I SA/Lu 200/18

I SA/Lu 200/18 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2018-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Wałejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I GSK 3343/18 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 26 ust. 1, 2, 3, art. 34, art. 36 ust. 1, 2, 4, art.38 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2017 poz 59
art. 55 ust. 3 pkt 5 i 14
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 147 § 1, 58 § 1 pkt 5a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 994
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Sygn. [...] I SA/Lu 200/18 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Gilowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta nr [...] z 21 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta L. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez podmioty funkcjonujące na terenie miasta L. prowadzone przez osoby fizyczne lub prawne inne, niż miasto L. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 6, § 5 ust. 2 zdanie drugie, § 5 ust. 5 pkt 5 w zakresie dotyczącym uzyskiwania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany, § 5 ust. 5 pkt 7 w zakresie dotyczącym uzyskiwania listy uczniów obecnych na zajęciach podpisywanej przez nauczyciela; II. oddala skargę w części obejmującej § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 4 pkt 1 i 3, § 5 ust. 5 pkt 3 - w całości oraz § 5 ust. 5 pkt 5 i 7 z wyłączeniem części objętej stwierdzeniem nieważności zgodnie z pkt I wyroku; III. w pozostałej części odrzuca skargę; IV. zasądza od Gminy M. L. na rzecz C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. z siedzibą w Ł.i [...] zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
C. Ł. (dalej: Spółka, spółka "Ż. ", skarżąca) jako organ prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta L. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez podmioty funkcjonujące na terenie miasta L. prowadzone przez osoby fizyczne lub prawne inne, niż miasto L. (dalej: uchwała).
Spółka zaskarżonej uchwale zarzuciła:
1/ naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203) – dalej powoływana też jako "ustawa" - w związku z § 3 ust. 1-3 oraz ust. 6 uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności poprzez:
a/ ustalenie w § 3 ust. 1-3 kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji i zakresu uprawnienia zagwarantowanego w ustawie, do ustalenia którego organ nie miał uprawnienia wynikającego z art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;
b/ nałożenie obowiązku uprzedniego składania harmonogramów zajęć oraz list obecności, do czego organ nie miał uprawnienia wynikającego z art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.;
2/ naruszenie art. 36 ust. 1, 2, 4 i art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59) w związku z § 5 ust. 2 zdanie 2, ust. 4 pkt 1 i 3, ust. 5 pkt 3, pkt 5 i pkt 7 uchwały poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej;
3/ naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 uchwały poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej;
W konsekwencji Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w zakresie § 3 ust. 1-3 i ust. 6, § 5 ust. 2 zdanie 2, ust. 4 pkt 1 i 3, ust. 5 pkt 3 i pkt 5, § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego § 3 ust. 1-3 uchwały Spółka podniosła, że ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji zastrzeżone jest dla aktów rangi ustawowej, a nie uchwał jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym przepis § 3 ust. 1-3 uchwały wykracza poza zakres umocowania ustawowego wynikającego z art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Uzasadniając zarzut dotyczący § 3 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały Spółka, odwołując się do treści art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wskazała, że przepisy ustawy nie nakładają na beneficjenta dotacji żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny - co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Wobec powyższego nie można uznać za zgodne z prawem żądanie przedkładania przez organ prowadzący szkołę harmonogramu realizacji obowiązkowych zajęć edycyjnych w semestrze w miesiącu poprzedzającym miesiąc rozpoczęcia zajęć w semestrze i list obecności, o których mowa w art. 26 ust.3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - w pierwszy dzień roboczy następujący po zakończeniu każdej części realizacji obowiązkowych zajęć. We wskazanym zakresie uchwała przekracza delegację ustawową, ponieważ oznacza nałożenie na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowych obowiązków.
Odnośnie do kontroli prawidłowości pobrania dotacji (§ 5 ust. 2 zdanie 2 uchwały oraz § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały) Spółka uzasadniała, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. W ocenie skarżącej w ustawie doprecyzowano termin przekazania przez przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę i placówkę dokumentacji, o której mowa w ust. 2 oraz list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 osobie upoważnionej do przeprowadzenia kontroli – bowiem art. 36 ust. 3 ustawy stanowi o 14 dniowym terminie udostępnienia dokumentacji i list obecności liczonym od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji i list obecności.
Skarżąca wskazała, że od 1 stycznia 2018 r. kwestie związane z przekazaniem dotacji oświatowej zostały uregulowane w art. 34 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który w ust. 1 stanowi, że: "dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 28-30, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której owa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego".
Tym samym, według skarżącej, uregulowanie zawarte w § 5 ust. 2 zdanie 2 uchwały oraz § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały uprawniające kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia zgodności list obecności z faktyczną liczbą słuchaczy na nich obecnych w danym dniu, a także uzyskiwania listy uczniów obecnych na zajęciach podpisanej przez nauczyciela i przeprowadzanie kontroli w miejscu w czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nawet wobec przysługującego kontrolującym, na mocy wyżej wskazanych przepisów, uprawnienia do wstępu do budynku szkół. Zdaniem skarżącej sprzeczność ta zachodzi dlatego, że po pierwsze, sytuacja taka nie dotyczy dotacji przekazanej, a więc niepodlegającej kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania do której uprawniony jest organ dotujący. Po drugie, z treści art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika przysługujące kontrolującym uprawnienie jedynie wstępu do budynku szkoły, a nie do sal lekcyjnych i zakłócania procesu dydaktycznego, gdyż niedopuszczalny jest wstęp na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę w jakimkolwiek charakterze osób postronnych i nieupoważnionych, w tym także przedstawicieli władz samorządowych i organów prowadzących te szkoły lub placówki. Według skarżącej, działanie takie zakłóca pracę szkół i uniemożliwia realizację podstawy programowej i jest niezgodne z art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe zapewniającym wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.
W ocenie Spółki, powyższe postanowienia uchwały nie znajdują umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Zakres kontroli został wyczerpująco unormowany w przepisach ustawowych w związku z czym Rada Miasta nie posiada kompetencji w tym zakresie do wychodzenia poza upoważnienie zawarte w ustawie. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie przewiduje, aby organ kontroli mógł przeprowadzać kontrolę dotacji, która nie została jeszcze pobrana i nie upoważnia osób kontrolujących do wstępu do miejsc, gdzie realizowana jest podstawa programowa. W jej ocenie postanowienia ustawy są jasne i wyraźne. Ustawa daje osobom upoważnionym do prowadzenia kontroli uprawnienie do wejścia na teren kontrolowanej placówki oświatowej i wglądu w prowadzoną przez nią dokumentację. Celem tej regulacji było zaakcentowanie prawa wejścia na teren placówki oświatowej, które - ze względu na zadania opiekuńcze szkoły - jest dla osób postronnych ograniczone.
Dalej skarżąca argumentowała, że § 5 ust. 4 pkt 1 i 3 uchwały w zakresie w jakim nakłada na kontrolowaną jednostkę obowiązek zapewnienia kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli jak również umożliwienia sporządzania kopii dokumentów nakłada na szkołę dodatkowy nieprzewidziany ustawowo obowiązek posiadania dodatkowego pomieszczenia dla potrzeb kontroli oraz sprzętu potrzebnego dla wykonywania nieodpłatnie kopii dokumentów, którego nałożenie nie wynika z treści art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Także uprawnienia kontrolujących, o jakich mowa w § 5 ust. 5 pkt 3 i pkt 5 uchwały, w zakresie w jakim uchwała udziela kontrolującym prawa do oględzin składników majątkowych podmiotu kontrolowanego, uzyskiwania poświadczenia za zgodność z oryginałem czy też prawo czynienia wzmianek i adnotacji na oryginałach udostępnianych dokumentów są uprawnieniami, które nie wynikają z treści art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Uprawnienia te, a w szczególności prawo do dokonywania adnotacji na oryginałach dokumentów, np. oryginałach dokumentów oświatowych, dziennikach lekcyjnych świadectwach, itp. wprost naruszają przepisy prawa oświatowego - w jego szerokim ujęciu. Z art. 38 ustawy nie wynika także prawo do żądania od kontrolowanego poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów, albowiem prawo takiego poświadczenia posiadają kontrolujący, którzy mogą sami poświadczyć kopie dokumentów.
Według Spółki, postanowienia § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 uchwały w zakresie w jakim udziela się kontrolującemu prawa do nakładania zaleceń i rekomendacji pokontrolnych oraz nakłada się na kontrolującego obowiązek zawiadamiania Prezydenta Miasta L. o realizacji zaleceń pokontrolnych także wykraczają poza zakres umocowania ustawowego wynikającego z art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
W uzupełnieniu skargi, w odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w tym wykazania, że skarżąca jest organem prowadzącym na obszarze Gminy L. podmioty dotowane, których dotyczy zaskarżona uchwała oraz przez wykazanie w jaki sposób poszczególne zaskarżone przepisy naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej, Spółka przedłożyła stosowne dokumenty, m.in. zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta L. - z [...] r. dotyczące P. i z [...] r. dotyczące L. oraz pismo z 28 lutego 2018 r. Prezydenta Miasta L. o planowanej kontroli uczestnictwa na zajęciach słuchaczy w szkołach, których organem prowadzącym jest Spółka. Ponadto skarżąca wypunktowała, że zaskarżone przepisy naruszają interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej w następujący sposób:
1/ § 3 ust. 1-3 uchwały - w zakresie w jakim wykracza poza zakres umocowania ustawowego wynikającego z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, to jest do ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji i zakresu w sytuacji, gdy są one zagwarantowane w art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;
2/ § 3 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały - ponieważ oznaczają nałożenie na szkołę pozaustawowych obowiązków, to jest uprzedniego obowiązku składania harmonogramów i list obecności, w sytuacji, gdy uprawnienie do otrzymania dotacji przez szkołę przysługuje pod warunkiem jedynie wykazania słuchaczy, którzy uzyskali wymaganą przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych frekwencję - to jest uczestniczyli w 50% zajęć obowiązkowych zajęć lekcyjnych, a uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzone na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;
3/ § 5 ust. 2 zdanie 2 oraz § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały - poprzez nałożenie na skarżącego pozaustawowego obowiązku umożliwienia przeprowadzenie kontroli dotacji, która nie została jeszcze przekazana i umożliwienia osobom kontrolujących wstępu do miejsc, gdzie realizowana jest podstawa programowa - wbrew regulacji ustawodawcy zawartej w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;
4/ § 5 ust. 4 pkt 1 i 3 uchwały - poprzez nałożenie na szkołę pozaustawowych obowiązków posiadania dodatkowego pomieszczenia dla kontrolujących oraz sprzętu potrzebnego do wykonywania nieodpłatnych kopii dokumentów, co wykracza poza umocowanie ustawowe określone w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;
5/ § 5 ust. 5 pkt 3 i pkt 5 uchwały - poprzez nałożenie na szkołę pozaustawowych obowiązków, w zakresie w jakim uchwała udziela kontrolującym prawo do oględzin składników majątkowych podmiotu kontrolowanego, uzyskiwania poświadczenia za zgodność z oryginałem czy też prawo czynienia wzmianek i adnotacji na oryginałach udostępnianych dokumentów; są to uprawnienia, którego nie mieszczą się w dyspozycji art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;
6/ § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 uchwały - poprzez naruszenie sfery praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego, w zakresie w jakim udzielają kontrolującemu prawa do nakładania zaleceń i rekomendacji pokontrolnych oraz jego obowiązek zawiadamiania Prezydenta Miasta L. o realizacji zaleceń pokontrolnych; w tym zakresie uchwała także, zdaniem skarżącej, wykracza poza zakres umocowania ustawowego wynikającego z art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Swoją argumentację Spółka podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2018 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie.
W ocenie pełnomocnika organu zaskarżona uchwała nie przekroczyła zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Nie doszło również do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zarówno skarżącego jak i pozostałych dotowanych podmiotów. Organ wyjaśnił, że w § 3 uchwały został określony tryb udzielania dotacji na etapie jej przekazywania, który stanowi konkretyzację rozwiązań ustawowych odnoszących się do planowanej liczby uczniów, jak i sposobu dotowania szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, a także dotowania w okresie wakacyjnym, a przede wszystkim konkretyzację wysokości dotacji, co podnosi także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1594/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej – CBOSA. Organ podniósł również, że identyczne rozwiązanie było wprowadzone w załączniku nr 2 do uchwały Rady Miasta Lublin z [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji... (Dz. Urz. Woj. L. , poz. [...], ze zm.) i kwestia ta nie była przedmiotem zaskarżenia. Odnośnie do § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały organ podnosił, że wprowadzenie przewidzianego w tym przepisie wymogu (składania przez szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, harmonogramów obowiązkowych zajęć edukacyjnych (pkt 1) oraz list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, na których potwierdzone jest uczestnictwo ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, które jest warunkiem uzyskania przez szkołę dotacji) ma na celu zaplanowanie kontroli prawidłowości liczby uczniów w oparciu o pozyskane dane o spełnianiu warunku uczestnictwa uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Dodał, że wprowadzenie powyższego wymogu w zaskarżonej uchwale nie jest warunkiem przekazania dotacji szkołom niepublicznym, gdyż jest nim zawarcie liczby uczniów w informacji o faktycznej liczbie uczniów (konkretyzacja planowanej liczby uczniów), jednakże może przyczynić się do wykazywania liczby uczniów w sposób bardziej zdyscyplinowany i zgodny ze stanem faktycznym. Celem ustawowym jest przecież przekazywanie dotacji na rzeczywistą liczbę uczniów z możliwie niewielkim marginesem. Zebranie list obecności bezpośrednio po przeprowadzeniu danego cyklu zajęć (po każdym zjeździe) ma także walor prewencyjny przed wyłudzaniem środków publicznych i poświadczaniem nieprawdy.
Odnośnie do § 5 ust. 4 uchwały, gdzie zostały wprowadzone obowiązki kontrolowanego służące sprawnemu przeprowadzeniu kontroli, w tym polegające na zapewnieniu pomieszczeń do przeprowadzania kontroli (pkt 1), umożliwienia sporządzania kopii dokumentów (pkt 3), organ wyjaśnił, że jest to nawiązanie do instytucji z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej zawartej w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, ze zm.). Organ uzasadniał, z odwołaniem do orzecznictwa, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola, ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a więc niezasadne jest stanowisko skarżącej, że nie wolno kontrolerom poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli. Nie sposób więc przyjąć, by osoba mając prawo wstępu do kontrolowanej jednostki, nie mogła się na jej terenie swobodnie poruszać. Z kolei § 5 ust. 5 uchwały, gdzie zostały uregulowane prawa kontrolującego, w tym obejmujące przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych podmiotu kontrolowanego (pkt 3), sporządzania niezbędnych kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i uzyskiwania poświadczenia ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany, także składania adnotacji na oryginałach udostępnionych dokumentów o skorzystaniu z prawa do ich wglądu (pkt 5), stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego, w ramach kontroli prawidłowości pobrania lub wykorzystania dotacji. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. W ocenie organu, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Tym uprawnieniom musi z kolei towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym właśnie sporządzania kopii i odpisów, jak też uzyskiwanie poświadczeń kopii dokumentów za zgodność z oryginałem, zwłaszcza w sytuacji gdy kopie dokumentów nie mogą być wykonane w trakcie badania ich treści, a dopiero są dostarczane kontrolującemu w dniach następnych, w tym do siedziby organu dotującego, np. dokumentacja finansowa znajdująca się w siedzibie organu prowadzącego w innym mieście, niż siedziba dotowanej szkoły. Wreszcie w korespondencji do powyższego stoi także uprawnienie do składania przez kontrolującego adnotacji na oryginałach udostępnionych dokumentów o skorzystaniu z prawa do ich wglądu, które oczywiście nie oznacza ich przerobienia lub podrobienia albo jakiejkolwiek innej zmiany ich treści.
Odnosząc się do zarzutu w zakresie § 5 ust. 2 zdanie 2 oraz § 5 ust. 5 pkt 7 skarżonej uchwały (uprawnienie kontrolującego do obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w danym miesiącu, a także uzyskiwanie list obecności podpisanych przez nauczyciela) organ wskazał, że przekazanie i pobranie dotacji nie jest ograniczone jedynie do dokonania przelewu środków na rachunek bankowy szkoły, ale jest to proces, który rozpoczyna się złożeniem informacji o faktycznej liczbie uczniów (konkretyzacji planowanej liczby uczniów), a następnie poprzez jej analizę i weryfikację w oparciu o dane o uczniach zarejestrowane w systemie informatycznym udostępnionym podmiotom dotowanym, ewentualną korektę informacji o faktycznej liczbie uczniów, obliczenie kwoty dotacji w oparciu o obowiązującą stawkę dotacji, prowadzi do przelewu dotacji na rachunek bankowy szkoły. Jeżeli ustalenia kontroli polegającej na obserwacji spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych są inne, niż prognoza szkoły o faktycznej liczbie uczniów mogą one spowodować dokonanie korekty informacji o faktycznej liczbie uczniów, a także zawiadomienie organów ścigania o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa wyłudzenia dotacji w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Powyższe oznacza, że kontrola prawidłowości pobrania dotacji nie musi mieć jedynie charakteru represyjnego i edukacyjnego, kiedy jest dokonywana po przekazaniu dotacji, ale może być także prewencyjna i edukacyjna kiedy jest prowadzona przed przekazaniem dotacji. Zawarcie w uchwale uprawnienia kontrolującego przewidzianego w § 5 ust. 2 zdanie 2 oraz § 5 ust. 5 pkt 7 polegającego na obserwacji spełniania uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miejscu i czasie realizacji podstawy programowej, nie stoi w sprzeczności z uprawnieniami kontrolujących wynikającymi z nadzoru pedagogicznego, a także z ograniczeniami sprowadzającymi się do niezakłócania przeprowadzania obowiązkowych zajęć edukacyjnych.
Końcowo w zakresie § 7 ust. 1 uchwały (uprawnienie organu kontrolującego do kierowania wystąpienia pokontrolnego) organ podniósł, że wbrew zarzutom skargi kwestionowany przepis nie pozbawia podmiotów kontrolowanych prawa do sądowej kontroli aktów administracji publicznej. Przepis ten dotyczy jednego z etapów kontroli wykorzystania dotacji. Jest rzeczą zrozumiałą, że kontrola zakończyć się powinna sporządzeniem dokumentu, w którym przedstawione zostaną wyniki kontroli. Celem kontroli jest nie tylko opisanie stwierdzonego stanu faktycznego, ale także wyciągnięcie wniosków z dokonanych ustaleń. Jest też oczywiste, że w przypadku wykrycia nieprawidłowości organ kontrolujący nie może poprzestać na ich stwierdzeniu, lecz musi podjąć działania, które doprowadzą do usunięcia nieprawidłowości i zapewnią wykorzystanie dotacji zgodnie z prawem. W ocenie organu kwestionowany przepis uchwały mieści się w ramach określonego w uchwale trybu kontroli prawidłowości pobrania lub wykorzystywania dotacji a jego funkcją jest zapewnienie ekonomiki realizacji wniosków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości mających skutki finansowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, w części na oddalenie, a w części podlega odrzuceniu.
Przypomnieć należy, że przedmiotem sądowej kontroli legalności jest uchwała Rady Miasta L. nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta L. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez podmioty funkcjonujące na terenie miasta L. prowadzone przez osoby fizyczne lub prawne inne, niż miasto L. (dalej: uchwała) w zakresie jej § 3 ust. 1-3 i ust. 6, § 5 ust. 2 zdanie 2, ust. 4 pkt 1 i 3, ust. 5 pkt 3, pkt 5 i pkt 7 oraz § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Dla porządku tylko dodać trzeba, że ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.) – dalej: "u.o.s", zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Dlatego też z uwagi na zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach dla potrzeb niniejszego uzasadnienia Sąd będzie odwoływał się do orzecznictwa sądowego wypracowanego na tle powyższego przepisu, które, zdaniem składu orzekającego, nie straciło na aktualności.
Jak wskazuje brzmienie powołanego art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.
Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza – ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12 – CBOSA).
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14 – CBOSA, zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego bowiem nie jest tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie może dojść bowiem do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (oba powołane powyżej wyroki NSA dotyczyły również skargi spółki "Ż. " na uchwałę w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, i na uchwałę zmieniającą uchwałę w tym przedmiocie wydane przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego).
Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo – a nawet obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi bowiem skutecznie realizować cel ustawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, zgodzić się należy ze skarżącą, że § 3 ust. 6, § 5 ust. 2 zdanie drugie oraz § 5 ust. 5 pkt 5 w zakresie dotyczącym uzyskiwania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany, jak i § 5 ust. 5 pkt 7 w zakresie dotyczącym uzyskiwania listy uczniów obecnych na zajęciach podpisywanej przez nauczyciela nie odpowiadają prawu, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). W zakresie zaś sprzeczności z prawem § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 4 pkt 1 i 3 oraz § 5 ust. 5 pkt 3 zarzuty skargi uznać należało za chybione i skargę oddalić, podobnie jak co do zarzutów dotyczących § 5 ust. 5 pkt 5 i 7 z wyłączeniem części objętej stwierdzeniem nieważności.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności (ust. 3). Dotacja, o której mowa w ust. 2, przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w ust. 2 (ust.4).
Na początek stwierdzić trzeba, że w ocenie Sądu, za zgodne z prawem, wbrew zarzutom skargi, uznać należy postanowienia uchwały zawarte w § 3 ust. 1 i 2 uchwały, w kwestii zaś ust. 3 § 3 uchwały, skarżąca nie wykazała, że jej interes prawny został naruszony, co skutkuje odrzuceniem skargi w tej części, o czym będzie mowa niżej.
Zgodzić się należy z organem, że w § 3 ust. 1 - 2 zaskarżonej uchwały został określony tryb udzielania dotacji na etapie jej przekazywania, który stanowi konkretyzację rozwiązań ustawowych odnoszących się do planowanej liczby uczniów, jak i sposobu dotowania szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki. Pierwsza konkretyzacja polega na tym, że dotacje są przekazywane na liczbę uczniów zawartą w informacji o faktycznej liczbie uczniów składanej do 5 dnia miesiąca (ust. 1) i wynika z konieczności wypłacenia podmiotom środków z budżetu miasta w oparciu o dane liczbowe dotyczące faktycznej liczby uczniów złożone w oznaczonym czasie, tak aby zapewniony został czas na przekazanie dotacji do końca miesiąca, z zastrzeżeniem grudnia i stycznia (odpowiednio do 15 i 20 - tego dnia) zgodnie z wymogami ustawy – art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Kolejna konkretyzacja (ust. 2) ma na celu precyzyjne określenie sposobu dotowania szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny, w sytuacji uregulowanej w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia o finansowaniu zadań oświatowych, w której faktyczna liczba uczniów w danym miesiącu jest inna, niż liczba uczniów wykazana w informacji złożonej na początku tego miesiąca. Jaka słusznie zauważył organ przewidziana została przez ustawodawcę zarówno korekta in plus, jak i in minus, co zostało ujęte w uchwale w inny (w ocenie Sądu bardziej czytelny) sposób oddający sens ustawowej regulacji. Sam fakt, że daną kwestią zredagowano w uchwale nieco inaczej sam w sobie nie oznacza, że delegacja ustawowa została przekroczona. Trafnie skonstatował organ z odwołaniem do orzecznictwa, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Może to mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustawy w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustawy. W okolicznościach analizowanej sprawy tak się nie stało. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 952/15 – CBOSA - dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały dotyczących procesu dotowania szkół. Ich uregulowanie w uchwale ma charakter porządkujący i precyzujący te formy, co bez ich powielenia nie jest możliwe. Taki zabieg jest uzasadniony potrzebą czytelności i zrozumiałości aktu prawnego przez jego adresatów, tym bardziej gdy zakres tego powtórzenia nie jest znaczny. Taki, w ocenie Sądu, był cel regulacji uchwały, o której mowa.
Odwołać się też należy do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, CBOSA, gdzie NSA zauważył, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.
Dla porządku tylko dodać należy, że postanowienia § 3 ust. 2 uchwały zostały zmienione uchwałą zmieniającą Rady Miasta Lublin nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. L., poz. [...]). Zmiana zasadniczo polegała na doprecyzowaniu, że dotacje są przekazywane szkołom niepublicznym (było tylko szkołom), gdyż warunek uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w co najmniej w 50 % (czego w istocie dotyczyły poszczególne punkty tego ustępu) dotyczy jedynie szkół niepublicznych.
Przechodząc dalej wskazać należy, że w myśl art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1).
Zgodnie z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.
Zgodzić się należy z organem, że obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji, a kontrola ta powinna obejmować m.in. ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji. Zgodzić się również trzeba ze stwierdzeniem, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Trafnie również podnosi organ, że art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty właśnie poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też udostępnienia pomieszczeń do przeprowadzenia kontroli, a takie zapisy zawarte w uchwale, zdaniem Sądu, nie wykraczają poza delegację z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Udostępnienie pomieszczenia nie oznacza przecież obowiązku utrzymywania odrębnego pomieszczenia przeznaczonego dla kontrolujących ani nawet konieczności udostępniania pomieszczenia odrębnego w czasie kontroli. Tak sformułowany obowiązek nie może być uznany za nadmierny i wykraczający poza zwykłą potrzebę uzasadnioną koniecznością przeprowadzenia czynności przez kontrolujących. W ocenie Sądu, w ramach tego procesu kontroli mieszczą się również uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, obserwacji i sprawdzania uczestnictwa, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień. Nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, czy zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (por. też wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, CBOSA).
Tym samym, zdaniem składu orzekającego, nie są zasadne zarzuty skargi, co do niezgodności z prawem postanowień § 5 ust. 4 pkt 1 i 3 uchwały, to jest zapewnia przez podmiot kontrolowany kontrolującym warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli poprzez udostępnienie pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli (pkt 1) i umożliwienia sporządzania niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów z możliwością poświadczenia za zgodność z oryginałem (pkt 3). Zgodny z ustawą pozostaje również zapis § 5 ust. 5 pkt 3, czyli prawo do przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych podmiotu kontrolowanego, jak i pkt 5 tego paragrafu w zakresie sporządzania niezbędnych kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów, czy składania adnotacji na oryginałach udostępnionych dokumentów o skorzystaniu z prawa do ich wglądu. Upoważnienie do czynienia takich adnotacji nie oznacza, że możliwe jest korzystanie z tego w każdym przypadku, ponieważ gdyby okazało się, ze odrębne przepisy na to nie pozwalają, to wówczas takiej adnotacji czynić nie można. Bezzasadne są zatem obawy skarżącej, ze adnotacje będą dokonywane na przykład na świadectwach uczniów. Cel wskazany przez organ (zapobieżenie powtórnemu wykorzystania poszczególnych dokumentów) usprawiedliwia omawiane postanowienie uchwały.
W ocenie Sądu, kwestionowane powyżej zapisy stanowią gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek, m.in. prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W ocenie Sądu, wszystkie określone wyżej wymienionymi regulacjami warunki mają sprzyjać sprawnej i szybkiej kontroli. Ukształtowane one zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Jak już wspomniano niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjętych w zaskarżonym unormowaniu uchwały postanowień uznać za sprzeczne z prawem i wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Nie jest też zrozumiałe, w jaki sposób wymóg udostępnienie pomieszczenia kontrolującym miałby naruszać delegację ustawową art. 38 ust. 1 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych. Jest przecież rzeczą naturalną i oczywistą, że kontrolujący – dokonując czynności kontrolnych w siedzibie placówki oświatowej – muszą mieć zagwarantowane pomieszczenie, w którym będą mogli swobodnie przeglądać i analizować dokumentację (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 639/18 - CBOSA)
Nadmiernym uprawnieniem kontrolujących jest jednak, w ocenie Sądu, żądanie poświadczenia uzyskanych kserokopii czy wyciągów z dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany. Tego uprawnienia nie sposób wyprowadzić z regulacji art. 36 ust. 2. Taki postanowienie uchwały, w ocenie Sądu, nakłada na kontrolowany podmiot dodatkowe nieprzewidziane w ustawie obowiązki i wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Stanowisko to pozostaje również w zgodzie z dotychczasową linia orzeczniczą – zob. np. wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 953/14, II GSK 177/16, czy II GSK 953/14 - CBOSA). Z tych też przyczyn § 5 ust. 5 pkt 5 w tym zakresie nie odpowiada prawu.
W kontekście przedstawionych powyżej uwag chybiona jest argumentacja skargi, że sprzeczne z prawem jest unormowanie zawarte w § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały w zakresie uprawnień kontrolujących w szkołach niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki – do obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu. Po pierwsze należy zauważyć, ze skarżąca nie zakwestionowała zapisu § 5 ust. 5 pkt 2 uchwały, który upoważnia kontrolujących do wstępu do obiektów i pomieszczeń podmiotu kontrolowanego. Po drugie podzielić należy argumentacje organu, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola, ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a więc niezasadne i nielogiczne jest stanowisko skarżącej, iż nie wolno kontrolerom swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.
Po trzecie dla oceny legalności § 5 ust. 5 pkt 7 w tej części uchwały nie bez znaczenia jest stwierdzenie, że gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, jak wywodzi skarżąca, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.
Po czwarte, jak już wspomniano kontrola z samego założenia wiąże z pewnymi uciążliwościami w funkcjonowaniu podmiotów kontrolowanych, ale nie sposób też zapominać, co też już podkreślano, że przyznanie dotacji rodzi po stronie beneficjenta pewne obowiązki, do których zaliczyć należy właśnie poddanie się kontroli. Zdaniem Sądu samo uprawnienie do obserwacji i sprawdzenia zgodności listy uczniów ze stanem rzeczywistym (spełnienia przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w danym miesiącu, co najmniej 50% frekwencja) nie zakłóca procesu realizacji podstawy programowej, realizacja tego uprawnienia (sprawdzenie listy ze stanem rzeczywistym), nie jest czasochłonna i nie wymaga zaangażowania personelu pedagogicznego, czy innych osób z kontrolowanej placówki. Wydaje się też, że jest to najprostszy i najbardziej adekwatny sposób do realizacji postanowień ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, o jakich mowa w jej art. 34 ust. 3, zgodnie z którym jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Jak słusznie zauważa organ okoliczność pobrania dotacji to nie tylko czynność przekazania dotacji na rachunek bankowy ale proces, który rozpoczyna się złożeniem informacji o faktycznej liczbie uczniów (konkretyzacji planowanej liczby uczniów), jej analizą i weryfikacją w oparciu o dane o uczniach zarejestrowane w systemie informatycznym udostępnionym podmiotom dotowanym, ewentualną korektą informacji o faktycznej liczbie uczniów, obliczeniem kwoty dotacji w oparciu o obowiązującą stawkę dotacji, a wreszcie dokonaniem przelewu dotacji na rachunek bankowy szkoły. Tym samym jeżeli ustalenia kontroli polegającej na obserwacji spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych są inne, niż prognoza szkoły o faktycznej liczbie uczniów mogą one spowodować dokonanie korekty informacji o faktycznej liczbie uczniów. Poza tym skoro dotacja mam charakter roczny a jej wypłata następuje – zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych – w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (za wyjątkiem stycznia i grudnia) – to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznanych dotacji na bieżąco.
Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), to celowe jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (por wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 40/16 i II GSK 1147/13 - CBOSA).
W ocenie Sądu, uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe). Inaczej natomiast ma się sytuacja z uprawnieniem kontrolujących, o jakim mowa w § 5 ust. 2 zdanie drugie uchwały, czyli uprawnieniem do kontroli prawidłowości pobrania dotacji w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych przez podmiot kontrolowany. Niewątpliwie, jak zauważono powyżej, tryb kontroli rozliczania i wydatkowania środków publicznych musi być systemem skutecznym, by zapewnić realizację celu wskazanego w delegacji art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (poprzednio 90 ust. 4 u.s.o.). Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017, poz. 2077 ze zm.) - dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Dotacja oświatowa jest dotacją o charakterze mieszanym (podmiotowo - celowym), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również z przeznaczeniem na konkretny cel. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna – art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy – zob. np. wyrok w sprawie sygn. akt I SA/Gl 344/17, LEX nr 2426127 .
Dotacja nienależna, czyli taka, która nie przysługuje, a dotacja nadmiernie pobrana najogólniej mówiąc odnosi się do pewnej nadwyżki, ponad to co się beneficjentowi należy. Z kolei "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania, niż te, na które dotacja została udzielona, czyli spoza zamkniętego katalogu wydatków o jakich mowa w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu sprawy zauważyć należy, że kwestia kontroli prawidłowości pobrania dotacji, a więc zasadniczo tego, czy przysługuje ona danemu pomiotowi i na jaką liczbę uczniów ujęta w świetle zapisów uchwały, w ocenie Sądu, budzi wątpliwości zgodności z prawem. Wykonywanie tych czynności w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej, może, w takim ujęciu, doprowadzić do zakłócenia funkcjonowania placówki w stopniu nad wyraz uciążliwym.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że jeżeli ustawodawca dopuszcza obecność innych osób w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej, tak jak w przypadku osób sprawujących nadzór pedagogiczny, to wówczas wyraźnie przewiduje to w ustawie (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe). Takie rozwiązania nie przewidziano dla osób kontrolujących wykorzystanie dotacji. Należało wiec uznać, że w tym zakresie uchwała jest niezgodna z prawem (§ 5 ust. 2 zdanie drugie uchwały).
Przecież dokonanie ustaleń w tym przedmiocie wymaga przejrzenia dokumentacji danej placówki głównie organizacyjnej, czy udzielenia stosownych wyjaśnień ze strony podmiotu dotowanego, ale jednak z wyłączeniem wstępu na prowadzone zajęcia, bowiem to niewątpliwie zakłócałoby prowadzenie zajęć dydaktyczno – wychowawczych. Jak stanowi art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2 (czyli dokumentacje organizacyjną, finansową i dokumentacje przebiegu nauczania), oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Obowiązek ustawowy dla podmiotu kontrolowanego nie może zostać "zignorowany" przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego też o ile unormowanie zwarte w § 5 ust. 5 pkt 7 część pierwsza (obserwacja i sprawdzenie spełnienia warunku uczestnictwa uczniów w obowiązkowych zajęciach), służy celowi o jakim w art. 34 ust. 3 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych (wypłata na faktyczną liczbę uczniów) i koresponduje z formą jej wypłaty (w 12 miesięcznych ratach zasadniczo do końca miesiąca), o tyle unormowanie zawarte w § 5 ust. 2 zdanie drugie, wykracza poza delegację ustawową z art. 38 ust. 1 ustawy.
Z tych samych przyczyn za niegodne z ustawą (art. 36 ust. 3) Sąd uznał unormowanie zawarte w ostatniej części § 5 ust. pkt 7 uchwały, a więc uprawnienie kontrolujących do uzyskania listy uczniów obecnych na zajęciach podpisanej przez nauczyciela. Unormowanie to pozostaje również w sprzeczności z art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o których mowa w ust. 2 potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Zapis ten, w ocenie Sądu, wykracza poza zakres delegacji ustawowej dla jednostki samorządu terytorialnego, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a więc ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli.
Za przekroczenie delegacji ustawowej uznać także należy unormowanie zawarte w § 3 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały.
W świetle tego zapisu szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki lub osoby je prowadzące składają: 1) harmonogram realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych w semestrze – w miesiącu poprzedzającym miesiąc rozpoczęcia zajęć w semestrze; 2) listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - w pierwszy dzień roboczy następujący po zakończeniu każdej części realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych w semestrze, przewidzianej w harmonogramie, o którym mowa w pkt 1.
Zgodzić się w pełni należy ze skarżącą, że przepis ten nakłada na podmiot dotowany dodatkowe pozaustawowe obowiązki wykraczając poza ramy regulacji art. 26 ust. 2 i 3 (wykazanie liczby uczniów uczestniczących co najmniej 50 % w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, co potwierdza lista obecności opatrzona ich własnoręcznym podpisem) oraz art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (udostępnienie dokumentacji m.in z przebiegu nauczania oraz listy obecności w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tych dokumentów). Rację ma skarżąca, że jest to katalog zamknięty i dotyczy czynności kontrolnych a nie podejmowanych przed jej wszczęciem. Żądnie przedłożenia harmonogramów nie mieści się w zakresie dokumentacji o jakiej mowa w art. 36 ust. 2 a termin ich przedłożenia, podobnie jak list obecności nie odpowiada terminowi z ust. 3 art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Pokreślić należy, że ustawodawca wyraźnie przewidział uprawnienie kontrolujących do żądania udostepnienia wskazanych w art. 36 ust. 2 dokumentów jedynie w trakcie kontroli.
Wskazać również trzeba, że reguła zabraniająca wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe wynika z zapisów art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu.
Na koniec przedmiotowych rozważeń odnieść się należy do pkt III wydanego wyroku, a więc odrzucenia skargi w pozostałej części,
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd orzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) - dalej jako "u.s.g." stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga na uchwałę nie ma charakteru swoistego actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Dla skutecznego wniesienia takiej skargi konieczne jest stwierdzenie naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Interes prawny powinien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z normy prawa materialnego (nie administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną (por. postanowienie w sprawie II SA/Ke 271/18 i wyrok WSA w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 3433/17 CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo, czy wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 902/13 – CBOSA).
Nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu zostały naruszone i naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne.
Skarżąca spółka sformułowała zarzuty tylko co do niektórych regulacji zaskarżonej uchwały, tylko co do tych regulacji wykazywała naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, wnosząc o stwierdzenie nieważności tych przepisów "w szczególności". Jednakże skarga została tak sformułowana, że w rzeczywistości objęła całą uchwałę, bez wykazywania jednak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w zakresie pozostałej części uchwały niż wyraźnie wskazane w skardze i w piśmie procesowym skarżącej. W związku z tym rozstrzygnięciem objęto całą uchwałę – i w tym pozostałym zakresie skarga została odrzucona- zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Odnosząc się do tych pozostałych regulacji uchwały, co do których zostały sformułowane zarzuty, należy wskazać, że skarżąca nie wykazała, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez unormowanie zawarte w § 3 ust. 3 uchwały (dotyczącego przekazania dotacji w okresie wakacyjnym). Nie wykazała jakie konkretne, realne uprawnienie zostało naruszone bądź jakie dodatkowe obowiązki to uregulowanie na nią nakładało. Niewątpliwie przepis ten był (bo został uchylony uchwałą zmieniająca Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r.) sprzeczny z unormowaniem art. 26 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ale jak wskazano wyżej to nie jest równoznaczne z wykazaniem przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia.
Podobnie nie wykazane zostało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez § 7 ust. 1 pkt 4 i ust 2 uchwały, w których zostało wprowadzone uprawnienie organu kontrolującego do kierowania do osoby lub osób prowadzących podmiot kontrolowany wystąpienia pokontrolnego zawierającego m.in. zalecenia i rekomendacje w celu uniknięcia nieprawidłowości w przyszłości. Ust. 2 § 7 uchwały z kolei stanowi, że osoba lub osoby prowadzące podmiot kontrolowany zawiadamiają Prezydenta Miasta L. o realizacji wniosków, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 (dotyczących zasadniczo kwoty dotacji podlegającej zwrotowi i zaleceń i rekomendacji w celu uniknięcia nieprawidłowości w przyszłości), w terminie 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego.
W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała związku powyższych unormowań z jej indywidualną sytuacją prawną. Nie wykazała, że zaskarżona uchwała (w tej części) negatywnie wpływa na jej strefę materialnoprawną, czyli pozbawia ja pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Samo stwierdzenie skarżącej, że unormowanie to pozbawia jednostkę prawa do sądowo-administracyjnej kontroli orzeczeń nie jest wystarczające, zwłaszcza, że jak podkreślono wyżej interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Poza tym zarzut skargi co do niezgodności z prawem § 7 ust. 1 pkt 4 (zawarcie w wystąpieniach pokontrolnych zaleceń i rekomendacji) i ust. 2 (zawiadomieniu o realizacji tych wniosków, jak i wniosków z 3 ust. 1 czyli zwrotu dotacji do budżetu) bez zaskarżania § 7 ust. 1 pkt 3 uchwały jest niekonsekwentny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie natomiast przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Takie przepisu skarżąca nie wykazała.
Co do zasady, zgodzić się należy z organem, który z odwołaniem do wyroku tutejszego Sądu w sprawie zapadłej zresztą ze skargi skarżącej Spółki (sygn. akt III SA/Lu 586/13 - CBOSA), uzasadniał, że jest rzeczą zrozumiałą, że kontrola zakończyć się powinna sporządzeniem dokumentu, w którym przedstawione zostaną wyniki kontroli. Nie ulega również wątpliwości, że celem kontroli jest nie tylko opisanie stwierdzonego stanu faktycznego, ale także wyciągnięcie wniosków z dokonanych ustaleń. Jest oczywiste, że w przypadku wykrycia nieprawidłowości organ kontrolujący nie może poprzestać na ich stwierdzeniu, lecz musi podjąć działania, które doprowadzą do usunięcia nieprawidłowości i zapewnią wykorzystanie dotacji zgodnie z prawem. Korelatem powyższego uprawnienia jest wprowadzony w § 7 ust. 2 obowiązek kontrolowanego zawiadomienia o realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu w terminie 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia. Kwestionowany przepis uchwały mieści się w ramach określonego w uchwale trybu kontroli prawidłowości pobrania lub wykorzystywania dotacji. Jego funkcją jest zapewnienie ekonomiki realizacji wniosków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, które zawierają skutki finansowe. W sytuacji zgodnego z wnioskami stanowiska podmiotu kontrolowanego pozwala bez zbędnej zwłoki zakończyć kontrolę bez konieczności wszczynania postępowania administracyjnego. Realizacja zwrotu kwoty dotacji zawartej w wystąpieniu pokontrolnym (ust. 1 pkt 3 § 7 uchwały) ma charakter dobrowolny i fakultatywny w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji.
Podsumowując należy stwierdzić (z odwołaniem się do wyroku NSA w sprawie sygn. akt II GSK 1633/14, CBOSA), że jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. U 2/00, termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system". Natomiast termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw. Ustawodawca w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zawarł upoważnienie do ustalenia m.in. trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Tryb przeprowadzenia kontroli należy rozumieć jako określenie zasad i sposobu postępowania w trakcie czynności kontrolnych, czyli tzw. porównawczych. Do tak określonych zasad i sposobu procedowania kontrolnego należy zaliczyć również czynności sprowadzające się do zawiadomienia organu przez podmiot kontrolowany w terminie 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego o realizacji wniosków. Celem tej regulacji jest przedstawienie organowi stanowiska podmiotu kontrolowanego w kwestii wykonania zaleceń pokontrolnych.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, w zakresie pkt I działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, w zakresie pkt II na podstawie art. 151 P.p.s.a., a w zakresie pkt III na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. z w sprawie opłat za czynności adwokackie, które obejmują wpis od skargi ([...] zł) i wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł).