I SA/Kr 897/20

I SA/Kr 897/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Inga Gołowska /sprawozdawca/
Waldemar Michaldo
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 752/21 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par 1, art. 206, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 26 ust 2, art. 34 ust 2, art.38 ust 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2017r. nr XLVII/514/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich wykorzystania I.stwierdza nieważność §9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II.oddala skargę w pozostałym zakresie, III.zasądza od Rady Miejskiej w Tarnowie na rzecz strony skarżącej 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 28 grudnia 2017r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę nr XLVII/514/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.), art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1868) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203). Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2018r. poz. 393.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2020r. N. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego i wprowadzenie w §4 ust. 1 uchwały dodatkowej, pozaustawowej, przesłanki otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych;
2. art. 34 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez określenie w załączniku nr 2 do uchwały w części III pkt 1 nieprawidłowego i niepełnego mechanizmu korygowania liczby uczniów, na których przyznawana jest dotacja w danym miesiącu;
3. art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez określenie w §9 ust. 2 uchwały terminu jej wejścia w życie przed opublikowaniem aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego;
4. §32 ust. 1 w zw. z §143 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez postanowienie w § 7 ust. 1 uchwały o utracie mocy przez uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXXI/297/2016, która w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały już nie obowiązywała.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny i uprawnienia, gdyż jako organ prowadzący niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych na terenie Miasta T., tj. N. Gimnazjum dla Dorosłych w T., N. Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w T. i N. Policealna Szkoła Zawodowa dla Dorosłych w T., była uprawniona w 2018r., tj. w czasie obowiązywania uchwały, do otrzymywania z budżetu Miasta Tarnowa dotacji określonych w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Powołując się na treść tego przepisu skarżąca Spółka stwierdziła, że jako podmiot prowadzący szkołę niepubliczną na terenie T, miała ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Zatem posiada ona interes prawny w tym, aby określona zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.
Strona skarżąca wskazała przy tym, że zaskarżone przepisy uchwały i ich niezgodność z przepisami ustawy, pozostają w ścisłym związku z naruszeniem jej interesu prawnego oraz jej uprawnieniem do otrzymania dotacji na zasadach określonych normami art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych na każdego ucznia pobierającego naukę w szkole, a także zgodnego z ustawą ustalania liczby uczniów, na których przysługiwała dotacja przy weryfikacji prawidłowości pobrania dotacji w toku postępowania kontrolnego i administracyjnego. Zdaniem Spółki, opieranie się przez organ udzielający dotacji na uchwale, która jest niezgodna z przepisami rangi ustawowej i modyfikuje zasady przyznawania dotacji powoduje, że w okresie obowiązywania uchwały, na prowadzone przez siebie szkoły, otrzymała dotację w wysokości odmiennej niż wynikająca z ustawy, a w toku kontroli prawidłowości pobrania dotacji organy dokonywały nieprawidłowych ustaleń w zakresie liczby uczniów, na których przysługiwała dotacja, następstwem czego było błędne ustalenie wysokości dotacji podlegającej zwrotowi w toku prowadzonych wobec skarżącej postępowań administracyjnych.
Spółka wskazała, że na podstawie zaskarżonej uchwały zostały wydane w stosunku do niej decyzje Prezydenta Miasta T. z dnia 25 marca 2020 r. nr [...] określająca wysokość dotacji oświatowej przyznanej w 2018 r. podlegającej zwrotowi jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości oraz nr [...] w sprawie określenia podlegającej zwrotowi wysokości dotacji oświatowej przyznanej w 2018r. i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W decyzji organ powołując się na uchwałę wskazał, że "dotacja należna w danym miesiącu ustalana jest jako różnica pomiędzy liczbą uczniów ustaloną według stanu na pierwszy roboczy dzień tego miesiąca, a liczbą uczniów, którzy w miesiącu poprzednim nie spełnili warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych". Zdaniem strony skarżącej, powyższe uzasadnia zarówno posiadanie przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, jak również naruszenie tego interesu przez tą uchwałę.
Przechodząc do uzasadnienia podniesionych zarzutów skarżąca Spółka wskazała, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w zakresie jej § 4 ust. 1 oraz załącznika nr 2 do uchwały w części III pkt 1, ze względu na modyfikację ustawowych przesłanek otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Strona skarżąca wskazała, że w ww. postanowieniach zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Tarnowie określiła warunek, na podstawie którego przyznawana jest dotacja, tj. uzależniła wysokość dotacji od liczby uczniów na konkretny dzień miesiąca, podczas gdy przepis art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie uchwały, w sposób wyczerpujący określał warunki na jakich udzielana jest dotacja. Mianowicie zgodnie z tym przepisem, niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 2 tej ustawy dotacje, o których mowa w art. 26 ust. 2, są przekazywane na każdego ucznia, będącego w danym miesiącu roku budżetowego uczniem w szkole.
Zdaniem Spółki, ustawodawca wyraźnie zatem przewidział, że dotacja należna była w okresie obowiązywania uchwały na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych niezależnie od tego, w jakim dniu miesiąca zapisał się do szkoły i rozpoczął uczestnictwo w zajęciach. Oznacza to, że uchwała ogranicza uprawnienie określone ustawą do tych uczniów, którzy nimi byli w pierwszym dniu miesiąca, eliminując jednocześnie uczniów, którzy zostali zapisani do szkoły w innym dniu i powoduje, że na takich uczniów, mimo uregulowań ustawowych, szkoła nie otrzymała dotacji. Strona skarżąca uważa zatem, że skoro sposób ustalenia podstaw do wyliczenia dotacji określony został przez ustawodawcę, zatem niedopuszczalne jest modyfikowanie wysokości dotacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i to w sposób sprzeczny z ustawą. Zakaz ten koresponduje z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdzie wyraźnie wskazano, że po stronie jednostki samorządu terytorialnego jest jedynie określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W ocenie Spółki, omawiane postanowienia uchwały wprowadzają nieznany ustawie o finansowaniu zadań oświatowych warunek uzyskania dotacji, jakim jest konieczność bycia uczniem szkoły w pierwszym dniu miesiąca. Tymczasem podstawą do ograniczenia prawa do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej.
Strona skarżąca wskazała, że sposób skonstruowania części III pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały determinuje sposób ustalania wysokości dotacji jako różnicę pomiędzy liczbą uczniów ustaloną według stanu na pierwszy roboczy dzień danego miesiąca, a liczbą uczniów, którzy w miesiącu poprzednim nie spełnili warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Zatem ustalając wysokość dotacji ustala się nie liczbę uczniów, którzy uzyskali wymaganą frekwencję lecz liczbę uczniów, którzy tej frekwencji nie uzyskali. Spółka stwierdziła, że informacja o liczbie uczniów stanowi podstawę ustalania wysokości dotacji w danym miesiącu. Jej wadliwa konstrukcja powoduje jednak, że wysokość dotacji w danym miesiącu nie jest ustalana w oparciu o dane o rzeczywistej liczbie osób spełniających wymóg frekwencji lecz o początkową liczbę uczniów i liczbę osób niespełniających kryterium frekwencji, co prowadzi do nieprawidłowego (zaniżonego) określania wysokości należnej dotacji.
W ocenie skarżącej, uchwała pozwala na umniejszenie przyznanej kwoty dotacji w sytuacji, gdy wykazani uczniowie według stanu na pierwszy dzień miesiąca nie osiągnęli 50% progu frekwencji, ale nie przewiduje mechanizmu zwiększenia dotacji, gdy uczeń zapisał się do szkoły po pierwszym dniu miesiąca i jednocześnie spełnił warunek frekwencji. Mechanizm korekty wyłącznie w dół jest więc niezgodny z art. 34 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który to przepis stanowi, że jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Strona skarżąca wskazała, że przywołany przepis przewiduje zatem również korektę dotacji w górę a nie tylko w dół. Natomiast załącznik nr 2 do uchwały nie pozwala na dokonanie korekty wysokości dotacji na kolejny miesiąc w górę. Konstrukcja załącznika nie uwzględnia zatem ww. przepisu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a tym samym ogranicza prawo szkoły do pozyskania dotacji w wysokości zgodnej z ustawą. Skarżąca Spółka podniosła, że choć art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje uprawnienie do uregulowania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, terminu przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji, to jednak uregulowanie zakresu danych, które powinny być zawarte w wniosku nie może powodować ograniczenia prawa do dotacji. Nie jest bowiem zgodne z ustawą takie ustalenie zakresu informacji przekazywanych organowi, które powoduje, że dotacja nie jest udzielana na każdego ucznia szkoły spełniającego wymóg frekwencji. Strona skarżąca podkreśliła przy tym, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, gdyż odstąpienie od tej zasady narusza związek między aktem wykonawczym a ustawą i stanowi istotne naruszenie prawa.
Skarżąca Spółka wskazała również, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnej z prawem. Obowiązek taki wynika wprost z art. 88 Konstytucji RP, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ich moment wejścia w życie określa art. 4 tej ustawy, ustanawiając w ust. 1 generalną zasadę, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 przewiduje możliwość skrócenia okresu wejścia w życie aktu normatywnego stanowiąc, że dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym, jednakże tylko wówczas, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Natomiast zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 grudnia 2017 r., w § 9 ust. 2 określono moment jej wejścia w życie na dzień 1 stycznia 2018 r., zaś publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa M. nastąpiła 11 stycznia 2018 r. W ocenie Spółki, wejście w życie uchwały nastąpiło zatem przed jej publikacją. Strona skarżąca stwierdziła, że skoro w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności określone w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, upoważniające organ stanowiący gminy do skrócenia okresu wejścia uchwały w życie, a równocześnie żaden przepis ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, nie przewiduje możliwości wejścia w życie aktu normatywnego przed jego ogłoszeniem w dzienniku urzędowym, za niedopuszczalny należy uznać § 9 ust. 2 uchwały. Postanowienie to pozostaje zatem w rażącej sprzeczności z treścią art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak również art. 88 Konstytucji RP. W związku z powyższym strona skarżąca uważa, że nie mógł zostać zrealizowany warunek wejścia w życie zaskarżonej uchwały, jakim jest prawidłowe ogłoszenie aktu normatywnego. Zastrzeżenie w uchwale, iż wchodzi ona w życie przed jej publikacją skutkuje, w ocenie skarżącej, nieważnością nie tylko samego postanowienia uchwały zawierającego taką regulację, lecz całej uchwały.
W opinii skarżącej Spółki, Rada Miejska w Tarnowie nieprawidłowo również postanowiła w § 7 ust. 1 o utracie mocy uchwały nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 6665), podjętej na podstawie art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty. Przepisy stanowiące podstawę wydania uchwały nr XXXI/297/2016 zostały bowiem uchylone art. 80 pkt 16 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dniem 1 stycznia 2018 r. Zgodnie zaś z § 32 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Zdaniem Spółki, organ nie był również władny do określania stosowania uchwały nr XXXI/297/2016 do rozliczenia dotacji za rok 2017, co uczynił w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Tarnowa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Gmina wyjaśniła, że podjęcie przez Radę Miejską w Tarnowie zaskarżonej uchwały było związane ze zmianą stanu prawnego. W dniu 29 listopada 2017 r. została bowiem ogłoszona ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203), której rozdział 3 w całości reguluje temat finansowania niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz publicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez ministrów, osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne. Ustawa ta, co do zasady, weszła w życie dniem 1 stycznia 2018 r. nie pozostawiając jednak żadnej możliwości stosowania przepisów dotychczasowych w odniesieniu do dotacji, które miały zostać przyznawane w roku 2018. Dlatego też zaistniała konieczność szybkiego podjęcia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uchwał wypełniających dyspozycję nowoprzyjętego art. 38 ust. 1 tej ustawy.
Za chybiony Gmina Miasta Tarnowa uznała zarzut naruszenia prawa, poprzez wskazanie w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały terminu jej wejścia w życie. Zdaniem Gminy, oparcie dla zastosowanego zapisu znajduje się w zasadach techniki prawodawczej, gdzie § 128 ust. 1 stanowi, że: "Rozporządzenie można wydać po dniu ogłoszenia ustawy, w której jest zamieszczony przepis upoważniający do jego wydania, a przed dniem wejścia w życie tej ustawy". Zapis ten może być stosowany do uchwał stanowionych przez rady gminy, zgodnie z § 141 tego rozporządzenia. Gmina Miasta Tarnowa uważa zatem, że w analizowanej sytuacji wprowadzenie nowej regulacji ustawowej z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r., wymusiło na organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego szybkie uchwalenia nowych przepisów wykonawczych w terminie umożliwiającym udzielanie i rozliczanie dotacji w roku 2018. Także przyjęcie w zaskarżonej uchwale regulacji postanowienia o utracie mocy obowiązującej poprzedzającej uchwały było konieczne, ze względu na fakt, iż w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywał przepis art. 80 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który pozbawiał mocy prawnej art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stanowiący podstawę prawną podjęcia uchwały poprzedzającej zaskarżoną uchwałę. Stąd też przyjęcie zaskarżonej uchwały nie może być, zdaniem Gminy, uznane za naruszające prawo.
W ocenie Gminy Miasta Tarnowa, skarga nie jest uzasadniona także w pozostałej części. Gmina wskazała, że art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych daje podstawę do oznaczenia w uchwale terminu składania informacji o liczbie uczniów (słuchaczy, wychowanków, dzieci, uczestników), co daje w konsekwencji możliwość określenia wysokości dotacji należnej za dany miesiąc, biorąc pod uwagę zapis art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przepis ten wskazuje, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1 tej ustawy są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem Gminy Miasta Tarnów, nie można zatem uznać, że wskazanie przez Radę Miejską w Tarnowie w § 4 uchwały, że wysokość dotacji w każdym miesiącu zależy od liczby uczniów ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca stanowi naruszenie przepisów ustawy, gdyż jest to jedynie mechanizm wskazujący sposób realizacji zapisów ustawy określających sposób obliczania dotacji należnej za dany miesiąc. W opinii Gminy, jest oczywistym, że w tym przypadku dotacja będzie obejmować uczniów według stanu na dzień poprzedzający złożenie informacji (zarówno tych dopisanych w trakcie poprzedniego okresu, jak i tych wypisanych). Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku podania informacji o przewidywanej liczbie uczniów, a tym bardziej przewidywanej frekwencji w okresie po złożeniu oświadczenia.
Gmina Miasta Tarnów nie zgodziła się też ze stwierdzeniem skarżącej Spółki, że podmiot otrzymujący dotację na ucznia jest pokrzywdzony w sytuacji gdy uczeń zapisuje się do szkoły po dniu wskazanym w uchwale. Po pierwsze bowiem dotacja jest zwiększana w następnym miesiącu, kiedy to taki uczeń jest już wykazywany w informacji, a ponadto przyjęty mechanizm udzielania dotacji działa też w drugą stronę - jeżeli uczeń rezygnuje ze szkoły po dniu wskazanym w uchwale szkoła, pomimo że uczeń nie uczęszcza już na zajęcia, w danym miesiącu otrzyma dotację.
Ponadto Gmina Miasta Tarnów zauważyła, że art. 34 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje na mechanizm korekty w sytuacji, gdy liczba uczniów faktycznie uczestniczących w zajęciach w danym miesiącu jest inna od liczby uczniów na których przekazano dotację. Mechanizm ten nie został wpisany w uchwałę ze względu na nakaz niepowtarzania zapisów ustawy w przepisach wykonawczych.
Gmina dodała, że ustawa określając zasady finansowania działania szkół wskazuje, co do zasady w powołanych przepisach na cykl miesięczny (a następnie roczny) w udzielaniu i rozliczaniu dotacji. Tak też zostało to określone w zaskarżonej uchwale, która musi założyć okres rozliczeniowy w celu właściwego udzielania i rozliczania udzielanych dotacji. Dlatego też Gmina Miasta Tarnów uważa, że proponowany przez stronę skarżącą sposób informowania o zmianach w trakcie okresu rozliczeniowego odnoszący się de facto do udzielania informacji o uczniach co do dni, w których są uczniami szkoły lub przestają nim być musi być uznany za niezgodny z treścią ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem z dnia 18 listopada 2020r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 25 listopada 2020r.
Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu-K.(Załącznik-Wykaz powiatów znajdujących się obszarze czerwonym, pkt 4), będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§1 w zw. z §3 tego rozporządzenia).
Zgodnie z art. 1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2107 ze zm. dalej-p.u.s.a.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej-p.p.s.a.). Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., sygn. akt: P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134§1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie z art. 147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3§2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 713 dalej-u.s.g.) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt: II OSK 790/12 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl-CBOSA).
W sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy konieczne jest uwzględnienie przepisów szczególnych ustanowionych w art. 101 u.s.g. Ze względu na to, że przedmiotem skargi jest uchwała z dnia 28 grudnia 2017r. powyższe przepisy szczególne znajdują zastosowanie z uwzględnieniem normy intertemporalnej wynikającej z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017r., co oznacza brak obowiązku stosowania przepisu art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy.
W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której kwestionowaną uchwałę podjęto w dniu 28 grudnia 2017r., skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Skoro skarżąca Spółka jest organem prowadzącym na terenie miasta Tarnowa szkołę świadczącą usługi edukacyjne, której przysługują dotacje oświatowe to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie (zaświadczenia Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia: 17 lipce 2015r., 10 sierpnia 2015r., 31 sierpnia 2015r. o wpisach do ewidencji szkół i placówek niepublicznych N. Gimnazjum dla Dorosłych w Tarnowie, N. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Tarnowie, N. Policealna Szkoła Zawodowa dla Dorosłych w Tarnowie).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2017r. nr XLVII/514/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (Dz. Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2018r., z 2018r. poz. 393), w zakresie jej §4 ust. 1, §9 ust.2, §7 ust. 1 i ust. 2 i załącznika nr 2 do uchwały w części III pkt 1.
Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147§1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy przede wszystkim zaakcentować, iż przedmiotem zaskarżenia są wyłącznie §4 ust. 1, §9 ust.2, §7 ust. 1 i ust. 2 i załącznika nr 2 do uchwały w części III pkt 1 uchwały, co ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt: OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie co do zarzutu odnoszącego się do §9 ust.2, w pozostałym zaś zakresie nie zasługiwała na uwzględnienie.
Analizując cechy aktów prawa miejscowego, w orzecznictwie sądowym (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008r.; sygn. akt: II SA/Lu 282/08; CBOSA) zwraca się uwagę na:
1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;
2) terytorialny zasięg obowiązywania aktu prawa miejscowego. Akty te obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
3) normatywny charakter aktu prawa miejscowego. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie stanowią aktów prawa miejscowego;
4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.
Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, co oznacza, że nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019r.; sygn. akt: III SA/Kr 912/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl-CBOSA).
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 1461 ze zm. dalej-u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
"Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał" (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt: SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt: SA/Gd 327/95-CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156§1 k.p.a.
Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust.1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Z kolei stosownie do art. 5 u.o.a.n., przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, wejście w życie i uzyskanie mocy przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1996r. sygn. akt: I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 1995, sygn. K 14/95, OTK 1995/2/12).
W badanej sprawie, określenie wstecznej mocy obowiązywania podjętej w dniu 28 grudnia 2017r. uchwały, wynika z daty jej publikacji, która nastąpiła już po dniu określonym jako dzień jej wejścia w życie (opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nastąpiło w dniu 11 stycznia 2018r.)Nie był to z pewnością zabieg zamierzony przez uchwałodawcę, jednak na skutek zbyt późnego podjęcia uchwały (dopiero w dniu 28 grudnia 2017r.) powinien był się liczyć z tym, że nie zostanie ona opublikowana z zachowaniem czternastodniowego okresu vacatio legis. Było to niemożliwe chociażby ze względu na to, że sama uchwała została podjęta w dacie, która nie zapewniała zachowania tego okresu (od 28 grudnia 2017r. do wskazanej w §9 ust. 2 uchwały daty wejścia w życie to jest 1 stycznia 2018r. upłynęłoby 3 dni). Biorąc pod uwagę konieczność przesłania uchwały właściwemu organowi, przygotowania publikacji w dzienniku urzędowym, okres ten uległby dalszemu skróceniu. Z uwagi natomiast na okres świąteczny organ mógł również zakładać, że nie dojdzie do publikacji uchwały przed dniem 1 stycznia 2018r.
Efektem takiego procedowania organu było ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 11 stycznia 2018r. - już po terminie wskazanym w §9 ust. 2 zaskarżonej uchwały jako dzień jej wejścia w życie. To z kolei spowodowało, iż obowiązuje ona z mocą wsteczną, co jak wskazano wyżej narusza zasady prawidłowej legislacji i nie znajduje uzasadnienia, zważywszy na okoliczność, iż uchwała nakłada obowiązki w sferze finansowej jej adresatów. Brak zapobiegliwości organu i zbyt późne podjęcie uchwały nie może stanowić usprawiedliwienia dla nadania aktowi wstecznej mocy obowiązującej.
W tym stanie rzeczy sąd uznał, że §9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w tej części, w jakiej określa datę jej wejścia w życie istotnie narusza prawo, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w tej części, w oparciu o art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) o czym orzeczono w pkt I wyroku.
Nie dostrzeżono celowości stwierdzenia nieważności całej uchwały, bowiem w ocenie sądu usunięcie z §9 tego fragmentu, który określa datę wejścia w życie będzie skutkowało jej wejściem w życie w terminie ustawowo określonym w art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i skargę w tym zakresie oddalono.
Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnić należy, że kwestie sporne dotyczą materii wynikającej z §4 ust. 1 uchwały w zw z art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych, Załącznika nr 2 do uchwały w części III pkt 1 w zw z art. 34 ust. 3 cyt. ustawy oraz §7 ust. 1 i ust. 2 uchwały w zw z §32 ust. 1, §143 Zasad Techniki Prawodawczej.
Art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych odnosi się do udzielanie dotacji na ucznia w przypadku szkół niepublicznych i stanowi, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Wedle art. 33. Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który reguluje kwestie warunków przekazania dotacji, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przekazywane, pod warunkiem że organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże:
1) organowi dotującemu informację o planowanej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 i art. 30;
2) dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32.
Co istotne, w art. 34 wskazano, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 28-30, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego.
W ust. 2 tego przepisu zaznaczono, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 28-30, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka lub uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, będącego w danym miesiącu roku budżetowego dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem lub uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe.
Ust. 3 stanowi zaś, że jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.
Powyższe oznacza, że gwarantowana przepisem art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacja jest wynikiem przemnożenia dwóch wartości: ilości uczniów podmiotu dotowanego, którzy w danym miesiącu brali udział w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych w danym miesiącu oraz kwoty przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Analizując treść tego przepisu z zapisem Uchwały §4 ust. 1, to niewątpliwie nie można doszukać się sprzeczności zarówno w zapisie Uchwały jak i załączniku Nr 2 w części III pkt.1.
W wyroku II GSK 2663/14 z 31 marca 2016 r. (który zachował aktualność na gruncie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) NSA stwierdził, iż zobowiązanie przedmiotową uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2015r., sygn. akt: II GSK 1594/14, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020r. sygn. akt: I GSK 201/18-CBOSA).
Należy podzielić powyższe stanowisko NSA wyrażone w powyższym wyroku, jak również stwierdzenie sądu (NSA), że dotacja stanowiąc środki publiczne, przekazywane określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1589/12, Lex nr 1452697, z dnia 24 września 2014r., sygn. akt II GSK 1147/13, Lex nr 1572603).
Stąd też w ocenie Sądu w składzie orzekającym nie jest sprzeczny zapis w załączniku Nr 2 Uchwały, dotyczący wykazania liczby uczniów z poprzedniego miesiąca, która nie spełniła co najmniej 50% frekwencji. Warunek składania comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów i wywiązywaniu się przez nich z powinności uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w terminie wskazanym w załączniku Nr 2 oraz możliwość pomniejszenia wypłaconej dotacji w ściśle określonych sytuacjach, dopuszczonych przez przepisy ustawę o finansowaniu zadań oświatowych mieści się w założeniach wynikających z treści art. 26 tej ustawy i nie ma tu sprzeczności z zapisami tego aktu prawnego.
Zobowiązanie do udzielania informacji o liczbie uczniów w danej placówce z poprzedniego miesiąca, która nie spełnia co najmniej 50% frekwencji nie narusza regulacji ustawowych i jest zasadna z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości w zakresie nałożonych przez ustawę obowiązków.
W wyroku z 11 stycznia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt: II GSK 42/11 wskazał, iż w zakresie korekty liczby uczniów rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, odnośnie stanu liczbowego uczniów szkoły.
Konkludując w ocenie sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej zapisy załącznika Nr 2 w części III pkt. 1.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odnoszący się do sposobu zredagowania §7 ust. 1 i 2 uchwały.
Uchwałodawca w ust. 1 wskazał, że traci moc uchwała nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tranowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2016r. poz. 6665).
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 2156, ze zm. ). Z dniem 1 stycznia 2018r. przestał obowiązywać art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty a jego derogacja nastąpiła w oparciu o art. 80 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U z 2017r. poz. 2203), który z dniem 1 stycznia 2018r. uchylił art. 90 ustawy o systemie oświaty.
Oznacza to zatem, że uchwała nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie, z dniem 1 stycznia 2018r. przestała obowiązywać z mocy prawa. Podstawą obowiązywania aktu prawa miejscowego (uchwały) była więź pomiędzy przepisem rangi ustawowej a aktem wydanym na jego podstawie, która w realiach sprawy ustała.
W ocenie Sądu, wprowadzenie §7 ust. 1 do kwestionowanej uchwały nie było działaniem modelowym jednakże nie jest to uchybienie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tego paragrafu. §7 ust. 1 zaskarżonej uchwały utracił moc obowiązującą z mocy prawa i już zbędnym było jego wyeliminowanie.
Sąd zwraca uwagę, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003r. w sprawie o sygn. akt: K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003r., w sprawie o sygn. akt: K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006r. w sprawie o sygn. akt: P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego a taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie.
W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów sformułowanych w pkt 1,2 i 4 petitum skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku, na zasadzie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Na koszty postępowania złożyła się kwota 150,00 zł tytułem połowy wpisu uiszczonego od skargi.