I SA/LU 32/23

I SA/Lu 32/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda
Halina Chitrosz-Roicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kazubińska-Kręcisz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 910
art. 127
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2022 r. nr SKO.41/1740/PO/2022 w przedmiocie dotacji oświatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę 7.417 zł (siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: "SKO") uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 lutego 2022 r. znak: OW-DJ-I.4431.2.9.2021 wydaną wobec "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (dalej: "Spółka") w przedmiocie określenia wysokości należności przypadającej do zwrotu do budżetu miasta [...] w związku z pobranymi dotacjami przez Niepubliczne Przedszkole Specjalne "B" w [...] (dalej: "Przedszkole") z tytułu:
- pobrania dotacji w nadmiernej wysokości na kwotę 51.810,16 zł,
- niewykorzystania dotacji na kwotę 515,58 zł,
- wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 168.901,13 zł
oraz nakazania zwrotu do budżetu miasta [...] kwot dotacji wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji i orzekło o:
1. umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie określenia wysokości dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2018 r. podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta [...] w kwocie 51.810,16 zł,
2. określeniu wysokości dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2018 r. podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta [...] w kwocie 137.022,65 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych.
3. określeniu wysokości dotacji oświatowej niewykorzystanej w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2018 r. podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta [...] w kwocie 515,58 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych.
Organ I instancji decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. określił Spółce należności przypadające do zwrotu z tytułu dotacji pobranych przez prowadzone przez nią przedszkole w nadmiernej wysokości, niewykorzystania dotacji oraz wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a także nakazał ich zwrot opisanych wyżej wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych.
W odwołaniu pełnomocnik Spółki, żądając uchylenia decyzji w całości oraz umorzenia prowadzonego postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji
i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wniósł o:
- dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w osobach: A. L., M. G., M. K., K. S. (W. ), A. K.-R., K. K., B. K., K. S. i E. I. na okoliczność prowadzenia i prawidłowości przeprowadzania zajęć wczesnego wspomagania rozwoju, prowadzenia zajęć dydaktycznych, wyjść z wychowankami placówki poza siedzibę przedszkola, korzystania przez wychowanków z terapii przeprowadzanych poza siedzibą przedszkola, korzystania ze sprzętu zakupionego z otrzymanej dotacji oświatowej;
2. przeprowadzenie przesłuchania przedstawiciela organu prowadzącego – W. M. – na powyższe okoliczności;
3. wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej;
4. przeprowadzenie na terenie przedszkola oględzin na okoliczność korzystania przez wychowanków z zakupionych sprzętów.
W uzasadnieniu podniesiono dodatkowo, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, jakoby Spółka pobrała w nadmiernej wysokości, nie wykorzystała oraz wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem dotację, podczas gdy organ nie przeprowadził w niniejszej sprawie żadnego postępowania dowodowego oraz nie uwzględnił wniosków dowodowych.
Zdaniem pełnomocnika wydana decyzja nie została przewidziana
w przepisach prawa, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. Organ
I instancji orzekł bowiem o nakazaniu zwrotu dotacji, podczas gdy przepis art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: "u.f.p.") stanowi podstawę do wydania decyzji o określeniu wysokości dotacji, podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
SKO na wstępie wyjaśniło, że w przedmiotowym postępowaniu nie było podstawy do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej stosownie do art. 89 § 1 k.p.a., jak również i do dokonania oględzin przedszkola, skoro postępowanie dotyczyło wydatkowania środków z dotacji w roku 2017-2018, zaś oględziny miałyby dotyczyć roku 2022. Niezasadne było także dopuszczenie dowodów z przesłuchania świadków, gdyż okoliczności prawidłowego przeprowadzania zajęć w przedszkolu,
w tym zajęć wczesnego wspomagania rozwoju oraz dydaktycznych powinny wynikać z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu prowadzącego daną placówkę oświatową.
SKO po przytoczeniu przepisów u.f.p.: art. 126, art. 236 ust. 2 i art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 60 ze zm., dalej: dalej: "u.s.o."): art. 90 ust. 1a, ust. 3d, przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. poz. 1257, dalej: "rozporządzenie MEN z dnia 11 października 2013 r."): § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. poz. 1635, dalej: "rozporządzenie MEN z dnia 24 sierpnia 2017 r.): § 6 ust. 2 i 3, art. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 poz. 2203 – stan prawny z 2018 r., dalej: "u.f.z.o."), zwróciło uwagę, że stosownie do art. 5 ust. 7 u.s.o, (w brzmieniu od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych
i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm., dalej: "ustawa
o rachunkowości") i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki, 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych, 5) wykonywanie czynności
w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki. Od 1 września 2017 r. przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit b u.s.o. odsyła do sfinansowania wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa
w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. ze zm., dalej: "Prawo oświatowe"). SKO podało dalej, że art. 90 u.s.o. został uchylony z dniem 31 grudnia 2017 r., a od dnia 1 stycznia 2018 r. kwestie dotyczące wydatkowania środków z dotacji zostały uregulowane w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
Spółka w okresie objętym postępowaniem administracyjnym organu I instancji prowadziła przedszkole, które w tym czasie uzyskało w dotację oświatową w łącznej kwocie 971.143, 43 zł.
Z treści statutu przedszkola wynika, że jego działalność finansowana była z: 1) opłat wnoszonych przez rodziców, za wyżywienie oraz za zajęcia dodatkowe
w przedszkolu, wykraczające poza bezpłatny program zajęć ich dzieci, 2) darowizn 3) opłat wnoszonych przez pracowników korzystających z wyżywienia, 4) innych źródeł takie jak np. środki unijne, festyny, kiermasze, zbiórki surowców wtórnych, 5) dotacji z Urzędu Miasta [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyciągów
z rachunków bankowych wynika, że dotacja z Urzędu Miasta [...] wpływała na rachunek bankowy [...]. Od kwietnia 2017 r, obsługę księgową przedszkola prowadziło biuro rachunkowe "C" [...] [...].
SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji w kwestii pobrania przez przedszkole dotacji w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 51.810,16 zł, uchylając w tej części decyzję i umarzając postępowanie w tym zakresie.
Na kwotę powyższą składają się następujące pozycje:
1. 12.359,82 zł pobrana za dwoje dzieci (K. W. za czerwiec i lipiec 2017 r. oraz K. P. za lipiec 2017 r.), posiadające orzeczenie
o potrzebie kształcenia specjalnego. Pomiędzy przedszkolem i rodzicami dzieci zostały podpisane umowy. Ponadto w dokumentacji zgormadzonej w sprawie znajduje się oświadczenie rodziców obu dzieci, że uczęszczały one do przedszkola we wskazanych miesiącach wraz z kopiami dowodów za wpłaty opłat za posiłki za ten okres. Zdaniem SKO nie można więc zasadnie było uznać, że dotację pobrano
w nadmiernej wysokości, pomimo braków odnotowania obecności tych dzieci
w dziennikach.
2. kwoty: 1457,16 zł, 12.535,50 zł oraz 25.457,68 zł związane z uczęszczaniem dzieci w różnych okresach na zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju
w niepełnym wymiarze godzinowym, mniejszym niż ustalone 8 godzin w miesiącu.
W ocenie SKO należało bowiem wziąć pod uwagę fakt stałej gotowości przedszkola do prowadzenia tych zajęć. Nieuczęszczanie dzieci na poszczególne zajęcia
w ramach wczesnego wspomagania rozwoju wiązało się z decyzją ich rodziców,
a nie niewłaściwym działaniem przedszkola w tym zakresie.
W zakresie dotacji w wysokości 168.901,13 zł określonej w decyzji organu
I instancji jako dotacja wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem SKO uznało, że część wykazanych kwot została błędnie zakwalifikowana jako wykorzystana niewłaściwie, a po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego oceniło, że przedszkole wykorzystało niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 137.022, 65 zł. Za prawidłowo wydatkowane uznało kwoty:
1. 15.330,07 zł część (2/3) wynagrodzenia brutto wraz pochodnymi M. M. S. (7 982,81 zł - za styczeń – marzec 2017 r.) oraz M. W. (7 437,26 zł za maj – wrzesień 2017 r.,) zatrudnionych na podstawie umów o pracę na stanowisku intendenta. Zdaniem SKO, przedszkole prawidłowo wydatkowało dotacje na wynagrodzenia pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków prowadzą ewidencję dzieci i naliczają opłaty, egzekwują od rodziców wpłaty, odbierają wyciągi bankowe, dokonują operacji gotówkowych oraz zaopatrują w materiały kancelaryjno-biurowe, prowadzą dokumentację wyżywienia pracowników, przyjmują pisma oraz udzielają informacji rodzicom. Sam fakt, że beneficjentem tych działań pracowniczych jest organ prowadzący nie świadczy o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Z prawidłowo odczytywanej treści art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. wynika bowiem, że sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego może następować z dotacji oświatowej. Zgodnie
z obowiązującymi w dacie wydatkowania dotacji przepisami wydatki na obsługę administracyjną oraz finansową przedszkola mogły być uznane za związane
z realizacją zadań organu prowadzącego. Dlatego też uznano, że powyższa kwota została wydatkowana prawidłowo. W ten sam sposób zakwalifikowano kwotę 345,59 zł stanowiącą część wynagrodzenia brutto wraz z pochodnymi za lipiec 2017 r. U. K. zatrudnionej na podstawie umowy o pracę na stanowisku nauczyciela wspomagającego za spełnienie obowiązków intendenta przebywającego na urlopie wypoczynkowym.
2. 5682,12 zł, na którą składają się wynagrodzenie brutto za październik, wynagrodzenie netto za listopad – grudzień 2017 r. wraz z pochodnymi za październik M. W.. SKO uznało, iż nie ma podstaw do oceny, że osoba ta nie świadczyła pracy na rzecz przedszkola czy też organu prowadzącego. Sam brak listy obecności, którą organ prowadzący uzasadniał przeoczeniem kontrolującego nie wskazuje na to, że ta osoba nie świadczyła pracy. Fakt zatrudnienia M. W. oraz wykonywania przez nią pracy na stanowisku intendenta był bowiem niewątpliwy. Dlatego też wypłata wynagrodzenia w ramach obowiązującej umowy o pracę nie mogła zostać uznana za nieprawidłowość po stronie organu prowadzącego.
3. 7059,68 zł wydatkowana za usługi księgowe w ramach prowadzenia księgi rachunkowej przez [...]
4. 27,44 zł – opłata za prowadzenie rachunku bankowego. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do ich wydatkowania nieprawidłowo – niezgodnie
z przeznaczeniem. Z dotacji oświatowej możliwe jest sfinansowanie wydatków za obsługę administracyjną oraz finansową przedszkoli (art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o.). Finansowanie zadań organu prowadzącego, za które należy uznać wydatkowanie środków na obsługę księgową, zostało dopuszczone przez przepisy obowiązujące
w dacie wydatkowania tych kwot. Również opłaty za prowadzenie rachunku bankowego mogą być uznane jako obsługa finansowa stanowiąca zadanie organu prowadzącego.
5. 3433,58 zł za usługi poligraficzne realizowane przez "D" sp. z o.o. (3254,58 zł) oraz Studio Fotograficzne [...] (179 zł) polegające na przygotowaniu druków
i materiałów dydaktycznych oraz edukacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 3d pkt 2 lit b u.s.o., a także z art. 35 ust. 1 pkt 2 lit b u.f.z.o. dotacje mogą być wydatkowane na środki służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu. Przedszkole mogło więc z dotacji opłacić druk książek do komunikacji alternatywnej, materiałów do kolorowania, naklejek ściennych z obrazkami komunikacyjnymi. Sam fakt posiadania przez przedszkole dwóch drukarek laserowych nie świadczył zaś o tym, że nie mogło wydatkować środków na przygotowanie przez firmy poligraficzne materiałów dydaktyczno-wychowawczych.
SKO podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji co do wydatkowania
z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wydatków w następujących kwotach:
1. 118.158 zł stanowiąca wynagrodzenie na podstawie 2 umów o współpracy i 11 faktur VAT za prowadzenie zajęć terapeutycznych przez I. sp. z o. o. dla dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W ocenie SKO, u.s.o. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia a także statut przedszkola nie przewidują możliwości prowadzenia zajęć w ramach realizacji podstawy programowej we współpracy z innym podmiotem. To na przedszkolu, przeznaczonym dla dzieci z autyzmem oraz niepełnosprawnością sprzężoną ciąży obowiązek samodzielnego realizowania i prowadzania zajęć terapeutycznych, stanowiących podstawę programową. Obowiązujący do 31 sierpnia 2017 r. art. 71 b u.s.o. precyzował, że podstawowym obowiązkiem przedszkola specjalnego jest kształcenie specjalne, obejmujące dzieci niepełnosprawne. Ustawa będąca w tym zakresie prawem bezwzględnie obowiązującym nie przewidywała możliwości zlecania prowadzenia kształcenia specjalnego przez firmę zewnętrzną. Uchylony art. 71 b u.s.o. został zastąpiony od 1 września 2017 r. przez art. 127 Prawa oświatowego (Dz. U. z 2023 r., poz. 900), jednakże jego brzmienie nie uległo znaczącej zmianie. Prowadzenie przez przedszkole działalności o charakterze dla niego podstawowym, wynikającym
z podstawy programowej, nie może być zlecane innym podmiotom, gdyż zaprzecza to istocie prowadzeniu tego rodzaju placówki. Przedszkole, aby mogło prawidłowo prowadzić swoją działalność jest zobligowane do zapewnienia bazy i kadry do prowadzenia zajęć z zakresu podstawy programowej.
2. 6170 zł – wynagrodzenie za przeprowadzenie zajęć z hipoterapii (10 faktur VAT) oraz imprez (2 faktury) przez Gospodarstwo Rolno-Hodowlane [...]" K. S..
3. 1680 zł – wynagrodzenie za przeprowadzenie zajęć z dogoterapii przez Fundację C. .
4.1360 zł – wynagrodzenie za prowadzenie dodatkowych zajęć kulturalno-edukacyjnych, zajęć muzycznych i plastycznych oraz dogoterapię przez Fundację N. .
5. 1060 zł – wynagrodzenie za przeprowadzenie zajęć w plenerze [...], na którą to kwotę składały się opłaty za obsługę gastronomiczną przez E. B. (500 zł), zajęcia warsztatowe przeprowadzone przez N. (400 zł),
a także zajęcia muzyczne przeprowadzone przez P. (160 zł). SKO argumentowało, iż wszystkie zostały przeznaczone na zajęcia o charakterze dodatkowym, nawet jeżeli związane były ze świadczeniem usług dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego i służyły wspomaganiu ich rozwoju i wychowania. Zajęcia te nie były prowadzone przez personel przedszkola. Nie jest dopuszczalne przez przepisy obowiązujące w datach wydatkowania środków, aby zajęcia obejmujące podstawowe obowiązki placówki realizowane były przez podmioty zewnętrzne. SKO podniosło, że stosownie do orzecznictwa nie podlegają finansowaniu z dotacji wydatki związane z zapłatą honorarium za występy artystyczne czy podobne zdarzenia, których odbiorcą są dzieci, gdyż finansowanie takie dotyczy tzw. "atrakcji", które z zasady są odpłatne
i oparte na zasadzie dobrowolności, związanej z koniecznością wniesienia opłaty. Finansowanie przedsięwzięć związanych z organizacją wycieczek, zabaw w plenerze, zajęć dodatkowych odbywać się powinno na zasadzie dobrowolnych wpłat rodziców, a nie z dotacji. W ocenie SKO uwzględnienie powyższych wydatków w ramach dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych w stosunku do placówek publicznych, co byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.
6. 5806,58 zł wydatkowana na zestaw komputerowy (2549 zł), drukarkę laserową (600 zł), wykładziny i dywan (1767,50 zł), zestaw akwariowy (309,90 zł), akcesoria dla lalki Barbie (329,98 zł), zestaw do produkcji błyszczyków (154,20), niciarki (96 zł). Uznając tę kwotę za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem SKO podało, że przedszkole nie potrafiło wykazać miejsca przechowywania wskazanych przedmiotów. W tym zakresie podzieliło ustalenia organu I instancji, podkreślając, że to organ prowadzący powinien w sposób nie budzący wątpliwości, jasny i przejrzysty wykazać, iż zakupione z dotacji oświatowej materiału biurowe
i dydaktyczne służą, czy też służyły dzieciom objętym opieką i wychowaniem.
7. 1066,97 zł wydatkowana na: materac (558 zł), deskorolkę (275 zł), grę ekonomiczną (64,99 zł), flipchart magnetyczno-suchościeralny. SKO zwróciło uwagę, że przedmioty te znajdowały się w pomieszczeniach I. sp. z o.o., a nie
w pomieszczeniach przedszkola. Zasadnie zatem organ I instancji podkreślił, że organ prowadzący nie wykazał, czyją własnością były wskazane przedmioty, a także czy mogły z nich korzystać dzieci objęte opieką i wychowaniem w przedszkolu. SKO wskazało, że I. sp. z o.o. prowadziła usługi w zakresie zajęć terapeutycznych dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla podmiotów zewnętrznych. Zakupione z dotacji przedmioty mogły więc być wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej, a nie w ramach zajęć w przedszkolu. W ramach prowadzonego postępowania organ prowadzący nie wykazał, że omawiane przedmioty były wykorzystywane przez dzieci uczęszczające do przedszkola, albowiem to one są zasadniczo finalnym beneficjentem dotacji.
8. 653,25 zł wydatkowana na zakup artykułów higienicznych, spożywczych, kosmetycznych do bieżącego używania przez osoby dorosłe, a także książek, zabawek dla dzieci (płatki kosmetyczne, napoje owocowe, soki, barwniki spożywcze, nektar, wata bawełniana, pianka do golenia, aromaty, skrzyneczka barbecue, koszulka, żele pod prysznic, pojemnik antybakteryjny, brokat, patyczki higieniczne, naklejki z pianki, ruchome oczka, naklejki auta, klej w płynie brokat, książka Skarbczyk melodii, torba, masy plastyczne, woda, mąka pszenna, piłka tęczowa, syropy owocowe, magnes, kawa, ryż, książka Wielkie Widowisko, Disney papier, olej rzepakowy, zmywaki kuchenne, fasola, mąka, farby akrylowe, kreda chodnikowa, kreda okrągła, piłka mix, książka Głośne dinozaury) zakupione w [...] dla realizacji zajęć edukacyjnych grupowych i zakończenia roku w stajni [...]". Zdaniem SKO ze środków z dotacji oświatowej nie można sfinansować imprezy typu integracyjnego dla dzieci i pracowników przedszkola w plenerze. Tego typu wydatki powinny być pokrywane ze środków własnych albo środków uzyskanych od rodziców, którzy godzą się na organizację zakończenia roku poza placówką edukacyjno-wychowawczą.
9. 846,45 zł stanowiąca część opłaty czynszowej sfinansowanej w pełnej kwocie (4 689,85 zł) przez przedszkole wobec Spółki za sierpień na podstawie faktury wystawionej w wykonaniu umowy najmu, pomimo uiszczenia przez Spółkę wobec spółdzielni mieszkaniowej – po uwzględnieniu nadpłaty za poprzednie okresy – na podstawie 2 faktur (3 843,40 zł) wystawionych w wykonaniu umowy najmu lokalu użytkowego pomiędzy Spółką a spółdzielnią, co oznacza, że Spółka zatrzymała dla siebie część środków pozyskanych z tego tytułu i nie zwróciła ich przedszkolu, gdyż na rachunku bankowym przedszkola nie ma przelewu przychodzącego w tym zakresie, co też wynika z wyjaśnienia złożonego w trakcie kontroli.
10. kwota 221,40 zł, która została wydatkowana omyłkowo przez przedszkole na rzecz I. sp. z o.o., a Spółka nie zwróciła jej na rachunek bankowy przedszkola.
W zakresie dotacji niewykorzystanej na łączną kwotę 515,58 zł, na którą składają się dwa wydatki 341,88 zł oraz 173,70 zł sfinansowane z dotacji oświatowej, jednakże nieudokumentowane stosownymi rachunkami lub fakturami SKO podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji, podkreślając, że obowiązkiem organu prowadzącego było prawidłowe udokumentowanie wszystkich ponoszonych wydatków. Braki w tym zakresie prowadzą do konieczności uznania, że wydatki takie stanowią tzw. dotację niewykorzystaną. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika, że faktury na wskazane wydatki nr [...] oraz [...] uległy zagubieniu i nie ma możliwości ich odtworzenia.
SKO wyjaśniło również, że zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Mając na uwadze wyrok NSA z dnia 3 lutego 2021 r., I GSK 1704/20, SKO stwierdziło, iż
w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach.
W skardze do Sądu Spółka zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia:
a) art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez poszanowania zasady praworządności, co wyrażało się w braku uwzględnienia wniosków dowodowych, których rozpoznanie miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla niej okoliczności;
b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy obu Instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia, tj.:
- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, nieuwzględnienie wniosków o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, oględzin oraz przesłuchania reprezentanta Spółki, przy jednoczesnym domaganiu się wyłącznie przedłożenia dowodów z dokumentów;
- oparcie zaskarżonej decyzji na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego, jak również niedostatecznym rozważeniu już zebranego materiału oraz oparcie się zasadniczo w całości na decyzji organu I instancji;
c) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego,
w szczególności dowolne i wybiórcze przeanalizowanie dokumentacji, stanowiącej jedyny dowód, jaki organy zgromadziły w toku postępowania administracyjnego;
d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, nieumożliwienie wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania, niewyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz niepoinformowanie o zamiarze wydania decyzji przez organ odwoławczy, co uniemożliwiło zajęcie końcowego stanowiska w sprawie;
e) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nieprzeprowadzenie przez SKO samodzielnie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji.
2. obrazę przepisów prawa materialnego:
a) art. 252 ust. 1 pkt. 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w rzeczywistości była ona wydatkowana na cele wskazane w u.f.z.o. oraz na zadania organu prowadzącego, które mogą być finansowane z dotacji oświatowej, a tym samym – przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących w związku z realizacją celów z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej;
b) art. 252 u.f.p. poprzez jednoczesne orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji niewykorzystanej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy
w zakresie kwoty 518.58 złotych nastąpiło wzajemne wykluczenie się, albowiem przesłanka "dotacja niewykorzystana" konsumuje przesłankę "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem".
W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie przedmiotowego postępowania w całości, a także o zwrot kosztów postępowania,
w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W jego ocenie, SKO przede wszystkim w toku postępowania pominęło wnioski dowodowe, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i jako takie winny zostać uwzględnione. Spółka nie miała możliwości wykazania miejsca przechowywania zakwestionowanych przedmiotów, gdyż wszelkie wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia oględzin przedszkola były pozostawiane bez rozpoznania. Pełnomocnik zwrócił uwagę na niekonsekwencję organów, które
z jednej strony wskazały, że Spółka nie wyjaśniła istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, a z drugiej – że żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz oględzin nie miało żadnych podstaw faktycznych, czym uniemożliwiły Spółce obronę swoich praw. Celem wykazania umiejscowienia zakupionych przedmiotów Spółka złożyła wniosek dowodowy o przeprowadzenie oględzin przedszkola, w toku którego chciała wszystkie przedmioty okazać.
Organy odmówiły przeprowadzenia wnioskowanych dowodów i podkreśliły, że postępowanie w sprawie dotacji opiera się na dowodach z dokumentów. Skoro przepisy k.p.a. wskazują na wszelakie źródła dowodowe, to postępowania dowodowego nie można ograniczać wyłącznie do jednej kategorii dowodów. Takie działanie jest rażącym pogwałceniem reguł postępowania. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana przed doręczeniem Spółce postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodów, co jawnie stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem pozbawiło ją możliwości wypowiedzenia się w sprawie – tym bardziej, że oczekiwała na możliwość wypowiedzi w toku rozprawy administracyjnej.
Pełnomocnik zwrócił też uwagę na przyjęte przez SKO założenie, że skoro zakupione z dotacji przedmioty tj. materac, deskorolka, gra ekonomiczna oraz flipchart magnetyczno-suchościeralny znajdowały się w pomieszczeniach I. sp. o.o. a nie w pomieszczeniach przedszkola, to mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej, a nie zajęć przedszkolnych. Mając wątpliwości co do tych istotnych okoliczności, SKO powinno przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, a nie rozstrzygać je na niekorzyść Spółki.
Pełnomocnik akcentował również prawo Spółki do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Zaznaczył, że sposób prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju i do ich prawidłowość powinieny być ocenione poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin dzienników zajęć WWR (dalej: "WWR") przy jednoczesnym okazaniu ich poszczególnych terapeutom i przyjęciu ich wyjaśnień, dzienników prowadzenia zajęć dydaktycznych, sposobu organizacji wyjść z wychowankami placówki poza siedzibę przedszkola, korzystania przez dzieci z tak przeprowadzanych terapii, czy zakupionego
z otrzymanej dotacji sprzętu. Powyższe okoliczności można ustalić wyłącznie
w oparciu o zeznania świadków, a nie w oparciu o dowody z dokumentów. Gdyby SKO przeprowadziło rozprawę administracyjną i dopuściło dowód z przesłuchania strony, ustaliłoby, że zajęcia organizowane przez Centrum I. były przeprowadzane głównie w siedzibie przedszkola, natomiast jedynie zajęcia
z udziałem zwierząt, czy to podczas hipoterapii czy też dogoterapii, były przeprowadzone poza przedszkolem z uwagi na ich charakter i logistykę. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków umożliwiłoby z kolei wyjaśnienie, a przez to i ustalenie zasadności prowadzenia niektórych zajęć bezpośrednio przy udziale rodziców. System pracy w terapii behawioralnej jest bardzo wymagający, dlatego też uczestniczenie rodzica w zajęciach nie tylko wpływa pozytywnie na proces kształcenia i rozwój dziecka, ale niejednokrotnie w ogóle umożliwia realizowanie terapii. Bez obecności rodzica realizowanie niektórych zajęć względem dziecka jest bądź niemożliwe, bądź znacznie utrudnione. Poznanie tych okoliczności nie jest możliwe wyłącznie w oparciu o samą dokumentację, albowiem niezbędna jest wiedza w zakresie sposobów prowadzenia terapii, a przy jej braku konieczne jest skorzystanie z dowodu z przesłuchania terapeutów czy choćby samych rodziców, którzy w praktyce tę wiedzę zdobyli.
Pełnomocnik w reasumpcji uzasadnienia zarzutów procesowych stwierdził, że SKO swoje rozstrzygnięcie oparło wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, opartych o protokół z przeprowadzonej kontroli, zatem w tym postępowaniu zasada dwuinstancyjności postępowania stała się jedynie iluzoryczna.
Odnosząc się do kwoty stanowiącej wynagrodzenie za prowadzenie zajęć terapeutycznych przez I. sp. z o.o., pełnomocnik nie zgodził się ze stwierdzeniem, jakoby zawarcie umowy cywilnoprawnej z podmiotem zewnętrznym sprawiało, że dotacja automatycznie została wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem. Jednostka oświatowa ma za zadanie zapewnić opiekę specjalistyczną dla dzieci. Zadanie to zostało zrealizowane przez organ prowadzący, bowiem opieka specjalistyczna dla dzieci została zapewniona poprzez terapeutów ze spółki I. sp. z o.o. Wynagrodzenie podmiotu realizującego zajęcia w formie wychowania przedszkolnego zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej jest zatem wydatkiem bieżącym i może zostać sfinansowane dotacją, co wprost wynika z treści art. 35 ust. 1 u.f.o.z. Skoro jest to wynagrodzenie dla terapeuty,
a terapeuta realizuje zadania dydaktyczne z zakresu kształcenia specjalnego, to wydatek ten nie tylko jest związany z kształceniem, wychowaniem i opieką, ale jest wprost takim właśnie wydatkiem. Nie ma natomiast znaczenia dla prawidłowości jego poniesienia rodzaj zawartej umowy. Istotne jest bowiem to, czy wydatek ten ma charakter wydatku bieżącego związanego z wychowaniem, kształceniem i opieką.
W ocenie pełnomocnika, bezsprzecznie z takim wydatkiem mamy do czynienia
w przypadku prowadzenia zajęć terapeutycznych dla dzieci z wczesnym wspomaganiem rozwoju i orzeczeniem o kształceniu specjalnym oraz prowadzenia warsztatów kreatywnych i sensorycznych. SKO nie wskazało nawet przepisu, który został naruszony oraz na czym owo naruszenie miałoby polegać.
Pełnomocnik podkreślił, że przedmiot umowy zawartej ze spółką "I. " nie dotyczył realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, lecz zajęć specjalistycznych: terapeutycznych i diagnostycznych. W konsekwencji Spółka skorzystała z usług podmiotów zewnętrznych celem osiągnięcia jak najlepszych efektów w zakresie organizacji kształcenia i wychowania dzieci niepełnosprawnych, usprawniania zaburzonych funkcji, rewalidacji i resocjalizacji oraz zapewniania specjalistycznej pomocy i opieki. Przepisy prawa w żaden sposób nie wykluczają możliwości realizowania w przedszkolu lub szkole zajęć terapeutycznych, specjalistycznych lub diagnostycznych przez podmiot, będący osobą prawną.
W świetle zapisów § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 9 sierpnia 2017 r. pomoc psychologiczno-pedagogiczna w przedszkolu może być świadczona również przez specjalistów niebędących nauczycielami, do których nie stosuje się art. 10a ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm. – dalej KN). W efekcie zasadniczo świadczenie pomocy pedagogicznej
w przedszkolu może następować na podstawie umowy cywilnoprawnej i może być wówczas rozliczana wystawionymi przez specjalistę fakturami VAT. Wynagrodzenie tych osób, będzie wówczas rozliczane w ramach dotacji na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o.
Zupełnie niezrozumiałym dla pełnomocnika jest również kwestionowanie kwot stanowiących wynagrodzenie za prowadzenie zajęć z hipoterapii, dogoterapii, za prowadzenie zajęć kulturalno-edukacyjnych, zajęć muzycznych i plastycznych, jak
i za zajęcia przeprowadzone w plenerze wymienionych w pkt. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Same zajęcia wprost wpisują się w dyspozycję art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W tym również zakresie nie przeprowadzono choćby dowodu z przesłuchania rodziców, którzy wszak mogliby potwierdzić lub zaprzeczyć tej tezie.
Pełnomocnik zwrócił nadto uwagę, że u.f.p. nie zawiera jakiegokolwiek wyłączenia w zakresie możliwości finansowania zajęć dodatkowych, a zgodnie
z utrwalonym zarówno w doktrynie i orzecznictwie poglądem istnieje możliwość poniesienia z dotacji oświatowej wydatków na zajęcia dodatkowe i uroczystości.
W tym zakresie bez znaczenia pozostaje argument, że zajęcia nie były prowadzone przez personel przedszkola, gdyż wykonywane były przez podmioty zewnętrzne. Istotne jest bowiem to, czy wydatek ten ma charakter wydatku bieżącego związanego z wychowaniem, kształceniem i opieką, a z takim wydatkiem mamy do czynienia
w przypadku zajęć związanych ze świadczeniem usług dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, które służyły wspomaganiu ich rozwoju i wychowania. Wszak zajęcia np. na basenie, w teatrze czy też np.
w planetarium również nie są realizowane przez personel szkoły czy przedszkola,
a chyba nikt nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że są to zajęcia wprost wpisujące się w zadania, jakie realizują tego typu jednostki oświatowe.
W zakresie zakupionych artykułów higienicznych, spożywczych, kosmetycznych, książek, zabawek dla dzieci, płatków kosmetycznych, napojów owocowych, barwników spożywczych, waty bawełnianej, brokatu, naklejek z pianki, mas plastycznych, magnesów, klejów w płynie, piłki tęczowej itp. pełnomocnik stwierdził, że wydatki z tego tytułu stanowią wydatki bieżące i są potrzebne w każdej jednostce oświatowej do wykonywania prac plastycznych przez dzieci, a ich celowość w świetle art. 30 ust. 1 u.f.z.o. nie może być kwestionowana, nawet gdy zostały one wykorzystane poza siedzibą przedszkola, poprzez zorganizowanie imprezy typu integracyjnego w stajni [...]", w której prowadzone są zajęcia
z hipoterapii, która jest metodą rehabilitacji psychoruchowej.
W zakresie kont bankowych pełnomocnik wskazał, że w myśl art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacja przekazywana jest na rachunek bankowy placówki otwierany przez organ prowadzący daną jednostkę oświatową. Niemniej jednak przepis ten mówi wyłącznie o rachunku bankowym, na który przekazywana jest dotacja oświatowa dla danej jednostki oświatowej, nie wskazuje zaś konieczności pokrywania wydatków danej placówki również z tego konkretnego rachunku.
Tym samym w żaden sposób nie sposób uznać, że pojęcie rachunku, na który wpłacana jest dotacja musi być utożsamiane z rachunkiem bankowym, służącym do dokonywania wydatków związanych z zapewnieniem właściwym warunków nauki
i wychowania w danej placówce oświatowej. Brak zatem jakichkolwiek przeszkód, aby po otrzymaniu dotacji mogła być ona wydatkowana za pośrednictwem innych rachunków organu prowadzącego, zwłaszcza że jednostka oświatowa nie ma osobowości prawnej, nie może być zatem również dysponentem żadnego rachunku bankowego. Wskazywanie, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem z uwagi na to, że wydatki nie były dokonywane z konta, na które sama dotacja wpływała stanowi nieuzasadnioną nadinterpretację SKO, która nie tylko jest niezgodna z przepisami u.f.z.o, lecz również nie znajduje swojego odzwierciedlenia w doktrynie oraz orzecznictwie sądowo administracyjnym.
Reasumując powyższe – zdaniem pełnomocnika – wszystkie zakwestionowane przez SKO kwoty były zgodne z katalogiem wydatków określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Przepis ten nie nakazuje wydatkowania na cele bezpośrednio związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz na realizację zadań przedszkola, a wydatki obejmują każdy wydatek poniesiony na cele jego działalności.
Pełnomocnik wskazał również, iż wobec uznania, iż część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, konieczne dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji jest określenie wysokości dotacji podlegającej rozliczeniu. Nie jest możliwe bowiem multiplikowanie tej samej wartości jako dotacji pobranej
w nadmiernej wysokości (niewykorzystanej) oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem. Kwota dotacji niewykorzystanej w całości konsumuje dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. SKO tej okoliczności nie dostrzegło i de facto obowiązkiem zwrotu tej samej kwoty obciążyło Spółkę podwójnie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), tj.
w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych, przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu rozumie się wydatki budżetowe, nie będące wydatkami majątkowymi.
W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa
w pkt 1 lub pkt 2. W art. 252 ust. 5 u.f.p. ustawodawca przyjął, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie zaś z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Podkreślenia wymaga, że brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. M. Stawiński, Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Stosownie do art. 90 ust. 3d u.s.o. omawiane dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań między innymi przedszkola niepublicznego. W takim przypadku dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących przedszkoli, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa
w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe – z wyjątkiem wydatków na inwestycje
i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w przedszkolach, c) sprzęt sportowy
i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne
i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Dla ścisłości wymaga odnotowania, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 sierpnia 2017 r. w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. ustawodawca mówił o zadaniach organu prowadzącego w rozumieniu art. 5 ust. 7, który stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych
i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki
i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym
w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy
o rachunkowości i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.
Od 1 września 2017 r. ustawodawca w art. 1 Prawa oświatowego ustanowił, że system oświaty zapewnia w szczególności:
- realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku
i osiągniętego rozwoju (pkt 1);
- wychowanie rozumiane jako wspieranie dziecka w rozwoju ku pełnej dojrzałości
w sferze fizycznej, emocjonalnej, intelektualnej, duchowej i społecznej, wzmacniane
i uzupełniane przez działania z zakresu profilaktyki problemów dzieci i młodzieży (pkt 3);
- możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty (pkt 4);
- dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej
i specjalnych form pracy dydaktycznej (pkt 5);
- możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 6);
- opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (pkt 7);
- upowszechnianie wśród dzieci i młodzieży wiedzy i umiejętności niezbędnych do aktywnego uczestnictwa w kulturze i sztuce narodowej i światowej (pkt 13);
- upowszechnianie wśród dzieci i młodzieży wiedzy o zasadach zrównoważonego rozwoju oraz kształtowanie postaw sprzyjających jego wdrażaniu w skali lokalnej, krajowej i globalnej (pkt 15);
- kształtowanie u uczniów postaw przedsiębiorczości i kreatywności sprzyjających aktywnemu uczestnictwu w życiu gospodarczym, w tym poprzez stosowanie
w procesie kształcenia innowacyjnych rozwiązań programowych, organizacyjnych lub metodycznych (pkt 18);
- przygotowywanie uczniów do wyboru zawodu i kierunku kształcenia (pkt 19);
- warunki do rozwoju zainteresowań i uzdolnień uczniów przez organizowanie zajęć pozalekcyjnych i pozaszkolnych oraz kształtowanie aktywności społecznej
i umiejętności spędzania czasu wolnego (pkt 20).
Trzeba mieć na uwadze, że art. 90 u.s.o. został uchylony przez art. 80 pkt 16 ustawy z dnia 27 października 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 2203) zmieniającej u.s.o. z dniem 1 stycznia 2018 r.
Od dnia 1 stycznia 2018 r. kwestie dotyczące wydatkowania środków z dotacji zostały uregulowane w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły
i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:
- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa
w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela –
w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego,
o których mowa w art. 21 ust. 1,
- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa
w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela –
w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego,
o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci i młodzieży, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne
i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
W myśl art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki
i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym: 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie: 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne
i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji
o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły (przedszkola) czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r., II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1002/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako ,,CBOSA").
W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane
w przepisach u.f.z.o. – niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki – winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że aktualnie, po reformatoryjnej decyzji SKO, spór w sprawie dotyczy wykorzystania przez Przedszkole dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 137.022,65 zł oraz dotacji oświatowej niewykorzystanej w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2018r. w kwocie 515,58 zł.
Wśród zakwestionowanych wydatków jako poniesionych niezgodnie
z przeznaczeniem znaczącą pozycję zajmuje kwota 118.158 zł, stanowiąca wynagrodzenie na podstawie 2 umów o współpracy i 11 faktur VAT za prowadzenie zajęć terapeutycznych przez I. sp. z o.o.
SKO za organem I instancji uznało, że u.s.o., wydane na jej podstawie rozporządzenia oraz statut przedszkola nie przewidują możliwości prowadzenia zajęć w ramach realizacji podstawy programowej we współpracy z innym podmiotem, gdyż to na przedszkolu, będącym przedszkolem specjalnym przeznaczonym dla dzieci
autyzmem oraz niepełnosprawnością sprzężoną ciąży obowiązek samodzielnego realizowania i prowadzania zajęć terapeutycznych, stanowiących podstawę programową. W szczególności podkreśliło, że skoro obowiązujący do 31 sierpnia 2017 r. art. 71b u.s.o. jako podstawowy obowiązek przedszkola specjalnego wskazywał kształcenie specjalne obejmujące dzieci niepełnosprawne, to tym samym nie przewidywał możliwości zlecania prowadzenia kształcenia specjalnego przez firmę zewnętrzną w stosunku do podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie przedszkola. Uchylony art. 71b u.s.o. został zastąpiony od 1 września 2017 r. przez art. 127 Prawa oświatowego, jednakże jego brzmienie nie uległo znaczącej zmianie. Zdaniem SKO, prowadzenie działalności przez przedszkole o charakterze dla niego podstawowym, wynikającym z podstawy programowej, nie może być zlecane innym podmiotom, gdyż zaprzecza to istocie prowadzeniu tego rodzaju placówki. Aby prawidłowo prowadzić swoją działalność, przedszkole jest zobligowane do zapewnienia bazy i kadry do prowadzenia zajęć z zakresu podstawy programowej.
Spółka nie zgadzając się z tym stanowiskiem argumentowała, że jednostka oświatowa ma za zadanie zapewnić opiekę specjalistyczną dla dzieci, co zostało zrealizowane przez organ prowadzący, bowiem opieka specjalistyczna dla dzieci została zapewniona poprzez terapeutów ze spółki I. . Wynagrodzenie realizującego zajęcia w formie wychowania przedszkolnego podmiotu, zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej, było wydatkiem bieżącym i mogło zostać sfinansowane dotacją, co wprost wynika z treści art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Skoro było to wynagrodzenie dla terapeuty, a terapeuta realizował zadania dydaktyczne z zakresu kształcenia specjalnego, to wydatek ten nie tylko był związany z kształceniem, wychowaniem i opieką, ale wprost był takim właśnie wydatkiem, zwłaszcza że dotyczył on prowadzenia zajęć terapeutycznych dla dzieci z WWR i orzeczeniem
o kształceniu specjalnym oraz prowadzenia warsztatów kreatywnych
i sensorycznych, zaś SKO nie wskazało nawet przepisu, który został naruszony ani na czym owe naruszenie miałoby polegać.
Spółka stwierdziła przy tym, że jakość opieki i udzielanej pomocy oraz specyfika pracy placówki jako przedszkola specjalnego zapewniającego kształcenie, wychowanie i opiekę dużej liczbie dzieci z niepełnosprawnością wymaga zdecydowanie ponadnormatywnej pracy nad organizacją procesu kształcenia. Nie ulega wątpliwości, że przedmiot umowy zawartej ze spółką "I. " nie dotyczył realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, lecz zajęć specjalistycznych: terapeutycznych i diagnostycznych. W konsekwencji przedszkole korzystało z usług podmiotów zewnętrznych celem osiągnięcia jak najlepszych efektów w zakresie organizacji kształcenia i wychowania dzieci niepełnosprawnych, usprawniania zaburzonych funkcji, rewalidacji i resocjalizacji oraz zapewniania specjalistycznej pomocy i opieki.
Sąd tę argumentację podziela w pełni.
Jakkolwiek zgodzić się trzeba ze stanowiskiem SKO, że przedszkole, aby prawidłowo prowadzić swoją działalność, musi zapewnić bazę i kadrę do prowadzenia zajęć z zakresu podstawy programowej, to jednak w pewnym zakresie może korzystać z pracy podmiotów zewnętrznych, nie jest to bowiem prawnie zakazane. Przepisy prawa w żaden sposób nie wykluczają bowiem możliwości realizowania w przedszkolu lub szkole zajęć terapeutycznych, specjalistycznych lub diagnostycznych przez podmiot, będący osobą prawną. Oczywistym jest, że specjaliści, terapeuci, diagności, pracownicy obsługi oraz administracji mogą zostać zatrudnieni w oparciu również o umowy cywilnoprawne, na co wprost wskazuje treść art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. Przepis ten stanowi, że przez wydatki, o których mowa
w ust. 4, należy rozumieć w przypadku: przedszkoli, oddziałów przedszkolnych
w szkołach podstawowych oraz szkół, niewymienionych w pkt 1, innych form wychowania przedszkolnego oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych – wydatki na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeniach
o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, indywidualnych programach zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego oraz indywidualnych programach edukacyjno-terapeutycznych, o których mowa w art. 127 ust. 3 Prawa oświatowego, a także – zapewnienie warunków ich realizacji.
Ustęp 4 tej regulacji stanowi z kolei, że dotacja, o której mowa w art. 16-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na uczniów oddziałów integracyjnych
w szkołach może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych
z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 Prawa oświatowego oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 Prawa oświatowego.
Jak wynika z art. 127 Prawa oświatowego, kształceniem specjalnym obejmuje się młodzież i dzieci niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio
w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7.
Zgodnie z ust. 3 art. 127 Prawa oświatowego uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego
i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego, uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10. Z kolei z ust. 4 tego artykułu wynika, że
w zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1 (objętym kształceniem specjalnym), organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę.
Z korelacji wskazanych norm prawnych wnioskować należy, że ustawodawca nakłada szeroko rozumiane powinności, związane z zapewnieniem kształcenia specjalnego dla ucznia (tu: przedszkolaka), które zostały przypisane organowi prowadzącemu placówkę oświatową.
W ocenie Sądu, z powyższymi regulacjami Prawa oświatowego
w funkcjonalnym związku pozostają wymienione na wstępie regulacje prawne art. 35 ust. 4 i 5 pkt 2 i 3 u.f.z.o., normujące sposób wykorzystania dotacji, w tym przez niepubliczne przedszkola, o których mowa w art. 17 tej ustawy. Z zestawienia wskazanych wyżej norm prawnych Prawa oświatowego i u.f.z.o. wynika, że organ prowadzący jest uprawniony do stosowania form wsparcia dla ucznia, adekwatnych do jego indywidualnych potrzeb, przy czym finansowanie określonych form wsparcia jest możliwe z dotacji przekazywanej na ucznia posiadającego orzeczenie
o potrzebie kształcenia specjalnego.
W konsekwencji za uzasadnione należy uznać stanowisko Spółki, że możliwe było finansowanie z dotacji wydatków związanych z zajęciami prowadzonymi przez "terapeutów zewnętrznych". Zajęcia te stanowiły niewątpliwie formę wsparcia dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Jak słusznie podkreślił pełnomocnik, przedmiot umowy zawartej ze spółką "I. " nie dotyczył realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, lecz zajęć specjalistycznych: terapeutycznych i diagnostycznych. Przedszkole, korzystając
z usług podmiotów zewnętrznych, realizowało cel osiągnięcia jak najlepszych efektów w zakresie organizacji kształcenia i wychowania dzieci niepełnosprawnych, usprawniania zaburzonych funkcji, rewalidacji i resocjalizacji oraz zapewniania specjalistycznej pomocy i opieki. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustawodawca w przepisie art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Prowadzenie zatem zajęć przez wyspecjalizowanych terapeutów pochodzących z firm zewnętrznych wpisuje się – zdaniem Sądu – w zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym.
Zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organów obu instancji sugerujące, jakoby przedszkole "zleciło innym podmiotom" prowadzenie działalności
o charakterze dla niego podstawowym, wynikającym z podstawy programowej. Jest to sformułowanie całkowicie nieudolne, przede wszystkim w kontekście zawartych ze spółką "I. " umów. Przedszkole korzystało z usług podmiotów zewnętrznych celem osiągnięcia jak najlepszych efektów w zakresie organizacji kształcenia
i wychowania dzieci niepełnosprawnych, usprawniania zaburzonych funkcji, rewalidacji i resocjalizacji oraz zapewniania specjalistycznej pomocy i opieki. I na pewno na ich rzecz "nie zrzekło się podstawy programowej".
Co nadto istotne, stosowanie wskazanej formy wsparcia będzie prawidłowe nie tylko w kontekście zadań przypisanych do realizacji w zakresie przedmiotowym organowi prowadzącemu placówkę, lecz także pozostaje w zgodzie z normami Prawa oświatowego, które nakładają powinność na organ prowadzący zapewnienia warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym.
Warto odnotować w tym miejscu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gdańsku w wyroku z dnia 25 maja 2022 r., I SA/Gd 1744/21 (CBOSA) uznał, iż wydatki dotyczące zapewnienia wsparcia pedagogicznego i merytorycznego
w zakresie prowadzenia szkoły w całości zostały przeznaczone na zadania oświatowe i były wydatkami, znajdującymi się w katalogu określonym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
W ocenie Sądu, w sytuacji, w której organy nie zakwestionowały faktycznego wykonania usług przez spółkę "I. ", a jedynie uznały, że wydatek z tego tytułu został poniesiony niezasadnie, uzasadnione było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie określenia wysokości wypłaconego wynagrodzenia przewidzianego pod kątem zasadności poniesionego wydatku i zakresu dokonanych czynności. Brak zbadania tych kwestii pomimo niekwestionowania przez organy wykonania usług opisanych w umowach skutkuje zasadnością zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zwrócić trzeba przy tym uwagę, że organy podczas zajęć prowadzonych przez spółkę "I. nie zanegowały w żaden sposób braku jakiegokolwiek nienależytego sprawowania opieki nad dziećmi uczęszczającymi do przedszkola, przy jednoczesnym kwestionowaniu pokrywania kosztów terapeutów świadczących na rzecz tych dzieci opiekę.
Sąd nie podziela także zapatrywania organów co do wydatkowania kwoty 6170 zł tytułem wynagrodzenia za przeprowadzenie zajęć z hipoterapii (10 faktur VAT) oraz imprez (2 faktury) przez Gospodarstwo Rolno-Hodowlane [...]" K. S., 1680 zł wynagrodzenia za przeprowadzenie zajęć
z dogoterapii przez Fundację C. , [...] zł wynagrodzenia za prowadzenie dodatkowych zajęć kulturalno-edukacyjnych, zajęć muzycznych i plastycznych oraz dogoterapię przez Fundację N. oraz [...] zł wynagrodzenia za przeprowadzenie zajęć w plenerze [...], na którą to kwotę składały się opłaty za obsługę gastronomiczną przez E. B. (500 zł), zajęcia warsztatowe przeprowadzone przez N. (400 zł), a także zajęcia muzyczne przeprowadzone przez P. (160 zł).
SKO uznało, że wydatki na wskazane cele stanowiły wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Argumentowało, że powyższe kwoty wydatkowane zostały na zajęcia o charakterze dodatkowym, nawet jeżeli związane były ze świadczeniem usług dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego i służyły wspomaganiu ich rozwoju i wychowania. Nie prowadził ich personel przedszkola, gdyż wykonywane były przez podmioty zewnętrzne.
Z powołaniem się na orzecznictwo SKO wyjaśniło, że nie podlegają finansowaniu
z dotacji wydatki związane z zapłatą honorarium za występy artystyczne czy podobne zdarzenia, których odbiorcą są dzieci, gdyż finansowanie takie dotyczy tzw. "atrakcji", które z zasady są odpłatne i oparte na zasadzie dobrowolności, związanej z koniecznością wniesienia opłaty. Wydatki na wskazane powyżej zajęcia, prowadzone przez zewnętrzne podmioty należało uznać za zajęcia dodatkowe, jakie co do zasady mogą być organizowane w ramach działalności przedszkoli, jednakże opłata za ich przeprowadzenie nie może być dokonywana
z dotacji oświatowej, a jedynie z dobrowolnych wpłat rodziców i opiekunów dzieci.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu takiego nie podziela.
Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że – wbrew argumentom SKO – ustawowe cele analizowanych dotacji oświatowych dla niepublicznych przedszkoli
w żadnym razie nie nawiązują do podziału zajęć na podstawowe i dodatkowe oraz na takie zajęcia, które stanowią atrakcje i atrakcjami nie są.
Wpłaty od rodziców dzieci, uczęszczających do niepublicznych przedszkoli, do których nawiązało SKO powołując się na statut przedszkola, nie pozbawiają prawa do uzyskania dotacji oświatowej i do wykorzystania jej na cele określone w ustawach. SKO nie wymieniło przepisu prawa u podstaw argumentu, że realizację ustawowych zadań przedszkoli niepublicznych powinni finansować rodzice, a nie dotacja. Ustawodawca nie wprowadził rozwiązania, według którego dotacja oświatowa miałaby przysługiwać na rzecz prowadzenia niepublicznego przedszkola tylko
w takim zakresie, którego rodzice dzieci nie chcą bądź nie mogą sfinansować. Ustawodawca uregulował mechanizm kalkulacji wysokości dotacji oświatowych dla przedszkoli niepublicznych (art. 90 ust. 1 i nast. u.s.o.) oraz przeznaczenie tak wyliczonych dotacji oświatowych (art. 90 ust. 3b u.s.o.) bez nawiązania do wpłat ze strony rodziców dzieci, uczęszczających do niepublicznych przedszkoli. Przeznaczenie dotacji oświatowej wyznaczają wyłącznie przytoczone wyżej ustawowe regulacje, nie zaś standardy funkcjonowania innych przedszkoli publicznych bądź niepublicznych.
W ocenie Sądu, z perspektywy art. 5 ust. 7 u.s.o., a od 1 września 2017 r. art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego kluczowe znaczenie ma okoliczność, czy zakwestionowane wydatki służyły: rozwojowi fizycznemu, emocjonalnemu
i intelektualnemu dzieci, poszerzaniu ich wiedzy o świecie w sposób adekwatny do wieku, a więc do zdolności koncentracji, przyswajania i rozumienia informacji; wyrabianiu potrzeby kontaktu z nauką, kulturą, sztuką, sportem, przyrodą
i zwierzętami, a z szerszej perspektywy umiejętności funkcjonowania w życiu społecznym; rozbudzaniu wyobraźni i zainteresowań dzieci; poznawaniu ich predyspozycji i talentów.
Zdaniem Sądu, edukacji przedszkolnej nie można zasadnie zawężać tylko do podstawowej opieki nad dziećmi, sprawowanej przez pracowników przedszkola
w siedzibie przedszkola, jak to uczyniły organy. Edukacja przedszkolna bez wątpienia obejmuje: z jednej strony – wizyty w przedszkolu przedstawicieli świata kultury, sztuki, nauki, różnych zawodów oraz różnorodne zajęcia (sportowe, artystyczne), z drugiej zaś – wyjścia czy wyjazdy poza siedzibę przedszkola, które pozwalają dzieciom poznać otaczającą ich rzeczywistość, dają okazję do bezpośredniego kontaktu ze sztuką, nauką, kulturą, przyrodą, różnorodnymi sferami działalności społecznej, zawodowej. Wszystkie te przejawy aktywności
w prowadzeniu przedszkola niepublicznego służą wieloaspektowemu rozwojowi dzieci, poszerzają ich wiedzę o świecie, uczą społecznej aktywności, przygotowują do podjęcia edukacji już na poziomie szkolnym i tworzą podstawy do podejmowania w przyszłości najwłaściwszych wyborów życiowych.
SKO wprawdzie powołało rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. oraz z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. poz. 1257; Dz. U. poz. 1635), ale ograniczyło się jedynie do wskazania wymiaru godzin zajęć w ramach wczesnego wspomagania.
Nie te jednak okoliczności są istotne z punktu widzenia istoty sprawy.
Nie można zapominać, że przedszkole, którego dotyczy spór jest placówką specjalną, tym więc bardziej jego wychowankowie potrzebują z jednej strony większego zainteresowania personelu, a z drugiej również dopasowania zajęć do ich potrzeb, między innymi poprzez zapewnienie ich różnorodności i dostarczeniu pozytywnych bodźców rozwojowych. Musi być bowiem oczywiste, że dzieci z WWR wymagają nie tylko "zwykłej" opieki, ale przede wszystkim podejmowania szeregu czynności polegających na pobudzaniu psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka od chwili wykrycia niepełnosprawności do czasu podjęcia nauki w szkole. Zakres tego oddziaływania może być bardzo różny, w zależności od zdiagnozowanych przez specjalistów deficytów rozwojowych.
Jak wynika z uzasadnienia do projektu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, zasadniczą zmianą, jaka zachodzi w projektowanym rozporządzeniu w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym jest wskazanie, że potrzeby dziecka obejmowanego tym rodzajem wsparcia rozpoznawane są w kontekście funkcjonowania dziecka i jego rodziny, ukierunkowane na rozwijanie aktywności
i uczestnictwa dziecka w życiu społecznym oraz likwidowanie barier w środowisku ograniczających jego funkcjonowanie. Potrzeby dziecka i jego rodziny powinny być bowiem postrzegane nie tylko jako wynik działania czynników tkwiących w samym dziecku, ale także jednoczesnego oddziaływania tych uwarunkowań, które składają się na kontekst społeczny, w jakim funkcjonuje dziecko. Uwzględnienie wpływu czynników środowiskowych – zarówno barier, jak i czynników wspierających – wpływa na jakość wsparcia udzielanego dziecku. Koniecznością jest zatem rozpoznanie sytuacji i warunków, które determinują to jak dziecko funkcjonuje, przyczyn ograniczających lub wspierających optymalne funkcjonowanie dziecka, umożliwi to bowiem zniwelowanie lub skompensowanie tych uwarunkowań środowiskowych, które mogą stanowić barierę dla poprawy funkcjonowania dziecka. W celu rozwijania kompetencji społecznych i komunikacyjnych przygotowujących dziecko do funkcjonowania w grupie proponuje się, aby zajęcia w ramach wczesnego wspomagania prowadzone były w formie grupowej, z udziałem ich rodzin lub innych dzieci objętych wczesnym wspomaganiem.
Co do zasady edukacja, zwłaszcza najmłodszych dzieci, powinna być więc atrakcyjna, bo tylko wówczas działa na wyobraźnię dzieci, skutecznie zachęca do poznawania świata, zdobywania wiedzy, pełnego uczestniczenia w życiu społecznym, wnoszenia własnego wkładu i buduje właściwe wzorce – a przez to realizuje przypisane edukacji ustawowe cele i zadania. Tym więc jeszcze "bardziej atrakcyjna" i dopracowana powinna być dla dzieci z WWR.
Dotychczasowe stanowisko organów w żaden sposób nie nawiązuje do ustawowych zadań, jakie ma realizować niepubliczne przedszkole. Nie przedstawiono żadnego argumentu, mającego świadczyć o tym, że sporne wydatki nie zostały poniesione na cele przedszkola, a ściślej na rzecz rozwoju i edukacji dzieci. W zasadzie ograniczono się do celów działalności przedszkoli niepublicznych wyłącznie do zapewnienia dzieciom bezpiecznego miejsca pobytu przez kilka godzin dziennie. Jednak – jak to zostało wykazane wyżej – ustawodawca zdecydowanie szerzej uregulował cele działalności oświatowej, także w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli, w tym również takich, w których przebywają dzieci
z WWR. Te ostatnie zwłaszcza potrzebują zajęć wspomagających psychomotorykę, sferę komunikacji, mowy i języka, funkcjonowanie zmysłów dziecka, itd.
Zdaniem Sądu w takie właśnie zajęcia wpisują się: hipoterapia, dogoterapia, zajęcia muzyczne, plastyczne, taneczne, gastronomiczne itd. Wszystkie one bowiem w niewątpliwy sposób przyczyniają się do optymalnego funkcjonowania dziecka (por. także wyroki WSA: w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r., VIII SA/Wa 65/20 oraz
w Lublinie z dnia 17 lutego 2023 r., I SA/Lu 633/22).
W tym zakresie bez znaczenia pozostaje argument SKO, że zajęcia nie były prowadzone przez personel przedszkola. Istotne jest bowiem to, czy wydatki miały charakter wydatku bieżącego związanego z wychowaniem, kształceniem i opieką. Zasadnie twierdzi pełnomocnik Spółki, że "bezsprzecznie z takimi wydatkami mamy do czynienia w przypadku zajęć związanych ze świadczeniem usług dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, które służyły wspomaganiu ich rozwoju i wychowania".
Ponadto w kwestii zakwestionowanych wydatków na obsługę gastronomiczną trzeba zważyć, że nie były to posiłki serwowane w stołówce przedszkolnej, ale wyżywienie w związku z zajęciami prowadzonymi dla dzieci poza siedzibą przedszkola. To oznacza, że – co do zasady – takie wydatki mogły zostać objęte refundacją z dotacji, gdyż w świetle niepodważonych przez organy wyjaśnień Spółki, realizowały zadania w zakresie wychowania i opieki w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
Odnosząc się do zakwestionowanej kwoty 5806,58 zł przeznaczonej na zestaw komputerowy, drukarkę laserową, wykładziny i dywan, zestaw akwariowy, akcesoria dla lalki Barbie, zestaw do produkcji błyszczyków oraz niciarki organy wskazały, iż nie można jej uznać za wydatkowaną zgodnie z przeznaczenie, gdyż Spółka nie potrafiła wykazać miejsca przechowywania przywołanych przedmiotów,
a to ona powinna w sposób nie budzący wątpliwości, jasny i przejrzysty wykazać, że zakupione z dotacji oświatowej materiału biurowe i dydaktyczne służą dzieciom objętym opieką i wychowaniem w przedszkolu.
W ocenie Sądu, stanowisko organów kwestionujące wydatkowanie dotacji na zakup tych przedmiotów jest nieprawidłowe.
Zasadnie podnosi pełnomocnik, że Spółka nie miała możliwości wykazania miejsca przechowywania przedmiotów, bowiem wszelkie wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia oględzin placówki nie zostały uwzględnione. Słusznie zwrócono też uwagę na niekonsekwencję organów, które z jednej strony wskazały na niewyjaśnienie przez Spółkę istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, a z drugiej strony oceniły, że żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz oględzin nie miało żadnych podstaw faktycznych i stały na stanowisku, że postępowanie administracyjne w sprawie dotacji opiera się w przeważającej części na dowodach
z dokumentów. Trudno sobie nawet wyobrazić, w jaki sposób dokumentem można dowieść miejsca przechowywania przedmiotów, o których wyżej mowa. Celem wykazania umiejscowienia zakupionych przedmiotów Spółka złożyła wniosek dowodowy o przeprowadzenie oględzin, w toku których chciała wszystkie przedmioty okazać. W związku z powyższym stanowisko organów, przy jednoczesnym pominięciu wniosków dowodowych zaoferowanych przez Spółkę, skutkujące przyjęciem, że wydatki na te przedmioty nie zostały właściwie wykorzystane, narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Kolejną zakwestionowaną pozycję stanowi kwota 1066,97 zł, na którą składają się wydatki na zakup: materaca, deskorolki, gry ekonomicznej oraz flipchartu magnetyczno-suchościeralnego.
SKO stwierdziło, że wydatkowana ona została niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż powyższe przedmioty znajdowały się w pomieszczeniach I. sp. z o.o.,
a nie w pomieszczeniach przedszkola, organ prowadzący nie wykazał, czyją własnością one były ani też czy mogły z nich korzystać dzieci objęte opieką
i wychowaniem w placówce. Zdaniem SKO, skoro I. sp. z o.o. prowadziła usługi w zakresie zajęć terapeutycznych dla dzieci posiadających orzeczenie
o potrzebie kształcenia specjalnego, to zakupione z dotacji przedmioty mogły być wykorzystywane do prowadzenia jej działalności gospodarczej, a nie w ramach zajęć w przedszkolu.
Stanowisko powyższe nie zostało jednak poprzedzone żadnym postępowaniem dowodowym, zatem narusza przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Przyjęcie bowiem założenia, że wskazane przedmioty "mogły" być wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej [...] sp. z o.o. samo w sobie nie oznacza, że były w taki sposób wykorzystane. Bez jednoznacznego ustalenia tej kwestii założenie SKO miało zatem charakter czysto hipotetyczny, oparty jedynie na niczym nieuzasadnionym domniemaniu.
Za niezgodnie z przeznaczeniem uznano również wydatkowanie z dotacji kwoty 653,25 zł na zakup artykułów (szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji) zakupionych w [...] dla realizacji zajęć edukacyjnych grupowych i zakończenia roku w stajni [...]". Zdaniem SKO ze środków z dotacji oświatowej nie można sfinansować imprezy typu integracyjnego dla dzieci i pracowników przedszkola
w plenerze. Tego typu wydatki powinny być pokrywane ze środków własnych przedszkola albo środków uzyskanych od rodziców, godzących się na organizację zakończenia roku poza placówką edukacyjno-wychowawczą.
Zdaniem Sądu, impreza typu integracyjnego w plenerze dla dzieci
i pracowników przedszkola, wpisuje się jak najbardziej wprost w realizowanie podstawy programowej, a tym samym możliwe jest finansowanie takiego wydarzenia dotacją. Tego typu imprezy niewątpliwie służą zacieśnianiu więzi międzyludzkich, co dla dzieci objętych kształceniem specjalnym nabiera jeszcze większego znaczenia.
Z niekwestionowanych wyjaśnień Spółki wynika, że opisana wyżej impreza była zorganizowana w stajni [...]", w której prowadzone były zajęcia z hipoterapii. Skoro program nauczania wychowania przedszkolnego obejmuje m.in społeczną
i poznawczą aktywność dziecka w środowisku naturalnym i jemu przyjaznym, to implikuje to także konieczność prowadzenia zajęć w szeroko rozumianym "terenie". Organy nie podważyły twierdzenia, że zajęcia z użyciem zakupionych przedmiotów przeprowadzone zostały na rzecz dzieci uczęszczających do przedszkola, chociaż poza jego siedzibą. Natomiast samą możliwość pokrycia omawianych wydatków
z dotacji zanegowały tylko dlatego, że zajęcia odbyły się w plenerze. Z taką przyczyną zakwestionowania wydatków Sąd się nie zgadza.
Reasumując, w ocenie Sądu, tak długo, jak długo organ prowadzący jest
w stanie wykazać, że poniesione wydatki przyczyniają się do polepszenia funkcjonowania placówki oświatowej w sferze realizacji przez nią zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, można uważać je za wydatki kwalifikowalne
z punktu widzenia ustawy. Wykładni takiej sprzyja brzmienie przepisu mówiące
o "każdym" wydatku poniesionym na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki (zob. M. Pilich (red.), LEX, Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, WKP 2020 – Komentarz do art. 35 u.f.z.o.).
SKO uznało też za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 846,45 zł, stanowiącą część opłaty czynszowej sfinansowanej w pełnej kwocie (4 689,85 zł) przez przedszkole wobec Spółki za sierpień na podstawie faktury wystawionej w wykonaniu umowy najmu, pomimo uiszczenia opłaty czynszowej w niższej wysokości, co oznacza, że Spółka zatrzymała dla siebie część środków pozyskanych z tego tytułu i nie zwróciła ich przedszkolu, gdyż na rachunku bankowym przedszkola nie ma przelewu przychodzącego w tym zakresie, co też wynika z wyjaśnienia złożonego w trakcie kontroli (k. 18).
Zdaniem pełnomocnika Spółki, skoro w myśl art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacja przekazywana jest na rachunek bankowy placówki otwierany przez organ prowadzący daną jednostkę oświatową, to przepis ten nie wskazuje na konieczność pokrywania wydatków danej placówki również z tego konkretnego rachunku. Tym samym w żaden sposób nie sposób uznać, że rachunek, na który wpłacana jest dotacja ma być utożsamiane z rachunkiem bankowym, służącym do dokonywania wydatków związanych z zapewnieniem właściwych warunków nauki i wychowania
w danej placówce oświatowej. Nie ma zatem jakichkolwiek przeszkód, aby po otrzymaniu dotacji mogła być ona wydatkowana za pośrednictwem innych rachunków organu prowadzącego – tym bardziej, że jednostka oświatowa nie ma osobowości prawnej, wobec czego nie może być zatem również dysponentem żadnego rachunku bankowego. W ocenie pełnomocnika pogląd, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na to, iż wydatki nie były dokonywane z konta, na które sama dotacja wpływała stanowi niczym nie uzasadnioną nadinterpretację SKO, niezgodną z przepisami u.f.z.o. i nie mającą odzwierciedlenia w doktrynie oraz orzecznictwie.
W myśl art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 28-30 są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy – Prawo oświatowe lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego.
Zdaniem Sądu przywołany przepis określa sposób i termin wypłaty dotacji m.in. na rzecz przedszkola, a jego zasadniczą funkcją nie jest wskazanie, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, ale przede wszystkim to, kiedy i w jakiej wysokości mają być przekazywane. Przekazywanie dotacji na rachunek przedszkola oznacza w istocie, że ma być ona przekazana na rachunek bankowy wskazany jako rachunek we wniosku o udzielenie dotacji. Jeśli dotacja jest przekazywana podmiotowi, który o nią wnioskuje, nie ma racjonalnych powodów, aby mogła być ona przekazana wyłącznie na rachunek należący do danego przedszkola, a nie na rachunek wskazany jako rachunek przedszkola przez podmiot, który dotację ma otrzymać. Skoro przepisy nie stawiają wymogu, że wydatki dotyczące dotacji mają być dokonywane tylko w ramach rachunku należącego do dotowanego przedszkola to nie ma przeszkód, aby po otrzymaniu dotacji nawet na rachunek należący do przedszkola mogła być ona wydatkowana za pośrednictwem innych rachunków. Trzeba mieć jednak na uwadze, że w sytuacji, gdy wskazywany rachunek należy nie do przedszkola, tylko do podmiotu prowadzącego, to ten podmiot jest zobowiązany dokumentować ponoszone wydatki w sposób umożliwiający ustalenie, że konkretna dotacja w ramach operacji dokonywanych na tym rachunku została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok WSA
w Białymstoku z dnia 20 lutego 2019 r., I SA/Bk 688/18 i z dnia 24 marca 2023 r.,
I SA/Bk 72/23; WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2019 r., I SA/Sz 119/19).
W konsekwencji należało uznać, że fakt wydatkowania środków pochodzących
z dotacji za pośrednictwem rachunku bankowego należącego do organu prowadzącego szkołę, przy czym innego niż rachunek, na który przekazywano dotacje, nie uzasadniał w sprawie nakazu zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Co do kwoty 221,40 zł, również uznanej za wydatkowaną niezgodnie
z przeznaczeniem SKO wyjaśniło, iż to przedszkole omyłkowo przekazało ją na rzecz [...] sp. z o.o., której ta nie zwróciła. Pełnomocnik Spółki stanowiska tego nie zanegował, co pozwala uznać, że się z nim zgadza.
Ostatnią zakwestionowaną pozycję stanowi kwota 515,58 zł, na którą składają się dwa wydatki sfinansowane z dotacji oświatowej, jednakże nieudokumentowane stosownymi rachunkami lub fakturami. SKO podało, że jak wynika wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli, faktury na wskazane wydatki uległy zgubieniu i nie ma możliwości ich odtworzenia. W jego ocenie była to dotacja niewykorzystana.
W tej części, pełnomocnik wywodził, że w zakresie ustaleń odnoszących się do wykorzystania dotacji w okresie od stycznia 2017 r. do maja 2018 r. należało dokonać przede wszystkim pomniejszenia dotacji podlegającej rozliczeniu o kwotę dotacji uznanej za niewykorzystaną. Tym samym wobec uznania, iż część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, konieczne dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji jest określenie wysokości dotacji podlegającej rozliczeniu. Nie jest możliwe bowiem multiplikowanie tej samej wartości jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (niewykorzystanej) oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Kwota dotacji niewykorzystanej bowiem w całości konsumuje dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Zdaniem Sądu obowiązkiem organu prowadzącego przedszkole niepubliczne jest dokonanie rozliczenia wykorzystania dotacji w oparciu o posiadane dowody księgowe, np. faktury, rachunki, listy płac, wyciągi bankowe, obrazujące wydatki ponoszone na działalność oświatowo-wychowawczą przedszkola. W przypadku kontroli dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjnej i dokumentacji
z przebiegu nauczania.
Podkreślić należy, iż ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania
i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. W tym kontekście należy uznać, że skoro Spółka nie przedłożyła dowodów co do poniesienia wydatków, gdyż jak twierdziła faktury uległy zgubieniu i nie ma możliwości ich odtworzenia, była to część dotacji wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem, a nie "dotacja niewykorzystana" (jak uznało SKO). Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem pełnomocnika, że kwota dotacji niewykorzystanej
w całości konsumuje dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Niezależnie od powyższego, zasadnie pełnomocnik zwrócił uwagę, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana przed doręczeniem Spółce postanowienia
o odmowie przeprowadzenia dowodów, co pozwala uznać, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, bowiem pozbawiło ją to możliwości wypowiedzenia się w sprawie – tym bardziej, że oczekiwała ona na możliwość wypowiedzi w toku rozprawy administracyjnej i stanowiska w przedmiocie zgłoszonych wniosków dowodowych.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów
i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawarte sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie
i uzasadnienie swojego stanowiska (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2022 r., II SA/Kr 860/22, CBOSA).
Zaznaczyć należy, że na mocy art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w art. 10 § 2 k.p.a. chodzi o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Jednocześnie chodzi tu o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Podkreślić należy i to, że dopuszczalność prowadzenia postępowania
z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taki przypadek nie nastąpił. Spółka powinna bowiem mieć rozeznanie, że jej wnioski zgłoszone w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r., a następnie ponowione w odwołaniu nie zostały uwzględnione, a także poznać przyczyny takiego stanu rzeczy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, a w konsekwencji ją uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. Decyzja nie mogła podlegać uchyleniu w części, bowiem ma ona jeden przedmiot. Jest nim obowiązek zwrotu dotacji za dotowany okres.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (7.400 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Obejmują one wpis od skargi (2000 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (5.400 zł).