I SA/Lu 270/05

I SA/Lu 270/05 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2005-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Kwiatek /przewodniczący/
Ewa Gdulewicz /sprawozdawca/
Irena Szarewicz-Iwaniuk
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Podatek rolny
Podatek leśny
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1985 nr 12 poz 50
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
Dz.U. 2002 nr 9 poz 84
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
Dz.U. 1993 nr 94 poz 431
Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o podatku rolnym.
Dz.U. 2002 nr 200 poz 1682
Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym.
Dz.U. 2004 nr 253 poz 2532
Ustawa z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej - tekst jednolity.
Info. o glosach
Bartosiewicz Adam i
Kubacki Ryszard Finanse Komunalne 2006 nr 7-8 str. 117
Tezy
Nadawanie statusu inkasenta nie wynika z art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. 2005 nr 8 poz. 60/ /z samego faktu prowadzenia wskazanych w tym przepisie czynności/. Nie przewiduje go ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Także ustawa z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. 2004 nr 253 poz. 2532 ze zm./ nie upoważniła rady gminy do zarządzania w drodze uchwały poboru opłaty skarbowej w drodze inkasa i nie zawiera w swej treści - na co słusznie wskazał Wojewoda - przepisów nakładających na podmioty wskazane w art. 9 Ordynacji podatkowej obowiązki przesądzające o statusie inkasenta.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie NSA Ewa Gdulewicz (spr.),, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant specjalista Iwona Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości prowizji z tytułu sprzedaży znaków opłaty skarbowej i urzędowych blankietów wekslowych I. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2005 r. w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
[...] kwietnia 2005 r. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie ustalenia prowizji z tytułu sprzedaży znaków opłaty skarbowej i urzędowych blankietów wekslowych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała przyjęta została bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 28 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 50), gdyż ustawa z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2532 z późn. zm.) nie przewiduje instytucji "inkasa".
Odwołując się do wyjaśnień Prezydenta Miasta z dnia z 31 marca 2005 r. złożonych w toku wszczętego postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały (które następnie umorzone zostało decyzją z [...] kwietnia 2005 r. z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w ciągu którego organ był uprawniony do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność sprzecznej z prawem uchwały), Wojewoda nie podzielił argumentu, iż podmiot staje się inkasentem w rozumieniu art. 9 ustawy Ordynacja podatkowa z tytułu wykonywanych wskazanych w tym przepisie czynności. Zdaniem Wojewody inkasentem w rozumieniu tego przepisu jest podmiot, któremu przepisy szczególne powierzają pobranie od podatnika opłaty i wpłacenia jej na rachunek bankowy.
Podstawą prawną wydania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustanawiającej przepis powszechnie obowiązujący może być wyłącznie przepis ustawy upoważniający do podjęcia tego typu uchwały, nie zaś przepis umowy, jak podniesiono w wyjaśnieniach Prezydenta Miasta.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2005 r. Do odpowiedzi na skargę załączono odpis umowy z dnia 5 kwietnia 1990r. w sprawie dystrybucji znaków opłaty skarbowej sądowej, notarialnej oraz urzędowych blankietów wekslowych (wraz z aneksami).
Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości prowizji z tytułu sprzedaży znaków opłaty skarbowej i urzędowych blankietów wekslowych stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 28 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 50).
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji gminy.
Poza sporem jest, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy stosuje się do opłaty skarbowej (oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych).
Bezsprzecznie też, zgodnie z art. 28 § 4 Ordynacji podatkowej do kompetencji rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia dla płatników lub inkasentów z tytułu poboru podatków stanowiących dochody budżetu gminy. O tym, że opłata skarbowa stanowi podatek w rozumieniu ordynacji podatkowej przesądza ustawowa definicja podatku zawarta w art. 3 pkt 3 "c" powyższej ustawy, według którego przez użyte w ustawie określenie "podatek" rozumie się opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe. Z kolei art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) zalicza wpływy z podatków oraz opłat skarbowej, targowej, miejscowej, administracyjnej i eksploatacyjnej do dochodów gminy.
Skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia wskazanego w przepisie art. 28 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa , możliwe jest, przy spełnieniu wyżej wskazanych warunków, wobec ściśle określonych podmiotów: płatników i inkasentów. Nie jest sporne, że sprzedawcy znaków opłaty skarbowej i urzędowych blankietów wekslowych nie są, w świetle przepisów prawa, płatnikami podatku.
Pozostaje zatem do rozważenia, czy sprzedawcom znaków opłaty skarbowej i urzędowych blankietów wekslowych można w świetle art. 9 Ordynacji podatkowej przyznać przymiot "inkasenta".
Wedle legalnej definicji zawartej w tym przepisie "inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu".
W praktyce, rolą inkasenta jest ułatwienie podatnikom wywiązywanie się z zobowiązań podatkowych przez umożliwienie im zapłacenia podatku w miejscu zamieszkania lub wykonywania działalności zawodowej.
W obowiązującym stanie prawnym przewidziano możliwość wykorzystania inkasenta do poboru podatków stanowiących dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do poboru: podatku od nieruchomości od osób fizycznych, podatku od posiadanych psów (odpowiednio art. 6 ust. 12 i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych – Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) oraz opłat lokalnych tj. opłaty targowej, miejscowej, uzdrowiskowej i administracyjnej (art. 19 w zw. z art. 1 ww. ustawy). Instytucję tę przewiduje także ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm. – art. 6 "b" ) oraz ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 – art. 6 ust. 8).
Wskazane wyżej przepisy ustaw w sposób jednolity upoważniają radę gminy do podjęcia w drodze uchwały :
1/ zarządzenia poboru wskazanych w nich podatków i opłat w drodze inkasa;
2/ wyznaczenia inkasentów;
3/ określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso.
Analogicznych przepisów nie zawiera ustawa z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2532 z późn. zm.). Powstaje zatem pytanie czy można wyprowadzać, jak wskazuje gmina status inkasenta w rozumieniu art. 9 Ordynacji podatkowej, z faktu wykonywania przez wymieniony w tym przepisie podmiot czynności tym przepisem określonych.
Zauważyć należy, że legalna definicja inkasenta pod względem treściowym zbliżona jest do zawartej w art. 7 i 8 Ordynacji podatkowej definicji podatnika i płatnika, z tą różnicą, iż w przypadku podatnika i płatnika zawarte zostało odesłanie do "ustaw podatkowych"(art.7) lub "przepisów prawa" (art. 9).
Status inkasenta zobowiązanego do poboru podatków stanowiących dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego, nie wynika natomiast wprost z ustawy podatkowej lecz z aktu prawa miejscowego, jakim jest stosowna uchwala rady gminy.
Zatem "bycie" podatnikiem, płatnikiem, inkasentem przez wymienione w tych przepisach podmioty uzależnione jest od tego, jakie obowiązki nałożone są na nie w aktach powszechnie obowiązującego prawa, normujących szczegółowe prawo podatkowe.
Toteż literaturze podkreśla się iż "znaczenia normatywnego rozpatrywanej definicji (...) upatrywać należy w tym, że jeżeli przepisy szczegółowego prawa podatkowego nałożą na określony podmiot obowiązki, które przesądzają według definicji legalnej zawartej w ordynacji o statusie inkasenta (...) to podmiot taki staje się inkasentem (...) niezależnie od tego, czy zostaje expressis verbis tak określony przez te przepisy (B. Adamiak i inni Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003 s. 70).
W rozpatrywanej sprawie, jak już wspomniano ustawa o opłacie skarbowej nie przewiduje instytucji inkasa, nie zawiera także upoważnienia dla rady gminy do nadania takiego statusu.
Jak wynika z akt sprawy prowadzący punkty sprzedaży znaków opłaty skarbowej, sądowej, notarialnej, oraz urzędowych blankietów wekslowych uzyskali prawo wykonywania tych sprzedaży zleconych przez właściwą jednostkę samorządową na podstawie umowy zawartej pomiędzy jednostką samorządową a sprzedawcą, w oparciu o § 1 ust. 3 lit. "a" umowy z dnia 5 kwietnia 1990 r. w sprawie dystrybucji znaków opłaty skarbowej, sądowej, notarialnej oraz urzędowych blankietów wekslowych pomiędzy Ministerstwem Finansów i Powszechną Kasą Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna w Warszawie (w brzmieniu ustalonym Aneksem Nr 5 z dnia 8 grudnia 2000 r.).
Wskazać zatem należy, że art. 95 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania przez terenowe organy samorządu terytorialnego aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego jakim jest art. 18 ust .1 ustawy o samorządzie gminnym. Także według art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły (a taki charakter ma skarżona uchwała) przysługuje tym organom wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawy .
Jak już wskazano, nadawanie statusu inkasenta nie wynika z art. 9 Ordynacji podatkowej (z samego faktu prowadzenia wskazanych w tym przepisie czynności). Nie przewiduje go ustawa o samorządzie gminnym. Także ustawa o opłacie skarbowej nie upoważniła rady gminy do zarządzania w drodze uchwały poboru opłaty skarbowej w drodze inkasa i nie zawiera w swej treści – na co słusznie wskazał Wojewoda – przepisów nakładających na podmioty wskazane w art. 9 Ordynacji podatkowej obowiązki przesądzające o statusie inkasenta.
Skoro, jak wskazano wyżej obowiązek wykonywania funkcji inkasenta powstaje zawsze i wyłącznie na skutek zaistnienia okoliczności z którymi przepis prawa łączy powstanie takiego obowiązku, a w przypadku sprzedaży detalicznej znaków opłaty skarbowej i urzędowych blankietów wekslowych brak jest tego typu przepisów prawa, podzielić należy stanowisko Wojewody, iż uchwała rady gminy ustalająca prowizję z tytułu sprzedaży detalicznej znaków opłaty skarbowej i urzędowych blankietów wekslowych sprzeczna jest z obowiązującym prawem, a w szczególności z art. 28 ust. 4 Ordynacji podatkowej i jako stanowiąca istotne naruszenie prawa , dotknięta jest w całości wadą nieważności.
Za nieuzasadniony należy uznać zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut nieuwzględnienia przez Wojewodę wspomnianej Umowy z dnia 5 kwietnia 1990 r. bowiem – jak wywiedziono wyżej, nadanie statusu inkasenta (nałożenie obowiązków czy sprecyzowanie ich zakresu) nie może nigdy nastąpić drodze umownej.
Chybiony i bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest też zawarty w wyjaśnieniach Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2005 r. argument, że przepis art. 28 ust. 4 Ordynacji podatkowej nie warunkuje ustalania wynagrodzenia dla inkasentów określonych wyłącznie w odrębnych ustawach, bowiem artykuł ten odnosi się wyłącznie do inkasentów w rozumieniu art. 9 powyższej ustawy.
Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 i § art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.