I SA/LU 350/21

I SA/Lu 350/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Andrzej Niezgoda /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Czajecka-Szpringer
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 780/22 - Wyrok NSA z 2025-07-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1481
art. 90 ust. 2b i 3c
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
Dz.U. 2021 poz 305
art. 252 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Asesor sądowy Agnieszka Kosowska Protokolant specjalista Marta Wawrzecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji za [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r. I. uchyla zaskarżoną decyzję w części objętej pkt. IV.2; II. w pozostałej części oddala skargę; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. Ś. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu odwołania A. Ś., prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "A" w B. dalej: "strona", "skarżąca", uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. dalej: "Prezydent Miasta", organ pierwszej instancji", z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie obowiązku zwrotu części dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za lata 2013 – 2016 we wskazanych kwotach wraz z odsetkami, orzekło w sposób następujący:
I. w stosunku do 2013 r. w zakresie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 408.311 zł, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie i umorzyło postępowanie administracyjne;
II. stosunku do 2014 r. w zakresie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 414.312 zł, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne;
III. w stosunku do 2015 r. w zakresie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 24.281 zł i dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 93.668,51 zł, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne;
IV. w stosunku do 2016 r.:
1. w części dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 178.952,23 zł utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji;
2. w części dotyczącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 149.777,64 zł uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 59.192,79 zł.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że strona prowadząca na terenie Miasta Niepubliczne Przedszkole "A" otrzymywała w latach 2013 – 2016 z budżetu Miasta dotacje na podstawie art. 90 ust. 2b i 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., zakwestionował wykorzystanie przez stronę dotacji zgodnie z przeznaczeniem za każdy rok w okresie 2013 – 2016 we wskazanych w tej decyzji kwotach, a w latach 2015 – 2016 także pobranej w nadmiernej wysokości we wskazanych kwotach. Ta decyzja organu pierwszej instancji została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] marca 2019 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Strona nie wniosła sprzeciwu wobec tej decyzji. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] marca 2019 r. stwierdził, że Prezydent Miasta zaniechał przeprowadzenia postępowania administracyjnego na okoliczność ustalenia faktycznej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola prowadzonego przez skarżącą w latach 2013 – 2014, nie podzielił także zapatrywania organu pierwszej instancji w zakresie braku podstaw do uznania określonych wydatków, jako wydatków bieżących przedszkola, zlecił wyjaśnienie kwestii wydatków związanych z odprowadzaniem składek do ZUS w latach 2013 - 2015 oraz rozważenie zarzutu odwołania co do przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2013 r.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ pierwszej instancji, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. orzekł o obowiązku skarżącej zwrotu dotacji w następujący sposób:
I. za 2013 r. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 408.311 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 15 grudnia 2013 r. do dnia zapłaty;
II. za 2014 r. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 414.312 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 15 grudnia 2014 r. do dnia zapłaty;
III. za 2015 r.
1. dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 24.281 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 5 sierpnia 2018 r.,
2. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 93.668,51 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 15 grudnia 2015 r. do dnia zapłaty;
IV. za 2016 r.
1. dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 178.952,23 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 5 sierpnia 2018 r. do dnia zapłaty,
2. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 149.777,64 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 15 grudnia 2016 r. do dnia zapłaty.
W złożonym od tej decyzji odwołaniu pełnomocnik strony, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wniosła o uchylenie decyzji w całości w odniesieniu do lat: 2013, 2014 i 2015 i umorzenie postępowania w tych sprawach, na podstawie art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 105 k.p.a., ze względu na przedawnienie. Pełnomocnik zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania:
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji;
- art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z zeznań wnioskowanych świadków;
- art. 81a § 2 k.p.a. przez pominięcie tego przepisu i mimo zaistniałych wątpliwości niewydanie rozstrzygnięcia na korzyść strony;
- art. 80 k.p.a. polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, przekroczeniu swobodnej oceny dowodów (arbitralność organu) i błędnego ustalenia stanu faktycznego spraw;
- art. 107 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., przez błędne wykazanie w decyzji terminu od kiedy powinny być naliczane odsetki od kwot uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości oraz nieokreślenie w jakim terminie winna być zwrócona kwota wykorzystanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej nadmiernej wysokości;
- art. 138 § 2a k.p.a. z uwagi na brak wypełniania zaskarżoną decyzją wytycznych organu odwoławczego zawartych w wydanej decyzji kasacyjnej;
- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ zaskarżona decyzja nie odnosi się do wszystkich zaleceń organu odwoławczego, w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej.
Pełnomocnik zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
- dokonanie błędnej wykładni art. 251 ust. 4 u.f.p. (zarzuty dot. roku 2012-2013);
- dokonanie błędnej wykładni art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty oraz art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 u.f.p. (powyższe zarzuty odnoszą się do zmian w ustawie o systemie oświaty, wprowadzone nowelami z dnia 13 czerwca 2013 r. i 20 lutego 2015 r.) i nie odniesienie się co kwestii, czy powyższe zmiany przepisów miały charakter precyzujący, czy "materialny";
- naruszenie art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty z uwagi na to, że organ pierwszej instancji za 2016 r. żąda rozliczenia kwoty dotacji, która nie została przekazana stronie skarżącej (zajęcia komornicze w dniu 15 grudnia 2016 r.). Brak jest podstaw prawnych do uznania, że w 2016 r. strona skarżąca otrzymała dotację w kwocie 983.379,72 zł, która w całości podlegałaby rozliczeniu za ten rok.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po analizie materiału dowodowego oraz zarzutów odwołania, postanowiło na podstawie art. 136 k.p.a. zlecić z urzędu przeprowadzenie dodatkowego postępowania administracyjnego w celu uzupełnienia dowodów w zakresie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem za 2016 r. Organ pierwszej instancji powinien wskazać, które konkretnie wydatki zostały zakwestionowane, z jakich przyczyn i jakie dowody dawały podstawę do ustalenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, przedstawił swoje stanowisko pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. Pełnomocnik skarżącej przedstawiła swoje stanowisko w piśmie z dnia 13 maja 2021 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w odniesieniu do 2013 r., 2014 r. i 2015 r. i umorzyło postępowanie w sprawie, natomiast w stosunku do 2016 r. wydało rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, zasadny okazał się zarzut przedawnienia dochodzenia zwrotu kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2013-2015 i kwot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2015 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdziło, że obowiązek zwrotu kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości należy wiązać z dniem otrzymania środków przez beneficjenta. Wobec tego, stosownie do art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., obowiązek zwrotu przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym beneficjent otrzymał środki z dotacji w nadmiernej wysokości, nienależne lub środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy zauważył także, że z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek okoliczności skutkujące zawieszeniem lub przerwaniem biegu terminu przedawnienia. W takiej sytuacji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., we wskazanym zakresie obejmującym lata: 2013 – 2015 postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe.
Z kolei w odniesieniu do 2016 r., zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy, po pierwsze, daje podstawę do przyjęcia, że strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 178.952,23 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w składanych w 2016 r. miesięcznych informacjach strona wykazała, że do przedszkola uczęszczało 1.703 dzieci i na taką liczbę dzieci uzyskała stosowną dotację oświatową. W wyniku dokonanej analizy dzienników lekcyjnych okazanych w trakcie kontroli, ustalono natomiast, że w tym roku do przedszkola uczęszczało 1.355 dzieci. Zauważyło także Kolegium, że ustalenie w tym zakresie nie zostało kwestionowane w odwołaniu. Z powyższego wynika, że bezpodstawnie przyznano i wypłacono stronie dotację oświatową na 348 dzieci. Ze zgromadzonego materiału wynika, że w 2016 r. do przedszkola uczęszczały dzieci poniżej 2,5 roku życia, na które nie przysługiwała dotacja, co także nie zostało zakwestionowane zarzutami odwołania. We wrześniu i październiku 2016 r. uczęszczało do przedszkola prowadzonego przez skarżącą po 8 dzieci, w listopadzie 4, w grudniu 2 dzieci poniżej 2,5 roku życia. Łącznie stwierdzono, że w dzienniku zajęć wykazano 22 dzieci poniżej 2,5 roku życia, na które strona skarżąca otrzymała dotację nienależnie. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ustawy o systemie oświaty, wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata. W szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku. Dotacja oświatowa nie przysługuje zatem na dziecko do ukończenia 2,5 roku życia, wyłącznie z tym miesiącem, w trakcie którego dziecko osiąga ten pułap wiekowy.
Konkludując ten watek analizy organ odwoławczy zaznaczył, że z ustaleń prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] wynika, że strona za 2016 r. pobrała nienależnie dotację z budżetu Miasta na dzieci uczęszczające do Przedszkola Niepublicznego w R. w łącznej kwocie 19.692,79 zł. Kwota ta została w 2016 r. zwrócona przez stronę do budżetu Miasta i z tego tytułu do rozliczenia przyznanej dotacji za 2016 r. pozostaje kwota 963.686,93 zł (983.374,72 zł - 19.92,79 zł). Strona za 2016 r. winna zatem uzyskać dotację w prawidłowej wysokości 784.734,70 zł (1355 dzieci x 579,14 zł). Pobrana dotacja za ten rok (po dokonanych korektach) wynosiła 963.686,93 zł i z tego tytułu różnica pomiędzy kwotą: 963.686,93 zł (uzyskana dotacja), a kwotą 784.734,70zł (dotacja za 2016 r. ustalona w prawidłowej wysokości), stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie 178.952,23 zł, w której zawiera się kwota 15.433,48 zł dotacji pobranej na dzieci poniżej 2,5 roku życia.
Po drugie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że za 2016 r. strona ma obowiązek dokonania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 59.192,79 zł.
Kwota ta, jak wskazało Kolegium, obejmuje wydatki w wysokości 31.114,08 zł, które nie znajdują potwierdzenia oryginalnymi dowodami źródłowymi. Do tych wydatków, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należą:
a) wynagrodzenie pracowników za styczeń 2016 r. w kwocie 10.414,08 zł (brak oryginalnej listy płac), dowód wewnętrzny na podstawie którego dokonano obciążenia nie zawierał informacji o czyje wynagrodzenie chodzi, czy je faktycznie wypłacono i komu, kiedy i za co;
b) wynagrodzenie pracowników za marzec 2016 r. w kwocie 15.739,22 zł zostało rozliczone z dotacji na podstawie dowodu wewnętrznego (polecenia księgowania), który nie jest dowodem źródłowym, dowód wewnętrzny nie zawiera informacji o czyje wynagrodzenie chodzi, czy je wypłacono, kiedy wypłacono, zawiera jedynie zbiorczą kwotę;
c) wydatek poniesiony na podstawie kserokopii faktury [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. na kwotę 449,32 zł za artykuły elektryczne, wystawionej przez firmę "B" Sp. z o.o., nie przedłożono dowodu zapłaty faktury;
d) wydatek poniesiony na podstawie kserokopii faktury [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. za papier na kwotę [...]zł, wystawionej przez PPHU "C", brak dowodu zapłaty;
e) wydatek poniesiony na podstawie kserokopii faktury [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na kwotę [...]zł wystawionej przez PHU "D" S. R. P., brak dowodu zapłaty;
f) faktura [...] z dnia [...] września 2016 r. na kwotę [...]zł za przewóz osób na trasie B. - W. w dniu [...] września 2016 r. wystawiona przez firmę "E", brak dowodu zapłaty;
g) faktura [...] z dnia [...] września 2016 r. na kwotę 2.440,32 zł za zabawki, wystawiona przez PPHU "F", brak dowodu zapłaty.
W toku postępowania kontrolnego, a także postępowania administracyjnego strona nie przestawiono oryginalnych dowodów źródłowych na okoliczność poniesienia wskazanych wydatków.
Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wskazanych wydatków należą również wydatki w kwocie 25.018,71 zł obejmujące:
a) wydatki ujęte w liście wypłat z umów cywilnoprawnych listopad 2016 r., na kwotę 3.200,69 zł (G. S., C. E., G. M., Ł. K., S. M.);
b) wydatki ujęte w liście wypłat z umów o pracę w październiku 2016 r. na kwotę [...]zł (B. E., O. E., W. A.);
c) wydatki ujęte w liście wypłat z umów o pracę w marcu 2016 r. na kwotę 15.739,22 zł;
d) wydatki ujęte w liście wypłat z umów cywilnoprawnych luty 2016 r., na kwotę 1.850 zł. (B. M.).
Strona na powyższe wydatki nie przedstawiła oryginałów listy płac, dowodów (dokumentów) potwierdzających świadczenie pracy przez te osoby (umów o pracę, umów cywilnoprawnych), dokumentów potwierdzających zgłoszenie ww. osób do ubezpieczenia ZUS, dowodów zapłaty, deklaracji rozliczeniowej ZUS DR.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że obowiązek zwrotu obejmuje także wydatki na udostępnienie pływalni i naukę pływania w kwocie 3.060 zł. Według bowiem statutu Przedszkola i załączonego do protokołu kontroli oświadczenia, wydatki na naukę pływania finansowane były w całości przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola.
W odniesieniu do odsetek organ odwoławczy zauważył, że w przypadku decyzji deklaratoryjnej o obowiązku zwrotu dotacji, nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Obowiązek ich wyliczenia i zapłaty w prawidłowej wysokości spoczywa z mocy prawa na zobowiązanym. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zdaniem Kolegium, nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik strony zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 6 k.p.a., w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1, art. 81a § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Formułując powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 178.952,23 zł; uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części ustalającej do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 59.192,79 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przypisanych.
Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazała, że naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. nastąpiło poprzez odmowę uznania wiarygodności stronie i przez to kwestionowanie jej twierdzeń, oświadczeń i przedstawionych dowodów lub wniosków dowodowych, a także uzależnienie stosowania odpowiednich przepisów k.p.a. od tejże wiarygodności. Pełnomocnik zaznaczyła, że toczące się sprawy: cywilna i karna nie mogą mieć wpływu na ocenę strony przez organ pierwszej instancji. W tym kontekście pełnomocnik odwołała się również do zasady równego traktowania przez władze publiczne, wynikającej z art. 32 Konstytucji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 75 § 1 w związku z art 78 § 1 k.p.a. pełnomocnik wskazała, że brak udokumentowania wydatku dokonanego z przedmiotowej dotacji w świetle przepisów art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych uzasadnia zakwalifikowanie jako środki pobrane w nadmiernej wysokości, a nie środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, zaś organ w toku kontroli miał wprawdzie prawo wstępu do przedszkola oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, nie miał jednak prawa żądania w trakcie kontroli wszystkich dokumentów np. umów z rodzicami, kart zgłoszenia dziecka do przedszkola czy też dowodów opłacenia czesnego. Uzasadniając wskazany zarzut pełnomocnik powołała także wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt 111ARN 49/93, zgodnie z którym "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym". Pełnomocnik zaznaczyła również, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji składała szereg wniosków dowodowych, m.in. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków - pracowników strony, na okoliczność prawdziwości podpisów składanych pod listami płac. Pełnomocnik wskazuje także na nietrafność stanowiska organu pierwszej instancji kwestionującego wydatki na obsługę rachunkową przedszkola podnosząc, że organ nie może oceniać prawidłowości wykonania usługi.
Pełnomocnik wyraziła także wolę okazania oryginałów dokumentów organowi odwoławczemu, o ile ten przeprowadzi rozprawę. Zaznaczyła także, iż podtrzymuje wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania rodziców dzieci uczęszczających na basen, na okoliczność tego czy rodzice finansowali zajęcia na basenie oraz wnioskuje o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M. Ś. w zakresie pracy przez niego wykonanej. Kończąc uzasadnienie wskazanego zarzutu pełnomocnik zaznaczyła, że skarżąca jeśli negowała konieczność przedstawienia pewnych dokumentów to jedynie w zakresie takim, iż ich przedstawienie nie było konieczne w świetle obowiązujących przepisów, a nie w ogóle. Skarżąca natomiast była i jest gotowa do udostępnienia pełnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie stanu faktycznego w tejże sprawie.
Naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. pełnomocnik skarżącej uzasadniła tym, że organy powinny rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony, a nie podważać przedstawione przez nią dowody bądź wnioski dowodowe lub też wiarygodność strony. Z kolei naruszenie art. 80 k.p.a. pełnomocnik uzasadniała arbitralnością działania organów i wskazywała, że w trakcie postępowania skarżąca wyrażała wielokrotnie wolę udostępnienia dowodów, a także składała wnioski dowodowe pozwalające na ustalenie prawidłowej liczby dzieci.
Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych co do kwalifikacji 56.132,79 zł, jako kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem pełnomocnik uzasadniała tym, że jej zdaniem żadna z sytuacji ujętych w tym przepisie nie miała miejsca w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaprezentowało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnioskując o oddalenie skargi.
Pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 28 września 2021 r. skierowanym do Sądu, wniosła o nieuwzględnianie argumentów przedstawionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, szerzej prezentując argumentację dotyczącą błędnej, jej zdaniem, kwalifikacji kwoty 56.132,79 zł, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie znaczy to jednak, że Sąd podziela zarzuty podniesione w skardze.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z treścią art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in na decyzje administracyjne.
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji publicznej wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Sprawa, w jakiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zaskarżoną decyzję, dotyczy obowiązku zwrotu dotacji udzielonej skarżącej, jako prowadzącej niepubliczne przedszkole na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w 2013 r., 2014 r., 2015 r. oraz 2016 r. Organ pierwszej instancji, Prezydent Miasta, z budżetu którego udzielona została dotacja, orzekł o obowiązku zwrotu części udzielonych skarżącej dotacji w określonych kwotach, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w każdym ze wskazanych wyżej lat, a także jako pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. i 2016 r. W sentencji decyzji organ pierwszej instancji określił kwoty dotacji podlegających zwrotowi, jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem odrębnie w każdym ze wskazanych lat oraz analogicznie kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. i 2016 r. i jednocześnie określił, że dotacje we wskazanych kwotach podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, określając dzień, od którego odsetki powinny być liczone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w stosunku do 2013 r., 2014 r. oraz 2015 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne. Uznało bowiem, że doszło do przedawnienia dochodzenia dotacji za wskazane okresy. Sąd podziela to stanowisko. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w tej ustawie stanowią środki publiczne. Jak zaś wynika z treści art. 67 wskazanej ustawy (obecnie ustęp 1), do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Oznacza to m.in., że do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, w przypadkach uregulowanych w art. 252 ustawy o finansach publicznych, a zatem i dotacji objętych rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, należy odpowiednio stosować przepisy art. 70 Ordynacji podatkowej, mając na względzie, że obowiązek zwrotu dotacji, normowany w art. 252 ustawy o finansach publicznych powstaje z mocy samego prawa, zatem decyzja określająca kwoty dotacji podlegającej zwrotowi ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie zaś z przepisem art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Sąd podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, i przyjęty przez organ odwoławczy, zgodnie z którym obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Wobec tego, stosownie do odpowiednio zastosowanego art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, obowiązek zwroty takich dotacji przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym beneficjent otrzymał środki z dotacji w nadmiernej wysokości, nienależne lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 198/18, z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt GSK 278/18 oraz z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1649/19). Z akt postępowania nie wynika przy tym, aby zaistniały okoliczności skutkujące zawieszenie albo przerwanie biegu terminu przedawnienia.
Wobec przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji przez skarżącą za 2013 r., 2014 r. oraz 2015 r., uzasadnione było uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięć o obowiązku zwrotu dotacji zawartych w decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do tych okresów oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 powołanej ustawy, organ odwoławczy wydaje zaś decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Trafne jest także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że ustawodawca w przepisach Działu III Ordynacji podatkowej w zasadzie nie przewidział w przypadku deklaratoryjnego określania wysokości zobowiązania podatkowego, jednoczesnego orzekania o odsetkach. Obowiązek obliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika i ciąży na nim z mocy samego prawa, jak to wynika z treści art. 51 § 1 oraz art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej. Stosując odpowiednio wskazane regulacje do deklaratoryjnej decyzji właściwego organu o obowiązku zwrotu dotacji przyjąć trzeba, że nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Obowiązek ich obliczenia i zapłaty w prawidłowej wysokości spoczywa z mocy prawa na zobowiązanym do zwrotu dotacji. Co do wskazanych kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji przez skarżącą za 2013 r., 2014 r. i 2015 r. oraz odsetek, nie ma sporu między skarżącą, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym.
Spór dotyczy natomiast rozstrzygnięcia za 2016 r., za który Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o obowiązku skarżącej zwrotu dotacji w części pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 178.952,23 zł (w tym zakresie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji) oraz obowiązku zwrotu dotacji w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 59.192,79 zł (w tym zakresie orzekając reformatoryjnie, bowiem organ pierwszej instancji orzekł o obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2016 r. w kwocie 149.777,64 zł).
Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w 2016 r., niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Kolejne ustępy powołanego artykułu określają sposób obliczania dotacji. Jak stanowi z kolei ustęp 3d, dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących przedszkoli, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w przedszkolach,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Ustęp 3e powołanego wyżej artykułu stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych przedszkolom z budżetów tych jednostek. Zaś kolejny ustęp 3f zawiera regulację, zgodnie z którą osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do przedszkoli oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.
Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący placówkę odpowiada za jej działalność. Do jego zadań należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci objętych kształceniem specjalnym;
2) wykonywanie remontów obiektów oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, i obsługi organizacyjnej placówki;
4) wyposażenie placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.
Powołany wyżej art. 4 ust. 3 pkt 2-4 ustawy o rachunkowości przewiduje z kolei, że rachunkowość jednostki obejmuje:
2) prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym;
3) okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów;
4) wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego;
5) sporządzanie sprawozdań finansowych;
6) gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą.
Pojęcie dotacji znalazło normatywne ujęcie w treści art. 126 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Przywołany przepis wskazuje m.in. na dwie, powiązane ze sobą, charakterystyczne cechy dotacji: przeznaczenie na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych oraz podleganie szczególnym zasadom rozliczania. Szczególne zasady rozliczania ujęte zostały, z jednej strony w przepisach ustawy o finansach publicznych, z drugiej zaś w przepisach odrębnych ustaw regulujących dotowanie realizacji określonych zadań publicznych, m.in. w zakresie oświaty i wychowania, czyli w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie w przepisach ustawy o systemie oświaty.
Pierwsza z powołanych ustaw, w art. 251 ust. 1 stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Ustęp 4. wskazanego artykułu przewiduje zaś, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Z kolei art. 252 przewiduje w ustępie 1., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Zgodnie z ustępem 3., dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Ustęp 5. stanowi natomiast, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Z kolei ustawa o systemie oświaty, w przywołanym wyżej art. 90 ust. 3e, formułuje uprawnienie organów jednostek samorządu terytorialnego do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych m.in. przedszkolom z budżetów tych jednostek, realizowanej m.in. poprzez przewidziane w ustępie 3f, prawo wstępu do przedszkoli oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Oczywiste jest, że korelatem tych uprawnień dotującej jednostki są obowiązki prowadzącego przedszkole. Ponadto obowiązki prowadzącego przedszkole mieszczące się w ramach obowiązku rozliczenia dotacji (podlegających, jak był mowa, szczególnym zasadom rozliczania), wskazane zostały w art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, obowiązkiem organu prowadzącego placówkę jest zapewnienie obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Z tego przepisu wynika zaś obowiązek prowadzenia, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym oraz gromadzenia i przechowywania dowodów księgowych i pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą.
Przywołane przepisy normujące szczególne zasady rozliczania dotacji wskazują, że rozliczanie dotacji odbywa się na podstawie prowadzonej przez podmiot otrzymujący dotacje określonej dokumentacji, prowadzonej w określonej formie i, co należy p[odkreślić, mającej podstawę w zgromadzonych dowodach źródłowych.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w 2016 r. skarżąca w składanych miesięcznych informacjach wykazywała, iż do przedszkola prowadzonego w Mieście udzielającym dotacji uczęszczało 1.703 dzieci i na taką liczbę dzieci skarżąca uzyskiwała dotację. Na podstawie dokumentacji prowadzonej przez skarżącą, tj. dzienników lekcyjnych okazanych w trakcie kontroli, ustalono natomiast, że w 2016 r. do przedszkola uczęszczało 1.355 dzieci, na które przysługiwała dotacja. Zauważyć też trzeba, że choć pełnomocnik skarżącej podnosi zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, nie kwestionuje ani liczby dzieci wykazywanych w 2016 r. przez skarżącą w miesięcznych informacjach, ani liczby dzieci uczęszczających do przedszkola, na które przysługiwała skarżącej dotacja, ustalonej na podstawie dzienników lekcyjnych. Zaznaczyć też trzeba, że jak trafnie przyjął organ odwoławczy, nie przysługiwała skarżącej dotacja w odniesieniu do dzieci, które nie ukończyły 2,5 roku życia, Jak bowiem stanowi art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. Zgodnie zaś z ustępem 1b, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które, co trzeba zaakcentować, ukończyło 2,5 roku. Organ nie oceniał, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki objęcia dzieci w wieku poniżej 3 lat wychowaniem przedszkolnym. Przyjął natomiast, co Sąd ocenia jako zgodne z powołanymi wyżej przepisami, że dotacja może przysługiwać począwszy od miesiąca następnego po miesiącu, w którym dziecko ukończyło 2,5 roku życia. Jak zaś wynika z przedstawionych przez skarżącą dokumentów, we wrześniu i październiku 2016 r. ośmioro wykazywanych przez skarżącą do objęcia dotowaniem dzieci nie ukończyło wskazanego wieku, w listopadzie czworo, w grudniu dwoje. Trafne jest więc stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym skarżąca w 2016 r. pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwocie 178.952,23 zł. Skoro zaś tak, to wskazana kwota, jako kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu, zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze określiło ponadto obowiązek skarżącej zwrotu dotacji udzielonej w 2016 r., jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 59.192,79 zł. Obowiązek zwrotu dotacji w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wynika z treści art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Powodem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że udzielona skarżącej dotacja wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem był przede wszystkim brak potwierdzenia wydatków, wykazywanych przez skarżącą jako poniesione, oryginalnymi dowodami źródłowymi. Dotyczy to, po pierwsze, kwot ujętych w przedstawionych przez skarżącą fakturach przy jednoczesnym braku dowodu zapłaty (za artykuły elektryczne, wystawionej przez "B" Sp. z o.o.; za papier, wystawionej przez PPHU "C" wystawionej przez PHU "D" S.; za przewóz osób, wystawionej przez firmę "E" za zabawki, wystawionej przez PPHU "F". Po drugie, dotyczy to wypłat z tytułu umów o pracę, na rzecz wskazanych w decyzji osób, wykazywanych przez skarżącą na podstawie listy wypłat za styczeń, marzec i październik 2016 r. Dotyczy to także wypłat z umów cywilnoprawnych na rzecz wskazanych w decyzji osób za luty i listopad 2016 r. Skarżąca nie przedstawiła za wskazane okresy w odniesieniu do wskazanych osób oryginałów list płac, dowodów potwierdzających świadczenie pracy przez wskazane osoby (umów), dokumentów potwierdzających zgłoszenie tych osób do ubezpieczenia ZUS, dowodów zapłaty, deklaracji rozliczeniowej ZUS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze określiło ponadto obowiązek zwrotu dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wykazanej przez skarżącą jako wydatkowaną za udostępnienie pływalni i naukę pływania. Jak bowiem wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, zgodnie ze statutem Przedszkola wydatki na naukę pływania finansowane są odrębnie przez rodziców, zaś z oświadczenia dołączonego do protokołu kontroli wynika, że zostały w całości sfinansowane przez rodziców.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznaje za trafne, ale tylko co do zasady, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące obowiązku zwrotu przez skarżącą dotacji wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem ze względu na brak wskazanych wyżej dokumentów źródłowych pozwalających na stwierdzenie, że wykazane przez skarżącą wydatki nie mogą być zakwalifikowane jako wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Jak była bowiem wyżej mowa, prowadzący przedszkole ma obowiązek zapewnić prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym oraz gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą. Obowiązek, o którym mowa wynika z przywołanego wyżej art. 4 ust. 3 pkt 2 i 6 ustawy o rachunkowości, stosowanego na podstawie art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Co więcej, podmiot otrzymujący dotacje ma wynikający z treści art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty, obowiązek przedstawiania odpowiednich dokumentów w toku kontroli wykorzystania dotacji.
Uznaje Sąd także za trafne stanowisko organu odwoławczego dotyczące wydatków na finansowanie udostępnienia pływalni i naukę pływania. Niedopuszczalne jest bowiem wykazywanie, jako wykorzystania dotacji, wydatków finansowanych z innych źródeł. Z treści § 6 pkt 3 Statutu Przedszkola po zmianie z 2013 r. wynika zaś wprost, że Przedszkole dodatkowo organizuje zajęcia płatne przez rodziców, jak: pływanie, jazda konna, itp. Pokrywanie w całości kosztów pływalni przez rodziców wynika także z oświadczenia pracownika Przedszkola z dnia 29 grudnia 2017 r. stanowiącego załącznik nr 55 do protokołu kontroli. Na odrębne finansowanie przez rodziców zajęć nauki pływania wskazuje także załącznik nr 1 do Statutu Przedszkola, mający charakter cennika usług świadczonych przez Przedszkole.
Sąd dostrzega natomiast niespójność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odniesieniu do wysokości kwoty dotacji objętej obowiązkiem zwrotu. Zauważyć bowiem można, że w zawartym w decyzji wyliczeniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, organ odwoławczy dwukrotnie ujął kwotę 15.739,22 zł wynikającą z listy płac z umów o pracę za marzec 2016 r. Prowadząc ponownie postępowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dokonać analizy w tym zakresie aby w wyliczeniu kwoty dotacji nie ujmować dwukrotnie tych samych kwot.
Sąd nie uznaje natomiast za trafne zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania i dokonania błędnych ustaleń, poza wskazaną wyżej okolicznością. Oczywiście, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Oczywiście także, iż jak stanowi art. 78 § 1 wskazanej ustawy, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zauważyć jednak trzeba, że ustawa o systemie oświaty, precyzująca w odniesieniu do dotacji przyznawanych na jej podstawie, na czym polega obowiązek rozliczenia dotacji według szczególnych zasad, wynikający z przepisów ustawy o finansach publicznych, nakłada na prowadzącego przedszkole obowiązek prowadzenia określonej dokumentacji opartej na dowodach źródłowych. Zdaniem Sądu, fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak liczba dzieci wykazywana do finansowania dotacją przez skarżącą oraz rzeczywista liczba dzieci, na które dotacja mogła być przyznana (w mieści się w tym ustalenie co do liczby dzieci, które nie mogły być objęte dotacją ze względu na wiek) ustalone zostały na podstawie dokumentacji skarżącej. Pełnomocnik zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i podnosząc, że skarżąca wyrażała wolę udostępnienia dowodów oraz składała wnioski dowodowe pozwalające na ustalenie prawidłowej liczby dzieci, nie wskazuje nawet na czym konkretnie polegać miałby błąd organu co do ustalenia liczby dzieci, na które przysługiwała dotacja i konkretnie z jakich dowodów wynika, zdaniem pełnomocnika, prawidłowa liczba dzieci, na które dotacja przysługiwała.
Pełnomocnik skarżącej podnosiła, że skarżąca w 2016 r. otrzymała mniejszą kwotę dotacji niż przyjął organ odwoławczy, ponieważ kwota dotacji za grudzień 2016 r. w dniu 15 grudnia tego roku objęta została zajęciem komorniczym. Odnosząc się do tego należy, po pierwsze, zauważyć, że kwota dotacji została jednak z budżetu Miasta przekazana. Po drugie natomiast, po uchyleniu zajęcia komorniczego, w dniu 18 stycznia 2017 r. kwota objęta zajęciem z 15 grudnia 2016 r., została zwrócona na rachunek bankowy przedszkola. Pominięcie tej kwoty w rozliczeniu dotacji, dokonywanej przecież po dacie zwrotu tej kwoty na rachunek przedszkola, spowodowałoby zatem, że dotacja rzeczywiście przez skarżącą otrzymana, w części w jakiej została pobrana w nadmiernej wysokości, nie zostałaby objęta obowiązkiem zwrotu i pozostałaby bez żadnej podstawy prawnej w dyspozycji skarżącej.
Dodać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy materialnej (obiektywnej), organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak stanowi art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 81a § 1 powołanej ustawy, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ustaleń co do faktów składających się na stan faktyczny sprawy respektując przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o systemie oświaty mające zastosowanie w sprawie, dotyczące rozliczania dotacji, uwzględniając całokształt zebranego materiału dowodowego i dokonując jego oceny zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Jeżeli zaś skarżąca dysponowała dowodami, które wskazywałyby na co innego, to mogła dowody te przedstawić. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie w skardze o woli skarżącej przedstawienia nieokreślonych bliżej dokumentów. Zdaniem Sądu nie uzasadnia to przyjęcia, że dokonując ustaleń faktycznych organ naruszył przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji, poza wskazaną wyżej okolicznością dotyczącą wynagrodzenia ze stosunku pracy za marzec 2016 r., co do której Sąd wskazał, że wymaga wyjaśnienia. Dodać należy, że zawarty w skardze wątek dotyczący woli skarżącej okazania oryginałów dokumentów, nie precyzującej jednak o jakie dokumenty chodzi, oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, zawarty w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 75 i 78 k.p.a., biorąc pod uwagę jego treść i kontekst, stanowi powtórzenie zarzutów odwołania i skierowany jest do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Bowiem, jak wynika ze skargi, skarżąca jest gotowa przedstawić dokumenty pod warunkiem przeprowadzenia przez organ odwoławczy rozprawy. Zaznaczyć także należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem przez finansowanie z dotacji innych wydatków niż wyżej wskazane. Z tego względu nie mają znaczenia zawarte w skardze uwagi dotyczące wydatków inwestycyjnych oraz robót wykonanych przez M. Ś..
Sąd nie podziela zarzutu arbitralności działania organu i przyznania prymatu interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, zresztą bliżej nieuzasadnionego. Sąd nie neguje stanowiska wyrażonego przez SN w przywołanym w skardze wyroku SN. Stoi natomiast na stanowisku, że orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji w razie stwierdzenia, że została pobrana w nadmiernej wysokości oraz że została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nie oznacza ani arbitralności działania organu, ani nie jest wyrazem niemającego oparcia w regulacjach prawnych prymatu interesu ogólnego nad indywidualnym. Dodać trzeba, że jak była o tym mowa, podmiot, który otrzymuje dotacje ma obowiązek jej rozliczenia, tzn. w odniesieniu do dotacji przyznawanych na podstawie ustawy o systemie oświaty, przedstawienia dokumentacji opartej na dowodach źródłowych, z których wynika sposób wykorzystania środków, a w przypadkach określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych, ma obowiązek zwrotu środków.
W ocenie Sądu organowi odwoławczemu nie można zarzucić naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej państwa, z którego wynika zasada równości i zakaz dyskryminacji. Zdaniem Sądu, ustalenia organu odwoławczego dotyczące uzyskania przez skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości i wykorzystania przez nią dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, znajdujące uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, nie stanowią przejawu dyskryminacji i nie naruszają nakazu równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem pełnomocnik skarżącej przejawem dyskryminacji skarżącej przez organ było kwestionowanie jej twierdzeń co do wykorzystania dotacji. Sąd tego stanowiska nie podziela. Organ bowiem dokonywał ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego, mając na względzie przedstawione wyżej, wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, obowiązki podmiotu otrzymującego dotacje dokumentowania jej wykorzystania.
Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia prawa materialnego, który miałby być następstwem błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że we wskazanym wyżej zakresie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem według pełnomocnik skarżącej, w sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji opisanych w treści art. 252. Zdaniem pełnomocnik, zachodzi natomiast sytuacja niewykorzystania dotacji, skoro strona, której dotacja została udzielona nie udowodniła, że ją wykorzystała, czyli, że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanych w przepisach celów, na które dotacja została udzielona.
Zdaniem pełnomocnik skarżącej, przepis art. 252 ustawy o finansach publicznych dotyczy natomiast dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych nienależnie albo w nadmiernej wysokości. To stanowisko co do odczytania treści art. 252 Sąd podziela. Wynika ono expressis verbis z treści art. 252 ust. 1 powołanej ustawy. Należy jednakże mieć na uwadze, że odczytując pojęcie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem trzeba uwzględnić sekwencję przepisów ustawy o finansach publicznych, tzn. dokonując wykładni art. 252, nakładającego obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, mieć trzeba w polu widzenia, że następuje on po przepisie art. 251, określającego obowiązek zwrotu dotacji niewykorzystanych zasadniczo w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Wynika z tego, że jeśli strona nie zwróciła otrzymanej kwoty dotacji we właściwym terminie jako dotacji niewykorzystanej i nie wykazała, że wykorzystała ją zgodnie z przeznaczeniem, a w toku postępowania także nie podnosiła, że kwota dotacji nie została w ogóle wykorzystana i znajduje się w posiadaniu skarżącej, a co więcej, wykazywała, że sfinansowała z dotacji określone wydatki, to – jeśli nie można ustalić, iż z dotacji określone wydatki rzeczywiście zostały sfinansowane - należy przyjąć, że kwota owa została wykorzystana, ale inaczej niż zgodnie z przeznaczeniem. Rozumowanie takie wynika z zasad logiki.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., rozstrzygnął jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania, obejmujących opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnik będącej adwokatem, w wysokości 3.600 zł (obliczanej od kwoty 15.739,22 zł podwójnie ujętej przez organ odwoławczy kwoty wynagrodzeń pracowników za marzec 2016 r. zakwestionowanej ze względu na brak dowodów źródłowych poniesienia), znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).