I SA/Lu 4/22

I SA/Lu 4/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda
Monika Kazubińska-Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Achrymowicz
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 1666/22 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 33 § 2 pkt 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 4 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia F. (skarżąca, strona, podatnik) na postanowienie z [...] wydane przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. w przedmiocie oddalenia zarzutów zobowiązanego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że w toku egzekucji dotyczącej należności pieniężnej, prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], F. podniosła zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem z uwagi na jego przedawnienie.
Organ pierwszej instancji uznał zarzut za bezzasadny.
W wyniku rozpoznania zażalenia strony na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie tj. art. 3 § 1, art. 34 § 1, § 2, § 4, § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) i art. 124 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Organ stwierdził, że z uwagi na okoliczność, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji (tj. w dniu [...] lutego 2017 r.), zastosowanie w sprawie będą miały przepisy u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.).
Uzasadniając zarzut zobowiązany wskazał, że w jego ocenie roszczenia wierzyciela uległy przedawnieniu, z uwagi na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej (Dz. U. UE. L 1995.312.1), który wprowadza 4-letni okres przedawnienia do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, licząc od momentu jej udzielenia.
Kwestionując stanowisko strony organ wskazał, że nie zgadza się z określeniem przez nią początku biegu terminu przedawnienia, którego nie można utożsamiać z dniem otrzymania dofinansowania w ramach projektu "Liderzy ekonomii społecznej". Przyjmując pogląd strony, wierzyciel byłby zmuszony do bezzwłocznego, przypadającego po wypłacie transz dofinansowania, wydawania decyzji o zwrocie przyznanych kwot oraz dochodzenia zwrotu dotacji w trybie egzekucji administracyjnej. Przyjęcie jako początkowej daty biegu terminu przedawnienia, daty poszczególnych płatności w projektach współfinansowanych ze środków unijnych, wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji i instrumentów prawnych, którymi dysponują instytucje zarządzające i wdrażające te programy. Zdaniem organu, każdy projekt podlega ocenie i kontroli jako całość, obowiązek beneficjenta w zakresie poddania się kontroli trwa od dnia otrzymania informacji o wyłonieniu projektu do dofinansowania do upływu 3 lat od zamknięcia programu operacyjnego lub do upływu 3 lat następujących po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia programu operacyjnego. Tym samym, nie sposób przyjąć, by po upływie 4 lat od daty płatności transz w projekcie, kontrole miały charakter wyłącznie stwierdzający, bez możliwości wywołania skutków i stosowania określonych środków prawnych. Interpretacja wskazanych przepisów dokonana przez skarżącą jest wobec tego – zdaniem organu - błędna.
W ocenie organu, przyjęcie koncepcji przedawnienia związanej z datą poszczególnych płatności przyznanego dofinansowania prowadziłoby ponadto do możliwości dochodzenia jedynie części środków, wypłaconych w ostatnich latach realizacji projektu. Byłoby tak nawet wówczas, gdy nastąpiłoby stwierdzenie na etapie kontroli końcowej nieprawidłowości lub innych naruszeń prawa. Powodowałoby to unikanie w znacznym zakresie odpowiedzialności z tytułu zwrotu środków przez beneficjentów, dopuszczających się nawet najpoważniejszych naruszeń lub nadużyć finansowych tylko z tego względu, że projekt miał dłuższy czas realizacji, co stoi niewątpliwie w sprzeczności zarówno z istotą kontroli wydatkowania środków publicznych, jak i instytucji przedawnienia. Zakładając bowiem, że projekt beneficjenta zostanie zrealizowany, rozliczony i zakończony w początkowym etapie okresu programowania, wszczynanie kontroli jeszcze w okresie przewidzianym w art. 35e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej u.z.p.p.r.), ale już po terminie 4 lat od daty płatności, byłoby bezcelowe, z uwagi na przedawnienie roszczeń i brak możliwości skutecznego orzeczenia zwrotu środków. Rozdrobnienie kwestii przedawnienia na poszczególne płatności w projekcie prowadziłoby do sytuacji, w której w jednym projekcie z tytułu tych samych naruszeń prawa lub nieprawidłowości, niektóre sumy mogłyby stanowić podstawę zwrotu, zaś inne powinny być uznane za wygasłe wskutek przedawnienia, przez wzgląd na przyjęty przez strony harmonogram płatności.
Organ wskazał także, iż środki z funduszy europejskich, których dotyczy niniejsze postępowanie, zostały przyznane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawa ta wypełniła zasady określone w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Rady (WE) nr [...], w tym zasadę ustanowienia na poziomie krajowym kwalifikowalności wydatków w ramach poszczególnych programów operacyjnych, ustanowienie systemu zarządzania i kontroli oraz szczegółowe określenie zadań i funkcji instytucji zarządzających. Nie regulowała jednak zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w przepisach art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr [...]. Według art. 70 ww. rozporządzenia, państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w tym są odpowiedzialne za odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach.
Organ podkreślił, że na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr [...], a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr [...] obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr [...] i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr [...], realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), w tym art. 60 ust. 1, art. 67 ust. 1 u.f.p.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy pierwszeństwo przed przepisami krajowymi ma art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr [...]. Zgodnie z nim, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, określonej w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr [...], najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Z treści przywołanego unormowania wynika, że początek biegu terminu przedawnienia związany jest z samym zdarzeniem, tj. z zaistnieniem nieprawidłowości.
Według organu, w odniesieniu do określenia terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania na uwagę zasługuje treść art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr [...], w którym wskazano, iż w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, jak również art. 3 ust. 1 akapit trzeci wskazujący, że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a która odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości.
Organ zaznaczył, że Program Operacyjny Kapitał Ludzki (2007-20013), w ramach którego zobowiązany uzyskał dofinansowanie był programem wieloletnim w rozumieniu wyżej cytowanej regulacji. W Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki płatność salda końcowego nastąpiła 20 listopada 2017 r. i datę tę należy uznać za oficjalną datę ostatecznego zakończenia finansowania z tego programu.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr [...], termin przedawnienia przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę. Organem tym nie musi być organ tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości.
W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, organ uznał doręczenie zobowiązanemu decyzji organu odwoławczego, jak również doręczenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi zobowiązanego na tę decyzję. Za zasadnością uznania jako "aktu właściwego organu władzy" przerywającego bieg terminu przedawnienia okoliczności doręczenia stronie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2021 r. przemawia, zdaniem organu, fakt, że w przepisach p.p.s.a. uregulowano możliwość wstrzymania wykonania decyzji. W niniejszej sprawie, na wniosek zobowiązanego, postanowieniem z [...] marca 2017 r. organ wstrzymał wykonanie swojej decyzji w trybie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Czasowe odstąpienie przez wierzyciela od działań zmierzających do przymusowego wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji na czas trwania sporu sądowego nie prowadziło jednak do utraty przez niego możliwości doprowadzenia do wykonania decyzji po zakończeniu tego sporu, a taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdyby w czasie trwania wstrzymania wykonania decyzji upływał termin przedawnienia zobowiązania. Wierzyciel w takim przypadku, wstrzymując wykonanie decyzji i niejako godząc się na przedawnienie zobowiązania w czasie trwania wstrzymania wykonania decyzji, faktycznie rezygnowałby z dochodzenia zobowiązania, co byłoby sprzeczne zarówno z celem, jak i istotą tej instytucji. Biorąc pod uwagę, iż po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo, zobowiązanie do zwrotu środków objętych tytułem wykonawczym w ramach tego postępowania, nie jest – zdaniem organu - przedawnione. Zawieszenie biegu przedawnienia miało miejsce od 28 lutego 2017 r. do 17 maja 2021 r., a do jego przerwania doszło [...] czerwca 2021 r.
Organ podkreślił, że należy odróżnić pojęcia: "postępowanie egzekucyjne" oraz "egzekucja administracyjna", co ma znaczenie nie tylko dla kwestii stosowania w sprawie odpowiednich przepisów proceduralnych (sprzed nowelizacji z 2019 r.), ale jest również niezbędne do oceny legalności toku postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska strony, według której postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte skutecznie wobec zobowiązanego dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r., a nie w marcu 2017 r. Zdaniem organu, wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym w dniu [...] lutego 2017 r. Z kolei wszczęcie egzekucji, jak słusznie zauważa skarżący, związane jest z podjęciem czynności egzekucyjnej wobec zobowiązanego. Jednak twierdzenie zobowiązanego, że do wszczęcia postępowania egzekucyjnego doszło dopiero [...] czerwca 2021 r. stoi w sprzeczności z właściwą interpretacją obowiązujących przepisów, ale również z faktem, że organ egzekucyjny w prowadzonym postępowaniu przed tą datą wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku z wydaniem przez Ministra Rozwoju i Finansów postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, a przy tym postanowienie to nie wykluczało możliwości nadania przez organ egzekucyjny tytułowi wykonawczemu klauzuli wykonalności, nie była to bowiem czynność egzekucyjna bezpośrednio zmierzająca do wykonania obowiązku.
Zdaniem Kolegium, w okresie wstrzymania wykonania decyzji, organ mógł dokonywać w ramach postępowania egzekucyjnego czynności poprzedzające wszczęcie samej egzekucji, w tym mógł nadać klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu, zawiesić i podjąć postępowanie egzekucyjne. Biorąc pod uwagę, że przyznana zobowiązanemu ochrona obejmowała okres od dnia wydania postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. do dnia wydania wyroku NSA w sprawie o sygn. akt I GSK [...], oddalającego skargę kasacyjną zobowiązanego, tj. do dnia [...] marca 2021 r. stwierdzono, że organ egzekucyjny w tym czasie nie powinien podejmować czynności egzekucyjnych, czyli takich, które skutkowałyby wykonaniem zobowiązania, przez co pozbawiłyby zobowiązanego przyznanej mu ochrony.
Na powyższe postanowienie F. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...], w której wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. UE. [...]) przez ustalenie błędnego początku biegu terminu przedawnienia oraz zastosowanie instytucji przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że akceptuje ustalenia organu, że ostateczne zakończenie finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (2007 - 2013), w ramach którego Fundacja uzyskała dofinansowanie, nastąpiło [...] listopada 2017 r., czyli w momencie płatności salda końcowego. A zatem, okres przedawnienia nie mógł zakończyć się przed [...] listopada 2017 r.
W odniesieniu do kwestii związanej z początkiem biegu przedawnienia strona skarżąca przyjęła, że ostateczne stwierdzenie nieprawidłowości w wydatkowaniu środków pieniężnych przyznanych Fundacji nastąpiło w decyzji administracyjnej wydanej przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 stycznia 2017 r., doręczonej Fundacji w dniu [...] stycznia 2017 r. Ta data, w ocenie strony skarżącej, jest początkiem biegu 4-letniego okresu przedawnienia z art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Rady (WE) nr [...]. Skarżąca stwierdziła, że przedawnienie roszczeń Wojewódzkiego Urzędu Pracy wobec Fundacji nastąpiło [...] lutego 2021 r.
W zakresie ewentualnego przerwania biegu terminu przedawnienia strona skarżąca stwierdziła natomiast, że orzeczenia sądów administracyjnych nie są "aktami właściwego organu władzy". Sądy nie wydają bowiem aktów o charakterze władczym, ani też nie są organami władzy. W konsekwencji, orzeczenia sądowe nie mogą być utożsamiane z aktami właściwych organów władzy, w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Rady (WE) nr [...]. Fundacja podtrzymała swoje stanowisko odnośnie do przerwania biegu przedawnienia, w świetle art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej. Nieziszczenie się warunków wskazanych w tym przepisie niweczy możliwość uznania, iż doszło do przerwania biegu przedawnienia. Warunki te zostały spełnione dopiero [...] czerwca 2021 r., a zatem już po upływie okresu przedawnienia.
Strona zwróciła także uwagę, iż organ w swoim rozstrzygnięciu uznał, że w sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Wskazał, że zawieszenie miało miejsce od 28 lutego 2017 r. do 17 maja 2021 r. Tymczasem art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr [...], ani inny przepis tego rozporządzenia, nie reguluje wprost materii zawieszenia (art. 3 ust 1 akapit 4 stanowi o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a nie o zawieszeniu okresu przedawnienia). Art. 3 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] odsyła do uregulowań prawa krajowego. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż polskie ustawodawstwo nie przewiduje zawieszenia biegu terminu przedawnienia w tego typu sprawach.
Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że bieg 4-letniego okresu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr [...], rozpoczął się w dniu [...] stycznia 2017r., czyli od doręczenia stronie skarżącej decyzji wydanej przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017r., a upłynął 1 lutego 2021r. Natomiast wszczęcie egzekucji, które mogłoby spowodować przerwanie biegu przedawnienia, nastąpiło [...] czerwca 2021 r., a więc już po upływie okresu przedawnienia. Nie doszło zatem ani do zawieszenia, ani też do przerwania biegu terminu przedawnienia. Wobec przedawnienia roszczenia postępowanie egzekucyjne winno zostać umorzone.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Poparło stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Zarządzeniem Przewodniczącej sprawa skierowana została do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie – pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia – odpowiada prawu.
Zasadniczym problemem, podlegającym rozstrzygnięciu w sprawie jest ocena, czy istnieje przeszkoda w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego wobec Fundacji w postaci upływu terminu przedawnienia egzekwowanej należności.
Skarżąca złożyła bowiem zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, w którym – zgodnie z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. wskazała na wygaśnięcie obowiązku w całości. Przedmiotem zaskarżenia jest natomiast stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutu.
Postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2017 r., którym objęto należność stanowiącą zwrot przyznanych Fundacji z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 (POKL) środków dofinansowania w kwocie [...]zł z odsetkami. Tytuł został skierowany do realizacji w dniu jego wystawienia, tj. [...] lutego 2017 r. Podstawą jego wystawienia była decyzja ostateczna Ministra Rozwoju i Finansów z [...] stycznia 2017r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z [...] sierpnia 2016 r. Zakwestionowane środki zostały wypłacone w transzach (ostatnią z nich wypłacono 4 listopada 2013 r.) w ramach Projektu "Liderzy ekonomii społecznej" (zorganizowanego w ramach POKL 2007-2013) na rzecz Spółdzielni [...]. W toku postępowania karnego prowadzonego przeciwko prezesowi zarządu wskazanych podmiotów, które otrzymały dofinansowanie ustalono, że podmioty te nigdy nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej.
Zdaniem organu, ma on prawo nadal egzekwować należność z tytułu zwrotu nienależnie pobranych środków, bowiem nie upłynął termin przedawnienia. Na jego bieg miały wpływ zdarzenia szczegółowo opisane w postanowieniu. Z kolei według skarżącej, termin przedawnienia upłynął z dniem [...] lutego 2021 r. Brak jest podstawy do stwierdzenia, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu we wskazanym przez organ okresie od 28 lutego 2017 r. (data wystawienia tytułu wykonawczego i jego doręczenia skarżącej, a zatem wszczęcia postępowania egzekucyjnego) do 17 maja 2021 r. (data przekazania przez Ministra Finansów wierzycielowi prawomocnego wyroku NSA, po którym wystąpiono o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Podjęto je postanowieniem z [...] czerwca 2021 r.). Strona nie podzieliła też stanowiska organu, że wyroki sądów administracyjnych (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) mogły mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia (wywołując przerwę w jego biegu).
Rozważania w sprawie rozpocząć należy jednak od stwierdzenia (co w całości pominął organ odwoławczy), że w aktach administracyjnych znajdują się dwa różne potwierdzenia odbioru postanowienia Dyrektora WUP w L. z dnia [...] lipca 2021r. (będącego przedmiotem zaskarżenia). Pierwsze z nich, zawierające datę odbioru na dzień 14 lipca 20121 r. zostało opatrzone podpisem osoby o nazwisku I. B. i pieczęcią zupełnie innego niż adresat podmiotu, tj.. . Druga przesyłka została przekazana organowi przez pocztę z adnotacją "duplikat", a została skwitowana w dniu [...] września 2021 r. przez N. K.. W aktach znajduje się pismo Dyrektora WUP z dnia 16 września 2021 r. skierowane do P. S.A. o wyjaśnienie tej sytuacji, jednak brak jest już odpowiedzi na nie. Organy przed nadaniem biegu zażaleniu, złożonemu w dniu [...] września 2021r. e-PUAPem i w dniu [...] września 2021 r. pocztą tradycyjną, nie wyjaśniły wskazanej kwestii. Zważywszy jednak na ochronę praw strony w postępowaniu Sąd uznał, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela winien być w tej sytuacji liczony z korzyścią dla niej, tj. od [...] września 2021 r., czyli od daty doręczenia wskazanej w drugim z dowodów doręczenia. W pierwszym z dowodów doręczenia nie jest wiadomym, na jakiej podstawie uznano firmę znajdująca się pod zupełnie innym adresem jako uprawnioną do odbioru korespondencji dla Fundacji. Nieprawidłowość w doręczeniu musiała zostać dostrzeżona i skorygowana przez Pocztę, skoro inicjatywa ta nie pochodziła od samego nadawcy (a wynika to wprost z treści wskazanego pisma Dyrektora WUP). Nie można w tych okolicznościach uznać, zdaniem Sądu, że w sprawie dokonano dwóch skutecznych doręczeń.
Z tych względów uznano, że zażalenie Fundacji wniesione zostało terminowo.
W ocenie Sądu, organ zastosował w sprawie właściwe przepisy ustawy egzekucyjnej oraz zasadnie przywołał jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr [...] z dnia18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr [...], s. 1 z 23.12.1995 r.; dalej: rozporządzenie).
Zgodnie z art. 1 ust 2 rozporządzenia, bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Państwa Członkowskie zachowują też możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2 art. 3 rozporządzenia (art. 3 ust. 3). W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich, okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
W niniejszej sprawie ocenie podlega przedawnienie żądań, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (środki administracyjne), a dokładnie zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych. Decyzja właściwego organu w tym przedmiocie ma charakter deklaratywny – obowiązek zwrotu nienależnie pobranej kwoty dofinansowania następuje z mocy prawa (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1748/07). Do upływu terminu przedawnienia winna zatem zostać wydana decyzja ostateczna, do tego też czasu może być egzekwowany przedmiotowy obowiązek zwrotu należności.
Według art. 3 ust. 1 rozporządzenia, dla ustalenia, od kiedy zaczyna biec termin przedawnienia, istotny jest moment dopuszczenia się nieprawidłowości, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się - moment jej ustania. Pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 rozporządzenia jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej, wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów pochodzących ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-52/14 Pfeifer & Lagen (EU:C:2015:381, pkt 49) wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nieprawidłowość ma charakter ciągły lub powtarzający się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii (zob. wyrok Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, pkt 41). Zgodnie zatem z przedstawionym rozumieniem, o ciągłym lub powtarzającym się charakterze nieprawidłowości przesądza ocena całokształtu zachowań beneficjenta, polegających na utrzymującym się lub powtarzającym naruszeniu prawa Unii, z których podmiot ten czerpie korzyści.
Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie w sposób jednolity wypowiadał się w kwestii przedawnienia obowiązków dotyczących programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych (por. np. wyroki NSA z: 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19). W wyrokach tych powoływał się m.in. na wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15, w którym wskazano moment, z którym rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia dla postępowań dotyczących nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach programu wieloletniego. TSUE orzekł, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin przedawnienia (...) biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość ciągłą lub powtarzającą się, termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia. Poza tym program wieloletni uznaje się za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. (...).
Z powyższego wynika, że normy prawa unijnego określają w tym wypadku datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia (tak też: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 2243/18). W przypadku programów wieloletnich – a do takich bez wątpliwości należy POKL na lata 2007-2013 – do przedawnienia nie może zatem dojść w związku z tym wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Oznacza to, że w każdym przypadku, niezależnie od określenia początkowego dnia biegu terminu przedawnienia, końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu.
W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliek? tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.
Powyższe wskazuje też na bezzasadność twierdzenia organu, że ostateczne zakończenie programu nie może być datą zakończenia biegu terminu przedawnienia jakiejkolwiek części wypłaconej należności, bowiem z tą datą otwiera się zasadniczo możliwość weryfikacji prawidłowości wydatkowania kwot dofinansowania. Stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: u.o.f.p.), ale nade wszystko pozostaje w dysonansie z treścią cytowanego akapitu 2 ust. 1 art. 3 rozporządzenia. Skoro bowiem w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu (w rozumieniu, na jaki wskazano powyżej), to oczywistym staje się, że okres realizacji programu nie jest okresem, w którym przedawnienie w ogóle nie biegnie. Przedawnienie przewidziane we wskazanym przepisie art. 3 ust. 1 rozporządzenia pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie, celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia.
Wobec treści przywołanej powyżej definicji nieprawidłowości podkreślenia wymaga, że data dopuszczenia się naruszenia prawa w przypadku nieprawidłowości jednorazowych lub jego zaprzestania w odniesieniu do powtarzających się i ciągłych jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o powstaniu nieprawidłowości, a w konsekwencji o początku biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia. Drugim istotnym elementem jest bowiem moment zaistnienia szkody w budżecie UE, gdyż jej zaistnienie warunkuje wystąpienie nieprawidłowości. Dopiero z tą chwilą można mówić o powstaniu nieprawidłowości. TSUE wskazał, że dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 24). W sytuacji, gdy naruszenie prawa Unii wykryto po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miały miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 25).
W niniejszej sprawie organ jako początek biegu terminu przedawnienia przyjął datę doręczenia stronie decyzji administracyjnej przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017r., stąd też termin przedawnienia, o którym mowa upływał według niego z dniem [...] lutego 2021 r. Okoliczność ta została zaakceptowana w skardze przez Fundację.
Stanowiska tego nie podziela jednak Sąd. W ocenie Sądu początkiem biegu terminu przedawnienia jest 4 listopada 2013 r., czyli data wypłaty ostatniej z transz dofinansowania. Jak ustalono w sprawie, Spółdzielnie, które były ostatecznymi beneficjentami świadczeń ze środków UE, nie prowadziły w okresie dokonywania wypłat, mających charakter ciągły, rzeczywistej działalności gospodarczej, a zatem już w dacie dokonywania wypłaty poszczególnych transz, świadczenia można uznać za bezprawnie uzyskane, a zatem i wywołujące szkodę w budżecie. Nieprawidłowość ustała z momentem wypłaty ostatniej z transz, czyli z 4 listopada 2013 r. Czteroletni termin przedawnienia, w związku z faktem, iż POKL 2007-2013 był programem wieloletnim, nie mógł zakończyć się jednak wcześniej niż przed 20 listopada 2017 r. (niesporna data ostatecznego zakończenia tego programu). Skoro tak, to co do zasady data ta byłaby datą upływu terminu przedawnienia wszystkich wypłaconych należności.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie doszło jednak do powstania okoliczności tamujących bieg terminu przedawnienia, tj. zawieszenia i przerwy w tym biegu. Okolicznościom tym przeczy natomiast strona, zdaniem której rozporządzenie nie przewiduje zawieszenia biegu terminu przedawnienia z przyczyn wskazanych w postanowieniu organu, zaś sugerowana przez organ przerwa biegu terminu przedawnienia nastąpić musiałaby w części już po upływie terminu przedawnienia.
Rozporządzenie przewiduje sytuacje, w których bieg terminu przedawnienia może zostać zatamowany (przerwany lub zawieszony) przez wskazane w rozporządzeniu okoliczności (zdarzenia). Zawieszenia biegu terminu przedawnienia dotyczy wyłącznie przepis art. 6 ust. 1 in fine rozporządzenia (nie mający zastosowania w sprawie).
W ust. 2 art. 3 zawarto wprawdzie delegację dla ustawodawcy krajowego do uregulowania przypadków przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia, a materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.o.f.p. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, odsyłając w tym zakresie do przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej (art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 u.o.f.p.). W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym przedawnienie co do zasady nie stosuje się, z uwagi na przepisy szczególne rozporządzenia (np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020r, sygn. akt I GSK 1909/19).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił i ocenił, że w sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Nie wskazał jednak, co słusznie podkreślono w skardze, podstawy prawnej i faktycznej tej oceny. Stanowisko to nie poddaje się kontroli sądowej z powodu braku jego uzasadnienia, jednak stanowczo należy stwierdzić, że okoliczność ta nie ma znaczenia decydującego o wadliwości kontrolowanego postanowienia w takim stopniu, że winno zostać ono wyeliminowane z obrotu prawnego. Istotnym bowiem jest, zdaniem Sądu, że bieg terminu przedawnienia został wielokrotnie przerwany, a do chwili złożenia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zażalenia na przedmiotowe postanowienie, bez wątpliwości nie upłynął.
Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia, termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę. Organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia, musi w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
W orzecznictwie TSUE można zaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za "właściwy" w rozumieniu tego przepisu, jak i warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości" (wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG ECLI:EU:C:2015:381, pkt 47), podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (pkt 33 powołanego wyroku TSUE). Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że dotyczy to także czynności podejmowanych przed sądem. Sądy, w tym i sądy administracyjne – zgodnie z art. 173 Konstytucji RP – są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji RP), w których mogą rozstrzygać (i niewątpliwie rozstrzygają) o nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia. Wyroki te stanowią zatem akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się stronę (zostaje ona powiadamiana o rozprawie i terminie ogłoszenia wyroku, ogłoszenie wyroku ma charakter publiczny i jawny, strona ma prawo do doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem). W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej, która twierdzi, że sądy i wyroki sądowe nie wypełniają przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia, uznać należy za niezasadne.
Jak już powiedziano, saldo końcowe wieloletniego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 nastąpiło w dniu 20 listopada 2017 r. Decyzja ostateczna w sprawie zwrotu środków wydana została w dniu [...] stycznia 2017 r., a doręczono ją Fundacji w dniu [...] stycznia 2017 r. Przed wskazaną datą wszczęto też postępowanie egzekucyjne, doręczając Fundacji tytuł wykonawczy ([...] lutego 2017r.).
Jeśli nadto uwzględnić moment wezwania Fundacji do zwrotu kwot dofinansowania, a to z kolei miało miejsce w dniu 25 marca 2016 r., zaś w dniu [...] maja 2016 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu (a stronę zawiadomiono o tym fakcie w dniu [...] maja 2016 r.), to – zdaniem Sądu – wszystkie wskazane zdarzenia miały wpływ na bieg terminu przedawnienia, bowiem bieg ten przerwały. Każde ze zdarzeń można zdefiniować jako akt właściwego organu władzy, który odnosi się do postępowania w sprawie nieprawidłowości (art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia), a o którym zawiadomiono stronę. Po każdej ze wskazanych dat, czteroletni termin przedawnienia biegł zatem na nowo. Przed 28 lutego 2021 r. (4 lata liczone od dnia 28 lutego 2017 r., tj. daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w rozumieniu art. 26 § 4 i § 5 pkt 1 u.p.e.a.) doszło do wszczęcia sądowej kontroli wydanej w sprawie zwrotu środków decyzji. W ramach tego postępowania w dniu 7 lutego 2018r. WSA w Warszawie wydał wyrok w sprawie sygn. akt V SA/Wa 675/17 oddalający skargę Fundacji, a w dniu 12 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie sygn. akt I GSK 2470/18 oddalił wywiedzioną przez nią skargę kasacyjną. Także i te zdarzenia, jako akty właściwych organów władzy, zmierzające wprost do ustalenia nieprawidłowości i zastosowania odpowiednich środków administracyjnych lub kar, uznać należy za przerywające bieg terminu przedawnienia w sprawie. Tym samym, termin przedawnienia (biegnący od początku, począwszy od dnia 12 marca 2021 r.), wbrew stanowisku skarżącej, jeszcze nie upłynął.
Dodatkowo wskazać trzeba, że termin maksymalny, na jaki wskazuje art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia, nie dotyczy badanej sprawy, w której przedmiotem jest kwota pieniężna podlegająca zwrotowi jako nienależna. Wskazany przepis stanowi zaś, że upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Przepis ten ogranicza termin przedawnienia (nawet w wypadku istnienia przyczyn tamujących), ale dotyczy to wyłącznie spraw związanych z nałożeniem kary. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Finansów w decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2017 r. (a wcześniej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor WUP w L.) orzekł wyłącznie o środku administracyjnym, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza to, że ograniczenie, o jakim mowa, przypadku tego nie obejmuje. Jak już powiedziano, decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie (bezprawnie) uzyskanej należności ma charakter decyzji deklaratoryjnej, gdy tymczasem o nałożeniu kary pieniężnej organ orzeka konstytutywnie (art. 5 ust. 1). Stąd też w rozporządzeniu znajdują się regulacje dotyczące zarówno maksymalnego terminu przedawnienia tego zobowiązania, jak i okresu wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną (art. 3 ust. 2).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku skarżącej do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych, o których orzeczono w decyzji ostatecznej i prawomocnej, a co do której toczy się postępowanie egzekucyjne.
Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.