I SA/Lu 321/20

I SA/Lu 321/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Kowalczyk /przewodniczący/
Halina Chitrosz-Roicka
Małgorzata Fita /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 309/21 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 26 ust. 1- ust. 3, art. 36 ust. 1-ust. 3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Sędziowie WSA Halina Chitrosz-Roicka WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania - oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą z 15 kwietnia 2020 r., sprecyzowaną pismem z 10 sierpnia 2020 r. [...] zaskarżyła na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - P.p.s.a.) uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania w części dotyczącej przepisów: § 3 ust. 3 oraz § 5 ust. 9 i ust. 10, o których nieważność wniosła.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
1. art. 38 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 z późn. zm., dalej - u.o.f.z.o.) w związku z § 3 ust. 3 uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku załączania list obecności uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych do informacji o faktycznej liczbie uczniów - w terminie do 5 dnia następnego miesiąca, mimo że badanie ich przez organ możliwe jest w przypadku kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ramach postępowania kontrolnego; a ustawodawca określił termin, w którym szkoła obowiązana jest do udostępnienia list obecności kontrolującym w ramach postępowania kontrolnego;
2. art. 38 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ust. 2 u.o.f.z.o. w związku z § 5 ust. 9 uchwały poprzez ustanowienie, że podmiot oświatowy zobowiązany jest do potwierdzania za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentacji wykonanych przez kontrolujących, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nakłada jedynie obowiązek udostępnienia dokumentacji;
3. art. 38 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ust. 2 i 3 u.o.f.z.o. w związku z § 5 ust. 10 uchwały poprzez ustanowienie, że kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot lub do jego dyrektora o udzielanie wyjaśnień, sporządzanie obliczeń i zestawień w zakresie pobrania wykorzystania dotacji, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów.
Wyjaśniając naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego jakim są szkoły niepubliczne na terenie powiatu [...], których organem prowadzącym jest [...] skarżąca w skardze podniosła, że nie budzi to wątpliwości, natomiast w piśmie procesowym dodała, że zaskarżone przepisy nakładają na nią jako organ prowadzący szkoły dodatkowe obowiązki, które destabilizują jej działanie i poprzez nadmierne obciążanie utrudniają pozyskiwanie dotacji, która przysługuje jej na podstawie przepisów ustawowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
Zdaniem organu, za odrzuceniem skargi przemawia fakt, iż skarżąca w skardze nie wykazała naruszenia w zaskarżonej uchwale jej interesu prawnego, nie można bowiem za takie wykazanie uznać stwierdzenia, że zarzucane naruszenie nie "budzi wątpliwości", natomiast za oddaleniem okoliczność, iż postanowienia uchwały są zgodne z przepisami ustawowymi.
Odnosząc się do zarzucanych naruszeń, organ podkreślił, że strona myli kwestie, o których mowa w § 3 ust. 3 uchwały, związane z przyznaniem dotacji, a które uregulowane są m.in. w art. 26 u.o.f.z.o. i kontrolą jej rozdysponowania, o której mowa w art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.o.f.z.o.
Jeśli chodzi o § 5 ust. 9 i ust. 10 uchwały, organ stwierdził, że obowiązek poświadczenia za zgodność z oryginałem kserokopii przez osobę reprezentującą kontrolowaną jednostkę kontrolowaną w żadnym zakresie nie wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o. i ma na celu jedynie zabezpieczenie prawidłowości zbieranej dokumentacji. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego, natomiast sama kontrola koniecznością zabezpieczenia prawidłowego przepływu środków publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone przez stronę przepisy uchwały, aczkolwiek dotyczą interesu prawnego strony jako adresata dotacji, przysługującej jej na mocy ustawy, nie są sprzeczne z normami ustawowymi.
Skarga nie mogła zatem zostać uwzględniona.
Zgodnie z zaskarżonym przez stronę § 3 ust. 3 uchwały, organy prowadzące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, nierealizujące obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, oprócz informacji o której w ust. 1, podają liczbę uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w ubiegłym miesiącu, załączając listy obecności uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych - w terminie do 5 dnia następnego miesiąca.
W ust. 1 podano, że organ prowadzący dotowane podmioty oświatowe składa w terminie do 5 dnia każdego miesiąca Staroście [...] informację o faktycznej liczbie uczniów szkoły/ faktycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w poradni psychologiczno-pedagogicznej, na których przysługuje dotacja udzielana w trybie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 2 – 3.
Stosownie do § 5 ust. 9 uchwały, kserokopie służące jako załączniki do protokołu kontroli powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą kontrolowaną jednostkę oświatową, a zgodnie z § 5 ust. 10, w razie potrzeby kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot lub do jego dyrektora o udzielanie wyjaśnień, sporządzanie obliczeń, i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji.
Zdaniem skarżącej, organ prowadzący szkoły niepubliczne ma obowiązek przedstawiania list obecności uczniów jedynie w postępowaniu kontrolnym na żądanie kontrolujących; przepisy u.o.f.z.o. nie nakładają na osoby reprezentujące organy prowadzące szkołę obowiązku poświadczania za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentacji wykonanych przez kontrolujących, a jedynie obowiązek udostępnienia dokumentacji; nie ustanawiają także obowiązku udzielania wyjaśnień, sporządzania obliczeń i zestawień w zakresie pobrania wykorzystania dotacji. To kontrolujący dokonują ustaleń na podstawie wglądu do prowadzonej przez szkołę dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Jedynym obowiązkiem szkoły jest udostępnienie takiej dokumentacji w terminie 14 dni od wezwania.
Stanowisko skarżącej w tym przedmiocie jest błędne i nie uwzględnia innych niż art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.o.f.z.o. przepisów ustawowych. Nie uwzględnia także charakteru trybu postępowania, które ma regulować na mocy art. 38 ust. 1 i ust. 2 uchwała, istoty kontroli, a także konieczności uwzględnienia, że dokumenty badane w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji powinny mieć walor dowodowy.
Zgodnie z powołanym przez stronę art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.o.f.z.o., organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (art. 36 ust. 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 [niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki] - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (art. 36 ust. 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (art. 36 ust. 3). W art. 26 ust. 3 u.o.f.z.o. mowa, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. W myśl art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o., wskazuje natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Na marginesie zaznaczyć należy, że cytowane przepisy u.o.f.z.o. weszły w życie 1 stycznia 2018 r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z uwagi na zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach Sąd będzie odwoływał się do orzecznictwa sądowego wypracowanego na tle powyższego przepisu, które nie straciło na aktualności.
Wracając do art. 38 u.o.f.z.o., przepis ten stanowi podstawę skarżonej uchwały i wynika z niego, że wprowadza on uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały regulującej: 1) tryb udzielania dotacji; 2) tryb rozliczania dotacji; 2) tryb przeprowadzania kontroli.
Jak wynika ze słownika języka polskiego, słowo "tryb" oznacza – ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050).
W art. 38 ust. 1 wskazuje się na to, że w uchwale - określając tryby udzielania, rozliczania i kontroli dotacji – należy ustalić (wskazać) zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie uczniów oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Niewątpliwie dane wymienione wcześniej to te, które warunkują skuteczne otrzymanie dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 ustawy. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, dane to: 1. «fakty, liczby, na których można się oprzeć w wywodach», 2. «informacje przetwarzane przez komputer» [https://sjp.pwn.pl/sjp/dane;2451199.html]; (1.1) wiadomości, informacje stanowiące podstawy jakichś twierdzeń, przekonań, wniosków, (1.2) informacje na temat jakiejś osoby, (1.3) zbiór informacji przetwarzanych elektronicznie lub składowanych na nośnikach [https://pl.wiktionary.org/wiki/dane#pl].
W tym miejscu odwołać się jeszcze należy do treści art. 33 ust. 1 i art., 34 ust. 1 – ust. 3 u.o.f.z.o., zgodnie z którymi dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1; 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.
Zgodzić się należy z organem, że cytowane wcześniej przepisy pozwalały na podjęcie przez organ uchwał o wskazanej w nich treści, w tym zawarcie spornych regulacji.
Jeśli chodzi o § 3 ust. 3 uchwały, który wprowadza zasadę, że organ prowadzący szkołę do składanej co miesiąc informacji o faktycznej liczbie uczniów szkoły (dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w poradni psychologiczno-pedagogicznej), na których przysługuje dotacja, ma załączać listy obecności uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, zauważyć należy, że ta część zaskarżonej uchwały określa tryb udzielania dotacji na etapie jej przekazywania.
Tryb ten stanowi natomiast konkretyzację rozwiązań ustawowych odnoszących się do planowanej liczby uczniów, jak i sposobu dotowania szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki (art. 34 ust. 1 – ust. 3 u.o.f.z.o.).
Z uchwały jasno wynika, że organ stanowiący rozdzielił obowiązek składania informacji i list obecności od trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, o której mowa w art. 36 u.f.z.o., a do którego to przepisu odwołuje się strona skarżąca. Składanie tych dokumentów związane jest z udzielaniem i rozliczaniem dotacji, a nie kontrolą udzielenia dotacji. Jest to uzasadnione, zważywszy na to, że środki dotacji pochodzą z budżetu gminy i powinny być wydatkowane zgodnie z celem na jaki są przekazywane, czyli na pokrycie kosztów udziału uczniów w zajęciach. Stosownie do ustawy o finansach publicznych organy mają obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które są zasadne pod względem społecznym i gospodarczym. Wprowadzenie zatem wymogu składania określonych informacji w zakresie rzeczywistej liczby uczniów (w tym list obecności) przyczyni się do wykazywania przez szkoły liczby uczniów w sposób bardziej zdyscyplinowany, odpowiadający stanowi faktycznemu i spowoduje uszczelnienie systemu pobierania dotacji przez szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Celem ustawowym jest bowiem przekazywanie dotacji na rzeczywistą liczbę uczniów, którzy uczęszczają w formie kształcenia poprzez wykazanie odpowiedniej frekwencji obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych.
Nie zostały też uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o. regulacje zawarte w § 5 ust. 9 i ust. 10 zaskarżonej uchwały, a dotyczące przeprowadzania kontroli związanych z udzielanymi dotacjami.
W przepisach tych mowa o poświadczaniu za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty oświatowe kserokopii dokumentów szkoły i udzielaniu przez te podmioty, czy osoby – w razie potrzeby – wyjaśnień, sporządzaniu obliczeń i zestawień w zakresie pobierania i wykorzystania dotacji.
Jeśli chodzi o samą kontrolę, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Gl 1669/19, "pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli.
Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych.
Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o.
Podsumowując, tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (pod. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12).
Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.
Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. "Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy".
Jak już podano, w myśl art. 36 ust. 1 u.o.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z powołanym już ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.
Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze stanowiskiem Sądu w Gliwicach, przedstawionym w cytowanym wcześniej wyroku z 29 czerwca 2010 r., że w w celu wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli [podkreślenie tut. Sądu].
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że umożliwienie sporządzania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego [por. WSA w Olsztynie w wyroku z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 6/15, WSA w Szczecinie w wyroku z 7 października 2015 r, sygn. akt I SA/Sz 746/15 oraz WSA w Gliwicach w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 258/14 oraz NSA w wyrokach z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt. II GSK 1570/12 i z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1242/15]. Uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane aktualnie w art. 36 ust. 2 u.o.f.z.o.
W wyroku z 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18, NSA wskazał, że nie można tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.
Procedury związane zatem z uzyskiwaniem przez organ kontrolujący nie tylko wglądu dokumentacji, ale i uzyskiwaniem kserokopii dokumentów są jak najbardziej uzasadnione. Kserokopie jednak, aby miały walor dowodowy i nie budziły wątpliwości co do rzetelności przedstawianej dokumentacji powinny być poświadczone za zgodność. Nie można uznać, aby czynność poświadczenia kserokopii za zgodność z oryginałem była czynnością zbyt skomplikowaną, czy czasochłonną. Tym samym, czynności takiej w żadnej mierze nie można uznać za zbyt uciążliwą czy dotkliwą dla beneficjenta dotacji. Konieczność poświadczania kserokopii za zgodność z oryginałem jest natomiast związana z uzyskaniem przez te dokumenty waloru dowodowego w postępowaniu administracyjnym i dlatego za uzasadniony należy uznać wymóg wprowadzenia do skarżonej uchwały § 5 ust. 9.
W ocenie Sądu wskazane działania, nakierowane na umożliwienie zebrania stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego i nie wykraczają poza upoważnienie przewidziane w art. 36 ust. 2 u.o.f.z.o. Podkreślić trzeba, że stosowane są wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje żadnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. To beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Zakwestionowane przez skarżącą regulacje nie uzależniają wypłaty dotacji na rzecz beneficjenta od dopełnienia dyspozycji tego przepisu uchwały, a jedynie ułatwiają późniejsze rozliczenie tej dotacji.
Zdaniem Sądu, w świetle tych uwag, nie jest też sprzeczna z ustawowymi przepisami regulacja dotycząca składania w toku kontroli wyjaśnień oraz sporządzania obliczeń czy zestawień dotyczących pobrania i wykorzystania dotacji. Takie czynności umożliwiają faktyczne skontrolowanie sposobu wydatkowania środków przez podmioty korzystające z dotacji.
Mając na uwadze podane argumenty, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.