierdzenia, że do tej wypłaty nie doszło, skarżąca wniosła skargę na "czynność Starosty W. polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za miesiąc wrzesień 2024 roku" (zob. k. 2-5 akt sąd.).
W tych okolicznościach Sąd obowiązany był skargę odrzucić jako niedopuszczalną w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Raz jeszcze bowiem wskazać trzeba, że zaskarżona w tym trybie czynność organu dotującego, aby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, musi zostać przez ten organ faktycznie podjęta. Musi ona zatem obiektywnie zaistnieć. Niewątpliwie – jak to już zostało wyjaśnione – warunkiem dopuszczalności zaskarżenia czynności jest fakt jej istnienia w chwili wniesienia skargi. Nie można skarżyć do sądu administracyjnego czynności nieistniejącej, to jest niefunkcjonującej w obrocie prawnym, ponieważ w takim przypadku brak jest przedmiotu zaskarżenia, który sąd ten mógłby poddać kontroli w zakresie zgodności z prawem. Oznacza to, że istnienia takiej zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie można zaś domniemywać, gdyż dopiero jej faktyczne dokonanie warunkuje dopuszczalność istnienia przedmiotu zaskarżenia. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia, to tym samym skarga ta nie miała prawnego bytu i jako taka podlegała odrzuceniu.
Zauważyć natomiast należy, że zdaniem Sądu, co do zasady za dopuszczalną należałoby uznać skargę na bezczynność organu dotującego w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. W takim przypadku ma miejsce odmienna sytuacja niż wówczas, gdy skarżona jest czynność z zakresu administracji publicznej określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Istotą takiej skargi na bezczynność jest bowiem właśnie zarzut niepodjęcia czynności, o jakiej mowa wyżej, a przedmiotem zaskarżenia, który warunkuje dopuszczalność zaskarżenia, nie może być żadne zdarzenie faktyczne obiektywnie istniejące, lecz właśnie brak przejawów aktywności organu administracji publicznej. Wówczas – w ramach badania dopuszczalności zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej – ważne jest przede wszystkim ustalenie tej okoliczności (zob. T. Woś, M. Romańska, jw., s. 524-525).
Kwestia ta nie mogła być jednak rozważana w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca nie zaskarżyła w tej sprawie bezczynności organu w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej. Jak wskazano wyżej, profesjonalny pełnomocnik reprezentujący skarżącą wniósł w jej imieniu skargę na "czynność organu dotującego polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za wrzesień 2024 roku", żądając stwierdzenia bezskuteczności tej czynności w trybie określonym w przepisie art. 146 p.p.s.a. (zob. k. 3 akt sąd.). Ponownie zauważyć należy, że przepis ten wskazuje rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b p.p.s.a. Nie dotyczy on natomiast spraw, w których wniesiono skargę na bezczynność organu administracji publicznej, albowiem wówczas – w razie uwzględnienia skargi na bezczynność – ma zastosowanie przepis art. 149 p.p.s.a. wskazujący odmienne, specyficzne dla tej skargi rozstrzygnięcia podejmowane przez sąd administracyjny. Zarazem strona podkreśliła, że "Mając na uwadze, że wypłata części przyznanej w ujęciu rocznym dotacji oświatowej za wrzesień 2024 roku powinna zostać dokonana do dnia 30 września 2024 roku (zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o.), skarga niniejsza jest składana zgodnie z wymogami artykułu 53 paragraf 2 p.p.s.a., zatem w terminie 30 dni od dnia, kiedy skarżąca dowiedziała się o czynności Starosty W. polegającej na niewypłaceniu dotacji oświatowej, co miało miejsce 30 września 2024 roku" (zob. k. 5 akt sąd.). Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazuje zaś termin wniesienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To oznacza, że strona konsekwentnie traktowała swoją skargę jako "skargę na czynność Starosty W. polegającą na braku wypłaty dotacji oświatowej" (zob. k. 2 akt sąd.). Sąd nie miał zatem jakichkolwiek podstaw, by potraktować ją jako skargę na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.