I SA/Lu 222/22

I SA/Lu 222/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda
Halina Chitrosz-Roicka
Monika Kazubińska-Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 423
art. 47 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 2e, art. 47 ust. 2g
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakłada Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 marca 2022 r. nr 200000/71/54320/2022 w przedmiocie odmowy zwolnienia ze składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 stycznia 2022 r., nr 200000/71/319070/319068/2020/ZPWWO, 200000/71/71/2021/RKS
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 marca 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 20 stycznia 2022 r., odmawiającą D. K. (wnioskodawcy, stronie, skarżącemu) zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r.
Jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił uwzględnienia wniosku strony z dnia 22 kwietnia 2020 r. o zwolnienie ze składek za wskazany wyżej okres. Decyzją z dnia 6 października 2020 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy tę decyzję. W wyniku skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 października 2021 r. (sygn. akt I SA/Lu 364/21) uchylił obydwie decyzje stwierdzając, że zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, nie zostały wyczerpująco uzasadnione, a poczynione ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Organ, powołując się na analizę konta płatnika stwierdził, że dokumenty rozliczeniowe za kwiecień i maj 2020 r. złożone zostały dopiero w dniu 21 lipca 2020 r. Do akt sprawy nie dołączono jednak żadnych dokumentów odzwierciedlających ten fakt.
W dniu 20 stycznia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w sprawie kolejną decyzję odmowną. W uzasadnieniu wskazano, że jedną z materialnoprawnych przesłanek udzielenia ulgi w postaci zwolnienia ze składek jest złożenie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – dalej: ustawa o COVID-19). Skarżący, w związku ze zmianą art. 18c ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.), jako płatnik małego ZUS plus był zobowiązany w terminie do 10 marca 2020 r. złożyć deklarację rozliczeniową za luty 2020 r. oraz przekazać informację o nowej podstawie wymiaru składek, obowiązującej od lutego do grudnia 2020 r. w formie deklaracji ZUS DRA cz. II. Z analizy materiału dowodowego wynika, że deklaracje te płatnik złożył w dniu 7 maja 2020 r. Płatnik nie złożył natomiast deklaracji ZUS DRA za marzec i kwiecień 2020 r., które w dniu 7 maja 2020 r. były wymagalne. Dopiero złożenie tych dokumentów umożliwiłoby klonowanie dokumentów rozliczeniowych w dalszych okresach i umożliwiłoby uwzględnienie wniosku o zwolnienie ze składek. Organ zwrócił uwagę, że dokumenty rozliczeniowe za miesiące objęte wnioskiem strona złożyła w dniu 21 lipca 2020 r. Brak terminowego złożenia dokumentów za luty nie uprawniał płatnika do zwolnienia z obowiązku ich składania za kolejne miesiące.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że decyzja jest wadliwa, sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, a organ naruszył przepisy dotyczące zwolnienia z opłacenia składek. Wskazał, że od stycznia 2020 r. składał dokumenty rozliczeniowe ZUS P DRA, deklarując do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne (emerytalne, rentowe, chorobowe, zdrowotne, wypadkowe) kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru. Skoro zatem w dokumentacji rozliczeniowej za styczeń 2020 r. za podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne przyjęto najniższą podstawę wymiaru, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą nie był zobowiązany do składania dokumentacji rozliczeniowej za każdy kolejny miesiąc, w tym za kwiecień i maj 2020r. Zakład powinien dokonać klonowania dotychczasowych deklaracji i automatycznie przyjąć, że za miesiące luty – maj 2020 r. podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne jest w wysokości najniższej. Deklaracja za styczeń 2020 r. została złożona w ustawowym terminie, a nie zachodziła potrzeba złożenia ponownej deklaracji za luty 2020 r. Nadto, organ zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinien dokonać wymiaru składek z urzędu w wysokości wynikającej z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej. Ewentualne przekroczenie terminu do złożenia dokumentacji rozliczeniowej nie może być w tych warunkach traktowane jako uchybienie strony. Skarżący zaznaczył, że złożył deklarację w maju 2020r., ale stało się to na wezwanie pracowników organu. W obu złożonych deklaracjach wysokość podanych składek była taka sama. Nie otrzymał od organu żadnego pisma z informacją, że deklaracje za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie zostały złożone w ustawowym terminie, stąd nie miał wiedzy o zaistniałej sytuacji. Wskazał też, że jako długoletni płatnik składek nie miał do tej pory żadnych zaległości w płatnościach.
W zaskarżonej decyzji organ przywołał treść 31zq ust. 3, ust. 8 ustawy o COVID-19, art. 47 ust. 2a i art. 48 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołał się na nowelizację art. 18c ust. 9 u.s.u.s. i wynikające z niej obowiązki płatnika małego ZUS plus. Podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że dopiero w dniu 7 maja 2020 r. została złożona deklaracja ZUS DRA cz. II z podstawą wymiaru składek ustaloną według zmienionych zasad oraz deklaracja ZUS DRA za luty 2020r. Natomiast deklaracje rozliczeniowe za okres sporny skarżący złożył dopiero w dniu 21 lipca 2020 r.; a więc po ustawowo określonym terminie. Według organu, brak zmiany podstawy wymiaru składek nie ma w tym wypadku znaczenia dla oceny sprawy. Wnioskodawca, składając dokumenty za luty 2020 r., był świadomy konieczności złożenia deklaracji także za marzec 2020 r., a mimo to dokumenty za okres sporny złożył dopiero w dniu 21 lipca 2020 r. Nieterminowość ta ma bezpośredni wpływ na bezzasadność jego wniosku.
D. K. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze zarzucił naruszenie:
- art. 47 ust. 2a u.s.u.s. przez błędne uznanie, że nie był zwolniony z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych pomimo spełnienia warunków, wynikających z tego przepisu;
- art. 48 ust. 1 u.s.u.s. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przypadku ewentualnego braku złożenia w terminie deklaracji rozliczeniowej organ powinien był dokonać z urzędu wymiaru składek za miesiące kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. w wysokości wynikającej z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej,
- art. 31zq ust. 3 ustawy o COV1D-19 przez błędne uznanie, że skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych i nie spełnia tym samym warunków do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w sytuacji, gdy był zwolniony z obowiązku ich składania za miesiące kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. i spełniał warunki wynikające z tego przepisu, uprawniające do uzyskania zwolnienia;
- art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o COVID-19 przez niezwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek w sytuacji, gdy skarżący spełniał warunki do zwolnienia;
- art. 9, art. 11 i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez oczekiwanie przez organ na złożenie deklaracji rozliczeniowej i zaniechanie ciążącego na nim obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy organ powinien był poinformować skarżącego o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., w tym udzielić stronie wnioskującej wyjaśnienia wszelkich okoliczności prawnych istotnych z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia i poinformować stronę, jakich konkretnie dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony;
- art. 7 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odniesienia się w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, do szczegółowych rozwiązań wprowadzonych w związku z COVID-19 dotyczących zasad biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego i ich wpływu na dokonanie czynności w celu wykonania uprawnień bądź obowiązków.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 stycznia 2022 r. oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez udzielenie zwolnienia, względnie – o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
Skarżący podniósł, że skoro w dokumentacji rozliczeniowej za miesiąc styczeń 2020 r. za podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne przyjęto najniższą podstawę wymiaru, to jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonych decyzjach, nie był zobowiązany do składania dokumentacji rozliczeniowej za każdy kolejny miesiąc, w tym za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. Organ powinien dokonać klonowania dotychczasowych deklaracji. W ocenie skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że był zobowiązany do składania kolejnych deklaracji, to możliwe było dokonanie wymiaru składek z urzędu w wysokości wynikającej z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej, bez uwzględnienia wypłaconych zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych. Ewentualne przekroczenie terminu do złożenia dokumentacji rozliczeniowej nie wpływało więc na możliwość określenia podstawy wymiaru składek. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że jako płatnik korzystający z małego ZUS plus w terminie do 10 marca 2020 r. zobowiązany był złożyć deklarację rozliczeniową za luty 2020 r. oraz przekazać informację o nowej podstawie wymiaru składek. Według niego, powinien był przekazać taką informację w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji składanej za styczeń danego roku kalendarzowego lub za pierwszy miesiąc rozpoczęcia lub wznowienia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w danym roku kalendarzowym. Deklaracja ZUS P DRA cz. II za miesiąc styczeń 2020 r. została złożona w ustawowym terminie, tj. w dniu 6 lutego 2020 r. Nie zachodziła więc potrzeba złożenia ponownej deklaracji za luty. Skarżący wyjaśnił, że późniejsze złożenie takiej deklaracji miało miejsce wyłącznie na wezwanie organu. Skarżący zaznaczył, że deklaracja za styczeń 2020r. nie różniła się znacząco od tej za luty. Późniejsza deklaracja wskazywała dodatkowo dochód, ale wysokość deklarowanych składek w obu była taka sama, stąd nowa deklaracja nie wpływała na tę wysokość. Według skarżącego, nawet jeśli organ miał wątpliwość co do wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za luty 2020 r., to już takich wątpliwości nie mógł mieć za kwiecień 2020 r. i maj 2020r. Dokonując w marcu 2020 r. automatycznego klonowania z poprzedniego miesiąca miał bowiem wiedzę co do wysokości podstawy wymiaru składek.
Skarżący zaznaczył, że nie otrzymał żadnego pisma organu z informacją, że deklaracje nie zostały złożone w terminie. Był więc przekonany, że jest zwolniony z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji. Nadto organ nie wyjaśnił, jakie wymogi należy spełnić, aby wniosek mógł zostać uwzględniony. Nie odniósł się do zasad ustawy o COVID-19 dotyczących biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Wskazał na sprzeczność działania organu z celem przypisanym zwolnieniu z obowiązku opłacania składek, które ma wspierać przedsiębiorców i minimalizować negatywne ekonomiczne skutki, jakie w obrocie gospodarczym spowodowała epidemia.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Poparł stanowisko prezentowane w sprawie. Ponownie zaznaczył, że w celu korzystania z małego ZUS plus płatnik musiał wykazać nową podstawę wymiaru składek, obowiązującą od lutego do grudnia 2020 r. Dokument ten został złożony w dniu 7 maja 2020 r. Płatnik miał zatem wiedzę o konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest w ocenie Sądu zasadna.
Istota sporu sprowadza się do oceny istnienia przesłanek do udzielenia wnioskowanej przez skarżącego ulgi w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek za miesiące kwiecień i maj 2020 r. Organ, odmiennie niż skarżący, stanął na stanowisku, że ulga taka nie przysługuje z uwagi na niedopełnienie przez wnioskującego warunków formalnych do jej udzielenia, tj. niezłożenie przez niego w terminie deklaracji ZUS DRA. Zaprzeczono równocześnie forsowanej przez stronę tezie, że obowiązek ten jej nie obciążał, bowiem deklaracje za kwiecień i maj 2020 r. ulegały samoistnemu powielaniu się ("klonowaniu").
W pierwszej kolejności wskazać zatem trzeba, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Stosownie zaś do art. 31zo wskazanej ustawy, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zq ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
Zasady zwalniania z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych reguluje art. 47 u.s.u.s. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie. Dalsze części przepisu wskazują m.in. na okoliczności, w których przysługuje zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych. Zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s., osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:
1) na ubezpieczenie społeczne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolnicza działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;
2) na ubezpieczenie zdrowotne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.
Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 2e u.s.u.s., osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne – kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.
Przyznać należy rację organowi, że płatnik, który prowadził działalność gospodarczą i korzystał ulgi określanej jako "Mały ZUS", po zmianie przepisów u.s.u.s. z dnia 1 lutego 2020 r., aby nadal korzystać z tego rodzaju ulgi, powinien ponownie obliczyć podstawę obliczania składek. Osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, zgodnie z art. 18c, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c (art. 47 ust. 2g u.s.u.s.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej u.s.u.s., ubezpieczony, który na 2020 r. ustalał najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustala podstawę wymiaru składek na te ubezpieczenia zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, bez złożenia zgłoszenia wyrejestrowania i ponownego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 36 ust. 14 ustawy o s.u.s. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, ubezpieczony, o którym mowa w ust. 1, przekazuje:
1) informację, o której mowa w art. 18c ust. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, odpowiednio w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej, składanych za styczeń 2020 r., oraz
2) informację, o której mowa w art. 18c ust. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, odpowiednio w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej, składanych za luty 2020 r.
- w terminach określonych w art. 47 ust. 1 pkt 1 lub 3 u.s.u.s.
Należy też podkreślić, że kontrolowana decyzja z dnia 22 grudnia 2021 r. zapadła w warunkach związania organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 364/21 (art. 170 p.p.s.a.). Związanie to dotyczy nie tylko organu, ale również sądu w niniejszej sprawie. Nadto, co istotne, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w przepisie art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, iż skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1101/16). Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek uchylającego decyzję wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16).
W niniejszej sprawie organ – zdaniem Sądu - całkowicie zignorował ocenę i wskazania sądowoadministracyjne co do dalszego postępowania w sprawie, zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 364/21. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ (zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji) ponownie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie zostało odzwierciedlone w aktach sprawy, pomimo oczywistego wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku. Zamiast wykonania jasnych wytycznych sądowych, organ w wezwaniu z dnia 26 listopada 2021 r. wezwał skarżącego do złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, które wskazywałyby na istnienie podstawy do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, podczas gdy spór w sprawie miał co do zasady charakter prawny, a nie faktyczny.
O ile zatem organ nadal nie dołączył do akt sprawy żadnych dowodów, na podstawie których dokonał określonych ustaleń faktycznych (w tym wyciągów ze stanu konta płatnika, na które się powołuje), do czego był zobowiązany poprzednim orzeczeniem sądowym, a co umożliwiałoby realną kontrolę decyzji, to w szczególności (zważając na zakres sporu) nie odniósł się w sposób pełny do zarzutów stawianych przez stronę. Nie podzielając stanowiska skarżącego co do istnienia podstaw do "klonowania" deklaracji za miesiące kwiecień i maj 2020 r. i podkreślając, że deklaracje te zostały złożone po terminie wskazanym w art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19 organ równocześnie nie wykazał, iżby sam, w odpowiednim do tego czasie, dopełnił obowiązków wynikających z art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a.
Zważyć bowiem trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy o s.u.s. oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). dalej: "k.p.a.", miały zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne, z których wynikają zobowiązania dla organów administracji publicznej do stania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniania wobec stron obowiązków informacyjnych (art. 9 k.p.a.), zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 k.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 22 kwietnia 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia i poinformowania m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek strony mógł zostać rozpatrzony pozytywnie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 940/20). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął jakiekolwiek starania, by w porę (czyli przed wyekspirowaniem terminu, o jakim mowa w przepisie ustawy o COVID-19) poinformować skarżącego, że bez złożenia brakujących deklaracji rozliczeniowych jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony.
Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny sprawy, zważywszy na fakt, że wniosek złożony został przez płatnika 22 kwietnia 2020 r., istniała zatem realna możliwość wezwania lub co najmniej pouczenia skarżącego o skutkach braku określonych dokumentów, które nie zostały odnotowane w tym czasie w systemie – na koncie płatnika. Jest to tym istotniejsze, że – jak wynika z notatki sporządzonej odręcznie na pierwotnie złożonym wniosku (k. 1 tom I akt administracyjnych) - pracownik organu kontaktował się w dniu 22 kwietnia 2020 r. ze stroną telefonicznie w sprawie braków wniosku. Nie odnotowano, by wówczas poinformował skarżącego o potrzebie wywiązania się z obowiązków dokumentacyjnych, o których następnie wspominano w kolejnych decyzjach. Twierdzenie natomiast, że składając z opóźnieniem deklarację za luty 2020 r. skarżący zdawać musiał sobie sprawę z konieczności złożenia dokumentów za dalsze okresy (już wymagalne wówczas: za marzec i kwiecień 2020 r.) w żadnym razie nie uzasadnia i nie usprawiedliwia odstąpienia od podstawowych obowiązków procesowych obciążających organ prowadzący postępowanie.
Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się na temat braku należytego informowania płatników o obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela więc stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdy niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), wówczas – jak już wskazywano - stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06). Zamieszczenie na stronie internetowej Zakładu komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 306/21).
W ocenie Sądu (a takie stanowisko zajmują sądy administracyjne w sprawach analogicznych), również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał Zakład do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc Zakład - na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych - posiadał wiedzę, że skarżący nie złożył wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniony z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. (co jak już powiedziano, było obiektywnie możliwe).
Należy stanowczo podkreślić, że możliwość nieuwzględnienia upływu terminu ze względu na niewłaściwe działanie organu w ramach przyznanych kompetencji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (przykładowo: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000r., sygn. akt V SA 1609/99). W prawie administracyjnym, co do zasady, niemal każdy stosunek prawny cechuje nierównorzędność podmiotów i uprawnienie do władczego działania przysługujące organowi. Z tego powodu wzgląd na ochronę podmiotu słabszego przemawia za koniecznością wnikliwego weryfikowania czy zaistniała po stronie organu możliwość nadużycia kompetencji. Ta weryfikacja przebiega w ramach kontroli legalności rozstrzygnięć indywidualnych (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., syn. akt I GSK 493/21).
Stwierdzić zatem trzeba, że naruszenie przez organ przepisów art. 9, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego niezbędnym jest powtórzenie postępowania, celem wykazania i wyjaśnienia przez ZUS, na podstawie jakich przepisów prawa i w oparciu o jakie dowody przyjął, że na skarżącym w całym okresie, którego dotyczy wniosek ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych, którego ten nie wykonał. Organ wyjaśni też, czy przed 30 czerwca 2020 r. informował skarżącego o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej i czy wzywał go do uzupełnienia tego braku (nawet jeśli wezwanie to zostało wystosowane po 30 czerwca 2020r.). Rozważy nadto skutki niezastosowania wobec płatnika art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19, który odnosił się do całego okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu pandemii.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.