I SA/Łd 369/25

I SA/Łd 369/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Gortych-Ratajczyk /sprawozdawca/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Grzegorz Potiopa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1400
art. 25 ust. 3, art. 36
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 305
art. 126, art. 252 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 737
art. 136
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Sentencja
Dnia 30 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Grzegorz Potiopa, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk (spr.), Protokolant : Asystent sędziego Katarzyna Nadolska-Góra, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 roku sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 maja 2025 roku nr SKO.4142.10.2025 w przedmiocie określenia wysokości dotacji nienależnie pobranej za 2020 rok oraz nakazania dokonania jej zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 stycznia 2025 r. w sprawie określenia należności z tytułu dotacji nienależnie pobranej w 2020 roku, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Łodzi.
Z ustalonego na potrzeby sprawy stanu faktycznego wynika, że B. w Ł., której organem prowadzącym jest A. Sp. z o.o., działa od września 2007 roku na podstawie zezwolenia Prezydenta Miasta Łodzi.
Upoważnieni pracownicy Wydziału Edukacji w Departamencie Pracy, Edukacji i Kultury Urzędu Miasta Łodzi przeprowadzili w dniach 3-6 czerwca 2024 r., kontrolę w przedmiocie oceny prawidłowości pobrania w 2020 roku dotacji, o której mowa w art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 439) dalej: u.f.z.o., przekazanej na rzecz B. w Ł. w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Podczas kontroli sporządzono raport z analizy dokumentacji dot. kontroli ww szkole, zawierający szczegółowe zestawienie dokumentów przedłożonych przez podmiot kontrolowany w trakcie kontroli, stanowiący załącznik do protokołu.
Uwzględniając ustalenia kontroli, decyzją z dnia 22 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) dalej: k.p.a., art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 poz. 2383 ze zm.) dalej: O.p., art. 60 pkt 1, art. 67 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.) dalej: u.f.p., określił stronie wysokość nienależnie pobranej dotacji oświatowej w 2020 roku oraz nakazał dokonanie w terminie 15 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, zwrotu dotacji.
Organ pierwszej instancji przypomniał, że strona w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. pobrała na podstawie art. 25 ust. 3 u.f.z.o. dotację a przeprowadzona kontrola dotyczyła weryfikacji prawidłowości pobrania tejże, o czym podmiot kontrolowany został poinformowany. Przytaczając zapis art. 25 ust. 3 u.f.z.o. organ wyjaśnił, że dotacja przyznawana jest na ucznia, zaś organ prowadzący Szkołę w § 9 statutu wskazał, że słuchaczem B. w Ł. może zostać absolwent szkoły dającej wykształcenie średnie lub średnie branżowe. Ponadto przyszły słuchacz zobowiązany jest do złożenia w sekretariacie szkoły: podania o przyjęcie do szkoły; oryginału lup poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii świadectwa ukończenia szkoły średniej lub świadectwa dojrzałości lub innego dokumentu poświadczającego posiadanie wykształcenia średniego lub wykształcenia średniego branżowego; zaświadczenia lekarskiego, zawierającego orzeczenie o braku przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia praktycznej nauki zawodu.
Organ zwrócił uwagę, że powyższa dokumentacja została również wskazana jako niezbędna w procesie rekrutacji, przez ustawodawcę w art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.) dalej: u.p.o.
W procesie prowadzonej kontroli podmiot kontrolowany wskazał na brak powyższej dokumentacji powołując się na zapisy art. 160 ust. 1 u.p.o. Argumentację tę organ pierwszej instancji zaaprobował dodając, że jedynym udostępnionym w trakcie kontroli dokumentem, na podstawie którego organ kontrolujący mógł stwierdzić prawidłowość pobrania dotacji była księga uczniów. Podmiot kontrolowany przedłożył księgę słuchaczy prowadzoną w okresie objętym kontrolą tylko w sposób elektroniczny. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2024 r. poz. 50) dalej: rozporządzenie, dokument ten do dnia 31 sierpnia 2020 r. mógł być ewidencjonowany tylko w postaci papierowej. Nowelizacja przepisów w tym zakresie nastąpiła dopiero z dniem 1 września 2020 r. i od tego okresu przedłożona w postaci elektronicznej księga uczniów w świetle obowiązującego prawa jest uznana przez kontrolujących jako właściwa.
W odniesieniu zebranego materiału dowodowego oraz przeprowadzonej kontroli Prezydent Miasta Łodzi stwierdził, że zaistniały przesłanki zawarte w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p w zakresie pobranej nienależnie w 2020 roku dotacji przez B. w Ł.. Brak podstawowej dokumentacji wynikającej z działalności statutowej szkoły oraz przepisów prawa oświatowego i wydanych na mocy tej ustawy rozporządzeń naruszyło zdaniem organu zasady udzielania dotacji na rzecz szkoły, w której organ prowadzący sam określił zasady przyjęcia. Organ kontrolujący nie otrzymał żadnej z narzuconych przepisami prawa dokumentów w oparciu, o które mógł stwierdzić prawidłowość pobrania dotacji. Wobec zapisów ww. rozporządzenia, organ nie uznał za taki dokument przedłożonego wydruku z elektronicznej księgi uczniów.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zarzucił naruszenie przepisów:
- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego co do stanu faktycznego przyjętego przez organ za podstawę wydania decyzji, to jest uznania, że Szkoła w okresie objętym kontrolą prowadziła księgę słuchaczy w sposób elektroniczny, co skutkuje nie możnością oceny prawidłowości rozumowania organu;
- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez jedynie pozorne wypełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;
- art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy;
- art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wysłuchania strony oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek;
- art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, poprzez uznanie, że dotacja oświatowa pobrana została nienależnie, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w przepisach ustawy w zakresie przyznania dotacji oświatowej, w szczególności poprzez błędne uznanie, iż Szkoła prowadziła w okresie objętym kontrolą księgę słuchaczy w sposób elektroniczny, pomimo iż Szkoła prowadziła księgę słuchaczy w formie papierowej;
- art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacja została pobrana nienależnie, mimo iż wykazane do dotacji oświatowej osoby w świetle obowiązujących przepisów oświatowych miały prawo być uczniami szkoły a tym samym były podstawy do udzielenia na nie dotacji.
Pełnomocnik wniósł w imieniu strony o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 14 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy, po analizie akt sprawy, zweryfikował zakwestionowane pozycje raportu. Wskazując m.in. na zapisy statutu Szkoły, art. 136 u.p.o. oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, organ odwoławczy podkreślił, że skoro wysokość dotacji jest zależna od liczby uczniów/słuchaczy to w ramach kontroli wydatkowania środków publicznych, trafiających do szkół w postaci dotacji oświatowych - niezbędne jest badanie czy dotacja jest/była należna, a zatem czy zasadnie została przyznana w określonej wysokości. W tej sytuacji konieczne jest zweryfikowanie dokumentów stanowiących podstawę do przyznania środków. Możliwość przeprowadzenia kontroli została przewidziana w art. 36 u.f.z.o. a kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie akceptacji braku posiadania przez dotowanego dokumentów "rekrutacyjnych" uprawniających do otrzymania dotacji w określonej wysokości, czyli dokumentów pozwalających na weryfikację liczby osób uprawnionych do uzyskania statusu słuchacza szkoły, bowiem ta właśnie liczba słuchaczy stanowi również podstawę do obliczenia kwoty należnej dotacji i z tego względu może podlegać kontroli w okresie 5 lat. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, brak dokumentów w postaci zaświadczeń lekarskich i świadectw ukończenia szkoły średniej należy uznać za niedopuszczalne naruszenie dotowanego uniemożliwiające przeprowadzenie pełnej kontroli prawidłowości przyznania środków, co powoduje brak możliwości określenia dotacji jako należnej. Wobec powyższego, skoro Szkoła nie przedstawiła ani dokumentów uprawniających do kształcenia kierunkowego słuchaczy (zaświadczeń lekarskich i świadectw ukończenia szkoły średniej) ani księgi słuchaczy w dopuszczalnej przepisami prawa formie, to zasadnie zakwestionowano przyznanie dotacji za okres od stycznia do sierpnia 2020 r. na uczniów przyjętych w tym okresie do Szkoły o czym orzeczono na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p.
Mając na uwadze zarzuty odwołania, wskazując w szczególności na zapisy § 4, § 7, § 25 ust. 3 rozporządzenia, Kolegium oceniło, że księga słuchaczy do września 2020 roku winna być prowadzona w formie papierowej. Przedłożona przez stronę księga słuchaczy to wydruk księgi prowadzonej w formie elektronicznej, którego nie sposób utożsamić z obowiązkiem posiadania księgi w wersji papierowej, a takowy obowiązek ciążył na stronie od stycznia do końca sierpnia 2020 r. i obowiązku tego strona nie dopełniła, co w połączeniu z brakiem dokumentacji uprawniającej do otrzymania dotacji "na słuchacza" (zaświadczenia lekarskie i świadectwa ukończenia szkoły średniej) nie pozwalało na uznanie, że przekazana za miesiące od stycznia do sierpnia 2020 r. dotacja jest dotacją należną.
Końcowo organ ustosunkował się do zarzutów odwołania i oceniając jako wątpliwe przyjęcie przez organ pierwszej instancji, przedłożonej przez stronę księgi słuchaczy, wyjaśnił, że jest to działalnie na korzyść strony a Kolegium, zgodnie z przepisami art. 139 k.p.a., nie może orzec na niekorzyść strony postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik A. Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi zarzucił naruszenie przepisów:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 stycznia 2025 r. w sytuacji naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów:
- art. 11 k.p.a. w zw. z art- 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji spójnego z materiałem dowodowym stanu faktycznego przyjętego przez organ za podstawę wydania decyzji, to jest uznania, że Szkoła w okresie objętym kontrolą prowadziła księgę słuchaczy w sposób elektroniczny pomimo, iż księga słuchaczy w wersji papierowej znalazła się w przyjętym przez organ materiale dowodowym, co skutkuje niemożnością oceny prawidłowości rozumowania organu;
- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez jedynie pozorne wypełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w szczególności poprzez:
a. ustosunkowanie się do twierdzenia strony o braku wydania przez organ jakichkolwiek postanowień dowodowych w postępowaniu jedynie przez stwierdzenie, że jest to "całkowicie bezzasadne", podczas gdy twierdzenie to da się wprost wywieść z otrzymanej od organu korespondencji,
b. stwierdzenie w odpowiedzi na wniosek strony o udzielenie dodatkowego 14-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, iż 7-dniowy termin zakreślony w piśmie z dnia 8 listopada 2024 r. należy liczyć od dnia doręczenia stronie pisma z dnia 8 listopada 2024 r. (tj. od dnia 26 listopada 2024 r.), o czym strona dowiedziała się z dniem odebrania przedmiotowej odpowiedzi na wniosek (tj. z dniem 16 grudnia 2024 r.), co świadczy o tylko pozornym zapewnieniu stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu,
c. nie ustosunkowanie się do pisma strony z dnia 19 grudnia 2024 r. i stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji iż: "Urząd nie powielił odpowiedzi, gdyż dokument ten w ocenie Urzędu stanowi wymuszoną zwłokę mającą na celu przedłużenie toku niniejszego postępowania i nie wnosi nic nowego w przedmiocie sprawy", co świadczy o tylko pozornym zapewnieniu stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu,
d. brak poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego, co pozbawiło stronę prawa do przedstawienia swojego ostatecznego stanowiska w sprawie;
- art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym:
a. wydanie decyzji jedynie w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego, w sytuacji gdy strona nie miała prawnie wiążących możliwości zakwestionowania ustaleń poczynionych przez kontrolujących, a organ zobowiązany był do poczynienia własnych ustaleń w toku prowadzonego postępowania administracyjnego,
b. brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się organu do księgi słuchaczy przesłanej przez stronę wraz z pismem z dnia 11 października 2024 r., a następnie bezpodstawne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, iż jest to wydruk z elektronicznej księgi uczniów,
c. poczynienie ustaleń z całkowitym pominięciem księgi słuchaczy złożonej przez stronę wraz z pismem z dnia 11 października 2024 r., mimo iż wyraźnie potwierdza, że dotacja została pobrana należnie, co z kolei skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że dotacja pobrana została nienależnie;
- art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wysłuchania strony oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, a to z uwagi na:
a. nie wskazanie stronie czy przedstawiona przez nią dokumentacja jest w ocenie organu kompletna czy też wymaga uzupełnienia, a jeżeli tak to w jakim zakresie i czy w ocenie organu zachodzi konieczność przedstawienia jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień lub dowodów na okoliczność prawidłowości pobrania dotacji,
b. nie udzielenie stronie informacji co do statusu księgi słuchaczy przesłanej wraz z pismem z dnia 11 października 2024 r., mimo iż z punktu widzenia przedmiotowego postępowania był to kluczowy dokument dla oceny prawidłowości pobrania dotacji,
c. brak odniesienia się w toku postępowania do złożonego w odpowiedzi na pismo organu z dnia 28 listopada 2024 r. pisma strony z dnia 19 grudnia 2024 r.;
- art. 15 k.p.a. poprzez pozorne jedynie zrealizowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności objawiające się brakiem podjęcia jakichkolwiek działań w toku postępowania odwoławczego, w szczególności kontynuowany za organem pierwszej instancji brak wydania jakichkolwiek postanowień dowodowych, co wprost implikuje, iż postępowanie odwoławcze polegało w niniejszej sprawie jedynie na bezrefleksyjnym powielaniu ustaleń organu pierwszej instancji, co wprost narusza ideę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
- art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z przedłożonej wraz z pismem z dnia 11 października 2024 r. księgi słuchaczy, o czym świadczy powtarzające się analizowanie złożonego dokumentu, jako wydruku księgi elektronicznej, nie zaś jako autonomicznego dokumentu, którego oceny należało dokonać w toku postępowania administracyjnego, co wskazuje na fakt, iż organ w istocie całkowicie pominął złożony przez skarżącą dokument w analizie materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów k.p.a.;
- art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji w oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych UE poprzez uznanie, iż domniemane prowadzenie księgi słuchaczy pomimo niekwestionowania przez organy faktu obecności tego ucznia na zajęciach i potwierdzenia zrealizowania przez Szkołę w tym zakresie podstawy programowej uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci pozbawienia szkoły prawa do dotacji na tego ucznia z uwagi na rzekome niespełnienie warunku formalnego prowadzenia dokumentacji. Powyższe narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę proporcjonalności, zasadę pewności prawa, prawo do dobrej administracji oraz wynikającą z art. 7 zasadę praworządności i wprowadza nadmierny i nieuzasadniony okolicznościami formalizm i uznaniowość organu;
- art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, poprzez uznanie, że dotacja oświatowa pobrana została nienależnie, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w przepisach ustawy w zakresie przyznania dotacji oświatowej, w szczególności poprzez błędne uznanie, iż Szkoła prowadziła w okresie objętym kontrolą księgę słuchaczy w sposób elektroniczny, pomimo iż Szkoła prowadziła księgę słuchaczy w formie papierowej. W szczególności wskazać należy, iż przedmiotowe rozporządzenie w okresie od stycznia do sierpnia 2020 r. nie przewidywało jedynie możliwości prowadzenia papierowej i uzupełnianej pismem ręcznym księgi słuchaczy, zarówno Kolegium jak i organ I instancji dokonują nieuzasadnionej, rozszerzającej wykładni obowiązujących przepisów prawa;
- art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p, w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacja została pobrana nienależnie, mimo iż wykazane do dotacji oświatowej osoby w świetle obowiązujących przepisów oświatowych miały prawo być uczniami szkoły a tym samym były podstawy do udzielenia na nie dotacji;
- art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie wykraczające w swojej treści poza zakres sprawy, to jest odwołujące się do dokumentów rekrutacyjnych słuchaczy Szkoły prowadzonej przez skarżącą, to jest dokumentacji uprawniającej do kształcenia kierunkowego słuchaczy, w sytuacji, gdy organ I instancji nie zawarł ani w toku postępowania administracyjnego, ani samej decyzji przedmiotowej materii jako pozostającej w kręgu zainteresowania postępowania, z uwagi na co podnoszenie ich w
uzasadnieniu odwołania jawi się jako kompletnie bezprzedmiotowe.
Przedstawiając w obszernym uzasadnieniu argumenty przemawiającą za uwzględnieniem skargi, pełnomocnik wniósł w imieniu strony o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, podtrzymując argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, zatem skarga jest niezasadna.
Tytułem wstępu podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1665/06 – dostępny, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając tak stan faktyczny ustalony przez organy w kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej (organy podatkowe), albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 maja 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję, którą organ pierwszej instancji określił stronie skarżącej wysokość nienależnie pobranej dotacji oświatowej w 2020 roku oraz nakazał dokonanie w terminie 15 dni od dnia wydania decyzji, zwrotu dotacji na rachunek bankowy. Przyczynkiem do wydania opisanych rozstrzygnięć były wyniki kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 36 u.f.z.o., w toku której wszelkich informacji udzielała dyrektor szkoły K. L.. Kontrolowanych poinformowano o prawie do wnoszenia zastrzeżeń i składania wyjaśnień do protokołu. Podczas kontroli sporządzono protokół oraz raport z analizy dokumentacji dot. kontroli w B. w Ł., zawierający szczegółowe zestawienie dokumentów przedłożonych przez podmiot kontrolowany w trakcie kontroli, stanowiący załącznik nr 1 do protokołu. Dokumenty te wraz z pismami strony i przedłożonymi dokumentami, w tym księgą słuchaczy, stanowiły materiał dowodowy, po analizie którego organy doszły do przekonania, że strona nienależnie pobrała dotację oświatową w 2020 roku.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności wymienione dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie. Stosownie natomiast do postanowień art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.
Jak określił ustawodawca w przepisie art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwo, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Z kolei przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4 art. 252 u.f.p.).
Uwypuklić trzeba, że w ustawowej definicji dotacji jest mowa o środkach podlegających szczególnym zasadom rozliczania i które przeznaczone są na zadania publiczne. Powyższe oznacza, że dotacja nie jest przewidziana na użycie jej w dowolny sposób, lecz zarówno jej przekazanie jak też wykorzystanie winno pozostawać w ścisłym związku z zadaniem publicznym. W kontroli wykorzystania dotacji nie można tracić z pola widzenia tego, że stanowią one środki publiczne, te zaś pozyskiwane są w głównej mierze z danin publicznych, w tym z podatków (art. 5 ust 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p.) (vide wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1438/22).
Uwzględniając powyższe, wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, w ocenie Sądu organ samorządowy nie przekroczył swoich uprawnień kontrolnych, miał możliwość zakwestionowania wymogów formalnych, od których spełnienia jest uzależnione zakwalifikowanie do grona słuchaczy, uczniów danej szkoły.
Przypomnieć trzeba, iż strona skarżąca uzyskała dotację na podstawie art. 25 ust. 3 u.f.z.o. który stanowi, że "Prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, niebędące szkołami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego". A nadto ilekroć w u.f.z.o. jest mowa o uczniu należy przez to rozumieć także słuchacza szkoły dla dorosłych, branżowej szkoły II stopnia i szkoły policealnej oraz dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego (art. 2 pkt 33 u.f.z.o.).
Przywołany zapis wskazuje jasno, że dotacja jest przyznawana na ucznia, co w pierwszej kolejności czyni niezbędnym ustalenie warunków po spełnieniu, których osoba starająca się o przyjęcie do szkoły uzyskuje statut ucznia, słuchacza. Jak zasadnie wskazał organ, a nie kwestionuje strona, organ prowadzący Szkołę w § 9 statutu wskazał przesłanki dotyczące rekrutacji do przedmiotowej szkoły z powyższego dokumentu wynika, że słuchaczem B. w Ł. może zostać absolwent szkoły dającej wykształcenie średnie lub średnie branżowe. Ponadto przyszły słuchacz zobowiązany jest do złożenia w sekretariacie szkoły następującej dokumentacji: podania o przyjęcie do szkoły; oryginału lup poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii świadectwa ukończenia szkoły średniej lub świadectwa dojrzałości lub innego dokumentu poświadczającego posiadanie wykształcenia średniego lub wykształcenia średniego branżowego; zaświadczenia lekarskiego, zawierającego orzeczenie o braku przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia praktycznej nauki zawodu. Powyższa dokumentacja została również wskazana jako niezbędna w procesie rekrutacji, przez ustawodawcę w art. 136 u.p.o.
Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że dokonując kontroli prawidłowości pobrania dotacji, pobranej na podstawie ww. art. 25 ust. 3 u.f.z.o., konieczna jest na wstępie weryfikacja czy wszystkim podmiotom, na które strona pobrała dotację przysługiwał statut ucznia, słuchacza, co za tym czy występując z podaniem o przyjęcie do szkoły wnioskujący o przyjęcie przedłożył wymagane ww. dokumenty, zatem czy dopełnione zostały wymogi formalne. Jeżeli wystąpiły braki w ww. dokumentacji, zatem statut ucznia (słuchacza) nie przysługiwał to dotacja wypłacona na takiego ucznia jest dotacją pobraną nienależnie, o jakiej mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Aby ustalić, czy wszystkim podmiotom, na których strona pobrała dotację przysługiwał statut ucznia, niezbędna jest weryfikacja dokumentów wskazujących na spełnienie ww. warunków. Przyjęcie do szkoły prowadzonej przez stronę nie jest bowiem całkowicie dowolne, lecz jest uzależnione od spełnienia określonych warunków określonych w przepisach rangi ustawowej.
Czym innym jest przy tym regulacja przepisu art. 160 ust. 1 u.p.o., na który strona wskazała przed organem pierwszej instancji uzasadniając braki w dokumentacji. Przepisy ustawy Prawo oświatowe nie regulują zagadnień związanych z rodzajem dotacji, procedurą przyznania, kontroli, konsekwencji naruszenia tych procedur. Ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.f.z.o. wprost określił prawo organu dotującego do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, które jak wprost przewiduje art. 126 u.f.p. jako środki publiczne przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych podlegają szczególnym zasadom rozliczania.
Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków, a ustawowym obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanych środków, obowiązkiem kontrolowanego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji (vide. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 639/18).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zgodzić należy się z organem, że skoro wysokość dotacji jest zależna od liczby uczniów to w ramach kontroli wydatkowania środków publicznych, trafiających do szkół w postaci dotacji oświatowych - niezbędne jest badanie czy dotacja jest/była należna, a zatem czy zasadnie została przyznana w określonej wysokości. W tej sytuacji konieczne jest zweryfikowanie dokumentów stanowiących podstawę do przyznania środków. A przy tym, co szczególnie ważne, w niniejszej sprawie - kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana (art. 36 ust. 5 u.f.z.o.). W niniejszej sprawie, czego strona nie kwestionuje, brak dokumentów źródłowych umożliwiających weryfikację statusu uczniów, na których zgodnie z art. 25 ust. 3 u.f.z.o. przyznana została dotacja.
W dniu 3 czerwca 2024 r. sporządzono protokół z kontroli przeprowadzonej w tym samym dniu, w którym to protokole wskazano m.in.: "Dyrekcja szkoły odmówiła udostępnienia poniższej dokumentacji: regulaminów lub procedur wewnętrznych dotyczących zapisów słuchaczy do ww. szkoły, prowadzonej dokumentacji zapisów i wypisów słuchaczy do/ze szkoły (tj. m.in. kwestionariuszy zgłoszenia do szkoły, umów zawieranych ze słuchaczami, badań lekarskich, kopii świadectw) wskazując brak podstaw prawnych. Dyrekcja szkoły udostępniła: statut szkoły, listy obecności, dzienniki lekcyjne, protokoły rady pedagogicznej, księgę słuchaczy w wersji elektronicznej". Protokół podpisały osoby prowadzące kontrolę i Dyrektor Szkoły.
Sąd dostrzega, że w aktach sprawy znajduje się księga słuchaczy, która w ocenie strony winna stanowić źródło wymaganych ustaleń odnośnie prawidłowości pobrania dotacji. Jednakże, o ile Sąd zgadza się ze stroną, że wydruk księgi spełnia wymogi wynikające z zapisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, ponieważ papier jest nośnikiem informacji, a co do sposobu, formy technicznej zapisu danych na takim nośniku ustawodawca nie zawarł konkretnych wskazań. W ww. rozporządzeniu mowa jest bowiem o postaci, w jakiej ma być księga prowadzona (§7a rozporządzenia). Sięgając do słownika Języka Polskiego PWN, czytamy, rzeczownik "postać" - zewnętrzna, postrzegalna zmysłowo forma czegoś. Zdaniem Sądu nie jest też tak jak zdaje się sugerować organ, że księga winna być prowadzona odręcznie, wskazując w tej kwestii na zapisy § 25 ust. 3 rozporządzenia dotyczące sprostowania błędu i oczywistej omyłki, których dokonuje się przez skreślenie kolorem czerwonym nieprawidłowych wyrazów i czytelne wpisanie kolorem czerwonym nad skreślonymi wyrazami właściwych danych oraz wpisanie daty i złożenie czytelnego podpisu przez osobę dokonującą sprostowania. Nie jest bowiem wykluczone dokonywanie ww. sposób sprostowań na wydruku.
Powyższe pozostaje jednakże bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, albowiem wobec braku dokumentów źródłowych organ nie jest w stanie skontrolować prawidłowości sporządzenia przedłożonej księgi. Nie można wykluczyć, bez sięgnięcia do dokumentów źródłowych, że do księgi została wpisana osoba, która nie spełniała wymogów formalnych aby stać się uczniem szkoły, co za tym nienależna była dotacja na Nią pobrana. Przywołane już przepisy nie umożliwiają przyznania dotacji ze środków publicznych w oparciu o oświadczenie strony, niezbędna jest dokumentacja umożliwiająca weryfikację spełnienia warunków wskazanych przez ustawodawcę. Dotacja powinna być przekazana wyłącznie na ucznia, który spełnia warunki do takiego kształcenia, a nie na jakąkolwiek osobę wpisaną do księgi. Ustalenia w powyższym zakresie stanowią niewątpliwie istotny element stanu faktycznego w ramach kontroli zasadności pobrania dotacji.
Z uwagi na przesłanki przyznania dotacji na podstawie art. 25 ust. 3 u.f.z.o., bez znaczenia pozostają również argumenty pełnomocnika odnoszące się do listy obecności, czy procentowego udziału w zajęciach szkolnych. Podobnie samego faktu ukończenia edukacji w danej jednostce.
Po wtóre należy podkreślić, iż zadaniem prowadzącego placówkę oświatową jest takie udokumentowanie prawa do dotacji oświatowej, aby jej pobranie nie budziło żadnych wątpliwości jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwencje niewywiązania się z tych obowiązków obciążają stronę skarżącą.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Tożsamo, jako nieuzasadnione, Sąd ocenił sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych, również ocena dowodów tej sprawy znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a ponadto jest logiczna, zgodna z wiedzą i doświadczeniem życiowym. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, nie musiał zbierać dodatkowego materiału dowodowego, skoro uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający, mógł ograniczyć się do jego oceny (co uczynił) i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Strona reprezentowana przez pełnomocnika mogła z kolei w toku postępowania przedłożyć dokumenty, które w Jej ocenie podważą stanowisko organu. Sąd nie podziela także zarzutu strony, że jedynie pozornie zapewniono stronie czynny udział w każdym stadium postępowania i umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Jak wynika z pisma z dnia 8 listopada 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował pełnomocnika strony o 14-dniowym terminie na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w 7-dniowym terminie od dnia doręczenia ww. pisma. Odnośnie składanych pism o udzielenie dodatkowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Sąd podziela stanowisko organu, iż wnioski te miały na celu przedłużenie postępowania. Potwierdzeniem tej oceny jest zarówno wynikające z akt sprawy ustalenie, że pełnomocnik strony na żadnym etapie nie uzupełnił materiału dowodowego o wpływający na istotę sprawy materiał dowodowy. Po wtóre owszem organ odwoławczy nie zawiadomił pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wypowiedzenia w tym zakresie, jednakże zarzucając naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnik strony nie wskazał jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Sądy administracyjne są zaś zgodne, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (vide. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24).
Sąd nie znalazł również uzasadnienia dla uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Działalnie organu odwoławczego nie miało wyłącznie charakteru kontrolnego, ale było działaniem merytoryczny, które znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a oceny tej nie zmienia fakt, że organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji obrazuje szczegółowy tok rozumowania organu, który doprowadził do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazuje i wyjaśnia przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie.
Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
W tym stanie rzeczy, nie dopatrując się opisanych w skardze naruszeń, jak również innych naruszeń, które Sąd jest zobligowany brać pod uwagę z urzędu, a zatem nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
db