I SA/Kr 934/23

I SA/Kr 934/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Inga Gołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Niedźwiedź
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 8 września 2022 r., nr 334/OR06/22 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 września 2022r. nr 334/OR06/22 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie, działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735, ze zm.) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019r. poz. 1505, ze zm. - dalej jako ustawa o ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z dnia 13 lipca 2022r. nr 0104-2022-006600 w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za lata 2017-2021 r. w łącznej wysokości 82.483,14 zł.
Decyzję została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 13 stycznia 2021r. do Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wpłynęło oświadczenie M.Ś. o przejęciu i kontynuowaniu realizacji w całości zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (ozn. dalej RŚK) w zakresie gruntów po G.C. Przejęte grunty obejmowały dz. ewid. nr [...] o pow. użytków 8,74 ha w wariancie płatności RŚK 5.5 i dz. ewid. nr [...] o pow. użytków 9,89 ha w wariancie płatności RŚK 5.5. Z ww. oświadczenia wynikało, że Skarżący przejął posiadanie użytków rolnych, zobowiązał się do kontynuowania realizacji zobowiązań na przejętych gruntach do 14 marca 2022r. oraz do zapłaty ARiMR kwoty, którą zapłaciłby przekazujący grunty, gdyby stwierdzono okoliczności skutkujące takim zwrotem. Do ww. oświadczenia załączono akt notarialny z umową sprzedaży ww. działek zawartą między Skarżącym, a G.C. i B.Ś.
Organ wyjaśnił następnie, że G.C. po raz pierwszy wniósł do Biura Powiatowego ARiMR w Sulęcinie wniosek o przyznanie płatności RŚK za 2017r., deklarując do płatności łączną pow. 17,69 ha. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 8 lutego 2018r., na mocy której powierzchnię uprawnioną ustalono na poziomie zadeklarowanym (na takim poziomie ustalono również wysokość zobowiązania dot. ww. płatności), a przyznane płatności wyniosły 21.58,27 zł.
Postępowanie w sprawie wniosku G.C. o przyznanie płatności RŚK 5.5 za 2018r. (deklarowano łącznie 17,66 ha) zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 18 lutego 2019r., na mocy której pow. uprawnioną ustalono na poziomie 17,66 ha (na takim poz. ustalono również wys. zobowiązania), a przyznane płatności wyniosły 19.125,78 zł.
Postępowanie w sprawie wniosku G.C. o przyznanie płatności RŚK 5.5 za 2019r. (deklarowano łącznie 17,66 ha) zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 16 grudnia 2019r., na mocy której powierzchnię uprawnioną ustalono na poziomie 17,66 ha (zobowiązanie ustalono na poz. 6 ha), a przyznane płatności wyniosły 19.125,78 zł.
Postępowanie w sprawie wniosku G.C. o przyznanie płatności RŚK za 2020r. (deklarowano łącznie 17,69 ha) zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 27 listopada 2020r., na mocy której pow. uprawnioną ustalono na poziomie 17,69 ha (zobowiązanie ustalono na 6 ha), a przyznane płatności wyniosły 19.158,27 zł.
W dniu 7 maja 2021r. Skarżący złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wniosek o przyznanie na 2021r. płatności RŚK w wariancie 5.5 (Półnaturalne łąki świeże poza obszarami NATURA 2000) do łącznej pow. 17,69 ha na obszarze ww. działek ewid. nr [...] (tu zadeklarowano działkę rolną A1 o pow. 6,03 ha i B1 o pow. 1,08 ha) oraz nr [...] (tu zadeklarowano dz. rolną Cl o pow. 1,64 ha i Dl o pow. 8,94 ha). W dniu 21 października 2021r. Skarżącemu została wypłacona zaliczka na poczet ww. płatności w wysokości 16.750,66 zł.
Postępowanie dotyczące płatności RŚK za 2021r. zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego z dnia 28 lutego 2022r. Na mocy tej decyzji powierzchnia uprawniona do płatności RŚK 5.5 za 2021r. została ustalona (w wyniku kontroli terenowej wykonanej 9 lutego 2022r.) na poziomie 2,89 ha. Oznaczało to odmowę przyznania ww. płatności, a z uwagi na znaczną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a uprawnioną na Skarżącego dodatkowo nałożono sankcje 3-letnie.
W związku z ww. okolicznościami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej przez Skarżącego zaliczki na poczet płatności RŚK za 2021r., o czym Skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 25 maja 2022r. Analogiczne zawiadomienie zostało wysłane odnośnie płatności za lata 2017-2020.
Postępowanie dotyczące ww. płatności zostało zakończone przez organ I instancji decyzją z dnia 13 lipca 2022r., na mocy której kwotę płatności RŚK 5.5, którą Skarżący powinien zwrócić do ARiMR ustalono w łącznej wysokości 82.483,14 zł (z czego 16.750,66 zł dotyczy zaliczki za rok 2021r., a pozostała część płatności za lata 2017-2020 wypłaconych G.C.).
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji Skarżący zarzucił, że ww. decyzja jest rezultatem niewystarczająco wnikliwego postępowania wyjaśniającego odnośnie okoliczności wykluczających zwrot płatności, zgłoszenia siły wyższej na działkach Skarżącego, sposobu użytkowania spornych gruntów oraz braku wnioskowanej przez Skarżącego opinii biegłego. Skarżący zarzucił także organowi I instancji niejednolite stanowisko dotyczące przejmowania zobowiązań i braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 września 2022r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Organ wyjaśnił, że postępowanie, które rozstrzygnęła decyzja organu I instancji dotyczyło płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, regulowanych przede wszystkim rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015r. poz. 415 ze zm. - dalej jako rozporządzenie RŚK z 2015r.).
Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że Skarżący nie dotrzymał wymagań związanych z płatnościami w niniejszej sprawie. Taka ocena była efektem wykrytej przez organy ARiMR różnicy między łączną powierzchnią uprawnioną (tzw. powierzchnią stwierdzoną) do płatności, a powierzchnią zadeklarowaną do tych płatności. Konsekwencją tego jest konieczność zwrotu płatności w wysokości odpowiadającej różnicy między kwotą wypłaconą stronie jako zaliczka na poczet płatności RŚK za 2021r. i określoną w decyzji rozstrzygającej sprawę ww. płatności za 2021r. Dodatkowo, z uwagi na niedotrzymanie zobowiązania związanego z ww. płatnościami w 2021r. konieczny jest zwrot płatności RŚK odpowiadających powierzchni niedotrzymanego zobowiązania od początku realizowania zobowiązania na gruntach zadeklarowanych do płatności przez Skarżącego, tj. za lata 2017-2020, kiedy o ww. płatności wnosił G.C.
Zgodnie z treścią rozstrzygnięcia dotyczącego płatności za 2021r. zakwestionowany w decyzji obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go jako prawidłowo użytkowany rolniczo, a tym samym uprawniony do płatności. Stwierdzone nieprawidłowości oznaczały naruszenie §2 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z §5 ust 1 rozporządzenia RŚK z 2015r. Zgodnie z tymi przepisami grunty zadeklarowane do ww. płatności powinny być faktycznie użytkowane rolniczo w okresie, którego dotyczył wniosek o te płatności.
Odnośnie terenów wykluczonych z płatności uznano, że nie była na nich prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013r., str. 549 ze zm. - dalej ozn. jako rozporządzenie 1307/2013). Na pewno nie była ona prowadzona w taki sposób, aby możliwe było uznanie, że ww. grunty były przez cały rok użytkiem rolnym (według art. 4 ust. 1 pkt e-k rozporządzenia 1307/2013), a więc tzw. kwalifikującym się hektarem (art. 32 ust. 4 rozporządzenia).
Z akt sprawy wynika (do akt sprawy ustaleniowej włączono dokumenty ze sprawy dot. płatności), że ww. okoliczności ustalono przede wszystkim na podstawie porównania deklaracji Skarżącego za 2021r. oraz wyników kontroli terenowej wykonanej na działkach zadeklarowanych przez Skarżącego za ten rok. Kontrola ta została wykonana w dn. 9 lutego 2022r. i opisana w protokole nr 9004-00000008244/21. Treść ww. protokołu wskazuje na to, że całość działek rolnych Al (dz. ewid. nr [...]) i Cl była zachwaszczona (pozbawiona zabiegów agrotechnicznych - kod DR14 z protokołu), w przypadku działki rolnej BI pow. uprawnioną określono na poz. 0,28 ha (z 1,08 ha zadekl.) i znajdowała się ona tylko w pn-zach. części tej działki (północna cz. dz. ewid. nr [...]) - pozostała część była niewykoszona i zachwaszczona. W przypadku działki rolnej Dl pow. uprawnioną określono na poz. 2,61 ha (z 8,94 ha zadekl.) - obszar uprawniony do płatności znajdował się w 3 częściach leżących w północnej i centralnej części tej dz. rolnej; pozostała część nie odznaczała się śladami przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Ww. ustalenia udokumentowano materiałem zdjęciowym oraz szkicami obrazującymi miejsce i kierunki wykonania ww. zdjęć. Pismem z dnia 1 marca 2022r. Skarżący poinformował Dyrektora Małopolskiego OR ARiMR o utrudnieniach w pracach rolniczych na ww. działkach wynikających z braku melioracji i podnoszenia się poziomu wód gruntowych i pobliskiej rzeki (strona załączyła prośbę do Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej w Poznaniu o uporządkowanie ww. sytuacji).
Zdaniem organu, nawet uznając, że podmokły grunt stwierdzony w toku kontroli to jeden z efektów zimy, to stan odsłoniętych traw ewidentnie wskazuje na brak odpowiednich zabiegów agrotechnicznych w 2021r. Zgodnie ze stanowiskiem strony niedostatek tych zabiegów wynikał z permanentnego problemu z podmakaniem części działek zadeklarowanych do płatności.
Organ podkreślił, że warunkiem uzyskania płatności RŚK jest realizacja zobowiązania związanego z danym wariantem tych płatności, co wynika z §2 ust. 1 pkt 2 oraz §2 rozporządzenie RŚK z 2015r. W przypadku rolników realizujących zobowiązanie związane z płatnościami RŚK, nieprawidłowości w ww. zakresie skutkują zwracaniem płatności także za lata sprzed roku odnośnie którego stwierdzono takie nieprawidłowości. W niniejszej sprawie konkretne konsekwencje dotyczące braku prawidłowej realizacji zobowiązania związanego z płatnościami RŚK regulują §34 i 34a rozporządzenia RŚK z 2015r.
Z ww. przepisów wynika, że konsekwencją naruszenia lub niedotrzymania zobowiązania związanego z płatnościami RŚK jest zwrot odpowiednio wyliczonej części płatności przyznanych i wypłaconych za lata poprzedzające rok, w którym ww. nieprawidłowości stwierdzono. Taki zwrot (jego wsteczny charakter) wynika z tego, że beneficjent ww. pomocy zobowiązany jest do pełnej realizacji zobowiązania dot. ww. płatności (tj. zgodnego z regulacjami dot. tych płatności), w każdym kolejnym roku ubiegania się o te płatności (tzw. kompleksowość tych płatności).
Zobowiązanie naruszone w niniejszej sprawie dotyczyło konkretnie niezmniejszania powierzchni, na której prowadzono jego realizację od początku pobierania płatności w wariancie 5.5 na działkach ewid. nr [...] i [...] (tj. od 2017r. jeszcze przez G.C.). Zgodnie z §5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RŚK z 2015r. poziom ww. zobowiązania wynika z powierzchni, do której przyznano płatność za pierwszy rok, za który o nią wnioskowano. Zgodnie z §12 ust. 7 rozporządzenia RŚK z 2015r. płatności RŚK 5.5 są przyznawane tylko do trwałych użytków zielonych. Obowiązek dochowania tej kwestii wynika z §2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RŚK z 2015r. Nakaz sposób zwrotu płatności będący konsekwencją braku dochowania ww. wymogu wynika z §34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK z 2015r.
Z uwagi na charakter stwierdzonych nieprawidłowości organ II instancji podzielił ocenę I instancji o negatywnym wpływie tych nieprawidłowości na ocenę wykonalności całego 5-letniego zobowiązania w ramach wariantu RŚK 5.5. Stwierdzona sytuacja utrudniała lub wręcz uniemożliwiała uzyskiwanie spodziewanych plonów. Słusznie zatem uznano, że cel zobowiązania i pobierania ww. płatności ewidentnie nie został zrealizowany.
Okolicznością szczególną przedmiotowej sprawy jest konieczność zwrotu przez Skarżącego części płatności RŚK 5.5 także za lata 2017-2020, których Skarżący nie otrzymał, a które otrzymała G.C., od którego Skarżący przejął kontynuowanie zobowiązania dotyczącego ww. płatności. Przejęcie prawa do takiej kontynuacji odbyło się w oparciu o §29 ust. 2 rozporządzenia RŚK z 2015r., które dotyczy przejęcia gruntów objętych ww. zobowiązaniem po doręczeniu decyzji dot. płatności (za 2020r.) przekazującemu i przed złożeniem wniosku za 2021r. przez przekazującego (wniosek o płatność za ten rok składała już strona). W okolicznościach niniejszej sprawy przejęcie nastąpiło w oparciu o wniosek Skarżącego z dnia 13 stycznia 2021r., w związku ze sprzedażą Skarżącemu gruntów poprzednio deklarowanych przez G.C., która nastąpiła w dniu 15 października 2020r.
Nieprawidłowości polegające na zadeklarowaniu przez Skarżącego do płatności obszarów nieuprawnionych do wsparcia (z uwagi na ich stan) zostały wykryte już po przejęciu przez stronę realizacji zobowiązania po przekazującym i po złożeniu przez Skarżącego własnego wniosku o przyznanie płatności RŚK za 2021r.
Z uwagi na wskazane wyżej konsekwencje przejęcia prawa do płatności RŚK przez Skarżącego organ stwierdził, że to Skarżący ponosi wszelkie konsekwencje niedotrzymania przez siebie ww. zobowiązania związanego z tymi płatnościami. W tym takie konsekwencje, które polegają na konieczności wpłacenia do ARiMR części kwot przyznanych przekazującemu płatności za wcześniejsze lata. Zwrot kwot dotyczących lat sprzed 2021r. jest konsekwencją zaniechań Skarżącego, a nie poprzedniego użytkownika gruntów zadeklarowanych przez Skarżącego za rok 2021. Ww. zobowiązania są powiązane z uzyskaniem prawa do płatności RŚK po innej osobie i ich podstawą są wyłącznie przepisy dotyczące tych płatności, o które sama strona zawnioskowała, a nie ogólne regulacje dot. zakupu gruntów wzmiankowane w odwołaniu. Strona mogła ubiegać się o płatności RŚK 5.5, które wcześniej uzyskiwała inna osoba (w tym wypadku G.C.), tylko pod warunkiem przejęcia pełnej kontynuacji realizacji zobowiązania rozpoczętego przez inną osobę w roku 2017. Wynika to z okoliczności sprawy (złożenie wniosku transferowego przez stronę) oraz uzasadnienia decyzji dot. ww. płatności za 2021r., w którym wprost wskazano nabycie przez Skarżącego gruntów i złożenie wniosku transferowego jako zdarzenia umożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wniosku strony o przyznanie płatności RŚK 5.5 za 2021r. Podjęcie się przez Skarżącego kontynuacji ww. realizacji (potwierdzone złożonym wnioskiem transferowym) oznaczało także przejęcie przez Skarżącego pełnej odpowiedzialności za ewentualne nieprawidłowości i zaniechania dot. tej realizacji.
Stwierdzone przez organ okoliczności oznaczały: brak możliwości przyznania Skarżącemu płatności istotnych w niniejszej sprawie w żądanej wysokości oraz konieczność wszczęcia postępowania nakierowanego na odzyskanie płatności przyznanych niezasadnie w decyzji pierwotnej oraz wynikających z niedotrzymania zobowiązania związanego z ww. płatnościami.
Organ zaznaczył, że w sprawie Skarżącego nie doszło do przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu płatności nienależnych. Porównanie dat wszczęcia postępowania ustaleniowego wobec strony (10.06.2022r.) i wydania decyzji zaskarżonej (13.07.2022r.) z datą dopuszczenia się nieprawidłowości (7.05.2022r.) wskazuje, że nawet najkrótszy 4-letni okres między ustaleniem płatności do zwrotu i dopuszczeniem się nieprawidłowości jeszcze nie upłynął. Za datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznano w niniejszym postępowaniu datę złożenia wniosku prze stronę za 2021r., ponieważ wielkości deklarowane do płatności w tym wniosku okazały się sprzeczne ze stanem stwierdzonym w toku kontroli terenowej. Z uwagi na powyższe daty odnośnie ustalania kwot do zwrotu przez stronę do ARiMR nie upłynął nawet standardowy termin przedawnienia. Dodatkowo bieg przedawnienia był przerywany doręczeniem decyzji rozstrzygającej o płatnościach za 2021r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania ustaleniowego i decyzji I instancji ustalającej wysokość kwot do zwrotu.
Odnosząc się do treści art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie stwierdzono, aby nienależne Skarżącemu płatności zostały mu przyznane i wypłacone w wyniku jednoznacznej pomyłki lub błędu organów ARiMR. Nie wskazują na to żadne okoliczności przedmiotowej sprawy. W czasie, kiedy Skarżącemu wypłacono zaliczkę na poczet płatności RŚK za 2021r. organy nie dysponowały wiedzą o okolicznościach wskazujących na brak uprawnień Skarżącego do zakwestionowanej części ww. płatności. Organy te nie mogły posiadać takiej wiedzy, ponieważ ich wykrycie nastąpiło dopiero po ww. wypłacie. W chwili tej wypłaty organ nie mógł posiadać wiedzy na temat zdarzenia przyszłego, tj. zmian wyliczeń powierzchni uprawnionych do wsparcia na poszczególnych działkach strony. Konsekwencją wykrycia tych nieprawidłowości było wydanie decyzji odmawiającej płatności za 2021r. i wszczęcie postępowania ustalającego. Skoro organy ARiMR wiedzy o ww. nieprawidłowościach posiadać nie mogły, to nie można mówić o ich pomyłce odnośnie wypłaty zaliczki przed pozyskaniem ww. wiedzy.
Brak również podstaw do twierdzenia, że nawet "w zwykłych okolicznościach" Skarżący w ogóle nie mógł wykryć stwierdzonych w jego sprawie nieprawidłowości. Brak dopilnowania wymogów związanych z płatnościami nie usprawiedliwia Skarżącego, ponieważ otrzymując płatności to właśnie Skarżący powinien zadbać o wypełnienie wszystkich związanych z tymi płatnościami wymogów.
Skoro Skarżący zdecydował się na ubieganie się o płatności, to powinien mieć świadomość wymogów z nimi związanych (podpis pod wnioskiem oznaczał m.in. oświadczenie o znajomości tych przepisów).
W ocenie organu w sprawie nie stwierdzono żadnych niezwykłych okoliczności, ani innych podobnych, które pozwalałyby przyjąć, że Skarżący zupełnie nie był świadomy wystąpienia ww. uchybień. Trudno bez wątpliwości przyjąć, że Skarżący zupełnie nie wiedział o konieczności zadbania o swoje grunty (np. poprzez zwalczanie zachwaszczenia czy zakrzaczeń) lub że taki brak wiedzy mógłby być w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwiony.
Zastrzeżenia Skarżącego dotyczące wyników kontroli terenowej będącej podstawą ustalenia pow. uprawnionej do wsparcia nie zostały uznane za zasadne. Powodem takiej oceny było to, że podnoszony w ww. piśmie podmokły charakter terenu w ogóle nie był zgłaszany do ARiMR przed ww. kontrolą jako problem dotyczący gospodarowania rolniczego. Zdjęcia z ww. kontroli wskazują na brak odpowiednich czynności zapobiegających zachwaszczeniu i rozwojowi roślinności niepożądanej na znacznej części (ale nie całości) gruntów Skarżącego (przynajmniej brak koszeń w 2021r.). Wbrew twierdzeniom odwołania powodem zakwestionowania części gruntów nie były również stwierdzone samosiejki drzew i krzewów, chociaż taka roślinność również świadczy o zaniedbaniu rolniczym obszaru, na których je stwierdzono Zgodnie z wymogami dotyczącymi wariantu płatności RŚK realizowanych przez Skarżącego (dot. półnaturalnych łąk świeżych) ww. koszenia powinny być zrealizowane między 15 czerwca 2021r. a 30 czerwca 2021r. (por. zał. nr 2 do rozporządzenia dot. płatności RŚK z 2015r.).
Organ uznał, że stwierdzenie zaniechań w ww. zakresie nie wymagało opinii biegłego. Wynika to z oczywistej zawartości zdjęć z kontroli działek strony oraz jednoznacznie sformułowanych w przepisach dot. płatności RŚK powinności strony jako przejmującego prawo do tych płatności po innej osobie. Odpowiednie zabiegi agrotechniczne (np. koszenia, wycinanie krzewów, samosiejek itp.) wymagane sytuacją na działkach Skarżącego nie były przeprowadzone w 2021r. Podkreślono przy tym, że postępowanie ustaleniowe jest konsekwencją decyzji dotyczącej płatności za 2021r., a tej Skarżący nie zakwestionował. W takich okolicznościach powoływanie biegłego do ustalenia stanu zakwestionowanych gruntów i konsekwencji tego stanu dla Skarżącego uznano za nieuzasadnione.
Ponieważ odstąpienie od ustalania kwot nienależnych jest warunkowane jednoczesnym wystąpieniem pomyłki po stronie organów ARiMR i brakiem możliwości jej wykrycia przez stronę (por. np. wyrok NSA z 24.04.2013r. - II GSK 315/13), w niniejszej sprawie takie odstąpienie okazało się niemożliwe. Okoliczności sprawy dawały podstawy do przyjęcia, że pomyłka po stronie organów ARiMR nie nastąpiła, a Skarżący mógł i powinien być zorientowany odnośnie ww. nieprawidłowości.
Odnosząc się do wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, organ wyjaśnił, że kwestie te reguluje przede wszystkim art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 640/2014. Organ wskazał także, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1971r. (II CR 388/71) oraz z dnia 31 sierpnia 1989r. (I CR 378/89) za siłę wyższą lub okoliczności nadzwyczajne / wyjątkowe uznaje się zdarzenie: 1. całkowicie niezależne od podmiotów (osób), których dotyczy (zewnętrzne wobec tych podmiotów - głównie o charakterze nagłym, naturalnym lub żywiołowym); 2. niemożliwe do przewidzenia (co obejmuje również nikłe prawdopodobieństwo jego zajścia w danej sytuacji), zapobieżenia, opanowania i przeciwdziałania (przy czym w zasadzie chodzi o niemożliwość zapobieżenia przez człowieka nie tyle samemu zjawisku, co jego następstwom); 3. o skutkach poważnych (przynajmniej dla podmiotów dotkniętych takim zdarzeniem).
W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono żadnych wpływających na ocenę tej sprawy okoliczności nadzwyczajnych lub o charakterze siły wyższej, które zostałyby w prawidłowy sposób (tj. terminowy i pisemny) zgłoszone przez stronę organom ARiMR. Skarżący po prostu nie dokonał do ARiMR żadnego pisemnego zgłoszenia takich zdarzeń przed wykonaniem kontroli terenowej na działkach w 2022r. mimo tego, że byłoby to działanie w dobrze rozumianym interesie Skarżącego i działanie, do którego zobowiązał się składając wniosek o płatności RŚK za 2021r. Jest mało prawdopodobne, aby o stanie gruntów stwierdzonym w toku ww. kontroli (brak wykoszenia, znaczny areał pod wodą) Skarżący mógł nie wiedzieć.
Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo wskazano również w decyzji organu I instancji, że nienależna lub nadmiernie pobrana płatność powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami. Podstawą do tego jest od 2015r. brzmienie art. 7 ust. 2 rozporządzenia 809/2014. Zgodnie z tą regulacją naliczanie odsetek odbywa się według przepisów prawa krajowego. Szczegóły dot. zwracania odsetek o płatności wymagających zwrotu do ARiMR reguluje art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, zgodnie z którym odpowiednie zastosowanie znajdują tu przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa.
Po uwzględnieniu całokształtu okoliczności tej sprawy, decyzja organu I instancji została uznana przez Dyrektora Małopolskiego OR ARiMR za prawidłową. Nie stwierdzono w niniejszej sprawie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek mogących skutkować wydaniem rozstrzygnięcia innego niż niniejsze.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 7 w zw. z art. 8§1 w zw. z art. 77§1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej o charakterze dowolnym, a nie opartym na swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, czego potwierdzeniem jest fakt, iż organy administracji publicznej wydały decyzję w sprawie nie dysponując dowodami na poparcie stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co czyni wydany akt wadliwym, podlegającym uchyleniu w wyniku rozpoznania wniesionej skargi na decyzję administracyjną,
b) art. 11 w zw. z art. 86 w zw. z art. 107§3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która winna zostać oceniona jako zbiór hipotez, założeń poczynionych przez organy administracji publicznej, gdyż aby dyrektywa wynikająca z zasady przekonywania została spełniona, to obowiązkiem organów administracji publicznej było przedstawienie okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji wraz z dowodami, z których organ wywodzi określone okoliczności ze wskazaniem dlaczego inne dowody nie są dopuszczane, bądź dlaczego innym dowodom odmawia się mocy dowodowej, a tymczasem uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest zbiorem założeń, gdzie organ II instancji nawet nie usiłuje powiązać określonych "ustalonych" faktów z dowodami zawartymi w aktach sprawy, co jest szczególnie trudne do zaakceptowania, w sytuacji pomijania milczeniem wniosków dowodowych przedstawianych przez Skarżącego,
c) art. 6 w zw. z art. 8§1 w zw. z art. 189a w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem regulacji o charakterze procesowym, czy materialnym, które należy wziąć pod rozwagę przy ustalaniu wysokości kar administracyjnych nakładanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, co jest szczególnie trudne do zaakceptowania w sytuacji, w której organy administracji publicznej nie dość, że bez należytego postępowania dowodowego uznały konieczność orzekania o zwrocie kwoty nienależnie pobranej, to dodatkowo bez jakiejkolwiek refleksji orzekły o maksymalnym wymiarze określanej kary administracyjnej,
d) art. 35 ust. 1-4 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) z dnia 11 marca 2004r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy i wycofania płatności oraz kar administracyjnym mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zaistniały przesłanki stanowiące podstawę do określania kwoty nienależnie pobranej płatności, co jest w świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy ustaleniem niedopuszczalnym, jak również nieuwzględnienie iż pozostałe przesłanki wskazane w przepisie, jak również leżące u podstaw wydanego rozporządzenia sprzeciwiają się tak znaczącej ingerencji jaka miała miejsce na gruncie zaskarżonej decyzji, co jest szczególnie trudne do zaakceptowania, gdy weźmie się pod uwagę, że orzeczenie w kształcie wydanym przez Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa winno być traktowane wyłącznie jako bezwzględna ostateczność,
e) art. 63 w zw. z art. 64 ust. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2003r. w zw. z art. 35 Rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. poprzez przyjęcie niemalże automatyczne, że wysokość kwoty podlegającej obowiązkowi zwrotu winna zmierzać do wysokości maksymalnej, podczas nie dość że w sprawie nie może być mowy o pewności zaistniałych naruszeń, to tym bardziej organy administracji publicznej nie przeprowadziły obowiązkowej oceny charakteru nieprawidłowości, wpływu na wykonalność całego zobowiązania z uwzględnieniem takich czynników, jak proporcjonalność, różnicowanie dolegliwości, z uwzględnieniem zasięgu, trwałości i powtarzalności, co czyni wydane rozstrzygnięcie administracyjnej wadliwym, wydanym z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja administracyjna narusza zasadę przekonywania, a sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów wynikających z art. 107§3 k.p.a., gdyż Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje zasadę, zgodnie z którą zawarcie kategorycznego poglądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy nawet stwierdzenia o charakterze hipotezy, ale bez odwołania się do jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego prawidłowość ustalenia poczynionego przez organ administracji publicznej, jest wystarczające dla przyjęcia, że określona okoliczność winna zostać uznana za udowodnioną. Powyższy sposób działania organu II instancji stanowi dostateczne potwierdzenie faktu, iż zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem o dowolnym charakterze nie znajdującym poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Ponadto Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach zaskarżonej decyzji odwołuje się wprost do art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. stanowiącego, iż w przypadku dokonania nienależytej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną w stosownych przypadkach o odsetki. Skarżący zarzucił, że podstawową nieprawidłowością, jakiej dopuściły się organy administracji publicznej w niniejszej sprawie jest brak należytego zbadania okoliczności, czy Skarżący spełnia warunki pozwalające na uznanie Skarżącego, jako beneficjenta zobowiązanego do zwrotu kwoty powiększonej w stosownych wypadkach o należne odsetki. Przywołana nieprawidłowość potwierdza sposób działania organu II instancji, zgodnie z którym spełnienie określonej przesłanki ustawowej wynika wyłącznie z faktu zawarcia stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji bez konieczności jakiegokolwiek poparcia tych rozważań dowodami zawartymi w aktach sprawy.
Skarżący podniósł także, że w toku prowadzonego postępowania wnosił o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia tak istotnych okoliczności, jak to, czy wzrost roślinności na terenach podmokłych nie następuje szybciej, niż dla podłoża suchego. Powyższe zagadnienia winno być rozstrzygnięte w oparciu o wiedzę specjalistyczną, a twierdzenie organów administracji publicznej o zaniedbaniu ze strony Skarżącego winno zostać ocenione jako całkowicie przedwczesne, skoro nie udzielono odpowiedzi na tak istotne zagadnienie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., dalej-p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Należy też dodać, że w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Sąd nie znalazł podstaw prawnych do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą M.Ś. kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za lata 2017-2021 w łącznej wysokości 82.483,14 zł.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 627 ze zm.), ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 1505), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 415) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.347.608).
Zgodnie z treścią art.44 ust.1 ustawy z 20 lutego 2015r. nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl; art.44 ust.2 wymienionej ustawy właściwość i tryb ustalania nienależnych kwot pomocy i pomocy technicznej są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczących ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Wedle art.29 ust.1 ustawy z 9 maja 2008r. ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W myśl §2 ust.1 rozporządzenia z 18 marca 2015r. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 1-7 lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 8 lub 9;
3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Zgodnie z treścią art.4 ust.1 pkt a.), b.) i c.) rozporządzenia nr 1307/2013 do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
a) rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą;
b) "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;
c) "działalność rolnicza" oznacza:
(i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;
(ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub
(iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy;
Z wymienionych przepisów wynika, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne przysługują osobie będącej posiadaczem gruntów rolnych, prowadzącej działalność rolniczą. Przez działalność rolniczą rozumieć należy między innymi uprawę produktów rolnych. Instytucja płatności obszarowych wynika z polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2008r. sygn. akt: II GSK 227/07). Innymi słowy pomoc finansowa jest przyznawana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru sporadycznego. (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2011r. sygn. akt: II GSK 1287/10 i z 7 marca 2012r. sygn. akt: II GSK 88/11).
W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art.29 ust.1 ustawy o ARiMR. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych.
Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.
Co ważne w tej sprawie, postępowanie dotyczące płatności RŚK za 2021r. zostało zakończone decyzją organu I instancji z dnia 28 lutego 2022r. i na mocy tej decyzji powierzchnia uprawniona do tej płatności RŚK w wariancie 5.5. została ustalona (po kontroli terenowej z dnia 9 lutego 2022r.) na poziomie 2,89 ha, zatem odmówiono przyznania płatności i dodatkowo nałożono sankcję. Decyzja ta stała się ostateczna gdyż Skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji.
Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została zaakceptowana w orzecznictwie. W wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt: II GSK 1518/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z 29 czerwca 2012r., II GSK 822/11; wyroku NSA z 15 listopada 2012r., II GSK 1518/11, wyroku WSA w Lublinie z 24 września 2013r., w wyroku NSA z 17 czerwca 2020r., I GSK 9/20, wyroku WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021r., I SA/Ol 719/20, wyroku NSA z 11 kwietnia 2021r. II GSK 96/12, z 12 sierpnia 2016r. II GSK 568/15, z 18 sierpnia 2021r. I GSK 2053/18 i z 28 października 2019r. I GSK 1467/18.
W przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o dowody przeprowadzone w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.
Wskazać należy także, że decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia tego artykułu, w którym jest mowa o "ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny. Przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.
Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują na podstawie art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt a, b i c, art. 9 i art. 50 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.
W niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe i słusznie doszły do przekonania, że M.Ś. nie prowadził działalności rolniczej na powierzchni zgłoszonej do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej czyli 17,69 ha lecz jedynie na 2,89 ha.
Organy przeprowadziły analizę całego zgromadzonego materiału dowodowego nie tylko w odniesieniu do skarżącego ale również mając na uwadze okoliczność, że G.C. otrzymał uprzednio płatności za lata 2017-2020, a M.Ś. kontynuował przejęte zobowiązania.
Kontrola terenowa dokonana przez Biuro Kontroli na Miejscu, lubuskiego OR ARiMR, wykazała, że całość działek A1 i C1 była zachwaszczona (pozbawiona zabiegów agrotechnicznych), działka B1 miała powierzchnię uprawną tylko 0,28 ha, reszta działki była niewykoszona i zachwaszczona, działka D1 miała powierzchnię uprawna tylko 2,61 ha, w pozostałej części nie było oznak zabiegów agrotechnicznych.
Należy wskazać, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Do płatności nienależnej zalicza się wszelkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika – np. deklaracja we wniosku była niezgodna ze stanem faktycznym, brak realizacji obowiązków związanych z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów, czy też zaniechanie realizacji zobowiązania w odniesieniu do płatności w ramach PROW. A więc są to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nienależnej wysokości.
Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem było zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ponownie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Przy czym ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zatem w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARIMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu (por. wyrok NSA z 23 września 2014r. sygn. akt II GSK 1201/13 ).
W ocenie sądu, poczynione w niniejszej sprawie ustalenia dawały organom Agencji wystarczającą podstawę do przyjęcia, że środki otrzymane przez skarżącego za lata 2017-2021 zostały nienależnie wypłacone, zatem musiały podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust 1 i 2 ustawy o ARIMR.
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały również przesłanki odstąpienia przez organ od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jak również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.
Skarżący nie wskazał na okoliczności dające podstawę do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych. Wprawdzie przedłożył pismo kierowane do Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie w Poznaniu, odnoszące do konieczności podjęcia działań w sprawie rzeki X., jednakże nie przedstawił czy jego pisma były i w jaki sposób rozpatrzone przez organ. Jeśli podjęto działania zmierzające do prawidłowej melioracji by zapobiec wylewom rzeki, to skarżący powinien przedstawić organom administracji rolnej stosowne rozstrzygnięcia podjęte przez organy Wód Polskich a tak się nie stało
Zgodnie z treścią art. 44 ust.3 ustawy z 20 lutego 2015r. w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013, organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odstępuje od ustalenia nienależnych kwot pomocy.
W myśl art. 54 ust.3 lit.a pkt 1 rozporządzenia Komisji nr 1306/2013 w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:
a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony
(i) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek;
Z kolei przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone zostały w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014. Przepis ten stanowi: "3. Obowiązek zwrotu, którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności".
Z treści cytowanego przepisu wynika, iż przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu muszą być spełnione łącznie tj. 1) płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, 2) błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt II GSK 594/10 - Lex nr 1083303 i wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 315/13). Ponadto, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2018r., sygn. akt I GSK 2071/18; z dnia 18 grudnia 2020r., sygn. akt I GSK 1191/20).
Wobec powyższego sąd rozpoznający niniejszą skargę nie miał żadnych wątpliwości, że w latach 2017-2021 doszło do pobrania przez skarżącego nienależnych płatności rolnych, co obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził także innego naruszenia zasad postępowania dowodowego wyrażonych w art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., które znajdują zastosowanie w sprawie z mocy art. 4 ustawy PROW 2014-2020, który stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Wskazać zatem należy, że organy ustalając stan faktyczny sprawy, podjęły wszelkie niezbędne czynności, zgodnie z zasadami postępowania obowiązującego na gruncie niniejszej sprawy.
W art. 7 K.p.a. wyrażona została zasada prawdy obiektywnej zobowiązująca organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego została uregulowana w art. 77§1 K.p.a. W ostatnim wymienionym powyżej przepisie (art. 80 K.p.a.) ustawodawca uregulował zasadę, zgodnie z którą organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z zasady tej wynika, że dla ustalenia udowodnionej okoliczności, organ powinien ustalić jakie fakty są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są niezbędne.
Odmawiając uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, organy przeprowadziły należyte postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.
W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji należycie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Bezsporne stwierdzenie zaistniałych nieprawidłowości musiało skutkować w takich okolicznościach obligatoryjnym ustaleniem wysokości nienależnej części płatności, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. Organ rozpoznający sprawę szczegółowo wyjaśnił metodykę swojego wyliczenia wysokości nienależnie pobranej płatności, a także reguły jakie obowiązany był uwzględnić przy stwierdzonej nieprawidłowości.
Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach działania ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego działania oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Ponieważ Strona nie wywiązała się z realizacji działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.
Należy stwierdzić, że Kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. W sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ zobligowany był do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, w wysokości wskazanej w decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.
Reasumując, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym należy uznać iż decyzje organów rozstrzygających w niniejszej sprawie za prawidłowe, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.