I SA/LU 121/24

I SA/Lu 121/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Andrzej Niezgoda /sprawozdawca/
Jakub Polanowski
Monika Kazubińska-Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 60, art. 67 art. 252 ust. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Asesor sądowy Jakub Polanowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.Ośw/40/15/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji - oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Zamościu, dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu odwołania Gminy T. , dalej: "Gmina", "skarżąca", od decyzji Starosty B. , dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji", z dnia 29 czerwca 2023 r. określającej wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu biłgorajskiego z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 55.374,93 zł oraz nakazującej dokonanie zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i określiło wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu biłgorajskiego z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 55.374,93 zł oraz nakazało dokonanie zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15. dni od dnia doręczenia decyzji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Powiat B. zawarł w dniu 22 kwietnia 2022 r. porozumienie z Gminą w sprawie powierzenia jej zadania z zakresu administracji rządowej polegającego na kontynuowaniu prowadzenia miejsc zakwaterowania dla cudzoziemców z Ukrainy oraz udzielenia dotacji celowej ze środków Funduszu Pomocy w 2022 r. Porozumienie to dotyczyło realizacji zadania z zakresu administracji rządowej, polegającego na kontynuowaniu prowadzenia miejsc zakwaterowania oraz organizację nowych miejsc na obszarze Gminy, wraz z zapewnieniem całodziennego wyżywienia, a także środków czystości i higieny osobistej oraz innych produktów, które będą przeznaczone dla obywateli Ukrainy o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), dalej: "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy". Na realizację tego zadania Powiat przyznał Gminie dotację celową, które wysokość i termin wykorzystania wielokrotnie się zmieniały w wyniku zawierania kolejnych aneksów do wskazanego porozumienia. Zgodnie z § 4 wskazanego porozumienia Gmina mogła przeznaczyć otrzymaną dotację na wydatki związane z obsługą obiektu i na wydatki związane z osobami zakwaterowanymi.
Gmina złożyła poprawne rachunkowo i merytorycznie rozliczenie dotacji za 2022 r. w terminie, pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. Z kolei Powiat pismem z dnia 13 stycznia 2023 r. złożył do Wojewody zbiorcze rozliczenie dotyczące wydatków ze środków Funduszu Pomocy za rok 2022 w ośrodkach pobytu cudzoziemców na terenie powiatu biłgorajskiego, skorygowane pismem z dnia 25 stycznia 2023 r.
Wojewoda Lubelski uznał za niezasadny wydatek Gminy w wysokości 55.374,93 zł poniesiony na montaż stolarki aluminiowej oraz drzwi stalowych w budynku, w którym zakwaterowani byli obywatele Ukrainy ponieważ w podanych przez Gminę cenach nie można zakwalifikować tej usługi jako "drobnej naprawy", na co mogłaby być przeznaczona dotacja. Ponadto ustalono, że umowa o montaż stolarki aluminiowej i montaż drzwi stalowych ma być zrealizowana do końca kwietnia 2023 r. (przewidywany termin montażu w marcu), co oznaczało, że usługa nie została zrealizowana w zakresie rzeczowym w 2022 r. Wobec powyższego Wojewoda zwrócił się do Starosty o złożenie korekty rozliczenia środków z Funduszu Pomocy oraz zwrot zakwestionowanych środków na konto Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego. Starosta pismem z dnia 23 lutego 2023 r. poinformował Gminę o zakwestionowaniu wydatku w kwocie 55.374,33 zł na montaż stolarki aluminiowej i montaż drzwi stalowych i zwrócił się z prośbą o zwrot na konto powiatu niezasadnie wydatkowanej kwoty ze środków Funduszu Pomocy. Gmina pismem z dnia 7 marca 2023 r. stwierdziła, że podtrzymuje swoje wyjaśnienia złożone pismem z dnia 9 lutego 2023 r. o zasadności poniesionego wydatku.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. Wojewoda wezwał Starostę do zwrotu środków z Funduszu Pomocy wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w dziale 754, rozdział 75421 w wysokości 55.374,93 zł wraz odsetkami jak od zaległości podatkowej liczonymi od dnia 20 grudnia 2022 r. w terminie 15. dni od otrzymania powyższego wezwania. W opinii Wojewody montaż stolarki aluminiowej i montaż drzwi stalowych, sfinansowany przez Gminę ze środków Funduszu Pomocy jest niezasadny, gdyż nie sposób go zakwalifikować jako "drobne naprawy". Starosta uznał wskazany wydatek Gminy za niezasadny, a tym samym uznał naruszenie postanowień porozumienia z dnia 22 kwietnia 2022 r. W konsekwencji wezwał pismem z dnia 5 maja 2023 r. Gminę do zwrotu części dotacji udzielonej ze środków Funduszu Pomocy w kwocie 55.374,93 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowej, liczonymi od dnia 27 grudnia 2022 r., tj. dnia wypłaty ostatniej transzy dotacji przez dniem wydatku na montaż stolarki aluminiowej i drzwi stalowych, w terminie 15. dni od dnia doręczenia tego wezwania. Pismem z dnia 22 maja 2023 r. Gmina zakwestionował konieczność zwrotu dotacji. Starosta zaś, wskazaną wyżej decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. określił wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu biłgorajskiego z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 55.374,93 zł oraz nakazał dokonanie zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 15. dni od dnia doręczenia decyzji.
Odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. po pierwsze, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a.", przejawiające się w nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a co za tym idzie niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po drugie, Gmina zarzuciła naruszenie art. 10 K.p.a. przejawiające się w braku prawidłowego zawiadomienia o zakończeniu postępowania co uniemożliwiło stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odwołaniu wniosła Gmina o wydanie przez Starostę nowej decyzji, w której uchyli zaskarżoną decyzję, w oparciu o nowe twierdzenia i dowody, które Gmina przedstawiła w piśmie z dnia 5 lipca 2023 r. oraz odwołaniu.
Uzasadniając odwołanie Gmina wskazała, że pismem z dnia 5 lipca 2023 r. wniosła o zmianę klasyfikacji kwestionowanego wydatku, który pierwotnie został zakwalifikowany w "wydatkach związanych z obsługą obiektu" w rodzaju wydatku "drobne naprawy" i o zakwalifikowanie go jako bieżącego remontu mającego bezpośredni związek z utworzeniem oraz prowadzeniem miejsc zakwaterowania na terenie Gminy. Pierwotna klasyfikacja była spowodowana błędną interpretacją postanowień porozumienia z dnia 22 kwietnia 2022 r. oraz wytycznych i wyjaśnień przedstawianych przez Lubelski Urząd Wojewódzki. Ponowna analiza tych uregulowań doprowadziła do uznania przez Gminę, że w rzeczywistości wskazane wydatki nie powinny być zakwalifikowane jako drobne naprawy, a jako bieżący remont mający bezpośredni związek z utworzeniem oraz prowadzeniem miejsc zakwaterowania dla cudzoziemców z Ukrainy. Konieczność poniesienia tych wydatków związana była natomiast z uzyskaniem przez Gminę opinii technicznej dla stolarki drzwiowej w budynku po byłym Publicznym Gimnazjum. Zdaniem Gminy przeprowadzonych prac nie można kwalifikować jako modernizacji, czy też przebudowy budynku, gdyż nie wzrosła jego wartość użytkowa, a jedynie dokonano wymiany już istniejących elementów, które z czasem straciły swoją funkcjonalność i zmniejszały bezpieczeństwo użytkowania. Ponadto, gdyby nawet uznać konieczność zwrotu dotacji, odsetki powinny być liczone od dnia 5 stycznia 2023 r. a nie od 27 grudnia 2022 r.. Termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji został bowiem określony na dzień 5 stycznia 2023 r. co wynika z treści pisma z dnia 27 grudnia 2022 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności przytoczyło przepisy art. 60 i 67 oraz art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), dalej: "u.f.p." Następnie organ odwoławczy wskazał, że z § 3 porozumienia wynika, że Gmina może przeznaczyć środki otrzymane z Funduszu na wydatki związane z obsługą obiektu, tj. a) wyposażenie obiektu: np. łóżka, materace, pościel, śpiwory, koce (pod warunkiem nie uzyskania ich z innych źródeł, np. RARS), krzesła i stoliki, czajniki, kubki jednorazowe, sztućce jednorazowe, ręczniki, ręczniki papierowe, wyposażenie AGD np. pralki, lodówki, RTV tj. telewizory - jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np.: zakup do świetlicy w związku koniecznością zabezpieczenia zbiorowych (edukacyjnych, informacyjnych) potrzeb dużej liczby uchodźców - wydatki o jednostkowej wartości nie przekraczającej 10 tys. zł; b) wyposażenie sanitarne: np. kosze na śmieci, worki na śmieci, mopy, ścierki, detergenty, środki do dezynfekcji; c) usługi: sprzątania (w sytuacji gdy do utrzymania czystości zostanie zatrudniona firma zewnętrzna, wówczas wydatki na zakup mopów, detergentów, itp. nie powinny występować), wywozu śmieci do utylizacji, zabezpieczenie tłumaczy, drobne naprawy; c) media: gaz, energia elektryczna, ogrzewanie, dostęp do Internetu, woda, ścieki; d) koszty zatrudnienia osób obsługujących obiekt (umowa zlecenia, dodatki specjalne); e) paliwo, wykorzystane w celu zaopatrzenia obiektu; f) pozyskanie obiektu: najem obiektu z zasobu innej jednostki samorządu terytorialnego, najem obiektu prywatnego (hotel, pensjonat, inny obiekt prowadzący działalność gospodarczą, mający niezbędną infrastrukturę, stosowne pozwolenia, ubezpieczenia, etc. lub inny dający gwarancje bezpiecznego pobytu uchodźców), najem innego obiektu, np. własność Lasów Państwowych, innych państwowych jednostek organizacyjnych, uczelni wyższych, itp. wydatki związane z osobami zakwaterowanymi: a) pomoc żywnościowa w formie cateringu, zakup niezbędnego wyżywienia poza cateringiem, produkty żywnościowe; b) ciepłe i zimne napoje; c) artykuły higieny osobistej, w tym mydło, papier toaletowy, podpaski, pampersy, proszek do prania, środki opatrunkowe; d) bielizna osobista.
Jak zaznaczył organ odwoławczy, z § 4 pkt 1 i pkt 4 porozumienia wynika, że Gmina zobowiązała się do wykorzystania środków otrzymanych z Funduszu na realizację zadania zgodnie z celem, na jaki je uzyskała i na warunkach określonych w porozumieniu oraz u.f.p. Przy czym przez wykorzystanie środków rozumie się zapłatę za zrealizowane zadanie, na które środki zostały przekazane, tj. dokonanie płatności ze środków Funduszu w tym refinansowanie wydatków własnych, na rzecz dostawców i innych podmiotów. Z kolei z wytycznych Wojewody określających zasady realizacji i finansowania z Funduszu Pomocy zadania polegającego na kontynuowaniu prowadzenia miejsc zakwaterowania przekazanych pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. wynika, że wydatki związane z obsługą obiektu obejmowały jedynie drobne naprawy. Porozumienie oraz wytyczne Wojewody ściśle określają kategorie wydatków i nie wynika z nich aby ze środków z Funduszu Pomocy mogły zostać sfinansowane większe remonty.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w dniu 29 grudnia 2022 r. została wystawiona faktura nr 34/12/2022 na kwotę 55.374,93 zł, w której treści Gmina wskazana jest jako nabywca, jako przedmiot sprzedaży: "zaliczka wpłata 100% na montaż stolarki aluminiowej, zaliczka wpłata 100% na montaż drzwi stalowych". Faktura ta jednak potwierdza, wbrew wpisaniu, iż dotyczy zaliczki, iż zapłata za całą usługę nastąpiła w całości przed jej wykonaniem, tj. 30 grudnia 2022 r. Z protokołu odbioru końcowego robót budowlanych z dnia 15 marca 2023 r. polegających na montażu drzwi aluminiowych oraz drzwi stalowych w Punkcie Zakwaterowania dla uchodźców z Ukrainy w T. wynika bowiem, że roboty zakończono 15 marca 2023 r. Wartość robót budowlanych została ustalona na kwotę 55.374,93 zł. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wymiany stolarki aluminiowej i drzwi stalowych nie można uznać za drobną naprawę. Wskazuje na to również wartość usługi. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie, należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast zgodnie ze słownikowym znaczeniem użytych przez ustawodawcę słów, za naprawę uważa się: usunięcie w czymś usterek, uszkodzeń i doprowadzenie czegoś do stanu używalności. W zakresie wydatkowania środków Funduszu na wymianę stolarki aluminiowej i drzwi stalowych Gmina naruszyła zatem postanowienia porozumienia.
Odnosząc się do argumentacji Gminy, że pismem z dnia 5 lipca 2023 r. wnosiła ona o zakwalifikowanie kwestionowanego wydatku jako bieżącego remontu mającego bezpośredni związek z utworzeniem oraz prowadzeniem miejsc zakwaterowania, organ odwoławczy zaznaczył, że porozumienie nie przewidywało zmiany klasyfikacji wydatków. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, strona w niniejszym postępowaniu miała możliwość przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. Starosta zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w celu wydania decyzji określającej kwotę dotacji ze środków Funduszu Pomocy podlegającej zwrotowi za rok 2022, w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zawiadomieniu organ poinformował stronę, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. ma ona prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiadania się co do zebranych w sprawie dowodów, a także przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich odpisów. Jak wynika z akt sprawy, Gminie znane były wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie, fakty oraz podnoszone okoliczności. Znajduje to odzwierciedlenie w pismach Gminy, która kilkukrotnie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie (pismami z dnia 9 lutego 2023 r., z dnia 7 marca 2023 r. oraz z dnia 22 maja 2023 r.).
Odnosząc się do odsetek organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Z akt sprawy wynika zaś, że ostatnie środki z Funduszu Pomocy w 2022 r. w kwocie 73.500 zł za okres od 16 listopada do 15 grudnia 2022 r. Powiat przekazał Gminie w dniu 27 grudnia 2022 r. Stąd zgodnie z przepisami odsetki powinny być naliczane od dnia 27 grudnia 2022 r., a nie jak twierdzi strona od 5 stycznia 2023 r. Kończąc Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego stanowi zawarcie w dyspozytywnej części decyzji obowiązku zwrotu odsetek. Jak zaś wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa. Wobec tego także w przypadku deklaratoryjnej decyzji o obowiązku zwrotu dotacji, nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niedokonanie przez organ odwoławczy wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, niepodjęcie przez organ odwoławczy w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanu prawnego i merytorycznego załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes strony, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie, że istnieją podstawy do zwrotu środków przez Gminę na rzecz Powiatu z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Formułując te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę Gmina zaznaczyła, że pismem z dnia 5 lipca 2023 r. wniosła o zmianę klasyfikacji zakwestionowała wydatku, ponieważ pierwotna klasyfikacja była błędna. Prace sfinansowane dotacją w zakwestionowanej części nie miały charakteru większego remontu, gdyż stanowiły jedynie bieżący remont mający bezpośredni związek z utworzeniem oraz prowadzeniem miejsc zakwaterowania na terenie Gminy. Poniesienie tych wydatków było zaś konieczne, na co wskazuje posiadana przez Gminę opinia techniczna. Gmina uważa, że argument Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przedmiotowe wydatki były wydatkami o charakterze modernizacyjnym, czy też stanowiły większe remonty jest chybiony, bowiem przeprowadzenie większego remontu, czy też podniesienie standardów budynku nie było celem Gminy. W ocenie Gminy kwestionowana kwota została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem, tj. na utrzymanie punktu dla uchodźców, ponieważ gdyby nie fakt przebywania tam uchodźców i ich skarg związanych z nieprawidłowym funkcjonowaniem wskazanych elementów i związanym z tym bardzo dużym dyskomfortem termicznym oraz brakiem bezpieczeństwa przebywających tam osób, nie zostałaby dokonana w najbliższym czasie wymiana drzwi wejściowych oraz stolarki okiennej ponieważ budynek użytkowany był sporadycznie, tj. w miarę potrzeb. Gmina podniosła również, że organ pierwszej instancji uniemożliwił jej wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Starosta bowiem zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2023 r. (wpływ do Urzędu Gminy 15 czerwca 2023 r.) wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w celu wydania decyzji określającej kwotę dotacji ze środków Funduszu Pomocy. Gmina została poinformowana na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a., że ma on prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiadania się co do zebranych w sprawie dowodów, a także przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich odpisów. Nie został jedna określony termin na dokonanie tych czynności. Gmina jako strona nie mogła jednak skorzystać ze wskazanego prawa z uwagi na fakt, że już dnia 29 czerwca 2023 r. została wydana przez Starostę decyzja, która wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 4 lipca 2023 r. W tym zaś czasie Gmina dokonała ponownej analizy kwalifikacji wydatków i pismem z dnia 5 lipca 2023 r. zwróciła się o przekwalifikowanie wydatków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga jest niezasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Jak wynika z treści § 1 porozumienia z dnia 22 kwietnia 2022 r., zawartego między Powiatem Biłgorajskim a Gminą, Gmina przyjęła do realizacji zadanie z zakresu administracji rządowej, polegające na kontynuowaniu prowadzenia miejsc zakwaterowania oraz organizacji nowych miejsc wraz z zapewnieniem całodziennego wyżywienia, a także środków czystości i higieny osobistej oraz innych produktów dla obywateli Ukrainy. § 2 porozumienia przyznaje Gminie dotację celową ze środków Funduszu Pomocy i normuje algorytm jej obliczania, nawiązujący do okresu i liczby osób zakwaterowanych. Z kolei § 3 expressis verbis wymienia kategorie wydatków, jakie mogą być finansowane dotacją. Należą do nich wydatki związane z obsługą obiektu, tj. a) wyposażenie obiektu: np. łóżka, materace, pościel, śpiwory, koce (pod warunkiem nie uzyskania ich z innych źródeł, np. RARS), krzesła i stoliki, czajniki, kubki jednorazowe, sztućce jednorazowe, ręczniki, ręczniki papierowe, wyposażenie AGD np. pralki, lodówki, RTV tj. telewizory - jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np.: zakup do świetlicy w związku koniecznością zabezpieczenia zbiorowych (edukacyjnych, informacyjnych) potrzeb dużej liczby uchodźców - wydatki o jednostkowej wartości nie przekraczającej 10 tys. zł; b) wyposażenie sanitarne: np. kosze na śmieci, worki na śmieci, mopy, ścierki, detergenty, środki do dezynfekcji; c) usługi: sprzątania (w sytuacji gdy do utrzymania czystości zostanie zatrudniona firma zewnętrzna, wówczas wydatki na zakup mopów, detergentów, itp. nie powinny występować), wywozu śmieci do utylizacji, zabezpieczenie tłumaczy, drobne naprawy; c) media: gaz, energia elektryczna, ogrzewanie, dostęp do Internetu, woda, ścieki; d) koszty zatrudnienia osób obsługujących obiekt (umowa zlecenia, dodatki specjalne); e) paliwo, wykorzystane w celu zaopatrzenia obiektu; f) pozyskanie obiektu: najem obiektu z zasobu innej jednostki samorządu terytorialnego, najem obiektu prywatnego (hotel, pensjonat, inny obiekt prowadzący działalność gospodarczą, mający niezbędną infrastrukturę, stosowne pozwolenia, ubezpieczenia, etc. lub inny dający gwarancje bezpiecznego pobytu uchodźców), najem innego obiektu, np. własność Lasów Państwowych, innych państwowych jednostek organizacyjnych, uczelni wyższych, itp. wydatki związane z osobami zakwaterowanymi: a) pomoc żywnościowa w formie cateringu, zakup niezbędnego wyżywienia poza cateringiem, produkty żywnościowe; b) ciepłe i zimne napoje; c) artykuły higieny osobistej, w tym mydło, papier toaletowy, podpaski, pampersy, proszek do prania, środki opatrunkowe; d) bielizna osobista.
W treści § 4 ust. 1 Gmina zobowiązała się do wykorzystania otrzymanych środków zgodnie z celem, na jaki je uzyskała oraz na warunkach wynikających z porozumienia i u.f.p. Przy czym, jak także expressis verbis wynika z ust. 2 i 4, przez wykonanie zadania rozumie się wykonanie zakresu rzeczowego zadania oraz wykorzystanie środków, a przez wykorzystanie środków rozumie się zapłatę za zrealizowane zadanie, na które środki zostały przekazane, tj. dokonanie płatności środków Funduszu, w tym refinansowanie wydatków własnych, na rzecz dostawców i innych podmiotów.
Kolejne paragrafy porozumienia normują sposób kontroli wykorzystania przekazywanych środków i związane z tym obowiązki Gminy. Jak wynika z § 8 ust. 4, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, środki Funduszu podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 169 u.f.p. W § 12 ust. 1 porozumienia strony zastrzegły, że wszelkie jego zmiany wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. Porozumienie nie przewiduje natomiast możliwości zmiany przeznaczenia wydatków finansowanych dotacją przez Gminę. Przeciwnie, w powołanym wyżej § 4 ust. 1 Gmina zobowiązała się do wydatkowania otrzymanych środków zgodnie z celem, na jaki je uzyskała.
Podstawą upoważniającą Starostę do zawarcia z Gminą wskazanego wyżej porozumienia przekazującego do realizacji zadanie z zakresu administracji rządowej i dotacji na jego wykonanie z Funduszu Pomocy była decyzja Wojewody z dnia 18 marca 2022 r. Została ona podjęta na podstawie art. 12 ust. 10 w zw. z ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Z ustępu 10 powołanej ustawy wynika, że w związku z realizacją zadań, o których mowa w ust. 1, wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające na obszarze województwa, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jak stanowi ustęp 11., polecenia, o których mowa w ust. 10, są wydawane w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia i nie wymagają uzasadnienia. Zgodnie zaś z ustępem 12., polecenia, o których mowa w ust. 10, mogą być uchylane lub zmieniane, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ich uchylenie lub zmiana nie wymaga zgody stron. Ustęp 1 w pkt 1, 2 i 4 przewiduje natomiast, że wojewoda może zapewnić pomoc obywatelom Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1, polegającą na: zakwaterowaniu, zapewnieniu całodziennego wyżywienia zbiorowego oraz zapewnieniu środków czystości i higieny osobistej oraz innych produktów. Zauważyć w tym miejscu należy, że przebudowa, remont lub zmiana sposobu użytkowania budynków lub ich części, przeznaczonych docelowo na cele mieszkalne, do których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mają jednostki samorządu terytorialnego, związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne lub samorządowe spółki kapitałowe, w których udział jednostek samorządu terytorialnego przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby udziałów albo akcji, jest zadaniem ujętym w art. 12b ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Z kolei u.f.p. w art. 169 ust. 1 stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu państwa: (1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15. dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zgodnie z ustępem 4., zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Na podstawie ustępu 5. pkt 1, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Ustęp 6 stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z art. 67 ust. 1 u.f.p. wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Art. 60 pkt 1 przewiduje zaś, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, faktura nr 34/12/2022 na kwotę 55.374,93 zł, w której treści Gmina wskazana jest jako nabywca, jako przedmiot sprzedaży: "zaliczka wpłata 100% na montaż stolarki aluminiowej, zaliczka wpłata 100% na montaż drzwi stalowych, wystawiona została 29 grudnia 2022 r., tj. w roku, na który powołanym wyżej porozumieniem udzielona została dotacja. Przy czym wskazana w fakturze kwota zaliczki obejmuje całą zapłatę, tj. 100% należności wystawcy za roboty budowlane polegające na montażu drzwi aluminiowych oraz drzwi stalowych w Punkcie Zakwaterowania dla uchodźców z Ukrainy w T.. Jak z kolei wynika z protokołu odbioru końcowego robót budowlanych z dnia 15 marca 2023 r. polegających na montażu drzwi aluminiowych oraz drzwi stalowych w Punkcie Zakwaterowania dla uchodźców z Ukrainy w T. , roboty zakończono 15 marca 2023 r. Zadanie, które przez Gminę zostało sfinansowane otrzymaną dotacją zostało więc wykonane w 2023 r., tj. w roku następującym po roku, na który udzielona została dotacja.
Wskazane okoliczności ustalone zostały w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją na podstawie zgromadzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Nie są też kwestionowane przez skarżącą. Należy zatem zauważyć, że już z tego powodu dotację w części przeznaczonej na sfinansowanie montażu stolarki aluminiowej i montażu drzwi stalowych, tj. w kwocie 55.374,93 zł, trzeba uznać za podlegającą zwrotowi. Jak bowiem wynika z § 4 ust. 2 i 4 porozumienia, przez wykonanie zadania rozumie się wykonanie zakresu rzeczowego zadania oraz wykorzystanie środków, a przez wykorzystanie środków rozumie się zapłatę za – co trzeba podkreślić - zrealizowane zadanie, na które środki zostały przekazane, tj. dokonanie płatności środków Funduszu, w tym refinansowanie wydatków własnych, na rzecz dostawców i innych podmiotów. Dotacja w zakwestionowanej kwocie nie mogła więc zostać uznana za wydatkowaną zgodnie z przeznaczeniem, tj. na zadania objęte porozumieniem, skoro w chwili dokonywania płatności zadanie nie zostało wykonane. W świetle bowiem powołanych przepisów dotacja mogła być wykorzystana bądź w celu refinansowania zrealizowanego zadania sfinansowanego z własnych środków Gminy, bądź jako zapłata ze środków dotacji za już zrealizowane zadanie. Zadanie nie zostało natomiast zrealizowane, co nie ulega wątpliwości, w 2022 r. Dotacja w zakwestionowanej części nie mogła być zatem wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem w 2022 r.
Ponadto zauważyć też trzeba, że jak wynika z § 4 ust. 1 w zw. z § 3 wyżej powołanego porozumienia, otrzymana dotacja mogła być przeznaczona na drobne naprawy. Nie mogła zaś być przeznaczona na remonty, stanowiące odrębne zadanie, przewidziane w innym przepisie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, niż przepis, na podstawie którego decyzją z dnia 30 marca 2022 r. Wojewoda upoważnił powiaty do zawierania porozumień przekazujących gminom do wykonania zadania z zakresu administracji rządowej i środki w formie dotacji na ich realizację.
Jak wynika z treści art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z pkt 7 wynika zaś, że m.in. remont stanowi roboty budowlane. W chwili odbioru Gmina nie miała wątpliwości, że montaż stolarki aluminiowej i montaż stolarki stalowej stanowiły roboty budowlane, skoro ich odbiór przeprowadziła na podstawie Protokołu odbioru końcowego robót budowlanych. Także i później Gmina prezentowała stanowisko, że montaż stolarki i drzwi stanowi remont, i dlatego zwracała się, m.in. pismem z dnia 5 lipca 2023 r. o zmianę kwalifikacji wydatku z drobnej naprawy na remont.
Prawo budowlane posługuje się w sposób dość ogólny, tj. nie pozwalający na odtworzenie sposobu jego rozumienia na podstawie kontekstu, pojęciem: "naprawa", ale go nie definiuje. Zgodnie zaś ze Słownikiem Języka Polskiego PWN naprawa to: 1. «usunięcie w czymś usterek, uszkodzeń i doprowadzenie czegoś do stanu używalności»; 2. «zmiana na lepsze» oraz 3. «wynagrodzenie krzywd lub wyrównanie szkód» (https://sjp.pwn.pl/sjp/naprawa;2486818.html). Z kolei słowo drobny oznacza: 1. «mający bardzo małe rozmiary»; 2. «złożony z licznych małych elementów»; 3. «delikatny, szczupły»; 4. «małoletni»; 5. «mało znaczący lub mało ważny»; 6. «mający niewielką wartość materialną»; 7. «niezamożny»; 8. «krótkotrwały», a także 9. «realizowany na małą skalę» (https://sjp.pwn.pl/slowniki/drobny.html). Biorąc pod uwagę znaczenie słów naprawa i drobny należy przyjąć, że zwrot "drobne naprawy" nie obejmuje, jak prawidłowo przyjęły organy, robót budowlanych polegających na wymianie stolarki aluminiowej i wymianie stolarki stalowej za kwotę 55.374,93 zł, ponieważ wskazane roboty nie miały charakteru robót mało znaczących lub mało ważnych, o bardzo małych rozmiarach i mających niewielką wartość materialną.
Odnosząc się do zarzutów proceduralnych zauważyć trzeba w pierwszej kolejności, że Gmina jest w zakresie postępowania administracyjnego podmiotem o charakterze profesjonalnym. Jej organ wykonawczy sam bowiem prowadzi takie postępowania, zna zatem i obowiązki organu administracji publicznej, i obowiązki oraz prawa strony. Po drugie, po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji Gmina jako strona została poinformowana o przysługujących jej uprawieniach. Po trzecie, Gmina znała dokumenty stanowiące dowody wykorzystane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją oraz stanowisko organu, ponieważ dokumenty te posiadała jeszcze przed wszczęciem postępowania, a argumentacja organu prezentowana była także przed wszczęciem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją w trakcie wymiany pism między Gminą i Starostą, zakończonej wezwaniem Gminy do zwrotu dotacji w zakwestionowanej części. Były to: pismo Gminy z 9 lutego 2023 r., pismo Starosty z 23 lutego 2023 r., kolejne pismo Gminy z 7 marca 2023 r. i kolejne pismo Starosty z 5 maja 2023 r. stanowiące wezwanie Gminy do zwrotu dotacji i pismo Gminy z 22 maja 2023 r. kwestionujące zasadność wezwania do zwrotu dotacji. Także zatem argumentacja Powiatu znana była Gminie jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zwrotu dotacji.
Po czwarte, wskazanie nowej argumentacji i, jak twierdzi Gmina, nowych dowodów, nastąpiło przez nią pismem z dnia 5 lipca 2023 r. oraz w odwołaniu. Zauważyć trzeba, że pismem z dnia 5 lipca 2023 r. skarżąca wniosła o zmianę klasyfikacji kwestionowanego wydatku, który pierwotnie został zakwalifikowany w "wydatkach związanych z obsługą obiektu" w rodzaju wydatku "drobne naprawy" i o zakwalifikowanie go jako bieżącego remontu mającego bezpośredni związek z utworzeniem oraz prowadzeniem miejsc zakwaterowania na terenie Gminy. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji doręczona została skarżącej 4 lipca 2023 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawierające także informację o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, wypowiadania się co do zgromadzonych dowodów, a także przeglądania akt i sporządzania z nich odpisów doręczone zostało Gminie 15 czerwca 2003 r. Decyzja w pierwszej instancji została wydana 29 czerwca 2023 r. Po piąte wreszcie, przeznaczenie środków z dotacji szczegółowo określone zostało w treści porozumienia, a Gmina nie mogła jednostronnie dokonać zmiany przeznaczenia otrzymanych środków. Z kolei wszelkie zmiany porozumienia wymagały formy pisemnej pod rygorem nieważności. Ani zaś z akt sprawy, ani z twierdzeń stron postępowania przed sądem administracyjnym nie wynika aby doszło do zmiany porozumienia w zakresie przeznaczenia dotacji.
Z punktu widzenia oceny wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem nie ma znaczenia argumentacja skarżącej o potrzebie i zasadności wymiany stolarki, bowiem przyczyniło się to do zmniejszenia kosztów ogrzewania oraz, że Gmina dokonuje wydatków oszczędnie i gospodarnie, bowiem uzyskała zmniejszenie ceny usługi wymiany stolarki z ponad 70.000 zł do 55.374,93 zł, a także iż zwróciła część dotacji niewykorzystanej oraz, że nie udało się pozyskać finansowania potrzebnej wymiany stolarki z Biura Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców. Istotne jest natomiast to, że zakwestionowana część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z porozumienia.
Zdaniem Sądu ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że nie ma podstaw prawnych, by w sentencji decyzji w stanie faktycznym jaki ustalony został w rozpoznawanej sprawie, zawierać rozstrzygnięcie w sprawie odsetek. Wniosek taki wynika z odpowiedniego stosowania do spraw w przedmiocie zwrotu dotacji przepisów działu III O.p. Ma także rację Kolegium wyrażając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym odsetki od dotacji wykorzystanej przez Gminę niezgodnie z przeznaczeniem powinny być naliczane od dnia 27 grudnia 2022 r., kiedy to Powiat przekazał Gminie ostatnią transzę środków z Funduszu Pomocy w kwocie 73.500 zł, przed wydatkowaniem tych środków niezgodnie z przeznaczeniem poprzez opłacenie w dniu 29 grudnia faktury na kwotę 55.374,93 zł, w której treści Gmina wskazana jest jako nabywca, zaś jako przedmiot sprzedaży: "zaliczka wpłata 100% na montaż stolarki aluminiowej, zaliczka wpłata 100% na montaż drzwi stalowych". Takie stanowisko organu odwoławczego znajduje podstawę prawną w treści art. 169 ust. 5 u.f.p., który jak wynika z treści § 8 ust. 4 porozumienia ma zastosowanie do zwrotu dotacji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Zgodnie z treścią powołanego przepisu u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi okazały się niezasadne i nie stwierdzając innych powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.