I SA/LU 140/23

I SA/Lu 140/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda
Grzegorz Wałejko /sprawozdawca/
Halina Chitrosz-Roicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33 § 2 pkt 6
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO 41/5693/EG/2022 w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 30 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie ("organ drugiej instancji") po rozpatrzeniu zażalenia "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. ("skarżąca", "zobowiązana", "Spółka") utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (LAWP, wierzycielka) z 17 października 2022 r. w przedmiocie zarzutu zobowiązanej w sprawie egzekucji administracyjnej.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy wynika, że Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie prowadzi wobec skarżącej Spółki postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 14 września 2022 r. wystawionego przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości, obejmującego zaległość w kwocie 2 229 927, 75 zł z odsetkami za zwłokę z tytułu obowiązku zwrotu środków wypłaconych skarżącej na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była ostateczna decyzja Zarządu Województwa Lubelskiego z 4 sierpnia 2022 r. nr BOD-III.431.1.2.2020.SWW, którą Zarząd, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchylił decyzję Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości i orzekł co do istoty, zobowiązując skarżącą do zwrotu kwoty 2 229 927, 75 zł z inaczej określonymi odsetkami.
W piśmie z 22 września 2022 r., zawierającym zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, zobowiązana wskazała jako podstawę zarzutu przepis art. 33 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022, poz. 479 ze zm., dalej "u.p.e.a."), twierdząc, że obowiązek nie jest wymagalny, ponieważ:
a) tytuł wykonawczy został niewłaściwie podpisany przez osobę (osoby), które nie były uprawnione,
b) rozstrzygnięcie, w oparciu o które wszczęto egzekucję nie jest prawomocne,
c) brak było podstaw do wydania tytułu wykonawczego oraz wszczęcia egzekucji.
Z uzasadnienia zarzutu wynika, że brak podstaw do wydania tytułu wykonawczego oraz wszczęcia egzekucji (punkt c) skarżąca wywodzi z tego, że rozstrzygnięcie, w oparciu o które wszczęto egzekucję nie jest prawomocne (punkt b).
Wierzycielka postanowieniem z 17 października 2022 r. uznała zarzut za nieuzasadniony.
Odnosząc się do twierdzenia zobowiązanej, że brak było podstaw do wydania tytułu wykonawczego oraz wszczęcia egzekucji, ponieważ rozstrzygnięcie, w oparciu o które wszczęto egzekucję nie jest prawomocne, wierzycielka wyjaśniła, że decyzja Zarządu Województwa Lubelskiego z 4 sierpnia 2022 r. jest ostateczna i może być wykonana. Nie stanowi przeszkody w wykonaniu decyzji okoliczność, że ostateczna decyzja nie jest prawomocna, bowiem została zaskarżona do sądu administracyjnego i że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zakończyło się. Według art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Wykonanie ostatecznej decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego z 4 sierpnia 2022 r. nie zostało wstrzymane ani przez organ, ani przez sąd administracyjny.
Według wierzycielki nie jest zasadny zarzut zobowiązanej, że tytuł wykonawczy z dnia 14 września 2022 r. jest podpisany przez niewłaściwą osobę. Tytuł ten podpisał Dyrektor Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości M. N. zatrudniony na podstawie uchwały Zarządu Województwa Lubelskiego z 25 marca 2022 r. Zgodnie z tą uchwałą Dyrektor LAWP jest uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu Województwa Lubelskiego w zakresie zadań LAWP wynikających z ustaw, Statutu LAWP oraz wszelkich porozumień i umów, oraz do reprezentowania Województwa Lubelskiego w postępowaniach sądowych i administracyjnych związanych z działalnością LAWP. Natomiast zgodnie z Porozumieniem w sprawie systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 z 11 lutego 2008 r. - aneksowanym 29 października 2013 r. (§ 3 pkt. 1 lit. i), Instytucja Zarządzająca powierzyła Instytucji Wdrażającej jaką jest LAWP zadanie polegające na odzyskiwaniu wypłaconego dofinansowania, w tym do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania decyzji o jakich mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych, w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także decyzji o których mowa w art. 211 ustawy dnia 30 czerwca 2005 r. finansach publicznych w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w przedmiocie zwrotu dofinansowania (..)
Ponadto LAWP jako organ pierwszej instancji jest właściwa do wystawienia tytułu wykonawczego, ponieważ zgodnie z art. 5 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4c.
W zażaleniu na postanowienie wierzycielki zobowiązana zarzuciła naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. przez wszczęcie egzekucji przy braku istnienia oraz wymagalności zobowiązania, dodając zarzuty, że podmiot prowadzący egzekucję nie jest do tego uprawniony oraz (po raz pierwszy w tym postępowaniu), że dochodzona należność jest przedawniona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy postanowienie wierzycielki, wyjaśniło, że toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie ma wpływu na ocenę, że decyzja administracyjna z dnia 4 sierpnia 2020 r. jest ostatecznym aktem administracyjnym i powinna być wykonywana. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi na taką decyzję nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, chyba, że sąd administracyjny wstrzyma jej wykonanie na wniosek podmiotu, który wniósł skargę, Takiego wniosku skarżąca Spółka jednak nie wniosła do sądu administracyjnego zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Z uwagi na powyższe nie sposób uznać, że obowiązek będący przedmiotem egzekucji nie jest wymagalny.
Nie można również uznać za zasadny zarzutu, że tytuł wykonawczy został podpisany przez niewłaściwą osobę. Powtarzając argumentację wierzycielki Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że tytuł wykonawczy został prawidłowo opatrzony podpisem Dyrektora LAWP. Ponadto przepis art. 5 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. przesądza o właściwości LAWP do wystawienia tytułu wykonawczego.
Według organu drugiej instancji nie znajduje uzasadnienia przedstawiony bez argumentacji skarżącej zarzut przedawnienia należności.
W skardze do sądu administracyjnego zobowiązana zaskarżyła postanowienie organu drugiej instancji w całości, zarzucając naruszenie:
1. art. 33 § 2 pkt 6, art. 5 § 1 pkt 1, art. 2 u.p.e.a., z uwagi na to, że pismo z dnia 3 marca 2022 r. podpisane jest przez osobę nieposiadającą pełnomocnictwa w zakresie czynności egzekucyjnych organu wydającego decyzję administracyjną, której to upomnienie dotyczy;
2. art. 207 ust. 9 i 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez zaakceptowanie decyzji wydanej przez niewłaściwy organ;
3. art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 32aa. pkt 1 lit. c u.p.e.a. i art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, przez pominięcie okoliczności wygaśnięcia zobowiązania z tytułu przedawnienia;
4. art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo istnienia takiego obowiązku, a także pominięcia w zgromadzonym materiale dowodowym faktu wygaśnięcia pełnomocnictwa LAWP do działania w niniejszej sprawie, z uwagi na przepis § 5 Porozumienia z Zarządem Województwa Lubelskiego w sprawie systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007 – 2013.
Przedstawiając wskazane zarzuty zobowiązana wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie tytułu egzekucyjnego będącego podstawą egzekucji oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości a także zasądzenie "kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego" według prawem przepisanych norm albo według spisu kosztów, jeżeli taki zostanie przedstawiony na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi zobowiązana wskazała, że w myśl art. 33 § 2 pkt 1 – 6 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 2 lub 6 u.p.e.a. podstawą zarzutu może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej.
Skarżąca zarzuciła, że organy obydwu instancji nie ustaliły czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione w art. 59 § 1 pkt 1 -10 u.p.e.a.
Skarżąca wskazała, że tytuł wykonawczy Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości jest nieważny z uwagi na wygaśnięcie upoważnienia do podejmowania czynności egzekucyjnych, które wynikało z § 3 pkt. 1 lit i Porozumienia w sprawie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007 - 2013 z dnia 11 lutego 2008 r., a które zgodnie z brzmieniem § 5 tego Porozumienia ekspirowało wraz z zakończeniem i rozliczeniem RPO Województwa Lubelskiego na lata 2007 - 2013, to jest najpóźniej z dniem 8 października 2018 roku.
Według skarżącej Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości realizowała określone w nim zadania Instytucji Wdrażającej zgodnie z brzmieniem § 5 Porozumienia, tylko przez "okres realizacji i rozliczenia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007 - 2013". W związku z tym, że z dniem rozliczenia przez Komisję Europejską tego programu (co nastąpiło 8 października 2018 r.) Porozumienie powyższe ekspirowało, straciła swą rację także podstawa do stosowania przez LAWP przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 8 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych.
LAWP po tej dacie nie miała bowiem podstawy do podejmowania czynności wskazanych w Porozumieniu, w tym także czynności egzekucyjnych. LAWP nie pełni funkcji instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007 - 2013 w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a z dniem wygaśnięcia umowy LAWP przestała pełnić funkcję instytucji wdrażającej, której powierzono w trybie art. 207 ust. 11 upoważnienie do wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, jako organ pierwszej instancji.
Podobnie decyzja LAWP z 27 stycznia 2020 r. zobowiązująca stronę do zwrotu obarczona jest wadą prawną w postaci podjęcia jej przez podmiot nieuprawniony oraz podpisania jej przez osoby poza zakresem udzielonych im pełnomocnictw od uprawnionego do wydania takiej decyzji w tym wypadku podmiotu.
Wszelkie czynności związane z wydaniem ww. decyzji, to jest wezwanie do zwrotu dotacji, której dotyczy wskazany wyżej tytuł wykonawczy, dokonane pismem z 25 czerwca 2019 r. oraz wcześniejsze zawiadomienie z 27 grudnia 2019 r. zostały podjęte przez LAWP w sytuacji kiedy nie miała podstawy prawnej do prowadzenia czynności, o których mowa w art. 207 ust. 8, ust. 9 oraz ust. 11 ustawy o finansach publicznych. Bez znaczenia dla ważności tytułu jest, że Zarząd Województwa Lubelskiego decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 roku, uchylił decyzję LAWP z 27 stycznia 2020 r.
Skarżąca wskazała, że sprawę zakończenia programu reguluje m.in. decyzja Komisji zmieniająca decyzję C (2013)1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007-2013). Zgodnie z jej zaleceniami, wszystkie dokumenty zamknięcia należało złożyć do dnia 31 marca 2017 r., jak określono w art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. Jak wskazała sama Instytucja Zarządzająca w uzasadnieniu do decyzji Zarządu Województwa z 4 sierpnia 2020 r. ostateczne rozliczenie przez Komisję Europejską Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-14 nastąpiło w dniu 8 października 2018 roku.
Zatem w dniu wydania z 27 stycznia 2020 r. LAWP nie miała podstawy do podejmowania czynności określonych w art. 207 ust. 8, 9, 11 ustawy o finansach publicznych. LAWP nie była właściwa dla podjęcia czynności egzekucyjnych, wydania tytułu wykonawczego oraz decyzji zwrotowej.
Według skarżącej w sprawie doszło do przedawnienia możliwości odzyskania dotacji, już w dacie podjęcia decyzji o zwrocie przez LAWP (decyzja z 27 stycznia 2020 r.) a także uchylenia i zmiany tej decyzji przez Zarząd Województwa Lubelskiego w dniu 4 sierpnia 2020 r. Dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W ocenie skarżącej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w zakresie regulującym terminy przedawnienia, z uwagi na przepisy szczególne, to jest rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L1995.312.1). Przepis art 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przewiduje jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis wyznacza ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich, moment ostatecznego zakończenia programu.
W odpowiedzi na skargę (k. 204-205 akt sprawy) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z dnia 5 maja 2023 r. (k. 221-225 akt sprawy) skarżąca zakwestionowała właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do rozpatrzenia zażalenia w rozpoznawanej sprawie, wskazując, że właściwość organów powinna być określana zgodnie z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 poz. 1644 ze zm.), a nie na podstawie przepisów k.p.a. Skarżąca wskazała także, że na dzień wszczęcia egzekucji LAWP nie była organem. W pozostałym zakresie pismo dotyczy kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu świadczenia (które miało nastąpić jeszcze przed wydaniem decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), ponieważ przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. W takiej sytuacji sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym niezależnie od wniosków stron. Według art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, nie dostrzegając konieczności wyznaczenia rozprawy, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy, sformułowanego w piśmie z dnia 5 maja 2023 r.
Skarga nie jest usprawiedliwiona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W związku ze sformułowanym w uzasadnieniu skargi zarzutem, że organy obydwu instancji nie ustaliły czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., należy wyjaśnić, że w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przepisy art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. nie mają zastosowania. Przy tym w obecnym stanie prawnym (od 30 lipca 2020 r.) przepis art. 59 § 1 u.p.e.a. zawiera siedem punktów (art. 59 § 1 – 7), a nie dziesięć. Postępowanie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest odrębne od postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. Wprawdzie w każdym z tych postępowań może dojść do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jednak różne są, nie pokrywające się ze sobą, podstawy umorzenia oraz tryby postępowania mogącego prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego W przypadku rozpatrzenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej i jego uznania przez wierzyciela, po stwierdzeniu istnienia przynajmniej jednej z podstaw zarzutu określonych w art. 33 § 2 u.p.e.a. (art. 34 § 2 pkt 2 u.p.e.a.) organ egzekucyjny umarza postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 34 § 4 pkt 3 u.p.e.a. Natomiast po stwierdzeniu istnienia jednej z podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny umarza na tej podstawie postępowanie egzekucyjne, bez konieczności uznania przez wierzyciela podstawy umorzenia postępowania. Podkreślić należy, że podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej i podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. są różne, nie powtarzają się. Wierzyciel rozpatrujący zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. nie może wypowiadać się co do istnienia podstawy umorzenia postępowania określonej w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. Nie może też umorzyć postępowania egzekucyjnego, ponieważ nawet po uznaniu przez wierzyciela zarzutu na podstawie art. 34 § 2 pkt 2 u.p.e.a., umorzenie postępowania egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego.
W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy postanowienia organu drugiej instancji utrzymującego w mocy postanowienie wierzycielki, która oddaliła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. W związku z tym nie mogło być mowy o rozpatrywaniu w niniejszej sprawie istnienia podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. Wprawdzie wierzycielka w swoim postanowieniu użyła nieprzewidzianego w przepisie sformułowania, że uznaje zarzuty zobowiązanego za nieusprawiedliwione, to jednak nie ma wątpliwości, że chodzi o oddalenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie ar. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a.
Nie jest również uzasadnione, sformułowane w piśmie z dnia 5 maja 2023 r., zakwestionowanie przez skarżącą właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wierzycielki w przedmiocie zarzutu zobowiązanej w sprawie egzekucji administracyjnej. Postanowienie wierzycielki zostało wydane na podstawie art. 32 § 2 u.p.e.a. w toku postępowania egzekucyjnego. Wierzycielka jest jednostką organizacyjną samorządu Województwa Lubelskiego. Nie jest jednak organem egzekucyjnym, w związku z czym nie stosuje się do niej przepisu art. 23 § 3 u.p.e.a., według którego w stosunku do organów egzekucyjnych będących organami samorządu terytorialnego nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje samorządowe kolegium odwoławcze. W konsekwencji właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do rozpatrzenia zażalenia nie określa przepis art. 23 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne. Jednak właściwość ta, zgodnie z art. 18 u.p.e.a., wobec braku odmiennego uregulowania w ustawie egzekucyjnej, określona jest na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") Właściwy dla rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Takim organem dla jednostki organizacyjnej samorządu województwa jest, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze. Dla określania właściwości organu nie stosuje się wskazanych przez skarżącą przepisów art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych, które dotyczą właściwość organów w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji wyprzedzają je przepisy ustawy egzekucyjnej, zgodnie z art. 23 § 3 i 4 u.p.e.a. (dotyczy to jednak tylko postanowień wydawanych przez organy egzekucyjne), albo – w razie braku regulacji w ustawie egzekucyjnej (tak jak w rozpoznawanej sprawie – w przypadku postanowienia wydanego przez wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym) – przepisy k.p.a., zgodnie z art. 18 u.p.e.a.
Z treści złożonego przez skarżącą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wynika, że skarżąca wskazała jako podstawę zarzutu przepis art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. Według tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Przez wymagalność należy rozumieć taką sytuację, w której wierzyciel może domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku a w razie odmowy może wystąpić do organu egzekucyjnego o egzekucję. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje ale nie może on być chwilowo egzekwowany ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Jeżeli obowiązek wynika z decyzji (tak jak w rozpoznawanej sprawie) staje się wymagalny w trzech sytuacjach: a) decyzja, którą został nałożony obowiązek, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania;
b) decyzja stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania oraz upłynął wskazany w decyzji termin wykonania obowiązku (jeżeli decyzja określa terminu wykonania obowiązku inny niż dzień, w którym stała się ostateczna);
c) decyzja, którą obowiązek został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa.
Według zobowiązanej w rozpoznawanej sprawie sprawie obowiązek nie jest wymagalny ponieważ: a) tytuł wykonawczy został niewłaściwie podpisany przez osobę (osoby), które nie były uprawnione, b) rozstrzygnięcie, w oparciu o które wszczęto egzekucję nie jest prawomocne, c) brak było podstaw do wydania tytułu wykonawczego oraz wszczęcia egzekucji.
Ze sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że brak wymagalności obowiązku skarżąca wywodzi, po pierwsze, z tego, że decyzja, w oparciu o którą wystawiono tytuł wykonawczy i wszczęto egzekucję nie jest prawomocna (lit. b), co powoduje brak podstaw do wydania tytułu wykonawczego oraz wszczęcia egzekucji (lit. c). Skarżąca wskazała, że decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona do sądu administracyjnego i nie jest prawomocna, ponieważ dotychczas nie został wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego. Wynika z tego, że brak prawomocności decyzji skarżąca utożsamia z brakiem wymagalności obowiązku. Taki pogląd jest błędny. Jak wcześniej wyjaśniono, jeżeli obowiązek wynika z decyzji (tak jak w rozpoznawanej sprawie) staje się wymagalny między innymi, jeżeli decyzja stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania oraz upłynął wskazany w decyzji termin wykonania obowiązku (jeżeli decyzja określa terminu wykonania obowiązku inny niż dzień, w którym stała się ostateczna). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z treści decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 4 sierpnia 2020 r. (strona 3 decyzji, karta 17 akt administracyjnych) wynika, że termin wykonania obowiązku wyznaczony został na 14 dni od daty doręczenia ostatecznej decyzji. Decyzję doręczono w dniu 17 września 2020 r. (karta 1 akt administracyjnych). Nie jest kwestionowane ustalenie przedstawione przez obydwa organy, że wykonanie ostatecznej decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego nie zostało wstrzymane ani przez organ, ani przez sąd administracyjny.
Nie jest zatem uzasadniony zarzut zobowiązanej, że brak jest wymagalności obowiązku ze wzglądu na brak prawomocności decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, będącego podstawą prowadzenia egzekucji.
Po drugie, brak wymagalności obowiązku skarżąca wywodzi z tego, że tytuł wykonawczy został niewłaściwie podpisany przez osobę, która nie była do tego uprawniona. Tak sformułowana podstawa zarzutu nie daje podstawy do twierdzenia o braku wymagalności obowiązku, ponieważ w ogóle nie dotyczy kwestii tej wymagalności. Jednak analiza uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że zobowiązanej nie chodzi o to, że tytuł wykonawczy został podpisany przez osobę, która nie miała uprawnienia do działania za wierzycielkę (Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości). Zobowiązana nie kwestionuje tego, że Dyrektor LAWP M. N., który podpisał tytuł wykonawczy (k. 99-100 akt administracyjnych) miał prawo reprezentować LAWP. Natomiast według zobowiązanej Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w czasie wystawienia tytułu wykonawczego, a nawet już w czasie wydania decyzji jako organ pierwszej instancji, nie mogła działać jako Instytucja Wdrażająca realizująca zadania na podstawie porozumienia z Zarządem Województwa Lubelskiego, ponieważ porozumienie to wygasło. Tak odczytana podstawa zarzutu również nie dotyczy kwestii wymagalności obowiązku. Jednak oznacza, że zdaniem skarżącej, LAWP nie mogła wystawić tytułu wykonawczego i egzekwować obowiązku, ponieważ nie jest wierzycielką, czyli nie jest osobą uprawnioną do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji na tej podstawie Oznacza to, że w rzeczywistości skarżąca sformułowała zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd formułowany w orzecznictwie oraz piśmiennictwie, że twierdzenie zobowiązanego, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego podmiotu oznacza postawienie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zobowiązany twierdzi wówczas, że jako wierzyciel występuje podmiot, który nie jest do tego uprawniony. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest zaś – zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. – wystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela oraz skierowanie go do organu egzekucyjnego wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji (por. P.M. Przybysz komentarz do art. 59 u.p.e.a. w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, publ. Lex/el 2023, wyrok SN z dnia 2 grudnia 1998 r., sygn. akt III RN 85/98, wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2005 r, sygn. akt II SA/Wr 2985/02), wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Go 631/13).
Wskazana przyczyna niedopuszczalności egzekucji administracyjnej jest przyczyną podmiotową odnoszącą się do wierzyciela. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej nie jest podstawą żadnego z zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Może być natomiast przyczyną umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Jednak umorzenie postępowania na tej podstawie nie może być rozpatrywane w sprawie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Jak wcześniej wyjaśniono w sprawie zarzutów rozstrzyga wierzyciel, natomiast o umorzeniu postępowania na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. orzeka organ egzekucyjny. W związku z tym zbędne jest rozstrzyganie w obecnie rozpatrywanej sprawie, czy rzeczywiście LAWP utraciła przymiot Instytucji Wdrażającej realizującej zadania na podstawie porozumienia z Zarządem Województwa Lubelskiego ze względu na wygaśnięcie porozumienia oraz czy w związku z tym nie mogła wykonywać obowiązków wierzycielki, będąc organem który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie przesądzając o słuszności, bądź braku słuszności stanowiska zobowiązanej odnośnie do braku możliwości wykonywania przez LAWP obowiązków wierzycielki, można wskazać, że nie ma przeszkody aby w każdym stadium postępowania egzekucyjnego zobowiązana złożyła oddzielny wniosek o umorzenie egzekucji na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Skarżąca przedstawiła w skardze także zarzut naruszenia art. art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 32aa. pkt 1 lit. c u.p.e.a. i art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej przez pominięcie okoliczności wygaśnięcia zobowiązania z tytułu przedawnienia. Zarzut ten został obszernie uzasadniony w skardze oraz w piśmie z dnia 5 maja 2023 r. Wynika z powyższego, że według zobowiązanej uwzględniony powinien być zarzut wygaśnięcia obowiązku w całości (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.) ze względu na przedawnienie zobowiązania. Przy tym według skarżącej przedawnienie nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji przez LAWP w pierwszej instancji. Jak wynika z treści decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 4 sierpnia 2020 r. zagadnienie to zostało rozpatrzone w postępowania administracyjnym.
Nie oceniając jednak słuszności twierdzeń zobowiązanej co do przedawnienia zobowiązania należy stwierdzić, że i w tym zakresie (naruszenia art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. i pozostałych przepisów wymienionych w punkcie 3 petitum skargi) skarga nie jest usprawiedliwiona. Trzeba bowiem zauważyć, że w piśmie z dnia 22 września 2022 r., w którym skarżąca sformułowała zarzut na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. a także w pozostałych pismach składanych przed rozpoznaniem tego zarzutu przez wierzycielkę, skarżąca nie przedstawiała zarzutu wygaśnięcia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.) ani nie wspominała o przedawnieniu zobowiązania. W zażaleniu na postanowienie wierzycielki z dnia 17 października 2022 r. zobowiązana po raz pierwszy zarzuciła przedawnienie zobowiązania, nie wiążąc tego z przepisem art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. oraz nie przedstawiając jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu. Dopiero w skardze do Sądu zobowiązana przedstawiła zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., wiążąc przedawnienie z treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE seria L z 1995 r., nr 312, str.1 ze zm.).
Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności trzeba stwierdzić, że w tym postępowaniu zarzut wygaśnięcia obowiązku nie mógł być rozpatrzony. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r. ukształtował się pogląd, że nie jest skuteczne rozszerzenie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jeżeli czynność ta dokonana zostałaby po upływie 7-dniowego terminu do złożenia zarzutów. Motywacją tego poglądu było uniemożliwienie obchodzenia terminu do złożenia zarzutów przez ich rozszerzanie w późniejszym toku postępowania. Obecnie terminy do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej zostały inaczej ukształtowane. Według art. 33 § 5 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż:
1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części.
Taka regulacja terminów do wniesienie zarzutów pozwalająca na wnoszenie ich w toku całego postępowania egzekucyjnego sprawia, że nie jest już aktualna potrzeba uniemożliwienia obchodzenia terminu do złożenia zarzutów przez ich rozszerzanie w późniejszym toku postępowania. Nie oznacza to jednak, że w toku konkretnego postępowania w sprawie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej możliwe jest skuteczne rozszerzanie zarzutów w każdym czasie. Granicą poza którą nie można rozszerzyć skutecznie zarzutów w konkretnym postępowaniu jest wydanie postanowienia przez wierzyciela, ponieważ w razie późniejszego rozszerzenia zarzutów wierzyciel nie może tych później zgłoszonych zarzutów rozpatrzeć w tej samej sprawie. Ich rozpatrzenie przez wierzyciela w tym samym postępowaniu wymagałoby uchylenia pierwszego postanowienia przez organ drugiej instancji albo, w razie bardzo późnego rozszerzenia zarzutów, nawet przez sąd – z naruszeniem ekonomii postępowania i zasad prakseologii. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ przedawnienie zobowiązania skarżąca, bez uzasadnienia swojego twierdzenia, zarzuciła dopiero w zażaleniu na postanowienie wierzycielki, natomiast powiązała je z przepisem art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. oraz przedstawiła uzasadnienie dopiero w skardze do Sądu. W tych okolicznościach rozszerzenie zarzutu było bezskuteczne. Nie oznacza to pozbawienia skarżącej możliwości skutecznego wniesienia zarzutu na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. na podstawie tych samych twierdzeń. Skarżąca może to zrobić co najmniej przez czas trwania postępowania egzekucyjnego, nie wykraczając jedynie poza terminy przewidziane w art. 33 § 5 u.p.e.a.
W rezultacie wszystkie zarzuty skargi okazały się nieusprawiedliwione. Z tej przyczyny oraz nie znajdując innych, nie wskazywanych przez skarżącą, naruszeń prawa, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.