I SA/Lu 401/25

I SA/Lu 401/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Polanowski
Marcin Małek
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 399
z art. 6k oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3e oraz ust. 3f
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Sędziowie WSA Marcin Małek Asesor sądowy Jakub Polanowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 maja 2025 r. nr 351/XI/2025 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 29 maja 2025 r. Rada Miasta Lublin, dalej: "Rada Miasta", przyjęła uchwałę Nr 351/XI/2025 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2025 r. poz. 2883), dalej: "uchwała". Weszła ona w życie, zgodnie z § 6, z dniem 1 sierpnia 2025 r. Jako podstawa prawna podjęcia uchwały wskazane zostały art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej: "u.s.g.", w związku z art. 6k oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3e oraz ust. 3f ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.), dalej: "ustawa".
W § 1 ust. 1 i 2 uchwały Rada Miasta postanowiła o wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z treści ust. 1. wynika, że od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej, na których zamieszkują mieszkańcy, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oblicza się z uwzględnieniem ilości zużytej wody z danej nieruchomości, jako iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Natomiast jak stanowi ust. 2., od właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, na których zamieszkują mieszkańcy, wskazaną opłatę oblicza się z uwzględnieniem liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty.
Stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zabudowie wielorodzinnej, zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały wynosi, w przypadku zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny 13,20 zł za 1 m3 zużytej wody. W przypadku zaś nie wypełniania obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny stawka, jak wynika z ustępu 2., wynosi 26,40 zł za 1 m3 zużytej wody.
Dla właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej Rada Miasta w ustępie 3. ustaliła stawkę 42 zł od jednego mieszkańca, w przypadku zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, zaś w ustępie 4. stawkę 84 zł od jednego mieszkańca, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny.
Ze względu na dokonanie w odniesieniu do właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nawiązującej do ilości zużytej wody, w § 3 ust. 1 uchwały Rada Miasta przyjęła, że na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody za kolejne 6 miesięcy za okres od 1 stycznia do 30 czerwca oraz za okres od 1 lipca do 31 grudnia, ustalone na podstawie opomiarowanego zużycia wody. Sześciomiesięczny okres rozliczeniowy poprzedza bezpośrednio miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. W ust. 2 Rada Miasta przyjęła, że ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowite zużycie wody na cele socjalno-bytowe. Z ust. 4 wynika natomiast, że w przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz, niepodłączonej do sieci wodociągowej lub dla której brak jest danych dotyczących średniego zużycia wody za okres, o którym mowa w ust. 1, podstawę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn przeciętnej normy zużycia wody wynoszącej miesięcznie 3 m3 na jednego mieszkańca zamieszkującego nieruchomość i stawki określonej w § 2 ust. 1 i 2.
W § 3. ust. 6 i 7 ustalone zostały natomiast warunki i zasady zwolnienia w części z opłaty właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1512).
Jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały, analiza finansowa systemu gospodarowania odpadami komunalnymi wskazuje, że z opłat pobranych od mieszkańców przy obecnie obowiązującej metodzie i stawkach opłaty Miasto nie jest w stanie pokryć kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Liczba mieszkańców wykazywana w deklaracjach nie pokrywa się z liczbą osób faktycznie zamieszkujących w nieruchomościach. Konieczne jest zatem przyjęcie takiej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która z jednej strony spowoduje, że wszyscy mieszkańcy zamieszkujący na terenie Miasta będą ponosić opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z drugiej strony, wpływy z opłaty pokryją ponoszone przez Miasto koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W celu zbilansowania tych kosztów i wpływów z opłaty, co będzie możliwe w przypadku "wychwycenia" osób, które składają nierzetelne informacje o liczbie osób zamieszkujących na danej nieruchomości proponuje się, aby w Mieście dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej oraz od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość w zabudowie jednorodzinnej.
W założeniach metody od ilości zużytej wody z danej nieruchomości przyjmuje się, że proporcjonalnie do liczby osób zamieszkujących na danej nieruchomości wzrasta zużycie wody. Jest to metoda, dzięki której można uszczelnić finansowanie gminnego systemu gospodarowania odpadami i objąć opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi wszystkich mieszkańców zamieszkujących nieruchomości wielorodzinne bez konieczności kontrolowania liczby zamieszkujących w nich osób. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazuje się, że różnica pomiędzy liczbą mieszkańców zgłoszonych w deklaracjach składanych do Urzędu Miasta (291.013), a liczbą mieszkańców zamieszkujących na terenie Miasta według danych Urzędu Statystycznego za 2024 r. (328.300) wynosi 37.287 mieszkańców, czyli ok.12,8 %.
Dalej w uzasadnieniu uchwały podano, że w dalszej perspektywie czasowej rozważane jest objęcie metodą obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody także w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. Wymagać to jednak będzie przygotowania mieszkańców pod kątem zapewnienia możliwości technicznych do odrębnego opomiarowania wody bezpowrotnie użytej, służącej do innych celów niż cele socjalno-bytowe.
Obecnie, w sytuacji, kiedy pojawia się wątpliwość co do prawidłowości złożonej deklaracji w zabudowie jednorodzinnej, w odróżnieniu od zabudowy wielorodzinnej, w której nie jest to możliwe, właściwy organ wszczyna postępowanie administracyjne w stosunku do właściciela nieruchomości składającego deklarację i w oparciu o dane dotyczące zużycia prądu, wody czy ewidencji ludności wzywa właściciela do złożenia nowej deklaracji lub z urzędu określa decyzją administracyjną prawidłową wysokość opłaty. W roku 2024 zostało przeprowadzonych 1.264 takie postępowania.
Jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały, w przypadku przyjęcia proponowanych stawek, nieprzekraczających stawek maksymalnych wynikających z ustawy, roczny dochód Miasta z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyniesie ok. 146.613.052,20 zł. Wg uzasadnienia projektu, uwzględnia on uwagi i postulaty części spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych, zgłaszanych do uchwały Rady Miasta w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty z dnia 19 grudnia 2024 r. Nr 231/VII/2024, która zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 projektu uchwały traci moc po upływie 14. dni od ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego.
Skargę na uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożyła P. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w L. , dalej: "Spółdzielnia, "skarżąca", wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 6j ust. 3e ustawy poprzez brak precyzyjnego określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności brak skonkretyzowania miejsca opomiarowania zużycia wody, z uchwały nie wynika bowiem czy miejscem pomiaru ilości zużycia wody będzie nieruchomość gruntowa, budynkowa czy lokalowa, co w połączeniu z użyciem w uchwale sformułowania "ilość zużytej wody z danej nieruchomości" rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania uchwały;
2) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak równego traktowania mieszkańców Miasta przejawiające się we wprowadzeniu dyskryminującego podziału mieszkańców w oparciu o kryterium zamieszkania w zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej, przy jednoczesnym braku odpowiednio przekonywujących argumentów za przyjęciem tego kryterium.
Uzasadniając skargę Spółdzielnia argumentowała, że zaskarżona uchwała, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 6j ust. 3e ustawy nie zawiera jasnego i jednoznacznego sformułowania sposobu ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała posługuje się bowiem ogólnym, niedookreślonym pojęciem "opomiarowanego zużycia wody". Całkowicie pominięta została natomiast kwestia skonkretyzowania miejsca tegoż opomiarowania, tj. czy chodzi o nieruchomość gruntową, budynkową czy lokalową, co w połączeniu z użyciem w zaskarżonej uchwale sformułowania "ilość zużytej wody z danej nieruchomości" rodzić będzie poważne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania uchwały. Ponieważ uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jej uregulowania powinny być natomiast na tyle jasne i wyczerpujące, aby nie powstawały wątpliwości interpretacyjne i aby adresaci uchwały oraz organy ją stosujące nie mieli wątpliwości, co do zawartych w niej treści. Skarżąca stoi na stanowisku, że miejscem opomiarowania zużycia wody powinien być lokal. Taki zapis uchwały byłby odzwierciedleniem art. 2 ust. 3a pkt. 2 ustawy, zgodnie z którym "każdy właściciel lokalu ponosi koszty wywozu odpadów komunalnych w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach". Co więcej, ten sposób sprecyzowania miejsca opomiarowania zużycia wody jest spójny z pozostałymi dwoma, wymienionymi w art. 6j ust. 1 ustawy, metodami ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. z metodą "od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" oraz z metodą "od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego". Opisana wada uchwały powoduje zaś, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym jako niezgodna z przepisami ustawy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP skarżąca podniosła, że Rada Miasta przyjmując zaskarżoną uchwałę naruszyła wyrażoną tym przepisem zasadę równości poprzez wprowadzenie dwóch różnych metod ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. "od ilości zużytej wody z danej nieruchomości" oraz "od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość", przyjmując za kryterium tego podziału rodzaj zabudowy, odpowiednio wielorodzinną i jednorodzinną, w których zamieszkują mieszkańcy Miasta.
Zdaniem Spółdzielni, o ile ustawa w art. 6k ust. 1 pkt 1 dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy, o tyle dokonując wyboru metody w oparciu o zróżnicowanie mieszkańców na podstawie kryterium rodzaju zabudowy wielorodzinnej bądź jednorodzinnej, naruszona została zasada równości. Istotnym jest bowiem fakt, że podmioty należące do tej samej kategorii, czyli osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej, muszą być traktowane równo, a tylko podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane odmiennie. Nie ma wątpliwości, że mieszkańcy Miasta, nieprowadzący działalności gospodarczej, a jedynie mieszkający w różnym rodzaju zabudowy, stanowią podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną - zamieszkaniem na terenie Miasta. Tym samym, jako podmioty tej samej kategorii, powinni zostać potraktowani przez uchwałodawcę w równy sposób. Zastosowane w zaskarżonej uchwale różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną stanowi wprowadzenie odstępstwa od konstytucyjnej zasady równości.
Co więcej, uzasadnienie zaskarżonej uchwały absolutnie, zdaniem skarżącej, nie zawiera racjonalnych argumentów usprawiedliwiających nierówne traktowanie mieszkańców Miasta. Trudno bowiem, jak uważa skarżąca, uznać za przekonywujący argument, że wprowadzenie tylko i wyłącznie w zabudowie wielorodzinnej metody "od ilości zużytej wody" pozwoli uszczelnić cały system gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Miasta, tym bardziej, że sam uchwałodawca rozważa w dalszej perspektywie czasowej objęcie zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej na tym terenie, systemem naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od ilości zużytej wody".
Dodatkowo Spółdzielnia podniosła, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, nie stanowi podstawy do odmiennego sposobu ustalania kosztów gospodarki odpadami komunalnymi dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, możliwość weryfikacji prawidłowości złożonej deklaracji, gdyż w każdym przypadku jest ona dopuszczalna i nie ogranicza się tylko do weryfikacji deklaracji pochodzących od właścicieli budynków jednorodzinnych.
Końcowo skarżąca wyjaśniła, że jako zarządca była i jest zobowiązana do ustalania wysokości opłat za wywóz nieczystości, choćby poprzez składane deklaracje, co uzasadnia posiadanie przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Nadto uchwała wymusza poniesienie dodatkowych kosztów przez Spółdzielnię z tytułu zmiany systemu zbierania opłat. Koszty z tym związane będą musieli pokryć mieszkańcy budynków spółdzielczych, co będzie powodem dodatkowego wzrostu kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wbrew zarzutom skargi, ustawodawca nie nakazał ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Takie ustalenie byłoby sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, który odwołuje się do ilości zużytej wody z danej nieruchomości.
Odnośnie do drugiego zarzutu Prezydent Miasta wskazał, że zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji nie jest bezpośrednim źródłem konstytucyjnych praw podmiotowych. Może ona stanowić wzorzec kontroli, ale konieczne jest wskazanie innego prawa lub wolności konstytucyjnych, w związku z którymi zasada ta została naruszona. Obowiązek równego traktowania, jak uważa Prezydent Miasta, zostaje skonkretyzowany dopiero w kontekście konkretnej regulacji "podkonstytucyjnej". Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalne jest przyjęcie zróżnicowanych stawek opłat za odbieranie odpadów komunalnych z gospodarstw domowych znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych. Zdaniem Prezydenta zaskarżona uchwała nie narusza art. 32 Konstytucji. Co więcej skarżąca naruszenie tego przepisu upatruje bardziej w braku przekonywującej argumentacji za przyjęciem kryterium różnicującego. Nie zarzuca więc naruszenia tego przepisu w samej uchwale lecz nie jest w istocie przekonana co do argumentów wskazanych w jej uzasadnieniu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zaznaczyć w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta zasadniczo sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Rozstrzygając daną sprawę sąd administracyjny zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże, jak wynika z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się przede wszystkim naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Jak wynika z treści art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji są one źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Regulacja konstytucyjna zawarta w powołanym wyżej przepisie art. 94 ustawy zasadniczej państwa znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Oznacza on, że przepisy prawa miejscowego są wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach. Przy tym, poza przepisami porządkowymi, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., do wydania aktu prawa miejscowego nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 105-106).
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia oraz oceny legalności przez sąd administracyjny jest uchwała Rady Miasta Lublin Nr 351/XI/2025 z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Szczegółowe upoważnienie dla rad gmin do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, mających zastosowanie w danej gminie, ustawodawca zawarł w art. 6k ust. 1 – 3, a także 6j ust. 2, 2a, 3a, 3b, 3ba, 3bb, 3bc, 3e, 3f, 4 i 5 ustawy. Dodać można, że ustawa zawiera również, w art. 6k ust. 4 i 4a, upoważnienie dla rady gminy do wprowadzania zwolnień od obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazane upoważnienia dla rad gmin do uregulowania w określonych ustawą granicach, w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są następstwem nałożonego na gminy w art. 6c ust. 1 ustawy obowiązku realizacji zadania publicznego polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz zorganizowaniu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, którego koszty funkcjonowania jak to wynika z art. 6r ust. 2 ustawy, finansowane są wpływami ze wskazanej opłaty. Poza tym ustawa upoważnia rady gmin do postanowienia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Miasta, zgodnie z upoważnieniami zawartymi w powołanych wyżej przepisach ustawy oraz zgodnie z podziałem kompetencji między organy gmin, wynikającym z treści art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Uchwała spełnia wszystkie warunki do uznania jej za akt prawa miejscowego. Zawarte w jej przepisach normy mają charakter generalny i abstrakcyjny.
Ponieważ kontrola zgodności z prawem uchwały wszczęta została na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zauważyć trzeba, że zgodnie z tym przepisem, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak z kolei wynika z ustępu 2., wniesienie skargi na podstawie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Co do zasady, jak to wynika z odpowiednio stosowanego art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia.
Skarga na podstawie przepisu art. 101 u.s.g. może być zatem wniesiona "w sprawie z zakresu administracji publicznej", przez każdego, "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwalę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego na podstawie powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. może więc podmiot jeżeli twierdzi, że przepisy uchwały godzą w jego sferę prawną, wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała reguluje pewne elementy konstrukcyjne daniny publicznej, jaką jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jest ona źródłem finansowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, którego zorganizowanie i prowadzenie jest zadaniem własnym gminy o charakterze publicznym. Spełniona jest zatem przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi, bowiem sprawa pozostaje w zakresie administracji publicznej, Spółdzielnia posiada zaś interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Bezspornym jest bowiem, że jest ona obowiązana jest do uiszczania na rzecz Miasta opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przez właścicieli nieruchomości, jak to wynika z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z ustępu 3. wynika zaś, że spółdzielnie mieszkaniowe wykonują zadania właścicieli nieruchomości wspólnej i właścicieli wyodrębnionych lokali w przypadku gdy nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu. W sprawie bezspornym jest zaś, że skarżąca włada nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi, na których zamieszkują mieszkańcy, a zatem jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy. Niewątpliwie więc postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej obowiązków prawnych. Uchwała ta weszła zaś w życie i wynikające z niej obowiązki spółdzielnia realizuje. Od dnia podjęcia uchwały nie minął przy tym rok. Ponadto, w chwili wniesienia skargi przez Spółdzielnię nie zachodziła sytuacja, by sąd administracyjny orzekał w sprawie zaskarżonej uchwały. Wniesienie skargi przez Spółdzielnię i wydanie przez Sąd wyroku były zatem dopuszczalne.
Skarga Spółdzielni, w której sformułowane zostały zarzuty naruszenia art. 6j ust. 3e ustawy poprzez brak precyzyjnego określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez brak równego traktowania mieszkańców Miasta ze względu na przyjęcie odmiennej metody obliczania opłaty w stosunku do mieszkańców budynków wielorodzinnych i budynków jednorodzinnych, dotyczyła przepisów uchwały normujących metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zauważyć zatem trzeba, że jak wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 rada gminy ma obowiązek dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy. W tych przepisach ustawodawca sformułował 4 metody: nawiązującą do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, nawiązującą do ilości zużytej wody z danej nieruchomości, nawiązującą do powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, oraz metodę polegającą na pobieraniu opłaty od gospodarstwa domowego. Jak expressis verbis wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy, dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 6j ust. 2a, rada gminy może zróżnicować stawki opłat w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1. Może ona również stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat. W przypadku zaś wyboru metody ustalenia opłaty nawiązującej do ilości zużytej wody, art. 6j ust. 3e ustawy, nakłada na radę gminy obowiązek określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele.
Rada gminy, na podstawie przytoczonych wyżej przepisów ustawy może więc przyjąć zastosowanie kilku różnych metod ustalenia wysokości opłaty, a w obrębie każdej z mających zastosowanie metod różnicować wysokość stawek, nawet z zastosowaniem kilku kryteriów. Samo w sobie zastosowanie w przepisach zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy jednocześnie różnych metod ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, mieszcząc się w granicach uchwałodawczych kompetencji Rady Miasta wynikających w sposób wyraźny z ustawy, nie narusza prawa. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza także zasady równego traktowania kogokolwiek przez władze publiczne, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z powołanym przepisem ustawy zasadniczej państwa, wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem skarżącej, uchwała ze względu na wybór metody ustalania wysokości opłaty nawiązującej do ilości zużytej wody w odniesieniu do właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej i metody nawiązującej do ilości mieszkańców danej nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, wprowadza niedopuszczalne i dyskryminujące kryterium podziału mieszkańców Miasta. Uważa skarżąca, że zamieszkanie w zabudowie wielorodzinnej albo jednorodzinnej nie może być kryterium różnicowania mieszkańców poprzez zastosowanie odmiennych metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Dla Spółdzielni istotne jest to, że wszystkich mieszkańców Miasta nieprowadzących działalności gospodarczej z punktu widzenia obliczania opłaty, zaliczyć trzeba do jednej kategorii, co jednocześnie oznacza, że dopuszczalne jest w odniesieniu do tych wszystkich mieszkańców zastosowanie tylko jednej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyjęcie różnych metod, jak uważa Spółdzielnia, spowoduje naruszenie zasady równego traktowania przez władzę publiczną. Nie jest zaś zdaniem Spółdzielni spełniony żaden z warunków odstępstwa od zakazu różnicowania sytuacji podmiotów w obrębie jednej kategorii, tj. racjonalnego uzasadnienia, proporcji wagi interesu, któremu służy różnicowanie, w stosunku do interesu naruszonego różnicowaniem oraz istnienie uzasadnienia różnicowania w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych. Zdaniem Spółdzielni, jeżeli Miasto rozważa w przyszłości wprowadzenie metody nawiązującej do ilości zużytej wody także w odniesieniu do nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, to można odwrócić kolejność i najpierw zastosować tę metodę w odniesieniu do nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej. Miasto nie wyjaśnia zaś racjonalnie dlaczego przyjęło "metodę wodną" w pierwszej kolejności w odniesieniu do nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej. Według Spółdzielni nie uzasadnia nierównego traktowania mieszkańców interes polegający na możliwości zbilansowania i uszczelnienia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi poprzez wychwycenie podmiotów składających nierzetelne informacje o ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość, gdyż istnieje możliwość weryfikacji ilości osób zamieszkujących zarówno w przypadku nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. Uważa ponadto Spółdzielnia, że różnicowanie mieszkańców wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie znajduje uzasadnienia w wartościach, zasadach i normach konstytucyjnych.
Sąd tego stanowiska skarżącej nie podziela. Zauważyć bowiem trzeba, że wynikająca z treści art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wymagająca równego traktowania przez władze publiczne zakłada, jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie K 40/04, że podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą będą traktowane jednakowo. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza jednocześnie odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają. Zgodnie z tą zasadą, jak to wynika ze wskazanego wyroku, władze publiczne nie powinny traktować odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne. Cecha relewantna, w oparciu o którą wyodrębnia się grupę osób, musi mieć związek z celem i zasadniczą treścią ustawy.
Trzeba natomiast zauważyć, że sama ustawa wprowadza kilka odmiennych metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które wyżej zostały już wskazane, w tym metodę nawiązującą do ilości zużytej wody i metodę nawiązującą do liczby osób. Jednocześnie to sama ustawa przewiduje możliwość jednoczesnego zastosowania kilu metod. Okoliczności te mają znaczenie z punktu widzenia analizowanej zasady równości i jej właściwego rozumienia, ponieważ, jak wynika z art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. O odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli innych nieruchomości gmina może postanowić w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ale nie ma takiego obowiązku. Zatem już z przepisów ustawy wyciągnąć można wniosek, że bycie mieszkańcem nieprowadzącym działalności gospodarczej, a ściślej mającym taki charakter właścicielem nieruchomości, nie jest cechą powodującą konieczność objęcia każdego takiego podmiotu jedną metodą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przeciwnie, w stosunku do będących mieszkańcami właścicieli nieruchomości mogą być stosowane, jak była o tym mowa, różne metody. Bycie mieszkańcem nieprowadzącym działalności gospodarczej nie jest zatem w świetle ustawy cechą relewantną dla wyboru metody ustalenia opłaty. Dodać można, że ustawa w sposób odmienny określa obowiązki mieszkańców będących właścicielami nieruchomości w zakresie tzw. obowiązków instrumentalnych związanych z uiszczaniem opłaty, co wynika expressis verbis z art. 2 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Dotyczy to składania także deklaracji. Cecha bycia mieszkańcem Miasta nieprowadzącym działalności gospodarczej nie ma więc związku z celem i zasadniczą treścią ustawy.
Dodatkowo podkreślenia wymaga to, że zastosowanie w uchwale odmiennej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do właścicieli nieruchomości jednolokalowych i właścicieli lokali zamieszkałych w nieruchomościach wielolokalowych, nie prowadzi do zróżnicowania wysokości obciążającej ich opłaty. Przeciwnie, wysokość obciążenia w przeliczeniu na mieszkańca jest analogiczna. Jak bowiem wynika zarówno z treści zaskarżonej uchwały, jak też wyjaśnień Miasta, przeciętne miesięczne zużycie wody na jednego mieszkańca w Mieście wynosi 3 m3, wg skarżącej nawet nieco mniej. Oznacza to, że przy zastosowaniu właściwej stawki przyjętej w uchwale, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są na porównywalnym poziomie, przy zbieraniu i odbieraniu selektywnym miesięcznie odpowiednio 42 zł od jednego mieszkańca w zabudowie jednorodzinnej i przy uwzględnieniu ilości wody zużywanej przeciętnie przez jednego mieszkańca - 39,60 zł od jednego mieszkańca w zabudowie wielorodzinnej.
Niezależnie od tego zauważyć można, że wybór odmiennych metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do mieszkańców w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej został przez Miasto logicznie uzasadniony uwarunkowaniami związanymi z efektywnością poboru opłaty w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej. Z puntu widzenia realizacji przez Miasto gospodarki odpadami jest to kwestia istotna, gdyż z przedstawionych przez organ niekwestionowanych danych wynika, że różnica pomiędzy liczbą mieszkańców zgłoszonych w deklaracjach na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych do Urzędu Miasta, a liczbą mieszkańców zamieszkujących na terenie Miasta według Urzędu Statystycznego za 2024 r. wynosi 37.287, co stanowi ok.12,8 %. Przy tym istnieje możliwość weryfikacji rzetelności deklaracji składanej przez właściciela nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, np. w postępowaniu administracyjnym. Nie ma zaś takiej możliwości w odniesieniu do mieszkańców w zabudowie wielorodzinnej, z wyodrębnionymi lokalami, gdy nieruchomość pozostaje np. w zarządzie spółdzielni. Jak bowiem wynika z powołanego wyżej art. 2 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową, a jak wynika z ustępu 3b, zasadniczo osoba, której służy tytuł prawny do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lub użytkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy. To zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje obowiązki właściciela lokalu, co oznacza, że to spółdzielnia, a nie poszczególni mieszkańcy będący właścicielami wyodrębnionych lokali, składa deklaracje na opłatę. W związku z tym, jak wynika z art. 6m ust. 1c ustawy, spółdzielnia mieszkaniowa może żądać od właściciela lokalu, osoby, której służy spółdzielcze prawo do lokalu lub osoby faktycznie zamieszkującej lokal, podania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednakże spółdzielnia mieszkaniowa nie ma przewidzianych ustawowo instrumentów weryfikacji rzetelności podawanych jej informacji. W konsekwencji nie ma też realnych możliwości weryfikacji rzetelności deklaracji składanych przez spółdzielnie mieszkaniowe w przypadku ustalania opłaty według metody nawiązującej do liczby mieszkańców. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy przyjęta zostanie metoda ustalenia opłaty nawiązująca do ilości zużywanej wody ze względu na powszechne opomiarowanie jej zużywania.
Zdaniem Sądu konieczność zapewnienia właściwego funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, zgodnego z wymaganiami określonymi m.in. w art. 3b ustawy, co z kolei zależy od zapewnienia odpowiednich źródeł finansowania, a jak to wynika z art. 6r ust. 2 ustawy z założenia służy temu przede wszystkim opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uzasadnia dążenie do zapewnienia efektywnego poboru opłaty i objęcia nią wszystkich mieszkańców, jako wytwarzających odpady, które muszą być odbierane i właściwe zagospodarowane, co odpowiada równocześnie wymaganiom płynącym z zasady sprawiedliwości.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 6j ust. 3e ustawy. Przepis ten wskazuje, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty nawiązującej do ilości zużywanej wody, ma ona równocześnie obowiązek określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty. Zdaniem skarżącej, w uchwale brak precyzyjnego określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody, w szczególności brak skonkretyzowania miejsca opomiarowania zużycia wody. Z uchwały nie wynika bowiem, czy miejscem pomiaru ilości zużycia wody będzie nieruchomość gruntowa, budynkowa czy lokalowa, co w połączeniu z użyciem w zaskarżonej uchwale sformułowania "ilość zużytej wody z danej nieruchomości" rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania tej uchwały.
Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, że jak wynika z § 3 ust. 1 uchwały, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody za kolejne 6 miesięcy za okres od 1 stycznia do 30 czerwca oraz za okres od 1 lipca do 31 grudnia, ustalone na podstawie opomiarowanego zużycia wody. Sześciomiesięczny okres rozliczeniowy poprzedza bezpośrednio miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Z ustępu 2 wynika natomiast, że ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowite zużycie wody na cele socjalno-bytowe. Regulacja zawarta w przytoczonym paragrafie jest konsekwencją wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej, na których zamieszkują mieszkańcy, od ilości zużytej wody z danej nieruchomości, co wynika z § 1 ust. 1 uchwały.
Odnośnie do postulatu określoności prawa Sąd podziela stanowisko prezentowane wielokrotnie przez Trybunał Konstytucyjny, w tym w wyroku w sprawie K 4/03, zgodnie z którym nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego. Nie jest to zasada absolutna. Chodzi w niej natomiast o osiągnięcie pewnego niezbędnego stopnia określoności prawa, tj. dostatecznej jego określoności. Z punktu widzenia realizacji tej zasady, jak przyjął Trybunał, istotna jest materia poddana regulacji. Inne bowiem zasady dotyczą sfery praw i wolności jednostki, w szczególności prawa daninowego, a inne pozostałych zakresów regulacji prawnej. Prawodawca nie może przez niejasne sformułowanie tekstu przepisów prawnych pozostawiać organom je stosującym nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.
W piśmiennictwie wskazuje się, że obok określoności prawa, podstawową wartością prawa jest także jego elastyczność. Służy ona zapewnieniu sprawiedliwości i słuszności prawa (por. R. Stasikowski, Między określonością a elastycznością prawa, Samorząd Terytorialny 2024, nr 11, s. 73 i nast.). Sposobem realizacji wskazanych wartości poprzez elastyczność prawa, w procesie jego stanowienia, jak to wynika z § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r. poz. 283) jest m.in. posłużenie się przez prawodawcę określeniami nieostrymi.
Realizacja zasady określoności, jako dyrektywy kierowanej do prawodawcy, może być oceniana w dwu aspektach: językowej oraz logicznej. Poprawność językowa zakłada zastosowanie odpowiednich, tj. pozwalających na uniknięcie niejasności językowych reguł semantycznych (znaczeniowych), syntaktycznych (składni, gramatyki) i pragmatycznych (reguł używania danego wyrażenia). Poprawność w aspekcie logicznym wiąże się zaś z uwzględnieniem aktualnej wiedzy na temat regulowanej materii.
Odnosząc powyższe do przepisów uchwały normujących metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym normujących sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty, poprzez ustanowienie którym Rada Miasta naruszyć miała art. 6j ust. 3e ustawy, zauważyć trzeba, że co do swojej jednoznaczności w warstwie językowej nie budzą one wątpliwości. Zgodnie bowiem z ich treścią, ujętą w paragrafie 3., na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody za kolejne 6 miesięcy za okres od 1 stycznia do 30 czerwca oraz za okres od 1 lipca do 31 grudnia, ustalone na podstawie opomiarowanego zużycia wody. Sześciomiesięczny okres rozliczeniowy poprzedza bezpośrednio miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowite zużycie wody na cele socjalno-bytowe.
Rada Miasta normując analizowaną kwestię posłużyła się wprawdzie określeniem nieostrym: "zużycie wody na cele socjalno-bytowe". Określenie to jednak, będąc przez wiele lat wyrażeniem języka prawnego, elementem normy zawartej w art. 32 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, uchylonej z końcem 2017 r., określającej dopuszczalne wykorzystanie wód podziemnych, ma swoje określone znaczenie. Jego użycie we wskazanym wyżej przepisie uchwały, realizując zasadę elastyczności prawa, nie narusza zasady jednoznaczności przepisów prawnych w aspekcie językowym i logicznym.
W ocenie Sądu, przepisy uchwały nie naruszają także zasady jednoznaczności przepisów prawnych w aspekcie logicznym. Wykorzystują bowiem, oprócz wyżej wskazanego, także inne jeszcze pojęcia, które mają swoje ukształtowane znaczenie w języku prawnym oraz odpowiadają uwarunkowaniom rzeczywistości gospodarczej i społecznej, którą mają normować, zwłaszcza dotyczące opomiarowania zużycia wody, braku opomiarowania oraz poziomu zużycia wody w Mieście. Wskazać zatem można, że uwarunkowania techniczne opomiarowania wody dostarczanej do nieruchomości i obowiązki w tym zakresie normowane są przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r. poz. 757). Reguluje ona obowiązki w zakresie instalowania wodomierza głównego, montowanego na każdym przyłączu wodociągowym, i zawieranie umowy o dostarczanie wody w przypadku gdy nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, jak to wynika z art. 6 ust. 5, z ich właścicielem lub z zarządcą oraz dodatkowo możliwość zawierania kolejnej umowy z korzystającymi z wyodrębnionych lokali, o ile wyposażone są w wodomierze.
Uzasadniając zarzut braku precyzyjnego określenia w przepisach uchwały sposobu ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty, Spółdzielnia wyraziła pogląd, mający ze względu na swoją treść charakter postulatu de lege ferenda, że miejscem opomiarowania zużycia wody powinien być lokal. Przyjęcie takiego rozwiązania, zdaniem Spółdzielni byłby odzwierciedleniem przepisu art. 2 ust. 3a pkt. 2 ustawy, zgodnie z którym "każdy właściciel lokalu ponosi koszty wywozu odpadów komunalnych w części odpowiadającej stosunkowi ilości zużytej wody w lokalu do ilości zużytej wody we wszystkich lokalach. Odnosząc się do tego wątku skargi zauważyć trzeba, że wskazany przepis ustawy, co wyraźnie wynika z jego treści, ma zastosowanie do wspólnot mieszkaniowych, a nie do spółdzielni mieszkaniowych.
Wyraźnie także zaznaczyć trzeba, że sąd administracyjny w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 101 u.s.g. jedynie kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nie jest on natomiast właściwym adresatem postulatów de lege ferenda co do uregulowania określonych kwestii przekazanych do regulacji jednostkom samorządu terytorialnego. Pozostając w zakresie swojej kognicji Sąd, podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt III FSK 763/23, stwierdza, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 6j ust. 3e ustawy wyrażeniem: "zasady", należy odnieść, a zatem wypełnić treścią, do ustalania ilości zużytej wody. Są to mające charakter kierunkowy zasady, poprzez które rada gminy ustali ilość zużytej wody. Powołany przepis ustawy sformułowany został w sposób ogólny. Nie precyzuje sposobu realizacji przez radę gminy kompetencji do wyboru sposobu ustalania ilości zużytej wody, pozostawiając to radzie gminy. Sąd zgadza się także z oceną sformułowaną w wyroku z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt, II FSK 218/24, że ustawodawca nie nakazał ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość wody zużytej w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Zdaniem Sądu, przez sformułowanie: "określenia zasad ustalania ilości zużytej wody" nie można więc rozumieć, jak czyni to Spółdzielnia nakazu wskazania w uchwale miejsca usytuowania wodomierza, na podstawie odczytu którego dokonuje się ustalenia wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa a zarzuty sformułowane w skardze okazały się niezasadne.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.