II SA/SZ 773/22

II SA/Sz 773/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Wiesław Drabik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 411/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-07
II OZ 92/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-27
II OZ 323/23 - Postanowienie NSA z 2023-06-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28 par. 1, art.105 par.1, art. 141 par.1, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 119 par.1, art. 120 par.1, art. 121 par.4, art. 121 par.5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 lipca 2022 r., nr WOA.7723.5.2022 JM, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu skargi I. K. (zwanej dalej: "skarżącą"), Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwany dalej: "organem II instancji") umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (zwanego dalej: "organem I instancji" lub "PINB w G.") z dnia 5 maja 2022 r., nr PINB.52.6.2018.JZ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia J. K. w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ II instancji wskazał na następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy. PINB w G. decyzją z 4 października 2017 r. nakazał I. i J. K. doprowadzenie przebudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu wiaty, położonej na nieruchomości przy ul. [...] w P. , na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] do stanu poprzedniego, tj. dokonanie rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę przegrody ściennej pomiędzy dwoma budynkami usługowymi oraz przywrócenie funkcji gospodarczej wiaty. Decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z 22 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt: II SA/Sz 223/18, oddalił skargę J. K. na ww. decyzję organu II instancji.
Upomnieniem z 15 stycznia 2018 r. organ I instancji wezwał zobowiązanego J. K. do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji z 4 października 2017 r. informując, iż w przypadku dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne.
Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji z 4 października 2017 r., PINB w G., w dniu 5 maja 2022 r., wystawił wobec zobowiązanego J. K., tytuł wykonawczy numer: PINB.52.6.2018.JZ, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, który został doręczony zobowiązanemu w dniu 10 maja 2022 r. i tym samym wszczęte zostało przedmiotowe postępowanie egzekucyjne wobec J. K..
Wraz ze wskazanym tytułem wykonawczym, doręczono J. K. postanowienie PINB w G. z 5 maja 2022 r., nr PINB.52.6.2018.JZ o nałożeniu na J. K. grzywny w wysokości 10.000 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji organu z 4 października 2017 r.
Pismem z 17 maja 2022 r., J. K. oraz I. K., złożyli zażalenie na ww. postanowienie z 5 maja 2022 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z 15 czerwca 2022 r., nr WOA.7723.5.2022.JM, po rozpatrzeniu zażalenia J. K., ZWINB w Szczecinie utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji z 5 maja 2022 r. Natomiast postanowieniem z 6 lipca 2022 r. organ II instancji umorzył postępowanie zażaleniowe, zainicjowane zażaleniem I. K. na ww. postanowienie, wskazując, że osoba ta nie była stroną postępowania egzekucyjnego.
Jak wskazał dalej organ II instancji, z akt sprawy wynika, że kwestionowane postanowienie z 5 maja 2022 r., zostało doręczone stronie postępowania – J. K.. Natomiast organ I instancji nie doręczał przedmiotowego postanowienia I. K.. Wnosząca zażalenie nie została wymieniona w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia, jak też nie doręczono jej zaskarżonego postanowienia, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia załączonego do akt sprawy.
Organ II instancji uznał, że skarżąca, zastępowana przez adwokata, wniosła skutecznie zażalenie od ww. postanowienia, wniosła je bowiem przed upływem terminu do wniesienia zażalenia, przysługującym stronie, tj. J. K.. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne tylko wobec J. K., natomiast, postępowania egzekucyjnego nie wszczynał wobec skarżącej.
Wspierając się stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3571/18, organ II instancji wywiódł, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania rozstrzygającego sprawę merytorycznie. W postępowaniu tym interes prawny występuje wyłącznie po stronie wierzyciela (nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym), zaś obowiązek wyłącznie po stronie zobowiązanego, w stosunku do którego prowadzone jest dane postępowanie egzekucyjne.
Kierując się powyższym, organ II instancji umorzył postępowanie zażaleniowe wywołane zażaleniem I. K., zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. I. K., zastępowana przez adwokata, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie organu II instancji z 6 lipca 2022 r. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzających je decyzji.
W ocenie skarżącej doszło od naruszenie art. 7, 10, 76 § 1, 77 § 1, 80, 86 kpa, a także art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca zarzuciła, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania w stosunku do I. K.. Zdaniem skarżącej organ administracji błędnie wszczął postępowanie egzekucyjne tylko wobec J. K., pomijając przy tym drugą z zobowiązanych I. K.. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzających je decyzji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na czas trwającego postępowania sądowego.
Precyzując ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że nie sposób zgodzić się z organem w sprawie uznania, że wobec braku wszczęcia przez organ postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej nie powinna ona być stroną postępowania. Mianowicie postępowanie toczy się w sprawie przymuszenia właściciela działki do doprowadzenia jej do stanu poprzedniego, a więc rozbiórki budynku gospodarczego. Tak więc trudno uznać, że współwłaściciel nieruchomości może nie mieć interesu w wyniku postępowania i nie jest zainteresowany skutkiem tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądowej jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu, przy czym w sprawowaniu tej kontroli sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. niniejsza sprawa, dotycząca postanowienia wydanego w trybie egzekucyjnym, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym.
Sądowa kontrola sprawy dokonana z uwzględnieniem ww. kryterium legalności działań organu administracji publicznej nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie umarzającego postępowanie wywołane zażaleniem skarżącej na postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celem przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż organ II instancji uznał, że skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania egzekucyjnego.
Podstawę wydanego w kontrolowanej sprawie postanowienia stanowił art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Do przyczyn bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego zalicza się sytuację, gdy z żądaniem prowadzenia postępowania administracyjnego występuje podmiot nieuprawniony, a więc taki, który nie legitymuje się interesem prawnym do zgłoszenia takiego żądania. Bezprzedmiotowość postępowania ma wówczas aspekt podmiotowy. Stosownie bowiem do art. 28 § 1 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
W przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98; wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2394/21). Tożsame zasady obowiązują na gruncie postępowania wywołanego zażaleniem. W myśl art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.).
Ocena legitymacji procesowej skarżącej winna być dokonywana w ramach prowadzonego postępowania, a ten w kontrolowanej sprawie dotyczy egzekucji administracyjnej.
Kwestionowane przez skarżącą zażaleniem postanowienie organu I instancji zostało wydane w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., zwanego dalej: "u.p.e.a."). Postanowieniem tym organ I instancji oddalił zarzut wniesiony przez skarżącą oraz jej męża J. K., dotyczący braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wskazany tryb rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów wynikał z wydanego postanowienia organu egzekucyjnego z 5 maja 2022 r. o nałożeniu na J. K. postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. doprowadzenia obiektu przebudowanego bez pozwolenia do stanu poprzedniego, określonego w decyzji PINB w G. z 4 października 2017 r. skierowanej do I. K. i J. K.. Okolicznością bezsporną i istotną w sprawie jest to, że w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z ww. decyzji, organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wobec J. K.. W tytule wykonawczym, z 5 maja 2022 r., znajdującym się w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy, jako zobowiązanego do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym wskazany został J. K..
Sąd zauważa, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wyegzekwowania od zobowiązanego obowiązku nałożonego zgodnie z przepisami prawa materialnego. Grzywna ma na celu zmobilizowanie do samodzielnego wykonania obowiązku i w razie jego spełnienia, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Nie oznacza to jednak, że osoby, co do których organ orzekł solidarnie w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, w takim samym charakterze odpowiedzialności podmiotowej (solidarnej), występują także w postępowaniu egzekucyjnym. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym (w tym przypadku nakazu rozbiórki), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego.
Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów (patrz wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11). Grzywna w celu przymuszenia nie jest zobowiązaniem solidarnym. Każdy z małżonków jest zobowiązanym co do całego obowiązku poddanego egzekucji. W takiej sytuacji postępowanie egzekucyjne prowadzone jest oddzielnie w stosunku do każdego zobowiązanego (małżonka). Stroną tego postępowania, jako podmiot zobowiązany, jest tylko jeden z małżonków, w ramach tego postępowania osoba ta może zgłosić zarzuty, czy też kwestionować w drodze środków zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu egzekucyjnym, jednakże przysługują one wyłącznie określonemu w danym postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu i żaden inny podmiot np. małżonek zobowiązanego, tego rodzaju środków prawnych zgłosić nie może.
Powyższy pogląd jest zgodny z powołanym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowiskiem NSA przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3571/18, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Trafnie organ argumentował, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania rozstrzygającego sprawę merytorycznie (nakazu rozbiórki). W postępowaniu egzekucyjnym interes prawny występuje wyłącznie po stronie wierzyciela (nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym), zaś obowiązek wyłącznie po stronie zobowiązanego, w stosunku do którego prowadzone jest dane postępowanie egzekucyjne.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy niesporne jest, że kwestionowane przez skarżącą zażaleniem postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, było wydane w postępowaniu prowadzonym w stosunku do J. K., a nie w stosunku do skarżącej. Oznacza to, że prawidłowe były wnioski organu wydającego zaskarżone postanowienie, że skarżącej nie przysługiwał status strony ww. postępowania egzekucyjnego. Skarżąca nie była adresatem grzywny nałożonej postanowieniem organu I instancji z 5 maja 2022 r. ,a co za tym idzie nie przysługiwała jej możliwość zgłoszenia zarzutu do przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji skarżąca nie miała legitymacji do kwestionowania postanowienia organu I instancji z 5 maja 2022 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w stosunku do J. K..
Trafnie zatem organ uznał, że w sprawie miała miejsce bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego, bowiem wnoszącej zażalenie nie przysługiwał przymiot strony postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do jej męża. Sytuacja taka wypełnia przesłankę umorzenia postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych względów Sąd nie podziela zarzutu skargi i przedstawionej do niego argumentacji, o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 105 w zw. z art. 28 k.p.a. Ponadto za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi o naruszeniu zaskarżonym postanowieniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji dokonał na wstępnym etapie po złożeniu zażalenia oceny pod względem istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Postępowanie to zostało prawidłowo przeprowadzone, organ uwzględnił materiał dowodowy i wyjaśnił istotną dla sprawy bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych naruszeń prawa w stopniu, który obligowałby do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.