I SA/Lu 287/22

I SA/Lu 287/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Agnieszka Kosowska
Halina Chitrosz-Roicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kazubińska-Kręcisz
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III FSK 134/23 - Wyrok NSA z 2024-10-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 888
art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6c, art. 6h, art. 6i ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 233 § 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Asesor sądowy Agnieszka Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2022 r. nr SKO.41/4056/P/2021 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: "SKO") po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 9 września 2021 r., Nr OŚ-DK-I.3137.3.66.2018 w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w Lublinie przy ulicy [...] za okres:
- od grudnia 2015 r. do stycznia 2019 r. w łącznej wysokości 12.844 zł, tj. 338 zł miesięcznie (18 gospodarstw domowych 1-osobowych – stawka opłaty 16 zł miesięcznie oraz 1 gospodarstwo domowe 3-osobowe i więcej – stawka opłaty 50 zł miesięcznie);
- od lutego 2019 r. do lipca 2020 r. w łącznej wysokości 15.876 zł, tj. 882 zł miesięcznie (18 gospodarstw domowych 1-osobowych – stawka opłaty 42 zł miesięcznie oraz 1 gospodarstwo domowe 3-osobowe i więcej – stawka opłaty 126 zł miesięcznie);
- od sierpnia 2020 r. do czerwca 2021 r. w łącznej wysokości 4.851 zł, tj. 441 zł miesięcznie (18 gospodarstw domowych 1-osobowych – stawka opłaty 21 zł miesięcznie oraz 1 gospodarstwo domowe 3-osobowe i więcej – stawka opłaty 63 zł miesięcznie);
- od lipca 2021 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym nastąpiła zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty
w wysokości 471,20 zł miesięcznie (stawka opłaty w wysokości 24,80 zł miesięcznie od jednego mieszkańca zamieszkującego nieruchomość, 19 osób)
– uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
SKO przypomniało na wstępie, że decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r., Nr OŚ-DK-I.3137.3.66.2018 Prezydent Miasta Lublin określił wobec skarżącego opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...] za okres od grudnia 2013 r. do stycznia 2019 r. w wysokości 20.956 zł, tj. 338 zł miesięcznie (18 gospodarstw domowych 1-osobowych – stawka opłaty 16 zł miesięcznie oraz 1 gospodarstwo domowe 3-osobowe i więcej – stawka opłaty 50 zł miesięcznie) oraz od lutego 2019 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty w wysokości 882 zł miesięcznie (18 gospodarstw domowych 1-osobowych – stawka opłaty 42 zł miesięcznie oraz 1- gospodarstwo domowe 3 osobowe i więcej – stawka opłaty 126 zł miesięcznie).
Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia, SKO decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr SK0.41/1965/P/2019 orzekło o jego uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło, że podstawową okolicznością, która winna zostać ustalona przez organ I instancji, jest liczba osób zamieszkujących na nieruchomości w poszczególnych miesiącach w okresie objętym zaskarżoną decyzją, między innymi w oparciu o dowód z oględzin nieruchomości, zeznania strony, umowy najmu, a także informacje z urzędu skarbowego na okoliczność zgłoszenia faktu rozpoczęcia uzyskiwania dochodów z najmu, ilości osób wynajmujących lokale, ewentualnych kontroli podatkowej.
Jednocześnie SKO wyraziło pogląd co do bezzasadności zarzutu dotyczącego przedawnienia. Wyjaśniło, że opłata z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi przedawnia się na zasadzie art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888, dalej jako "u.u.c.p.g.")
i działu III Ordynacji podatkowej (art. 70) po 5 latach liczonych od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin jej płatności. Termin płatności opłaty za grudzień 2013 r. był ustalony do 15 stycznia 2014 r., zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały nr 807/XXXII/2013 Rady Miasta Lublin z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr 658/XXVI/2012 Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO w konsekwencji wyjaśniło, że 5-letni bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 31 grudnia 2014 r. i okres ten zakończy się 31 grudnia 2019 r., zaś opłata przedawni się 1 stycznia 2020 r. SKO zwróciło nadto uwagę, że fakt zameldowania na danej nieruchomości nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem zamieszkania.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Lublin decyzją
z dnia 9 września 2021 r., Nr OŚ-DK-I.3137.3.66.2018 określił skarżącemu opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...] za okresy i w wysokościach w niej wskazanych.
Organ I instancji podał, że skarżący do dnia wydania decyzji, mimo zmiany liczby mieszkańców zamieszkałych na nieruchomości, nie złożył nowej deklaracji
o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pomimo wezwania nie przedstawił też umów najmu poszczególnych lokali od miesiąca grudnia 2015 r. do dnia w nim wskazanego. Organ podał, że jak ustalono na podstawie informacji uzyskanych z Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie, skarżący ma otwarty obowiązek podatkowy w zakresie zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych od dnia 1 stycznia 2015 r. We wskazanym w piśmie okresie nie prowadzono wobec niego kontroli podatkowych. W dniu 8 lipca 2021 r. przeprowadzono również oględziny nieruchomości, w trakcie których skarżący poinformował, iż jako jej właściciel "za swoje śmieci płaci sam", w związku z czym ma podpisaną umowę z firmą "K. ". Wskazał też, że nie zgadza się z przepisami u.u.c.p.g.
Organ I instancji wyjaśnił nadto, że wobec nieprzedstawienia umów najmu poszczególnych lokali od miesiąca grudnia 2015 r. w celu ustalenia liczby osób zamieszkałych na przedmiotowej nieruchomości, wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie sp. z o.o. z zapytaniem o ilość zużycia wody. W odpowiedzi uzyskał informację, że na nieruchomości
w okresie od grudnia 2015 r. zamieszkuje więcej niż 1 gospodarstwo domowe 3-
i więcej osobowe, wskazane przez skarżącego w deklaracji złożonej w dniu
3 czerwca 2013 r. W konsekwencji wzięto pod uwagę treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2020 roku, Nr 8 poz. 70), zgodnie z którym przeciętne norma zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynosi miesięcznie od 4,2 m do 5,4 m. Średnie zużycie wody na wskazanej nieruchomości wynosi ok. 84 m w skali miesiąca, co potwierdza, że jest ona zamieszkała przez co najmniej 19 osób. Na tej też postawie organ I instancji określił skarżącemu wysokość opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi w sposób wskazany
w zaskarżonej decyzji.
W odwołaniu skarżący podniósł w pierwszej kolejności, że SKO w decyzji
z dnia 12 sierpnia 2019 r. stwierdziło, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody nie powinny być stosowane w tej sprawie. Wskazał, że nawet gdyby kryterium zużycia wody miało być kryterium pomocniczym, to nie wzięto pod uwagę terenów zielonych, sprzątania, czyszczenia i mycia posesji. Ponadto lokale znajdujące się w budynku podlegają remontom, co powoduje ich wyłączenie
z użytkowania. Wyjaśnił również, że ma od kilkunastu lat podpisaną umowę na odbiór odpadów przez K. sp. z o.o. w L.. W jego ocenie, wywieranie presji, by rozwiązał zawartą skutecznie przed wejściem w życie przepisów u.u.c.p.g. umowę narusza swobody obywatelskie.
Skarżący podał również, że dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a oprócz niego jej właścicielami do 22 czerwca 2021 r. byli pozostali wspólnicy spółki cywilnej "L. ". Jego zdaniem brak zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu oraz o wydaniu decyzji wobec pozostałych współwłaścicieli nieruchomości uczyniły postępowanie wadliwym. Wyjaśnił nadto, że jeden ze znajdujących się na nieruchomości lokali został w 2019 r. sprzedany. Podtrzymał też zarzut przedawnienia.
SKO w rozpatrzeniu tych zarzutów w pierwszej kolejności zwróciło uwagę, że w myśl art. 6h u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z tym są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację
o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca albo w lokalu
w budynku wielolokalowym objętym uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1, lub wytworzenia na danej nieruchomości lub w danym lokalu odpadów komunalnych (art. 6m). Przez właściciela nieruchomości rozumie się przy tym także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4). Przepis ten formułuje zasadę, że współwłaściciel nieruchomości dla potrzeb u.u.c.p.g., traktowany jest jak właściciel. Ustawa w tym zakresie nie zawiera żadnych wyjątków, różniących obowiązki współwłaścicieli
w zależności od wielkości posiadanego udziału. Nie zawiera też uregulowań, które wyłączałyby obowiązki jednego ze współwłaścicieli z uwagi na szczególne ukształtowanie wzajemnych relacji majątkowych. Takie normatywne rozwiązanie przesądza o tym, że w każdej sytuacji bycia współwłaścicielem nieruchomości zamieszkałej współwłaściciel obciążony jest obowiązkiem złożenia deklaracji
i ponoszenia opłat z tytułu wytwarzanych na tej nieruchomości odpadów. Kategoryczne brzmienie art. 6h oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy u.u.c.p.g. nie pozwala pozostawić poza kręgiem podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty żadnego właściciela nieruchomości w powyższym rozumieniu. Opłaty winni w myśl u.u.c.p.g. uiszczać wszyscy współwłaściciele, natomiast kwestia ich wzajemnego rozliczenia pomiędzy sobą w sytuacji, gdy jeden ze współwłaścicieli ponosi większe koszty
w stosunku do ilości wytwarzanych odpadów lub ponosi je, mimo iż nie wytwarza odpadów, albowiem nie zamieszkuje na danej nieruchomości – pozostaje ich wewnętrzną sprawą.
SKO argumentowało, że jak wynika z treści księgi wieczystej od 22 czerwca 2021 r. właścicielem nieruchomości jest T. G.. Z wpisu w księdze wieczystej wynika, że w latach objętych niniejszym postępowaniem, tj. od grudnia 2015 r. współwłaścicielami nieruchomości byli:
- S. G. (od 9 listopada 2001 r. do 22 czerwca 2021 r. – jako wspólnik spółki cywilnej),
- T. G. (od 9 listopada 2001 r. - jako wspólnik spółki cywilnej, do nadal na podstawie umowy z dnia 22 czerwca 2021 r. o przeniesieniu własności udziału we własności nieruchomości z majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej do majątku osobistego wspólnika),
- J. G. (od 6 października 2017 r. do 22 czerwca 2021 r.).
Mając na względzie powołane powyżej przepisy SKO stanęło na stanowisku, iż stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłaty
z tytułu gospodarowanie odpadami komunalnymi winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości.
Podało również, że z akt sprawy wynika, iż lokal nr [...] przy ul. [...] w Lublinie w dniu 11 września 2019 r. został sprzedany małżonkom S. (wspólność ustawowa małżeńska). W dniu 12 lipca 2021 r. do organu I instancji wpłynęła deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożona przez P. S., w której wykazał 1 gospodarstwo 3- i więcej osobowe. Następnie w dniu 9 sierpnia 2021 r. P. S. wniósł o anulowanie wskazanej deklaracji, oświadczając, że "opłaca śmieci w czynszu za mieszkanie,
a ponieważ nie ma jeszcze zawiązanej spółdzielni, w ich imieniu organizuje to właściciel budynku (i osiedla) S. G. (oświadczenie z dnia 3 sierpnia 2021 r., k. 80).
SKO w dalszej kolejności powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 stwierdziło, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien wszcząć postępowanie administracyjne, a następnie skierować decyzję określającą wysokość opłaty do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W tym celu winien podjąć czynności zmierzające do ustalenia ich kręgu, a nadto winien rozważyć, czy sprzedaż lokalu nr [...] małżonkom S. ma wpływ na ich obowiązek jako właścicieli lokalu z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji
i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania.
Zarzucając nieuwzględnienie faktu posiadania przez niego umowy na odbiór odpadów z nieruchomości w Lublinie przy ul. [...] stwierdził, iż nie ma obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyjaśnił, że do września 2019 r. w budynku przy ul. [...] w Lublinie znajdowało się 16 lokali mieszkalnych, od 2020 r. – 19, a we wrześniu 2019 r. jeden z nich został sprzedany małżonkom S.. Wskazał, że okresie objętym decyzją tylko kilka lokali było wynajmowanych studentom zagranicznym. W okresie pandemii COVID-19 ilość lokali wynajętych zmniejszyła się, gdyż nauka była prowadzona zdalnie. Niska liczba lokali zamieszkałych wynika również z faktu, iż lokale są remontowane. Z uwagi na spadek pobytu na wynajem lokali, remonty są prowadzone przy użyciu sił własnych, bez pośpiechu, w sposób jak najtańszy. Tak więc liczba lokali w budynku nie oznacza, iż co najmniej tyle samo znajduje się w nim gospodarstw domowych wytwarzających odpady. Końcowo zaznaczył, iż jest także właścicielem nieruchomości o podobnym przeznaczeniu przy ul. [...] w Lublinie, w której gospodarka odpadami prowadzona jest w taki sam sposób, czego organy nie negują.
W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,
a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma nie tylko prawo, ale także i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego – nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6q u.u.c.p.g.
w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej. W myśl tego unormowania uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki w nim wymienione, czyli gdy organ pierwszej instancji albo
w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, albo przeprowadzone postępowanie dowodowe nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie braki w tym zakresie nie mogą zostać wyeliminowane
w drodze zastosowania przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 229 Ordynacji podatkowej, to jest poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (własnego lub zleconego organowi pierwszej instancji) – por. np. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., I FSK 35/18, z 26 listopada 2021 r., I FSK 557/18 (CBOSA).
Wydawane na podstawie tego przepisu rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma jedynie charakter formalny, nie odnosi się do istoty sprawy i nie przesądza o jej wyniku. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., II FSK 3422/18, CBOSA).
Dodatkowo należy przypomnieć, że w postępowaniu podatkowym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 127 Ordynacji podatkowej. Jest ona odzwierciedleniem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności określonej w art. 178 Konstytucji RP. Powszechnie przyjmuje się, że istotą zasady dwuinstancyjności
w postępowaniu podatkowym jest prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Działanie organu odwoławczego nie może ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy wiąże się bowiem co do zasady z koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2011 r., I FSK 1361/10 oraz 16 listopada 2011 r., II FSK 811/10, CBOSA).
W sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie dostrzeże, że wymagane jest uzupełnienie materiału dowodowego, może się zachować dwojako. Po pierwsze, może na podstawie art. 229 Ordynacji podatkowej z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Może tego dokonać we własnym zakresie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po drugie, uprawniony jest do uchylenia na podstawie art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej
w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jeżeli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji
w ogóle albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy ma obowiązek wydać tego rodzaju decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy podatkowej.
Organ odwoławczy dokonując wyboru spośród sposobów postępowania przewidzianych w art. 229 Ordynacji podatkowej czy też w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej w istocie rozstrzyga o kolizji zachodzącej między zasadą dwuinstancyjności postępowania podatkowego (art. 127 Ordynacji podatkowej)
i zasadą szybkości (art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej) z jednej, a zasadą prawdy materialnej (art. 122 Ordynacji podatkowej) z drugiej strony. Przepis art. 229 Ordynacji podatkowej stanowi wyłącznie o "uzupełnieniu dowodów i materiałów". Uwzględniając treść art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej należy stwierdzić, że w art. 229 Ordynacji podatkowej chodzi o taką sytuację, w której dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. Ponieważ ten zwrot jest niedookreślony, ustalenie tej przesłanki jest możliwe jedynie na tle konkretnej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., I FSK 92/11, CBOSA). Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające, do prowadzenia którego umocowany jest organ odwoławczy, może być tylko i wyłącznie "dodatkowym"
w stosunku do postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może przeprowadzić tego postępowania w całym lub znacznym zakresie, a jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. O tym zatem, czy postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy stanowi uzupełnienie materiałów i dowodów, czy wykracza poza ten zakres decyduje właśnie znaczenie badanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniane na tle zebranego już materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 18 lipca 2012 r., I FSK 1559/11, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że niezbędnym elementem każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej jest ustalenie stron, o których prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu.
Zgodnie z art. art. 6h w zw. z art. 6c u.u.c.p.g., opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązani są ponosić na rzecz gminy właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przez właścicieli wyżej wskazana ustawa rozumie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g.). Zatem nawet fakt niezamieszkiwania współwłaściciela na nieruchomości – w świetle ustawy – nie zwalnia go z obowiązków nałożonych tą ustawą, także
z obowiązku uiszczenia opłaty.
Stosownie do art. 6i pkt 1 u.u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi powstaje: w przypadku nieruchomości,
o których mowa w art. 6c ust. 1 – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W myśl natomiast art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi
w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Od dnia 29 września 2021 przepis ten został zmieniony i aktualnie ma brzmienie: Deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta m.in. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6m ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.). Pierwszą deklarację
o wysokości opłaty składa się w terminie 14 dni odpowiednio od dnia zamieszkania pierwszego mieszkańca na danej nieruchomości albo w lokalu w budynku wielolokalowym objętym uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1, lub wytworzenia na danej nieruchomości lub w danym lokalu odpadów komunalnych (art. 6m ust. 11 u.u.c.p.g.). Zadeklarowana opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 61 u.u.c.p.g.
Kategoryczne brzmienie art. 6h oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy u.u.c.p.g. nie pozwala pozostawić poza kręgiem podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty żadnego właściciela nieruchomości w powyższym rozumieniu. Tę okoliczność skarżący zresztą wyeksponował w skardze.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że postępowanie w zakresie ustalenia zobowiązania w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...] zostało wszczęte postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. (k. 17 akt podatkowych) wobec skarżącego. Jemu też doręczono decyzję z dnia 9 września 2021 r., Nr OŚ-DK-I.3137.3.66.2018 w przedmiocie określenia obowiązkowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za określone w niej okresy.
SKO w toku postępowania odwoławczego ustaliło na podstawie treści księgi wieczystej, że od 22 czerwca 2021 r. właścicielem nieruchomości położonej
w Lublinie przy ulicy [...] jest również T. G.. Z wpisu w księdze wieczystej wynika, że w latach objętych niniejszym postępowaniem, tj. od grudnia 2015 r. obecnej współwłaścicielami wskazanej nieruchomości byli:
- S. G. (od 9 listopada 2001 r. do 22 czerwca 2021 r. - jako wspólnik spółki cywilnej),
- T. G. (nieprzerwanie od 9 listopada 2001 r.– jako wspólnik spółki cywilnej, na podstawie umowy z dnia 22 czerwca 2021 r. o przeniesieniu własności udziału we własności nieruchomości z majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej do majątku osobistego wspólnika),
- J. G. (od 6 października 2017 r. do 22 czerwca 2021 r.).
Nadto lokal nr [...] znajdujący się w budynku na nieruchomości został w dniu 11 września 2019 r. sprzedany małżonkom S.. SKO stwierdziło, że organ
I instancji – ponownie rozpatrując sprawę – winien rozważyć te kwestie,
w szczególności zaś ustalić, czy kierując decyzję jedynie do skarżącego nie pominął innych współwłaścicieli nieruchomości i nie pozbawił ich w ten sposób przymiotu strony postępowania, a tym samym czynnego w nim udziału.
Na gruncie przywołanych powyżej regulacji prawa materialnego nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pierwszorzędne znaczenie ma jednoznaczne ustalenie podmiotu, który winien być stroną tego postępowania, to jest właściciela nieruchomości, a który to podmiot zgodnie z art. 6h u.u.c.p.g. obowiązany jest do ponoszenia przedmiotowej opłaty.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r. (II FSK 3847/18, CBOSA), definicja zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. – w myśl której ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości, rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością – ma charakter zakresowy, zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości
w znaczeniu ustawowym. Sformułowana w u.u.c.p.g. definicja "właścicieli nieruchomości" odnosi się jedynie do regulacji tej ustawy (i aktów wykonawczych do niej) i nie może być skutecznie wykorzystana w postępowaniach opartych na przepisach innych ustaw. Jest to definicja przypisana stricte do jednej regulacji.
Również w judykaturze wskazuje się, że – jak wprost wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g. z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości – za właściciela ustawa ta uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem
i związanym z nim trwale budynkiem na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r., II FSK 3185/18).
Analiza cech podmiotów, uznanych na potrzeby komentowanej ustawy za właścicieli nieruchomości prowadzi do konstatacji, że zamiarem ustawodawcy było objęcie przepisami tej ustawy wszystkich podmiotów (osób), mających jakiekolwiek uprawnienia do nieruchomości lub chociażby tylko faktycznie posiadających nieruchomość. Prowadzi to do wniosku, że definiowanie właścicieli nieruchomości ma na celu ustalenie osób uprawnionych i zobowiązanych do określonych czynności na podstawie u.u.c.p.g. Jeżeli tak, to przez pojęcie właściciela nieruchomości ustawodawca rozumie zarówno właściciela w sensie prawnym, jak i najemcę, dzierżawcę, użytkownika wieczystego lub posiadacza. W takiej sytuacji powstaje pytanie o osobę, na którą należy nakładać obowiązki. Można bowiem wyobrazić sobie i takie sytuacje, w których dzierżawca lub użytkownik włada nieruchomością tylko w ograniczonym zakresie, a w pozostałym zakresie nieruchomością dysponuje właściciel. Wówczas ustalenie właściciela nieruchomości na potrzeby komentowanej ustawy będzie wymagało precyzyjnego określenia zakresu uprawnień i obowiązków poszczególnych władających i na tej podstawie wskazanie, który z nich wykonuje obowiązki (uprawnienia) wynikające z u.u.c.p.g. (tak: P. Chmielnicki (red.), Ustawa
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LexisNexis 2007).
W wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 (OTK-A 2013/8/125) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są
w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jednocześnie Trybunał wskazał, że w u.u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela, niż wynika to z art. 140 k.c. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego, w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195
i n. k.c.), prawo użytkowania (art. 252 i n. k.c.), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. k.c.), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 k.c.). TK przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tej ustawy w wypadku, gdy kilka z nich spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, że na podstawie przepisów u.u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe oraz konsekwencje ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju należą w szczególności do organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.
W ramach kontrolowanej sprawy kluczową okolicznością, która winna być jednoznacznie ustalona przez organ administracji publicznej jest krąg adresatów decyzji, określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ilość mieszkańców, w odniesieniu do każdego z miesięcy, za który określana jest wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi względem tej nieruchomości. Obowiązek ustalenia powyższych okoliczności obciąża organ, mający obowiązek podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu (art. 122 Ordynacji podatkowej). Organ administracji obowiązany jest zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej), wreszcie to organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 Ordynacji podatkowej). Wskazane przepisy Ordynacji podatkowej, jak to już wyżej zaznaczono, znajdują w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 6q u.u.c.p.g.
Wskazany w uzasadnieniu SKO zakres postępowania, do przeprowadzenia którego zobowiązano organ I instancji, uznać należy za wymagający uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organ odwoławczy nie mógł zaakceptować istotnych braków postępowania dowodowego
i niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i wyniku postępowania.
Z przytoczonych względów prawidłowe i zasadne było wydanie przez organ drugiej instancji decyzji o charakterze kasacyjnym.
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.