I SA/Kr 78/23

I SA/Kr 78/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /przewodniczący/
Michał Niedźwiedź
Urszula Zięba /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Klimek Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant: starszy referent Kinga Bryk po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg F. z siedzibą w T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 listopada 2022 r.: nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie dotacji oświatowej za 2018 r. oraz nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie dotacji oświatowej za 2017 r. skargi oddala.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Tarnowa decyzjami z dnia 28 czerwca 2021r. orzekł o określeniu należnych do zwrotu przez F. z siedzibą w T. wysokości dotacji oświatowych przyznanych w 2017 r. i 2018 r. pobranych w nadmiernej wysokości na prowadzenie L. w T. w kwotach odpowiednio [...] zł i [...] zł. Decyzje te zostały doręczone stronie w dniu 29 czerwca 2021r. Ponieważ nie zostały zaskarżone w administracyjnym toku instancji, stały się decyzjami ostatecznymi.
Wnioskami z dnia 22 lipca 2022 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji powołując się na:
- wydanie ich bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156§1 pkt 2 k.p.a.),
- skierowanie ich do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156§1 pkt 4 k.p.a.).
Decyzjami z dnia 23 września 2022 r. SKO w Tarnowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 28 czerwca 2021 r. uznając, że w sprawach nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie ich nieważności.
Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw, decyzjami z dnia 14 listopada 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzje własne z dnia 23 września 2022 r.
SKO podkreśliło, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
W sprawach podstawę prawną wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Tarnowa stanowił art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), który reguluje zasady zwrotu dotacji w sytuacji wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnego pobrania lub pobrania w nadmiernej wysokości. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że Prezydent Miasta Tarnowa nie naruszył normy kompetencyjnej uprawniającej go do wydania decyzji w powyższym zakresie. Tym samym nie można przyjąć, aby w niniejszym przypadku doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium nie stwierdziło także wydania decyzji z rażącym naruszenie prawa. Zaznaczyło w szczególności, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W sprawach taka sytuacja nie miała miejsca. Decyzje Prezydenta Miasta Tarnowa zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ ustalił wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a dokonane ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Kolegium wskazało, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. W sprawach strona mogła składać stosowne wnioski na etapie prowadzonego postępowania zwykłego, a także zakwestionować wydane rozstrzygnięcie poprzez złożenie odwołania, czego jednak nie uczyniła. Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa.
Odnosząc się natomiast do kwestii skierowania decyzji do F. jako podmiotu niebędącego stroną w sprawie, organ stwierdził., że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami. W sprawach, w ocenie Kolegium sytuacja taka nie występuje. Z dokonanych ustaleń wynika, że w latach 2017 - 2018 organem prowadzącym L. w T. był O.S. Począwszy od dnia 5 czerwca 2019 r. organem prowadzącym Szkołę była Z.O. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 16 lipca 2019 r. L. w T. zmieniła nazwę na M. w T. Zgodnie z zaświadczeniem o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dnia 2 września 2019 r. organem prowadzącym M. w T. jest skarżąca F.
Kolegium uznało, że z punktu widzenia wskazanej w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności, kluczowe znaczenie ma ustalenie, do jakiego podmiotu powinna być w sprawie skierowana decyzja o zwrocie dotacji. Wokół tego zagadnienia koncentruje się bowiem w całości argumentacja zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził w związku z tym, że decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego szkołę. Głównym powodem takiego stanowiska jest publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki. Ewentualne umowy cywilnoprawne pomiędzy poprzednim a nowym organem prowadzącym, mogą mieć znaczenie tylko pomiędzy ich stronami i nie mogą modyfikować publicznoprawnych regulacji ustawowych. Z przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (art. 26 ust. 1 i 2 ww. ustawy) wynika, że dotacje oświatowe otrzymują w istocie szkoły, a nie osoba fizyczna je prowadząca, zaś jej beneficjentem są uczniowie, a nie podmiot pełniący rolę organu prowadzącego daną szkołę. Szkoły nie posiadają osobowości prawnej, co oznacza, że za zobowiązania takiej jednostki odpowiada organ prowadzący. Dotacje są więc środkami publicznymi stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej. Kolegium podkreśliło, że nie wchodzą one do majątku danej osoby fizycznej, pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz są związane z tym podmiotem tylko z tego powodu, że prowadzi on działalność oświatową. Zatem, w tym przypadku, przyznanie dotacji i jej zwrot dotyczą organu prowadzącego szkołę, a nie konkretnej osoby, która pełniła tę funkcję.
W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F. zarzuciła ww. decyzjom z dnia 14 listopada 2022 r. naruszenie:
"I. przepisów prawa materialnego, a to art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, iż w niniejszym stanie faktycznym nie występuje rażące naruszenie prawa,
II. przepisów prawa materialnego, a to art. 156§ 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnie prowadzącą do stwierdzenia, iż w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstawy by twierdzić, iż F. nie jest stroną postępowania,
III. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i w zw. z art. 2 Konstytucji RP z art. 156§ 1 pkt 2 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naruszeniem określonych w tych przepisach reguł a w szczególności poprzez naruszenie przepisanie F. odpowiedzialności finansowej za działalność innego podmiotu, albowiem F. nie pobierała, nie rozliczała a tym bardziej nie jest odpowiedzialna za rozliczenie czy wydatkowanie dotacji za okres 2017 i 2018 r. w zw. z art. 156§ 1 pkt 2 pkt 4 k.p.a.,
IV. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 252 ust. 1-6 i art. 221 ust 3 u.f p. w zw. z art. 10 ust. 1 prawa oświatowego w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w w zw. z art. 156§ 1 pkt 2 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż F. jest opowiedziana za rozliczenie czy wydatkowanie dotacji za okres 2017 i 2018 r. podczas gdy w tym okresie nie była podmiotem prowadzącym szkołę a tym bardziej prawnie nie istniał i żaden przepis prawa, w tym bardziej art. 10 ust 1 p.o. nie mówi o następstwie prawnym odpowiedzialności - co skutkuje, iż zaskarżona decyzja jest nieważna, bowiem została wydana bez podstawy prawnej bowiem żaden przepis prawa nie mówi o odpowiedzialności F. za działalność innego, czy nawet poprzedniego w stosunku do danej placówki, organu prowadzącego,
V. prawa materialnego, tj art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 prawa oświatowego i art. 156§ 1 pkt 2 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnie i niezastosowanie tych przepisów, podczas gdy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a więc także za wydatkowanie dotacji ponosi osoba której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia, a zatem za wadliwe wykorzystanie dotacji ponosi odpowiedzialność organ, który pobrał dotacje i dopuścił się naruszenia skutkującego obowiązkiem zwrotu,
VI. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 156§ 1 pkt 2 pkt 4 przez brak prawnego uzasadnienia co do uznania, że F. do której skierowana została decyzja, jest następcą prawnym organu prowadzącego w 2017 i 2018 r., tj. podmiotu ewentualnie zobowiązanego do zwrotu dotacji,
VII. art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 KPA, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych,
VIII. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego organów (osób) prowadzących szkołę, a także brak wskazania konkretnych podstaw prawnych i konkretnego przepisu ustawy stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej, co stanowi naruszenie zasady wyjaśnienia podstaw prawnych, określonej w art. 107 § 3 k.p.a.".
W związku z ww. naruszeniami F. wniosła o uwzględnienie skarg i zmianę zaskarżonych decyzji w całości poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa, zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uwzględnienie skarg, uchylenie zaskarżonych decyzji oraz przekazanie spraw do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. F. wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargi SKO w Tarnowie wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawach.
Na posiedzeniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. WSA w Krakowie sprawy o sygn. akt I SA/Kr 78/23 i I SA/Kr 79/23, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie dotacji oświatowej za lata 2017 - 2018, postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Kr 78/23. Sprawy te ze względu na tożsamy stan faktyczny pozostawały ze sobą w związku, który uzasadniał zastosowanie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Oceniając zasadność złożonych skarg przede wszystkim wskazać należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest trybem szczególnym, nadzwyczajnym, o ograniczonym zakresie postępowania obejmującym jedynie ustalenie, czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki takiego orzeczenia wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ograniczenie do badania zaistnienia w wydanym indywidualnym akcie administracyjnym ściśle określonych przesłanek skutkujących wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego powoduje z kolei, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być dla strony kolejną instancją badającą sprawę merytorycznie w postępowaniu zwykłym czy też weryfikującą wydane rozstrzygnięcie w sytuacji gdy strona na skutek własnych opóźnień, zaniechań czy innych okoliczności nie złożyła skutecznych środków odwoławczych mających służyć weryfikacji kwestionowanego rozstrzygnięcia w trybie "zwykłym" w ramach kontroli instancyjnej.
Takie ukształtowanie zakresu postępowania warunkowane jest faktem, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 128 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi bowiem, że: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych".
W związku z powyższym spod kognicji organów podatkowych czy skarbowych wyłączone jest ponowne badanie sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie stanowi ono dla strony dodatkowej instancji, jest wyłącznie środkiem służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego rażąco wadliwych orzeczeń. Zatem wszczęcie przez stronę postępowania, w którymś ze wskazanych "szczególnych" trybów wzruszania decyzji ostatecznych, nie może doprowadzić do rozpoznawania sprawy podatkowej w jej "całokształcie". Byłoby to bowiem działanie w III, a nawet w IV instancji. (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01 Lex nr 109544 lub z dnia 19 sierpnia 2009r. sygn. akt II FSK 614/09). Z powyższą konstatacją w pełni koresponduje sformułowana w art. 127 Ordynacji podatkowej zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego.
W postępowaniu szczególnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma więc miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy podatkowe czy skarbowe w postępowaniu kontrolnym, a w takim kierunku zmierzały argumenty przedstawione w środkach odwoławczych strony skarżącej. Tryb postępowania i przesłanki stwierdzenia nieważności regulowane są natomiast w rozpoznawanych połączonych sprawach przez przepisy k.p.a. W oparciu o nie Sąd ocenić zatem musi prawidłowość zaskarżonych decyzji.
Rozpoznając zatem w tak zakreślonych granicach zasadność skarg strony skarżącej Sąd, po przeanalizowaniu treści wniosków oraz analizie akt sprawy podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie i nie stwierdził, aby decyzje Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 28 czerwca 2021r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tak w zakresie prawa materialnego jak i w zakresie prawa procesowego. Nie zostały też skierowane do niewłaściwego podmiotu.
Postępowania zostały wszczęte na wniosek F. z siedzibą w T., i wniosek tego podmiotu wyznacza zakres niniejszego postępowania. Wniosek dotyczył – jak wyżej opisano – zbadania czy decyzje Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 28 czerwca 2021r. zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zostały one skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do F.
Objętymi wnioskiem decyzjami, Prezydent Miasta Tarnowa orzekł o określeniu należnej do zwrotu przez organ obecnie prowadzący szkołę, wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych; F. z siedzibą w T., wysokości dotacji oświatowej przyznanej w 2017 i 2018r., pobranej w nadmiernej wysokości na prowadzenie L. w T. w kwotach - odpowiednio [...] zł. i [...] zł Decyzje te zostały doręczone stronie w dniu 29 czerwca 2021r. i nie zostały zaskarżone w administracyjnym toku instancji, a co za tym idzie, stały się decyzjami ostatecznymi.
Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przesłanek nieważności, wskazać należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która "wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".
Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie zachodzą wtedy, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna, 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 156 Nb 55). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zasadnie przyjmuje się, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczeniowy pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z 06.04.2018 r., II GSK 1800/16, CBOSA).
W rozpoznawanych połączonych sprawach taka sytuacja jednak nie występuje. Decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ ustalił wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne a dokonane ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Podstawę prawną wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Tarnowa stanowił art. 252 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305). Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości' podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. ‘
Prezydent Miasta Tarnowa wydając kwestionowane decyzje orzekł o określeniu należnej do zwrotu wysokości dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości na prowadzenie L. w T. w kwocie [...] zł przyznanej w 2018 r. wraz z należnymi odsetkami a w roku 2017 odpowiednio w kwocie [...] zł. Tym samym należy stwierdzić, że organ nie naruszył normy kompetencyjnej uprawniającej go do wydania decyzji w powyższym zakresie. Tym samym nie można przyjąć, aby w niniejszym przypadku doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Analizując kolejną przesłankę stwierdzenia nieważności zawartą w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, iż pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jednak jako przesłanka orzeczenia nieważności decyzji jest w sposób jednolity interpretowane zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w piśmiennictwie prawno-podatkowym. Powszechnie przyjmuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Ma on miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, przy czym istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażący, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w ustaleniach faktycznych czy błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny i do tego rażący, kwalifikowany (Por. wyroki NSA z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt FSK 1371/04, Lex nr 180622; z dnia 09.02.2007 r. sygn. akt II FSK 218/06, Lex nr 307507 z 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FSK 285/07, Lex nr 475576; z 29 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 636/07, Lex nr 410933; WSA w Poznaniu z 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Po 303/09, Lex nr 52452).
W stanie faktycznym sprawy skarżący nie wykazał a Sad, działający częściowo "z urzędu" nie dostrzegł oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach podlegających badaniu w trybie stwierdzenia nieważności, a przepisami prawa. Analiza akt przeprowadzonych postępowań wskazuje, że wydane rozstrzygnięcia są odzwierciedleniem zebranego w sprawie materiału dowodowego, który oceniony przez organ w sposób zgodny z zasadami określonymi w k.p.a. doprowadził do wydania decyzji określających kwoty pobranej w nadmiernej wysokości, dotacji do zwrotu za kolejne lata rozliczeniowe.
Zarzuty strony skarżącej, odnoszące się do decyzji określających, których nie zaskarżono w zwykłym trybie, zmierzały w ocenie Sądu do przeprowadzenia w istocie merytorycznej, instancyjnej kontroli tych decyzji. Działanie takie – jak wykazano wyżej – jest jednak niedopuszczalne przy rozpoznawaniu sprawy w trybie szczególnym. Kategorycznie trzeba stwierdzić, że w trybie tym nie ma miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy podatkowe w postępowaniu podatkowym czy kontrolnym, a w takim kierunku zmierzały argumenty przedstawione zarówno we wnioskach o stwierdzenie nieważności jak i w skargach.
Charakter sformułowanych zarzutów nie był też tego rodzaju by uzasadniał przyjęcie zaistnienia "rażącego naruszenia prawa" w znaczeniu, w którym pojęcie to akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie można bowiem mówić by istniał lub by wskazywano na "oczywisty charakter naruszenia", "oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem" czy na możliwość stwierdzenia istnienia tej "sprzeczności poprzez proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia". Nie można też stwierdzić by zaskarżone decyzje zostały "wydane wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym".
Słusznie zatem w tym kontekście organ wywodzi - powołując się na wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. l OSK 2068/18 - w uzasadnieniach decyzji, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.
Odnosząc się natomiast do kwestii skierowania decyzji do F. jako podmiotu niebędącego stroną w sprawie, należy stwierdzić, że stanowi ona odrębną przesłankę stwierdzenia nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis ten znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami (wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. I OSK 2576/20).
W rozpoznawanych połączonych sprawach sytuacja taka nie występuje.
Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że uprzednio, a więc także w 2017 i 2018r., organem prowadzącym L. w T. był O.S., zam. [...], co potwierdza zaświadczenie z dnia 16 października 2013r. Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji, począwszy od dnia 10 kwietnia 2018r., Szkoła działała pod adresem: [...]. Wcześniej - od 16 grudnia 2015r. siedziba Szkoły znajdowała się w [...] przy ul. [...]. Począwszy od dnia 5 czerwca 2019 r. organem prowadzącym L. w T. była Z.O., zam. [...], co potwierdza zaświadczenie Nr [...]. Zmiany wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dokonano na wspólny wniosek O.S. oraz Z.O. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 16 lipca 2019r. L. w T. zmieniła nazwę na M. w T.
Obecnie natomiast, zgodnie z zaświadczeniem Nr [...] o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek, niepublicznych z dnia 2 września 2019r. organem prowadzącym M. w T. jest F. Aktualnie, zgodnie z zaświadczeniem z dnia 19 marca 2021r., nastąpiła zmiana adresu organu prowadzącego szkołę, a po dokonanej zmianie wpisu organem prowadzącym M. w T. jest F. z siedzibą w T., ul. [...].
Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonych decyzjach oraz konsekwentnie i jednolicie prezentowanym w orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela, decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego szkołę. Głównym powodem takiego stanowiska jest publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2022 r. I SA/Łd 135/22, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 600/19 i z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 946/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 642/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 681/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/GI 905/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/GI 92/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/GI 328/19).
Z przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (art. 26 ust. 1 i 2) wynika nadto, iż dotacje oświatowe otrzymują w istocie szkoły a nie osoba fizyczna czy podmiot taką szkołę prowadzący. Szkoły nie posiadają osobowości prawnej a zatem za ich zobowiązania odpowiada organ prowadzący otrzymujący do dyspozycji publiczne środki, których przeznaczeniem jest wspomaganie działalności oświatowej. Dotacje nie wchodzą też do majątku podmiotu prowadzącego szkołę w momencie przekazania dotacji stąd żądanie zwrotu dotacji musi zostać skierowane do organu prowadzącego szkołę a nie podmiotu, który w przeszłości funkcję tę pełnił. W rozpoznawanych połączonych sprawach, decyzje zostały zatem skierowane do właściwego podmiotu.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie prawidłowo orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi F., oddalono.