I SA/Kr 907/23

I SA/Kr 907/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Inga Gołowska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 967/24 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 907/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 grudnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Grzegorz Klimek (spr.), Protokolant: Referent Marcin Mastej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia R. w R. na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za sierpień 2023 r. skargę oddala.
Uzasadnienie
1.1. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia R. w R. (dalej: Stowarzyszenie, Strona, Skarżąca), prowadzącego D. w R., była czynność z zakresu administracji publicznej Zarządu Powiatu Nowosądeckiego (dalej: Zarząd PN, Organ) w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za sierpień 2023 r.
Zaskarżonej czynności zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1400; dalej jako u.f.z.o.) w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 wraz z załącznikiem - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2820) poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie oraz w skutego tego niewypłacenie przez Zarząd PN na rzecz Stowarzyszenia dotacji za miesiąc sierpień 2023 roku, podczas gdy dotacja na rzecz Stowarzyszenia powinna zostać przyznana i wypłacona na wskazaną w informacji liczbę wychowanków, z uwzględnieniem wszystkich dzieci, którzy korzystali z edukacji w D. w R.;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Stowarzyszeniu dotacji, a mianowicie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.) poprzez nieprzyczynienie się przez Zarząd PN do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania Stowarzyszeniu dotacji za sierpień 2023 roku, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu Stowarzyszenia, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, Stowarzyszenie wniosło o:
- stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem Stowarzyszenia w zakresie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za sierpień 2023 r.;
- uznanie uprawnienia Stowarzyszenia do wypłaty na jego rzecz nieprzyznanej w sierpniu 2023 r. dotacji wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 u.f.z.o. tj. do wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości (stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a.),
- zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata, według norm przepisanych.
Dodatkowo Skarżąca wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
a. informacja o faktycznej liczbie uczniów w miesiącu czerwcu 2023 roku oraz planowanej liczbie uczniów w sierpniu 2023 roku - na okoliczność ustalenia wysokości należnej Skarżącemu dotacji za sierpień 2023 roku, którą Zarząd Powiatu Nowosądeckiego powinien na jego rzecz przyznać i wypłacić;
b. opinii Profesora M. P. - na okoliczność wadliwości czynności odmowy wypłaty dotacji za sierpień 2023 roku, albowiem z uwagi na realizację zadań edukacyjnych Skarżącemu przysługuje dotacja także za miesiące wakacyjne;
c. interpretacji Ministra Edukacji i Nauki - na okoliczność wadliwości czynności odmowy wypłaty dotacji za sierpień 2023 roku, albowiem z uwagi na realizację zadań edukacyjnych Skarżącemu przysługuje dotacja także za miesiące wakacyjne.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie jest organem prowadzącym D. w R. Ewidencję szkół i placówek niepublicznych w powiecie nowosądeckim prowadzi Zarząd PN, który jest między innymi odpowiedzialny za przekazywanie oraz ustalanie kwot dotacji dla organów prowadzących szkoły i placówki niepubliczne. Sama kwota dotacji nie jest sporna, gdyż ustalana jest w oparciu o obowiązujące w tym względzie przepisy. Wadliwość czynności Zarządu PN należy upatrywać w tym, że błędnie nie przekazał dotacji za miesiąc sierpień 2023 roku, odmawiając jej wypłaty i ustalenia. Z informacji uzyskanych przez Stowarzyszenie wynika, że Zarząd PN nie przekazuje tych środków z uwagi na to, iż stoi na stanowisku, że dotacja dla domów wczasów dziecięcych nie jest należna w miesiącach wakacyjnych. Nie sposób się z tym zgodzić, albowiem żaden przepis nie ogranicza dotacji dla domów wczasów dziecięcych jedynie do miesięcy wrzesień - czerwiec.
Ponadto Skarżąca wskazała, że nie może schodzić z pola widzenia fakt, iż wszystkie dzieci wykazane w miesięcznych informacjach o liczbie uczniów realizowały edukację w D. w R. Zasadą jest, że każde dziecko przebywające w domu wczasów dziecięcych jest jego wychowankiem, co wynika z § 73 Rozporządzenia MEN. Jak wskazuje natomiast art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacja oświatowa dla domu wczasów dziecięcych należna jest na każdego wychowanka. Stowarzyszenie w miesięcznej informacji o liczbie uczniów wykazało wyłącznie te dzieci, które przebywały w domu wczasów dziecięcych i spełniały kryterium wychowanka w myśl § 71 i 73 Rozporządzenia MEN. Tym samym odmowa wypłaty dotacji była bezprawna oraz niezgodna z treścią obowiązujących przepisów prawa.
Stowarzyszenie podkreśliło, że wszyscy wskazani w miesięcznej informacji o liczbie uczniów wychowankowie korzystali z edukacji i rozwoju w D. w R., a tym samym brak było podstaw do odmowy wypłaty dotacji. Zarząd PN a priori przyjął, że dotacje dla domu wczasów dziecięcych nie są należne w miesiącach wakacyjnych, nie dokonał przy tym żadnej kontroli w zakresie zasad funkcjonowania D.w R. oraz sposobu organizacji w placówce edukacji i rozwoju. Dotacja przysługuje jednak na tych samych zasadach na każdego wychowanka domu wczasów dziecięcych, niezależnie od miesiąca, w którym korzysta z edukacji i rozwoju w placówce. W efekcie, w opisanej sytuacji, należy przyznać dotację na każdego wychowanka domów wczasów dziecięcych, przy czym dotację oblicza się na tym samych zasadach, co w miesiącach wrzesień - czerwiec.
1.2. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że Stowarzyszenie dokonało nieprawidłowej wykładni art. 29 u.f.z.o. Nadto wielokrotnie, nietrafnie dokonuje wykładni wyrażenia "wypoczynek" oraz "wychowankowie", skupiając się jedynie na ich literalnym brzmieniu. Co więcej, Stowarzyszenie zamiennie używa wyrażenia "uczeń", "dziecko", "wychowanek", a które to posiadają definicję legalną.
Zdaniem Zarządu PN nie ulega wątpliwości, że domy wczasów dziecięcych, zgodnie z art. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900, dalej jako u.p.o.), należą do kategorii placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania.
W skardze z niewiadomych przyczyn, zupełnie pominięty został § 71 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz.U. z 2023 r. poz. 651; dalej jako rozporządzenie z 2023 r.). Stowarzyszenie domagając się dotacji na podstawie art. 29 u.f.z.o. pominęło kluczową kwestię, że jest ona otrzymywana na wychowanka. Definicję "wychowanka domu wczasów dziecięcych" zawiera § 73 Rozporządzenia MEN. Twierdzenie Stowarzyszenia jakoby Zarząd PN nie przekazywał dotacji, gdyż jest ona nienależna w miesiącach wakacyjnych, jest nieprawdziwa. Jedyną podstawą odmowy udzielenia dotacji jest fakt, że Stowarzyszenie nie spełniało przesłanek określonych w art. 29 u.f.z.o. W toku całej przedmiotowej sprawy Stowarzyszenie zasadność przyznania dotacji uzasadniało faktem, że dzieci przebywające w domu wczasów dziecięcych wcale nie wypoczywają, lecz biorą udział w szeregu aktywności. Zdaniem Zarządu PN, przebywające w tym domu dzieci brały udział w "wypoczynku", którego definicja została określona przepisami art. 92a-92t u.s.o. oraz rozporządzenia w sprawie wypoczynku dzieci i młodzieży.
W związku z powyższym, podstawą do odmowy udzielenia dotacji przez Zarząd PN był fakt, że dzieci i młodzież korzystające z wypoczynku organizowanego przez dom wczasów dziecięcych, na podstawie powołanych przepisów, są uczestnikami wypoczynku, a nie jego wychowankami. Sam pobyt w okresie wakacji i ferii stanowi w istocie wypoczynek dzieci i młodzieży, a zatem uczniowie przebywający w domu wczasów dziecięcych w tym okresie nie mogą być subwencjonowani i dotowani jako wychowankowie tego domu. Dom wczasów dziecięcych może organizować zarówno wypoczynek dzieci i młodzieży, jak i krajoznawstwo i turystykę (np. wycieczki szkolne) na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
1.3. W kolejnych pismach procesowych strony postępowania przed sądem administracyjnym (Skarżąca oraz Organ) podtrzymywały oraz rozwijały swoje stanowisko w sprawie, powołując się również na orzecznictwo sądowe zapadłe w sprawach o analogicznym (zbliżonym) stanie faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
2.1. Odnosząc się na wstępie do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).
W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Z kolei stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Natomiast zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
2 .2. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga okazała się niezasadna.
2.3. Na wstępie zauważyć należy, że kwestia dotacji udzielanych Domom Wczasów Dziecięcych była już przedmiotem – rozbieżnego – orzecznictwa sądów administracyjnych, o czym świadczą wyroki na które powołuje się zarówno Skarżąca jak i Organ.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w wyrokach, na które powołuje się Organ, zapadłych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu (z dnia: 16 sierpnia 2023 r., III SA/Wr 799/22; 6 września 2023 r., III SA/Wr 846/22 i III SA/Wr 774/22; 25 października 2023 r., III SA/Wr 866/22, III SA/Wr 778/22 i III SA/Wr 671/22), zatem posłuży się argumentacją w nich zawartą, przyjmując ją za własną.
2.4. Przed przejściem do merytorycznego odniesienia się do kluczowej okoliczności w sprawie, tj. czy w czasie wakacyjnym, wolnym od zajęć dydaktycznych, domy wczasów dziecięcych mogą otrzymywać dotacje oświatowe, należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie, zważywszy w szczególności na prezentowane w tym względzie stanowisko Organu.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.o. domy wczasów dziecięcych są placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, co stanowi ich podstawową charakterystykę w ramach systemu oświaty. W myśl natomiast art. 29 ust. 1 u.f.z.o. niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 u.p.o., otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. W art. 47 u.f.z.o. wskazano, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Powyższy przepis 47 u.f.z.o. usystematyzował dotychczas istniejący spór w judykaturze w przedmiocie charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznym placówkom oświatowym, który dotyczył dwóch różnych stanowisk w zakresie możliwości zaskarżenia czynności związanych z przyznaniem dotacji, określanych jako "proadministracyjne" i "procywilistyczne", tj. opowiadające się za możliwością zaskarżenia czynności do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego. W tym zakresie należy wyjaśnić, że do dnia 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach u.s.o. Pogląd co do braku kognicji sądownictwa administracyjnego w zakresie kontroli prawidłowości ustalenia wysokości dotacji dla placówek takich jak domy wczasów dziecięcych, był szeroko reprezentowany przed wejściem w życie u.z.f.o. (co miało miejsce w dniu 1 stycznia 2018 r., z pewnymi wyjątkami – art. 147 u.f.z.o.). Podczas obowiązywania u.s.o. spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r., sygn. akt II CSK 773/16, LEX nr 2417586, z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, LEX nr 2486821, postanowienie NSA z 3 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 53/04, LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).
Wprowadzenie ustawą z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych art. 47 u.f.z.o. rozstrzygnęło, iż czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w tym przepisie, to czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych.
Omawiane zagadnienie było ponadto przedmiotem szczegółowej analizy NSA w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwrot "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnosi się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem żadne ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach NSA: np. wyrok o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21). Czynnością taką jest również - jak w niniejszej sprawie dotyczącej lipca 2022 r. - całkowite zaniechanie wypłaty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 3/23, LEX nr 3620297).
Z art. 47 u.f.z.o. oraz z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach NSA), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W sprawie nie ma wobec tego podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega ona zatem merytorycznemu rozpoznaniu.
Za dopuszczalnością drogi sądowej w sprawie przedmiotowych dotacji (odmowy ich przyznania) opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 22 września 2023r., I GSK 999/23 oraz z dnia 8 grudnia 2023 r., I GSK 1347/23), w których uchylono postanowienia tutejszego Sądu odrzucające skargę Skarżącej w zakresie dotacji za lipiec i sierpień 2022 r.
2.5. W zakresie terminowości skargi należy wyjaśnić, że czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 29 ust. 2 i art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o., dotyczące przyznania lub odmowy dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, jako czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zawierają element konkretyzacji normy prawnej i dokonywane są w sposób władczy i jednostronny. Zwieńczeniem ciągu intelektualnych działań w zakresie ustalenia wysokości należnej części dotacji oświatowej nie jest jednak decyzja administracyjna, lecz czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 u.p.o., lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.
Jak wynika z akt sprawy, Strona – w związku z wnioskiem dot. informacji o faktycznej liczbie wychowanków za miesiąc lipiec 2023 r. i planowanej liczbie wychowanków na miesiąc sierpień 2023 r. – została ponadto poinformowana o podtrzymaniu stanowiska Organu o niewypłacaniu dotacji za okres wakacji i ferii (pismo z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr EKS-I.4331.6.14.2023 (doręczone Stowarzyszeniu w dniu 24 sierpnia 2023 r.)
Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, należy zgodzić się poglądem, że o nie wypłaceniu dotacji oświatowej za miesiąc sierpień (a tym samym o zakwestionowaniu uprawnienia Strony do otrzymania dotacji), Skarżą mogła dowiedzieć się najwcześniej w dniu 24 sierpnia 2023 r. (z chwilą otrzymaniu ww. pisma), a ostatecznie w dniu 1 września 2023 r. (z powodu nieotrzymania dotacji za sierpień do ostatniego dnia miesiąca, czyli 31 sierpnia 2023 r.).
Rozpatrywana skarga (pismo z dnia 11 września 2023 r.) została nadana w placówce pocztowej w dniu 13 września 2023 r., a zatem w terminie 30 dni od dnia, w którym Skarżący mogła dowiedzieć się / dowiedziała się o podjęciu czynności.
2.6. Po przesądzeniu kwestii dopuszczalności i terminowości wniesienia skargi, należy przejść do meritum sprawy. Ponieważ przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest możliwość dotowania DWD w okresie wakacyjnym, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że domy wczasów dziecięcych są placówkami, o których mowa w art. 2 pkt 8 u.p.o. Szczegółowe określenie celu i zadań tego rodzaju placówek - domów wczasów dziecięcych, nastąpiło w akcie podustawowym: rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz.U. z 2023 r. poz. 651).
Z treści § 71 ust. 1 rozporządzenia wynika, że "Dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych".
Tym samym podstawowym celem funkcjonowania omawianych placówek oświatowych jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia, zaś celem uzupełniającym (co wynika z użytego sformułowania "połączonego z jednoczesnym") – wspieranie ich fizycznego o psychicznego rozwoju oraz wzmocnienie ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowanie zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Jak bowiem zdecydował ustawodawca, powyższy cel uzupełniający ma być realizowany zawsze w połączeniu z organizowaniem, prowadzeniem/wspieraniem, uzupełnianiem kształcenia.
Cele powyższe realizowane są w DWD przez określone w formie otwartego katalogu zadania domów wczasów dziecięcych, do których – zgodnie z § 72 cytowanego rozporządzenia należy w szczególności organizowanie :
1) zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych;
2) zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków;
3) aktywnych form wypoczynku.
W § 73 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywający w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 71 ust. 1, i niekorzystający z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach:
1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2022 r. poz. 2230);
2) krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają.
Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 5 dni i dłuższy niż 12 tygodni (§ 73 ust. 2 rozporządzenia).
Jak wynika z ww. przepisów, podstawowym celem funkcjonowania omawianych placówek oświatowych jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia, które realizowane są przez określone w formie otwartego katalogu zadania domów wczasów dziecięcych.
Wyjaśnić należy, że ww. rozporządzenie weszło w życie w kwietniu 2023 r., jednakże tożsamy (zbliżony) stan prawy obowiązuje od dnia 1 stycznia 2022 r., na mocy znaczącej nowelizacji poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r.
W stanie prawnym od dnia 1 stycznia 2022 r. zdecydowano się na wprowadzenie do rozporządzenia definicji wychowanka domu wczasów dziecięcych (zmiana § 70 poprzednio obowiązującego rozporządzenia – odpowiednik § 73 aktualnego rozporządzenia) oraz zmieniono zakres działania domów wczasów dziecięcych (zmiana § 68 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia – odpowiednik § 71 aktualnego rozporządzenia).
Dotychczasowa treść § 68 poprzednio obowiązującego rozporządzenia brzmiała bowiem następująco: "Dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu wspierania ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych (ust. 1). Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych i szkół ponadpodstawowych, dla dzieci i młodzieży, z wyjątkiem szkół policealnych (ust. 2)".
Znowelizowane brzmienie omawianego przepisu (a także brzmienie § 71 aktualnie obowiązującego rozporządzenia) wskazuje, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie dodatkowego zadania, które winny realizować domy wczasów dziecięcych, a mianowicie nacisk w stanie prawnym od dnia 1 stycznia 2022 r. położono na funkcję kształcenia dzieci i młodzieży. Nowelizacja od 1 stycznia 2022 r. wprowadziła bowiem nakaz organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży ewentualnie wpieranie i uzupełnianie tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz ogólnej kondycji psychofizycznej i zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych.
Wprowadzając ww. zmianę, ustawodawca nie zdecydował się jednak na zawarcie w przepisach definicji legalnej pojęcia "kształcenie". Wobec powyższego niezbędne jest odkodowanie znaczenia ww. wyrazu stosując stosowne do tego dyrektywy wykładni. Przy zastosowaniu wykładni językowej i reguł języka potocznego przez "kształcenie" należy rozumieć przekazywanie komuś wiedzy, nauczanie kogoś. Pojęcie to należy utożsamiać jako synonim "uczenia", "edukowania", "pobierania nauki", a zatem – jak się wydaje – w znaczeniu konwencjonalnym. Analiza przepisów u.p.o. skłania do jeszcze precyzyjniejszego sformułowania, a mianowicie, że ustawodawca, używając pojęcia "kształcenie", odnosi się do pobierania nauki w systemie szkolnym, a zatem pojęcia tego używa w aspekcie formalnym. Pogląd taki został wyrażony w następujących wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 16 sierpnia 2023 r.: III SA/Wr 256/22, III SA/Wr 799/22, III SA/Wr 870/22 , oraz z dnia 6 września 2023 r.: III SA/Wr 774/22 i III SA/Wr 846/22 (wszystkie w CBOSA), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni.
Potwierdza to także wykładnia systemowa omawianej regulacji, a w szczególności argumentum a rubrica, co wynika w szczególności z systematyki u.p.o., czy użytej nomenklatury, które kształcenie, jego organizację i prowadzenie utożsamiają z celową działalnością szkoły i określonych placówek oświatowych. Szczególnego znaczenia dla interpretacji tego pojęcia nabiera też zatytułowanie Rozdziału 5 u.p.o. "Organizacja kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych" oraz zgrupowanie w tej jednostce ustawy przepisów dotyczących tworzenia szkół i placówek oraz fundamentalnego także z punktu widzenia niniejszej sprawy zagadnienia form działalności dydaktyczno-wychowawczej, a więc rodzajów zajęć prowadzonych przez szkoły i placówki w ramach realizacji swojego podstawowego zadania z zakresu kształcenia.
Za takim rozumieniem pojęcia "kształcenie" przemawia także jego definicja pedagogiczna, zgodnie z którą stanowi ono ogół świadomych, planowanych i systematycznych oddziaływań dydaktyczno-wychowawczych na ogół uczniów (dzieci, młodzież oraz dorosłych) mający na celu zapewnienie wykształcenia (Cz. Kupisiewicz, M. Kupisiewicz, Słownik pedagogiczny, Warszawa 2009, s. 87).
Wykładnia systemowa omawianego pojęcia nakazuje również uwzględnić fakt, iż sam proces kształcenia prowadzi z założenia do uzyskania przez osobę kształcącą się stosownego wykształcenia. Poziomy wykształcenia określa przy tym art. 20 u.p.o. i wynika z niego, iż każdy etap edukacji kończy się możliwością uzyskania przez osobę stosownego poziomu, którego nazwa jest prawnie sformalizowana, i którego osiągnięcia umożliwia dalsze kształcenie (por. m.in. art. 19 u.p.o.). Z powyższej regulacji należy wysnuć wniosek, iż pobieranie nauki, edukowanie się, prowadzi przez osobę uczącą się do osiągnięcia pewnego etapu edukacji, tj. zdobycia wykształcenia. Wykształcenie to, z założenia racjonalnego ustawodawcy, może jednak być zdobyte po dokonaniu efektywnej pracy - nauki. Trudno, a contrario, jest uznać, iż stosowne wykształcenie może być nabyte bez nauki (w czasie odpoczynku). Tym samym nie można przyjąć, iż czas ferii, tj. odpoczynku, jest aktywnym zdobywaniem wiedzy, nauką czyli kształceniem. Czas odpoczynku, choć ważny dla całokształtu edukacji, nie jest natomiast procesem kształcenia, czyli efektywnym zdobywaniem wiedzy, edukowaniem się.
Reasumując, na gruncie przepisów o finansowaniu zadań oświatowych oraz prawa oświatowego, nie można objąć pojęciem organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży odrębnych od instytucjonalnych, a więc szkolnych, form działalności dydaktyczno-wychowawczej, określonych w art. 109 u.p.o.
2.7. Skarżąca dla poparcia swojego stanowiska wskazując, iż domy wczasów dziecięcych są placówkami całorocznymi, a zatem uprawnione są do dotacji oświatowej przez cały rok. Za tym poglądem może przemawiać również fakt trwania roku szkolnego w polskim systemie oświaty od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku, co wynika bezpośrednio z art. 94 u.p.o.
Odnosząc się do ww. stanowiska Sąd wskazuje, iż w tym zakresie należy dokonać rozróżnienia pomiędzy funkcjonującym na mocy u.p.o. obowiązkiem szkolnym a obowiązkiem nauki. W art. 70 ust. 1 Konstytucji RP wskazano, iż każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa, a sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa. W art. 35 u.p.o. wskazano, że nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18. roku życia (ust. 1), a obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18. roku życia (ust. 2).
Jak wynika z ww. przepisów, obowiązek szkolny jest częścią szeroko pojmowanego obowiązku nauki (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 35). Obowiązek nauki może być realizowany nie tylko w formie kształcenia szkolnego. Obowiązek szkolny, rozumiany jako obowiązek zdobywania wiedzy i umiejętności w sposób zorganizowany, może być natomiast realizowany w formach szkolnych. Z powyższego rozróżnienia ww. obowiązków można wysnuć wniosek, iż generalny obowiązek nauki spoczywający na każdym do ukończenia 18. roku życia, trwa nieprzerwalnie do tego czasu. Nauka w tym znaczeniu polega na zdobywaniu wiedzy lecz niekoniecznie w formach instytucjonalnych (obowiązek nauki może być wykonywany np. w warunkach edukacji domowej). Obowiązek szkolny to natomiast wymóg zdobywania wiedzy i kwalifikacji, w sposób zorganizowany, zinstytucjonalizowany, który zakłada możliwość uzyskania przez osobę pewnego wykształcenia. Obowiązek szkolny wiąże się zatem nierozerwalnie z uczęszczaniem przez ucznia na zajęcia dydaktyczne organizowane przez zinstytucjonalizowane formy szkolnictwa. Choć czas trwania obowiązku szkolnego jest wyznaczony co do zasady przez art. 94 u.p.o. (tj. od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku), to w tym zakresie należy też uwzględnić fakt, że na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1211, dalej: rozporządzenie w sprawie organizacji roku szkolnego) zostało ustalone, iż w szkołach, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze rozpoczynają się w pierwszym powszednim dniu września, a kończą w najbliższy piątek po dniu 20 czerwca. Jeżeli pierwszy dzień września wypada w piątek albo sobotę, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze rozpoczynają się w najbliższy poniedziałek po dniu 1 września. Jeżeli czwartek bezpośrednio poprzedzający najbliższy piątek po dniu 20 czerwca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w środę poprzedzającą ten dzień (ust. 1). W branżowych szkołach I stopnia, branżowych szkołach II stopnia i szkołach policealnych oraz we wszystkich typach szkół dla dorosłych zajęcia dydaktyczno-wychowawcze mogą rozpoczynać się w pierwszym powszednim dniu lutego i kończyć w ostatni piątek stycznia (ust. 2). W klasach albo semestrach programowo najwyższych: 1) liceów ogólnokształcących, branżowych szkół II stopnia i techników, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze rozpoczynają się w pierwszym powszednim dniu września, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w ostatni piątek kwietnia; 2) branżowych szkół II stopnia oraz liceów ogólnokształcących dla dorosłych, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze rozpoczynają się w pierwszym powszednim dniu lutego, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w najbliższy piątek po dniu 1 stycznia, z tym że w przypadku gdy: a) najbliższy piątek po dniu 1 stycznia wypada w dzień ustawowo wolny od pracy, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w dniu poprzedzającym ten dzień, b) dzień 2 stycznia wypada w piątek, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze kończą się w drugi piątek po dniu 1 stycznia (ust.3).
Dodatkowo w § 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego zostało wskazane, że ferie letnie rozpoczynają się w dniu następującym po dniu zakończenia rocznych zajęć dydaktyczno-wychowawczych i kończą się z dniem 31 sierpnia.
Z powyższego wynika, że w trakcie trwania roku szkolnego w szkole odbywają się zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, a po ich zakończeniu trwa przerwa wakacyjna. Zajęcia dydaktyczno-wychowawcze nie odbywają się w okresie wakacyjnym.
Powyższe ustalenie, iż w okresie wakacyjnym, nie ma zajęć dydaktyczno-wychowawczych, należy następnie powiązać z wskazanym w § 71 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. pojęciem kształcenia. Skoro kształcenie, jako jeden z podstawowych celów systemu oświaty, realizowane jest w wymiarze instytucjonalnym i zmierza do realizacji określonej dla danego etapu i typu kształcenia podstawy programowej, cel domów wczasów dziecięcych w postaci organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży, realizowany w formie organizowania zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, czy też wspieranie i organizowanie kształcenia (np. poprzez działania polegające na organizowaniu zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków), następuje jedynie w ścisłym powiązaniu z realizacją obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.
Wprost wskazał na to ustawodawca w treści § 76 ust. 1 rozporządzenia, wskazując, że wychowankowie przebywający w domu wczasów dziecięcych spełniają obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza tym domem.
Treść tego przepisu odnosi się co prawda do formy realizacji obowiązku szkolnego, ale świadczy zarazem właśnie o nieodzownym powiązaniu działań DWD z realizacją obowiązku szkolnego (w praktyce albo w szkole zorganizowanej w DWD albo w szkole macierzystej) oraz prowadzonego w jego ramach kształcenia, które może być dodatkowo uzupełniane i rozwijane w ramach zajęć organizowanych przez sam DWD.
Ustawodawca w ww. rozporządzeniu rozróżnił zatem wykonywanie przez ucznia obowiązku nauki (który trwa nieprzerwalnie do ukończenia 18.roku życia) i obowiązku szkolnego. Co istotne, obowiązek szkolny, przez który należy rozumieć uczęszczanie na zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, nie może być wykonywany podczas gdy zajęć tych nie ma (trwa przerwa wakacyjna).
A zatem, w czasie feryjnym dzieci i młodzież, przebywające w domach wczasów dziecięcych, wykonują spoczywający na nich obowiązek nauki, lecz nie kształcą się w wówczas, w rozumieniu § 71 ust. 1 rozporządzania w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego.
2.8. Należy w tym miejscu również zauważyć, że przerwa wakacyjna (a także feryjna) mają służyć zagwarantowaniu prawa dziecka do wypoczynku, chronionego m.in. w art. 31 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. z 2013 r., poz. 677). Obowiązku dziecka do nauki (art. 71 Konstytucji oraz art. 35 ust. u.p.o.) odpowiada bowiem jego prawa do wypoczynku i czasu wolnego – co oznacza m.in. właśnie konieczność przewidzenia przez ustawodawcę okresów wolnych od nauki, w których kształcenie systemowe nie może być realizowane. Nie oznacza to oczywiście niedopuszczalności organizowania działań mających na celu uzupełnienie wiedzy dziecka czy rozwijanie jego umiejętności i zainteresowań oraz uczestnictwa dzieci w takich działaniach, w tym także w formach zbliżonych do tradycyjnego kształcenia (np. letnie akademie, kolonie z zajęciami tematycznymi, sportowymi itp.), tym niemniej ma ono wówczas miejsce wyłącznie na zasadzie dobrowolności i nie powinno być kwalifikowane jako kształcenie (w przedstawionym powyżej znaczeniu ), ale jako forma spędzania czasu wolnego w okresie gwarantowanego wypoczynku, hobby, zabawa.
Brak faktycznego kształcenia w okresie feryjnym, powoduje, że dzieciom i młodzieży nie przysługuje w tym czasie status wychowanka, o którym mowa w § 73 ust. 1 rozporządzenia i art. 29 ust. u.f.z.o., lecz przysługuje im status uczestnika pobytu w domu wczasów dziecięcych.
Wychowankami domu wczasów dziecięcym są bowiem dzieci i młodzież przebywające w tym domu, w celu, o którym mowa w § 71 ust.1 rozporządzenia, tj. w celu kształcenia lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych.
Jedynie zatem uczęszczanie na określonego rodzaju zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w szkole, w której realizowany jest obowiązek szkolny, przesądza o uzyskaniu przez dane dziecko i młodzieży statusu wychowanka domu wczasów dziecięcych w rozumieniu § 73 ust. 1 rozporządzenia. Nie można zatem utożsamiać organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży z odrębnymi od instytucjonalnych, a więc szkolnych, form działalności dydaktyczno-wychowawczej określonych w art. 109 u.p.o.
Zajęcia dydaktyczno-wychowawcze mogą być prowadzone w wymiarze instytucjonalnym jedynie w ścisłym okresie regulowanym przepisami wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie organizacji roku szkolnego, uwzględniającym w szczególności terminy rozpoczynania i kończenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a także przerw świątecznych i ferii szkolnych.
Sąd nie neguje w tym zakresie, że w DWD były prowadzone zajęcia edukacyjne. Skarżąca wskazuje w skardze, że dla dzieci przebywających w placówce w sierpniu 2023 r. zostały zrealizowane zajęcia wspierające i uzupełniające kształcenie, połączone z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego oraz psychicznego rozwoju. Skarżąca prezentuje jednak stanowisko, iż forma kształcenia, o której mowa w § 71 ust. 1 rozporządzenia nie może być utożsamiana jedynie z formalnym kształceniem w instytucjach systemu szkolnictwa, a także nie może być zawężana do pobierania zajęć w szkole, a może przybierać formy "które nie są wypoczynkiem, lecz służą dobrowolnemu kształceniu uczniów lub wychowanków innych szkół lub placówek", "formy edukacji lub rozwoju szczególnych predyspozycji uczniów lub wychowanków szkół lub placówek" (str. 11 skargi).
Stanowisko w ocenie Sądu należy uznać za nieprawidłowe – co wykazano powyżej.
2.9. Idąc dalej, należy wskazać na jednoznaczną treść § 73 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywający w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 71 ust. 1, i niekorzystający z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach:
1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o.,
2) krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają.
Jak wynika z powyższego, status wychowanka domu wczasów dziecięcych nie może przysługiwać wówczas gdy dzieci i młodzież korzystają z wypoczynku, którym mowa w 92a ust. 1 u.s.o., zgodnie z którym przez ten wypoczynek należy rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku.
Przykładowymi formami wypoczynku w rozumieniu tego przepisu są kolonie, półkolonie, zimowiska, obozy i biwaki.
Należy też podkreślić, że wskazany katalog form ma charakter otwarty, a sama nazwa danej formy wypoczynku nie ma wpływu na jej zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie jako wypoczynku w rozumieniu niniejszego przepisu. Ustawodawca wyraźnie wyłącza przy tym stosowanie przepisów niniejszej ustawy do wyjazdowych form spędzania czasu członków rodziny (w tym osób spokrewnionych, jak też innych bliskich osób, np. konkubentów) oraz znajomych z własnymi dziećmi.
Z powyższego wynika, że w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, dzieci i młodzież mogą korzystać z wypoczynku. Jest to więc zorganizowana i uregulowana w przepisach prawa forma pobytu w domach wczasów dziecięcych w czasie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych.
W przedmiotowym okresie – sierpień 2023 r., który jest wolny od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a zatem zajęć w rozumieniu art. 109 p.o., nie może odbywać się proces kształcenia dzieci i młodzieży, w rozumieniu § 71 ust.1 rozporządzenia.
Poza okresem zajęć dydaktyczno-wychowawczych, domy wczasów dziecięcych mogą prowadzić dalej swoją działalność, wypełniając nałożone na nich zadania w § 72 rozporządzenia. W obecnym stanie prawnym, działalność ta, w czasie gdy nie odbywa się kształcenie, może być prowadzona na zasadach działalności komercyjnej, a dzieci mogą przebywać w tych placówkach w celu odpoczynku o którym mowa w art. 92a u.s.o. i następne.
W ocenie Sądu, nie traci charakteru pobytu w ramach wypoczynku zdefiniowanego w art. 92a ust. 1 u.s.o. pobyt dzieci i młodzieży, który nie został zgłoszony w wykonaniu obowiązku określonego w art. 92d tej ustawy. Dla określenia rodzaju pobytu znaczenia ma przede wszystkim to, czy został on zorganizowany w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, a więc czy spełnia cel wynikający z powołanego art. 92a ust. 1 u.s.o. Za tym poglądem przemawia także ustanowiony przez ustawodawcę mechanizm sankcji karnej za organizowanie wypoczynku bez zgłoszenia (zob. art. 96a u.s.o.). Wypoczynkiem jest zatem pobyt poza zajęciami dydaktyczno-wychowawczymi, których możliwy czas trwania został określony przepisami.
W art. 92a ust. 1 u.s.o. jest co prawda mowa o tym, iż pobyt taki może być połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych, niemniej jednak nie ma tutaj mowy o kształceniu dzieci w rozumieniu wskazanym w § 71 ust. 1 rozporządzenia.
Wyłączeniem w § 73 rozporządzenia z 2023 r. zostały objęte również pobyty w ramach krajoznawstwa i turystyki, organizowane przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż domy wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Kwestię organizowania ww. wycieczek reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa turystyki (Dz. U. poz. 1055), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki.
W § 3 rozporządzenia w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki, wskazano, że krajoznawstwo i turystyka są organizowane w trakcie roku szkolnego, w szczególności w ramach odpowiednio zajęć dydaktyczno-wychowawczych lub opiekuńczych, z wyjątkiem okresu ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej. W ww. przepisie uregulowano zatem możliwość organizowania w trakcie trwania zajęć dydaktyczno-wychowawczych wycieczek krajoznawczo-turystycznych, które również, jak w przypadku ww. wypoczynku, podlegają wyłączeniu z dotowania.
Z powyższego wynika, że domy wczasów dziecięcych, oprócz kształcenia w przedstawionym rozumieniu w trakcie roku szkolnego, mogą przyjmować dzieci i młodzież w ramach wypoczynku oraz krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, inne niż dom wczasów dziecięcych. Pobyt podczas wypoczynku oraz wycieczek jest jednak wyłączony z dotowania, o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Rozróżnienie polega ponadto na tym, że wypoczynek może być organizowany w czasie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a wycieczki – w trakcie ich trwania.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż DWD jest de facto placówką nieferyjną, w której nie są przewidziane ferie, należy wyjaśnić, że regulacja § 77 rozporządzenia, zgodnie z którym dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy jako placówka, w której nie są przewidziane ferie szkolne należy interpretować w ten sposób, iż gdyby nie wspomniany przepis, DWD nie mógłby funkcjonować w okresie ferii. Domy wczasów dziecięcych są bowiem placówkami, które oprócz podstawowego celu jakim jest organizowanie i prowadzenie kształcenia, lub jego wspieranie i uzupełnianie, może również funkcjonować poza okresem faktycznych zajęć szkolnych, tj. w okresie wakacyjnym i feryjnym. Jest to bowiem placówka nieferyjna. Aktywność domów wczasów dziecięcych poza czasem odbywania się zajęć dydaktyczno-wychowawczych, tj. procesem kształcenia, może być prowadzona w ramach działań wspierających i uzupełniających to kształcenie. W czasie wolnym od tych zajęć do domów wczasów dziecięcych mogą być przyjmowane dzieci, w ramach wycieczek, które podlegają jednak wyłączeniu od dofinansowania na podstawie § 73 ust. 1 rozporządzenia. Należy też wspomnieć, że domy wczasów dziecięcych mogą prowadzić działalność komercyjną, która jednak nie podlega dotowaniu z budżetu powiatu.
Ustalenie, iż kształceniem, o którym mowa w § 71 ust. 1 rozporządzenia, jest proces faktycznego pobierania nauki przez dzieci i młodzież w trakcie roku szkolnego, za wyjątkiem wakacji i okoliczność, iż z dotowania wyłączone są wycieczki o których mowa w art. 92a-92t u.s.o. (a zatem pobyty poza okresem zajęć dydaktyczno-wychowawczych), determinuje następcze stwierdzenie, iż dzieci i młodzież przebywające w domach wczasów dziecięcych w okresie tych wycieczek, nie posiadają statusu wychowanka, w rozumieniu § 73 ust.1 rozporządzenia. To z kolei oznacza, że placówce za ten czas pobytu uczestnika nie przysługuje dotacja, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.f.z.o.
W orzecznictwie podkreśla się, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14; z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12; z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13 - CBOSA).
Co do zasady w ramach pojęcia "dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (por. A. Olszewski, D. Pietrzykowska, G. Pochopień, K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, s. 183). W analizowanym przypadku dofinansowanie realizacji zadań placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, dokonywane jest jednak jedynie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co powoduje, że dotowana może być wyłącznie podstawowa działalność placówek w czasie spełniania przez wychowanka obowiązku szkolnego, czyli w czasie faktycznego pobierania nauki w ramach zajęć dydaktyczno-wychowawczych.
W kwestii oceny przysługiwania dziecku lub młodzieży statusu wychowanka, w rozumieniu § 73 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest zatem powiazanie pobytu z zorganizowaną przez przepisy formą kształcenia, które odbywa się podczas zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a co nie ma miejsca w okresie m.in. ferii letnich, w których odbywa się wypoczynek.
Należy wskazać, że do zadań domów wczasów dziecięcych należy w szczególności organizowanie zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych, specjalistycznych, oraz mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków oraz organizowanie aktywnych form wypoczynku (§ 72 rozporządzenia). Są to ogólne zadania, określone w formie otwartego katalogu. Zgodnie z § 76 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. wychowankowie przebywający w domu wczasów dziecięcych spełniają obowiązek szkolny lub nauki przez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza domem wczasów dziecięcych. W ust. 2 wskazano, że po zakończeniu pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych dyrektor domu wczasów dziecięcych przekazuje pisemną informację o bieżących ocenach uzyskanych przez wychowanka oraz jego zachowaniu dyrektorowi szkoły macierzystej wychowanka oraz rodzicom. Z przepisów tych wynika, że wychowanek domu wczasów dziecięcych, winien uczęszczać do szkoły, czy to funkcjonującej w tym domu, czy poza domem wczasów dziecięcych. Z pobytem wychowanka wiąże się uzyskiwane przez niego ocen. Oceny zdobyte przez wychowanka są przekazywane łącznie z oceną jego zachowania, przez dyrektora do szkoły macierzystej oraz rodzicom.
Wiążąc ww. § 76 rozporządzenia z przepisami określającymi ramy czasowe trwania zajęć dydaktyczno-wychowawczych (por. § 2 rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego), nie można uznać, że wychowankiem jest osoba, która nie bierze udziału w zajęciach wychowawczo-dydaktycznych, w ramach funkcjonującej szkoły, czy to w domu czy też poza domem wczasów dziecięcych. Ponieważ szkoła "funkcjonuje", tj. prowadzi zajęcia dydaktyczno-wychowawcze poza okresem wakacyjnym, to nie można przyjąć, że w okresie wakacji dziecko pobiera naukę, realizuje obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, jako wychowanek.
Poza okresem zajęć dydaktycznych, dzieci i młodzież, nie uczęszczają do szkoły funkcjonującej zgodnie z harmonogramem ustalonym przez art. 94 u.p.o. w zw. z § 2 rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego, wobec tego nie są wychowankami, a uczestnikami domów wczasów dziecięcych.
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zamiarem prawodawcy, w znowelizowanym od 1 stycznia 2022 r. rozporządzeniu oraz w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z 2023 r., było pozostawienie poza obszarem dotowanym wszelkich pobytów wakacyjnych niezwiązanych z realizacją kształcenia w ujęciu konwencjonalnym, a zatem zinstytucjonalizowanym i przymusowym, będących pobytami, podczas których nie jest realizowany obowiązek szkolny i nauki przejawiający się w uczęszczaniu na zajęcia dydaktyczno-wychowawcze.
2.10. Ponadto należy wskazać, że skoro organ ma uprawnienie do bieżącego weryfikowania materialnej zasadności wypłaty dotacji (np. rzeczywistej liczby wychowanków albo spełnienia przez nich merytorycznych warunków) to konsekwentnie ma prawo do dokonywania wypłaty w mniejszej wysokości lub – jak w niniejszej sprawie – jej zaniechania. W art. 34 u.f.z.o. wskazano, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Powyższy przepis ma charakter "techniczny" i odnosi się do ustawowej częstotliwości wypłaty dotacji i nie można z niego wywodzić roszczenia o comiesięczne wypłaty dotacji.
Przyznane niepublicznym placówkom oświatowym dotacje – jak wynika z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. – są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Zastrzeżony przez ustawodawcę sposób wypłaty dotacji nie jest więc przypadkowy. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 (LEX nr 1572603), w którym Sąd ten stwierdził, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Zasadą jest bowiem, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba wychowanków.
Pomimo, iż dotacja oświatowa ma charakter roczny, to nie oznacza jednak obowiązku jej rocznego rozliczania oraz, że weryfikacja warunków do jej wypłaty może nastąpić dopiero po upływie roku. Udzielający dotacji ma obowiązek kontrolować na bieżąco wypłacaną comiesięcznie dotację w oparciu o otrzymywaną przez beneficjenta informację o rzeczywistej liczbie wychowanków. Przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie wychowanków nie może obejmować osób, które ze względu na niespełnienie określonych przepisami warunków nie są wychowankami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 989/21, LEX nr 3559653).
Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko, że pozbawienie dotowanego jakiejkolwiek z 12 części dotacji, jest bez podstawy prawnej.
W ocenie Sądu, przyjęcie, iż organ ma obowiązek wypłaty comiesięcznych kwot dotacji bez możliwości weryfikowania podstaw do ich wypłaty, prowadziłoby do zniweczenia prawnego obowiązku wydatkowania środków publicznych w sposób legalny, celowy i gospodarny, z czym nie mielibyśmy do czynienia w razie dokonania wypłaty poszczególnych części dotacji przy świadomości organu dotującego, że dotacja w tej części nie jest należna.
Podsumowując, Sąd respektuje uprawnienie organu do bieżącego monitorowania merytorycznych podstaw wypłaty dotacji, w odniesieniu do poszczególnych transz dotacji. Organ odmawiając wypłaty dotacji za dany miesiąc, manifestuje powiązanie tego faktu z dokonaną oceną spełnienia określonych kryteriów jej wypłaty.
2.11. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że obowiązujący standard proceduralny podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostaje w dużej części zbieżny z regulacją zawartą w przepisach dotyczących sformalizowanego postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże jego pierwotnym źródłem pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzoną z ostatniej z nich zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej czynności.
Biorąc zatem pod uwagę brak stosowania w warunkach niniejszej sprawy przepisów k.p.a., sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie okazał się uzasadniony, choć w istocie tożsamy z powołanymi w tych przepisach zasadami standard postępowania niewątpliwie obowiązuje także przy podejmowaniu czynności z zakresu administracji publicznej, a który w analizowanej sprawie został w ocenie Sądu zachowany.
2.12. Jako prawidłowe należało zatem uznać stanowisko Organu, że Skarżąca w sposób nieuprawniony składała informację o liczbie wychowanków w miesiącu sierpniu 2023 r., a tym samym wykazywała uczestników pobytów wypoczynkowych, jako "wychowanków DWD". Stąd też czynność polegająca na odmowie (wstrzymaniu) wypłaty dotacji za przedmiotowy miesiąc była prawidłowa.
2.13. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.