I SA/Lu 497/22

I SA/Lu 497/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda
Grzegorz Wałejko
Wiesława Achrymowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2, pkt  3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda WSA Grzegorz Wałejko Protokolant specjalista Marta Wawrzecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO.41/11/PO/2022 w przedmiocie zwrotu dotacji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy O. z dnia 25 listopada 2021 r. OA.1712.1.12.2021; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. kwotę 6.917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) w wyniku odwołania J. K. uchyliło decyzję Wójta Gminy O. (organ I instancji) z 25 listopada 2021 r. w punkcie 3., a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji "pozostawiło bez zmian".
Organ I instancji w wymienionej decyzji z 25 listopada 2021 r.:
1. ustalił wysokość dotacji pobranej nienależnie w kwocie 7.211,84 zł, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy O. przez J. K. z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych od 25 czerwca 2021 r. do dnia zapłaty zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2022.1634 ze zm. - u.f.p.);
2. ustalił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 21.184,78 zł, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy O. przez J. K. z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych od 25 czerwca 2021 r. do dnia zapłaty zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2 u.f.p.;
3. ustalił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 25.100 zł, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy O. przez J. K. z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych od 15 grudnia 2020 r. do dnia zapłaty zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 1 u.f.p.;
4. ustalił wysokość dotacji niewykorzystanej w kwocie 8.700 zł, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy O. przez J. K. z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych od 1 lutego 2021 r. zgodnie z art. 251 ust. 1, ust. 5 u.f.p.;
5. zobowiązał J. K. do zwrotu kwot dotacji ustalonych w pkt 1-4 na wymieniony rachunek Urzędu Gminy O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 ze zm. - K.p.a) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 251 ust. 1, ust. 5, art. 252 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 3 - ust. 6 u.f.p.
Organ, rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, nawiązał do art. 252 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 3, ust. 4 u.f.p. i motywował, że J. K. jako organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole [...] w O. (przedszkole) uzyskała w 2020 r. dotację oświatową w wysokości 293.086,26 zł.
Kontrola przeprowadzona 16 lutego i 1 marca 2021 r. wykazała nieprawidłowości dotyczące pobrania i wykorzystania dotacji przez J. K..
Organ stwierdził, że kwestie szczegółowe zostały przedstawione w protokole kontroli (k. 76-85) oraz w wystąpieniu pokontrolnym (k. 66-68).
Według organu I instancji, kwota 7.211,84 zł została pobrana nienależnie, bowiem objęła dzieci, które nie osiągnęły granicznego wieku (2,5 roku), uprawniającego do objęcia ich wychowaniem przedszkolnym zgodnie z art. 31 ust. 1 - ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U.2021.1082 ze zm. - u.p.o.). Dlatego kwoty wypłacone na każde dziecko w wieku poniżej 2,5 roku w wysokości 450,74 zł miesięcznie za: 6 miesięcy, 3 miesiące, miesiąc, 4 miesiące i 2 miesiące stanowią dotację pobraną nienależnie, w sumie 7.211,84 zł.
Organ zgodził się z ustaleniami organu I instancji, który przyjął, że 21.184,78 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości z powodu nieobecności dzieci (jedno dziecko od lutego do sierpnia 2020 r., ośmioro od kwietnia do sierpnia 2020 r.). Organ zaznaczył, ze nie były to nieobecności krótkotrwałe. J. K., pomimo prośby, nie przedstawiła dokumentów, potwierdzających uczestnictwo omawianych dzieci w zajęciach przedszkolnych, wpłaty z tytułu czesnego i za wyżywienie.
W dalszej kolejności organ stwierdził, że organ I instancji błędnie zakwestionował dotację w wysokości 25.100 zł. Kwota ta obejmuje wydatki na:
- premię dla osoby zatrudnionej na stanowisku sprzątaczki, a ściślej 500 zł z premii wypłaconej w wysokości 700 zł;
- zakup mobilnej sali zabaw za 24.600 zł.
Zdaniem organu, organ I instancji nie uzasadnił w sposób należyty dlaczego z łącznej kwoty 700 zł wypłaconej premii kwotę 500 zł uznał za niewłaściwie finansowaną z dotacji. "(...) Ponadto można mieć uzasadnioną wątpliwość w ogóle co do zasadności finansowania premii dla pracowników - nauczycieli oraz kadry technicznej - z uzyskiwanych dotacji oświatowych. Zdaniem Kolegium w sytuacji gdy z ogólnej kwoty premii przeznaczonych dla nauczycieli i sprzątaczki jedynie jednostkowa kwota 500 zł została uznana za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem i to bez szczegółowego odniesienia się do wszystkich kwot i zasad premiowanie, to nie ma podstaw do podważenia prawidłowości wydatkowania dotacji w tej wysokości.(...)"
Z kolei zakup mobilnego placu zabaw w 2020 r. był celowy z punktu widzenia kryteriów dotowania przedszkola. Sala zabaw miała służyć dzieciom w wieku 3-6 lat jako urządzenie rekreacyjno-sportowe, umożliwiające naukę przez zabawę, rozwój fizyczny, promujące zasady ochrony zdrowia. Dlatego, w przekonaniu organu, należało uchylić decyzję organu I instancji w punkcie 3.
Następnie organ podzielił stanowisko organu I instancji w odniesieniu do dotacji niewykorzystanej do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 8.700 zł.
Organ argumentował, że miała to być kwota wydatkowana na remont przedszkola. "(...) Jednakże w przedmiotowej sprawie wątpliwe jest nie tyle samo przeznaczenie środków z dotacji na ten cel, a udokumentowanie faktu dokonania wydatku na kwotę 8700 zł oraz zrealizowanie prac remontowych. (...)".
Sporny wydatek, zgodnie z fakturą, został poniesiony na rzecz firmy U. w formie gotówkowej. Do faktury dołączono specyfikację zakresu koniecznych prac o wartości 8.700 zł. Specyfikacja nie została podpisana. Ma postać komputerowego wydruku. J. K. na żądanie organu I instancji nie przedstawiła dokumentów księgowych, potwierdzających wypłatę gotówki z rachunku bankowego przedszkola. Wykonanie prac remontowych - poza fakturą i specyfikacją - nie zostało wykazane. Nie sporządzono pisemnej umowy ani protokołu odbioru prac remontowych. W związku z brakiem dokumentów nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie czy prace remontowe zostały faktycznie wykonane i czy były finansowane z dotacji.
Na zakończenie organ wyjaśnił, że "(...) Kolegium odpowiadając na podstawowy zarzut strony, że postępowanie w przedmiocie określenia dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy O. za rok 2020 było prowadzone i zostało prawomocnie zakończone i niemożliwe jest prowadzeni takiego samego postępowania w tej samej sprawie stwierdza, że jest nieuzasadniony. Wprawdzie organ I instancji decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. nr [...] ustalił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 55 095,54 zł przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy O. przez J. K., osobę prowadzącą Niepubliczne Przedszkole [...] w O. z siedzibą [...] i zobowiązał do jej zwrotu, a następnie tut. Kolegium decyzją z dnia 4 października 2021 roku nr [...] uchyliło to orzeczenie i umorzyło postępowanie, to jednak postępowanie to prowadzone było na innej podstawie faktycznej i prawnej. Nie można więc zasadnie uznać, że ostateczne zakończenie wcześniejszego postępowania uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli prawidłowości wydatkowania środków z dotacji za 2020 r. i wobec wykazanych nieprawidłowości wydanie decyzji nakazującej zwrot dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości oraz niewykorzystanej.(...)"
W podsumowaniu organ stwierdził, że uchylił decyzję organu I instancji w punkcie 3. z tego powodu, że dotacja w wysokości 25.100 zł została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a wszelkie zarzuty dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym należy uznać za nieuzasadnione.
J. K. (skarżąca) złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 3, art. 16 K.p.a. przez pominięcie skutków prawnych w obrocie wcześniejszej decyzji organu z 4 października 2021 r., umarzającej postępowanie administracyjne w tej samej sprawie od strony podmiotowej i przedmiotowej;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. z powodu: - niedostatecznego rozważenia zebranego materiału dowodowego; - pominięcia okoliczności dotyczących wydatkowania dotacji oświatowej; - nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, pomimo składanych wniosków dowodowych;
- art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2022.2082 ze zm. - u.f.z.o.), art. 10 ust. 1 u.p.o., art. 252 ust. 3, ust. 5 u.f.p. ze względu na: - przyjęcie, że dotacja oświatowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; - jednoczesne orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy przesłanka dotacji pobranej w nadmiernej wysokości konsumuje przesłankę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
W następstwie formułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu wraz z decyzją organu I instancji z 25 listopada 2021 r. i o umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zarzutów i wniosków zawartych w skardze skarżąca przede wszystkim wykazywała, że organ już wcześniej umorzył postępowanie administracyjne w tej samej sprawie z punktu widzenia podmiotowego i przedmiotowego. Decyzja umarzająca jest ostateczna i prawomocna. Wobec tego kolejne decyzje organów w tożsamej sprawie realizują przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 15, art. 16 § 1, § 3 K.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.). Co więcej, organ każdorazowo orzekał w tym samym składzie.
W ocenie skarżącej, ewentualne niepełne zbadanie stanu faktycznego w pierwszym postępowaniu administracyjnym obciąża organy. Postępowanie w sprawie zwrotu dotacji nie jest prowadzone w odniesieniu do danego wydatku, lecz ma na celu kompleksowe ustalenie przesłanek zwrotu dotacji. Przyjęcie stanowiska organów prowadziłoby do niedopuszczalnego wielokrotnego wszczynania kolejnych postępowań administracyjnych w tej samej sprawie, tyle że w odniesieniu do konkretnego przypadku zadysponowania dotacją oświatową.
Dodatkowo "z ostrożności procesowej" skarżąca motywowała, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Dowolnie, arbitralnie ocenił materiał dowodowy. W ten sposób, według skarżącej, organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.
Zdaniem skarżącej, dotacja oświatowa jest należna na każde dziecko zapisane i przyjęte do przedszkola po 1. dniu danego miesiąca. Dotowanie obejmuje także czas przerwy wakacyjnej, choroby lub innej nieobecności. Ponadto w 2020 r. obowiązywały ograniczenia w funkcjonowaniu placówek oświatowych. Była to wyjątkowa sytuacja, w której skarżąca prowadziła zajęcia w trybie zdalnym.
W przypadku zakwestionowanych przez organ wydatków na remont przedszkola postępowanie wyjaśniające zawiera istotne luki. Organ nie zebrał materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadził oględzin przedszkola, rozprawy administracyjnej i nie przesłuchał skarżącej.
Na zakończenie skarżąca konsekwentnie powtórzyła, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w całości konsumuje dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Według skarżącej, organ pominął ten aspekt sprawy. W rezultacie podwójnie obciążył skarżącą obowiązkiem zwrotu dotacji.
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu oraz decyzja organu I instancji z 25 listopada 2021 r. zostały wydane w warunkach kwalifikowanych naruszeń prawa, zobowiązujących sąd do stwierdzenia nieważności tych decyzji.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć stan prawny istotny dla wyniku analizowanej sprawy.
Zgodnie z art. 251 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 (art. 251 ust. 1 u.f.p).
W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale (art. 251 ust. 2 u.f.p).
W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (art. 251 ust. 3 u.f.p).
Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (art. 251 ust. 4 u.f.p).
Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (art. 251 ust. 5 u.f.p).
Według art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (art. 252 ust. 1 u.f.p.).
W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (art. 252 ust. 2 u.f.p.).
Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.).
Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.).
Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.).
Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:
1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;
2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 u.f.p.).
Następnie art. 105 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 K.p.a.).
Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 K.p.a.).
Stosownie do art. 138 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 K.p.a.).
Z kolei w art. 156 K.p.a. ustawodawca przyjął, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 K.p.a.).
W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję 25 listopada 2021 r., a organ 8 lipca 2022 r.
Natomiast 25 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej otrzymał decyzję organu z 4 października 2021 r., wydaną w tym samym składzie jak decyzja organu z 8 lipca 2022 r., uchylającą decyzję organu I instancji z 9 czerwca 2021 r. w całości i umarzającą postępowanie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji z 4 października 2021 r. organ argumentował, że w ustalonym stanie faktycznym nie można przyjąć, aby skarżąca uzyskała dotację w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 u.f.p. Skarżąca nie popełniła zaniechań oraz błędów w zakresie uzyskiwania przez nią dotacji dla prowadzonego przedszkola. Aktualizacja kwoty dotacji zawsze jest przeprowadzana na przyszłość (por. s. 5 decyzji organu z 4 października 2021 r.).
Poza sporem pozostawała okoliczność, że decyzja organu z 4 października 2021 r. stała się ostateczna i prawomocna.
W ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, że wymienione decyzje organów z 9 czerwca 2021 r., 4 października 2021 r., a następnie z 25 listopada 2021 r., 8 lipca 2022 r. zostały wydane w tej samej sprawie od strony podmiotowej i przedmiotowej.
Ich adresatem każdorazowo była skarżąca.
Okoliczności faktyczne i prawne każdorazowo dotyczyły obowiązku zwrotu dotacji oświatowej uzyskanej przez skarżącą w 2020 r. na rzecz prowadzenia tego samego przedszkola.
Decyzja organu z 4 października 2021 r., umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu dotacji, ostatecznie i prawomocnie przesądziła w obrocie prawnym, że skarżąca nie ma obowiązku zwrotu dotacji uzyskanej w 2020 r. na rzecz prowadzonego przedszkola. Ważne jest, że do umorzenia postępowania administracyjnego doszło nie z przyczyn formalnoprawnych, ale materialnoprawnych.
W motywach decyzji z 4 października 2021 r. organ wprost wyjaśnił bowiem, że nie stwierdził okoliczności faktycznych, realizujących ustawowy obowiązek zwrotu dotacji przez skarżącą.
Zatem wydanie i wprowadzenie do obrotu prawnego kolejnych decyzji w sprawie zwrotu tej samej dotacji przez skarżącą (decyzja organu I instancji z 25 listopada 2021 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 13 grudnia 2021 r., a decyzję organu z 8 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej otrzymał 27 lipca 2022 r.) było postępowaniem, o którym stanowi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Jeśli organ z upływem czasu doszedł do przekonania, że wydał decyzję 4 października 2021 r. z pominięciem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia wszystkich ustawowych przesłanek obowiązku zwrotu dotacji przez skarżącą, a więc pochopnie umorzył postępowanie administracyjne, tego rodzaju błąd podlega rozważeniu jedynie na gruncie ustawowych przesłanek właściwego postępowania nadzwyczajnego i dodatkowo przez organ obligatoryjnie w innym składzie.
Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji nakłada na organy obowiązek ustalenia i przeanalizowania wszystkich faktów istotnych z perspektywy wszystkich przesłanek z art. 252 ust. 1 - ust. 5 u.f.p. Innymi słowy, organy nie są uprawnione do wybierania poszczególnych okoliczności faktycznych i poszczególnych przepisów prawa przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie zwrotu dotacji; do dowolnego dzielenia przedmiotu postępowania w postaci obowiązku zwrotu dotacji na wybrane części faktyczne i prawne. Przedmiot postępowania administracyjnego jest jeden. Jest nim obowiązek zwrotu dotacji wypłaconej w dotowanym roku.
Czym innym jest natomiast zagadnienie, że jeden obowiązek zwrotu dotacji wypłaconej w dotowanym roku może mieć wiele podstaw faktycznych i wynikać z kilku przesłanek ustawowych. Jednak wielość przesłanek faktycznych i prawnych nie zmienia zasadniczej konstatacji, że wszystkie one pozostają w ramach tego samego i jednego obowiązku, czyli zwrotu dotacji wypłaconej w danym roku, a tym samym w granicach jednego przedmiotu postępowania administracyjnego.
W tym stanie sprawy analizowane postępowanie administracyjne, w którym zapadły decyzje organów z 25 listopada 2021 r. i 8 lipca 2022 r., było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. z przyczyn o charakterze formalnym.
Niezależnie od powyższego, poza granicami skargi, sąd ocenia, że organ rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro wyłącznie uchylił decyzję organu I instancji z 25 listopada 2021 r. w zakresie punktu 3., ale następnie w żaden sposób nie rozstrzygnął o dotacji w wysokości 25.100 zł.
Po pierwsze w przytoczonym stanie prawnym wyłącznie uchylenie decyzji organu I instancji przez organ nie jest samodzielnym, autonomicznym rozstrzygnięciem. Uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy zawsze jednocześnie wymaga albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Po drugie, obowiązek zwrotu dotacji jest jeden i obejmuje sumę wszystkich kwot, o których mówi art. 252 ust. 1 - ust. 5 u.f..p. Dlatego, jeśli organ chciał obniżyć wysokość dotacji, podlegającej zwrotowi przez skarżącą, miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji z 25 listopada 2021 r. w całości i orzec o obowiązku zwrotu dotacji w odpowiednio niższej kwocie, z pominięciem 25.100 zł.
Co więcej, organ "pozostawił bez zmian" decyzję organu I instancji z 25 listopada 2021 r. w zakresie punktu 5., w myśl którego skarżąca miała obowiązek zwrócić także kwotę ujętą w punkcie 3.
Konstrukcja rozstrzygnięcia, jaką przyjął organ, jest wprost sprzeczna z treścią art. 138 § 1 K.p.a. Rozstrzyganie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy niezgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Dla ścisłości należy odnotować, że art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie przewiduje rozstrzygnięcia w brzmieniu "decyzję pozostawić bez zmian".
Także poza granicami skargi wymaga odnotowania, że organy działały bez podstawy prawnej. Nie ma bowiem podstaw prawnych do orzekania o odsetkach w decyzji, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji.
Przez art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. do zwrotu dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.2022.2651 - O.p.).
Przypomnieć należy, że odpowiednie stosowanie przepisu prawa może przybrać różną postać i polegać na bezpośrednim przyjęciu brzmienia przepisu prawa bądź z modyfikacjami, bądź też na jego wykluczeniu.
Na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa ustawodawca nie przewidział przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach (wyjątek z art. 53a O.p. dotyczy zaliczek). Przyjmuje się bowiem, że obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa (art. 51 § 1, art. 53 § 1 O.p.).
Wobec tego konsekwentnie także w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw prawnych do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Obowiązek ich wyliczenia i zapłaty w prawidłowej wysokości spoczywa na zobowiązanym z mocy prawa. Innymi słowy, skoro na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym nie ma unormowania, które mogłoby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji na gruncie ustawy o finansach publicznych.
Ewentualny spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia to zagadnienia, pozostające poza granicami sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji.
Kwestia ta została omówiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. I GSK 1704/20 na kanwie decyzji tego samego organu (por. strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odmienne działanie organów i rozstrzyganie o odsetkach w ramach decyzji o obowiązku zwrotu dotacji jest pozbawione podstawy prawnej i tym samym realizuje przesłankę sformułowaną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Na zakończenie rozważań prawnych trzeba zwrócić uwagę na standardy konstytucyjne, wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w myśl których w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Kontrolowana decyzja organu oraz decyzja organu I instancji z 25 listopada 2021 r. nałożyły na skarżącą obowiązki sprzecznie z tymi standardami.
Z powodów omówionych wyżej sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z 25 listopada 2021 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, § 3 w związku z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.).
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (6.917 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.).
Obejmują one wpis od skargi (1.500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (5.400 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).