I SA/Kr 759/23

I SA/Kr 759/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dąbek
Piotr Głowacki
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 9 lit. c)
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 759/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 listopada 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Piotr Głowacki, Protokolant: starszy referent Kinga Bryk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r., sprawy ze skargi W. z siedzibą w K. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2023 r., nr MW-V.3160.1.1.2023.PŚ w przedmiocie zwrotu dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 4017,00 zł (słownie: cztery tysiące siedemnaście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarżąca (beneficjent, strona) realizowała projekt pod nazwą "[...]", na który otrzymała dofinansowanie, zgodnie z umową z 1 grudnia 2017 r. zawartą z Małopolskim Centrum Przedsiębiorczości (MCP), działającym jako Instytucja Pośrednicząca (IP).
Decyzją Dyrektora Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości (DMCP) z 12 grudnia 2022 r. skarżąca zobowiązana została do zwrotu środków, zdaniem organu, wydatkowanych nieprawidłowo w łącznej kwocie 12 300 zł. W ocenie organu l instancji, beneficjent w zakresie zatrudnienia i wynagradzania opiekunów stażystów T.P., G.B., D.A., B.D., M.R., J.S., M.K., dopuścił się naruszenia sekcji 3.5.2. pkt 9 oraz 11 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy, w wyniku którego stwierdzono wydatki niekwalifikowalne. Organ l instancji wskazał, że G. (realizator staży) w ramach Projektu zawarła Porozumienie o współpracy w sprawie organizacji staży z stroną skarżąca (przyjmującym na staż). Dokument ten nie identyfikował daty jego zawarcia. Porozumienie określało prawa i obowiązki stron, m.in. przyjmujący na staż zobowiązał się do umożliwienia stażystom realizacji staży zawodowych przy udziale własnych zasobów, wyznaczenia stażystom odbywającym staż opiekuna stażu, wypłaty wynagrodzenia opiekunom staży, natomiast realizator staży zobowiązał się do refundacji wynagrodzenia dla opiekunów staży, po otrzymaniu stosownego wniosku od przyjmującego na staż.
Jak ustalił organ l instancji w toku kontroli (wizyta monitoringowa 21 maja 2019 r. jak i weryfikacji wniosku o płatność nr [...]) zatrudnienie opiekunów staży przez realizatora staży, na podstawie umowy zlecenia - jedynie i wyłącznie do sprawowania opieki nad stażystami - jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, tj. sekcją 3.5.2. pkt 9 oraz pkt 11 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy oraz stanowiskiem IZ RPO WM wyrażonym w piśmie, znak: ZPO-1.410.9.8.2019 z 19 czerwca 2019 r. Organ l instancji wskazał, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy w wersji z 2 listopada 2016 r. opiekunowie staży powinni mieć wypłaconą refundację wynagrodzenia lub wypłacony dodatek do tego wynagrodzenia. Tymczasem w ocenie organu l instancji w niniejszym projekcie za opiekę nad stażystą zostały poniesione wydatki na podstawie umowy zlecenia z ze skarżącym, którego przedmiotem było jedynie pełnienie obowiązków opiekuna stażu. Po ocenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ l instancji stwierdził, że doszło do naruszenia § 8 ust. 3 i § 8 ust. 2 Umowy o dofinansowanie poprzez naruszenie podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. e Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (w wersji z dnia 19 lipca 2017 r. oraz sekcji 3.5.2. pkt 9 oraz pkt 11 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy (w wersji z dnia 2 listopada 2016 r.), i tym samym naruszeniu uległ art. 184 u.f.p., co z kolei przekłada się na zrealizowanie dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 207 ust.1 pkt 2 tej ustawy. W związku z powyższym wydatki niekwalifikowalne stanowiące nieprawidłowość zostały określone przez organ l instancji na w łączna kwotę 12 300,00 PLN, a która to nieprawidłowość dotyczyła organizacji staży zawodowych (wynagrodzenia opiekunów stażystów). Powyższe organ l instancji przyjął na podstawie ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w tym zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie organu l instancji opisane wyżej naruszenia stanowiły nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 skutkującą koniecznością zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych przez beneficjenta środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. Organ l instancji, odwołując się do art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p., wskazał ponadto, że w związku z faktem, iż beneficjent nie zwrócił środków w terminie określonym w wezwaniu do zwrotu środków z 15 czerwca 2022 r. wydanie zaskarżonej decyzji było zasadne i konieczne.
W wyniku wniesionego odwołania, Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z 13 czerwca 2023 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jak wyżej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia DMCP stwierdził, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na względzie całość materiału zgromadzonego w aktach oraz treść odwołania, że decyzja organu l instancji co do meritum, czyli zobowiązania beneficjenta na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. do zwrotu dofinansowania we wskazanej w zaskarżonej decyzji kwocie, jest prawidłowa.
Organ stwierdził, że bieg czteroletniego terminu przedawnienia do żądania zwrotu jeszcze się nie rozpoczął, gdyż w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna kończąca postępowanie administracyjne oraz równocześnie RPO WM nie został zakończony. Podsumowując, stwierdzono podkreślić, że na gruncie dwóch przedstawionych regulacji, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95 (nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie) oraz art. 66a ust. 1 u.f.p. (ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie), przedmiotowa należność nie uległa przedawnieniu. Zatem zarzut przedawnienia roszczenia nie zasługuje na uwzględnienie.
Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach organu, l i II instancji, treści zaskarżonej decyzji oraz treści odwołania, organ odwoławczy w pełni podzielił dokonane przez organ l instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tut. organ podzielił również argumentację organu l instancji, który wskazał, że beneficjent, poprzez brak wyboru odpowiedniego podmiotu do realizacji staży, który dysponuje odpowiednim kapitałem ludzkim do opieki nad stażystą w danym miejscu pracy, wykorzystał środki przekazane w ramach RPO WM niezgodnie z warunkami określonymi w Umowie o dofinansowanie, co również skutkowało wystąpieniem rzeczywistej szkody w budżecie UE. Także w ocenie ww. organu w niniejszym stanie faktycznym wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 skutkująca koniecznością zwrotu nieprawidłowo poniesionych wydatków. Organ podkreślił, że umowa o dofinansowanie reguluje zasady realizacji projektu oraz szczegółowo określa zakres uprawnień i obowiązków beneficjenta w toku realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Beneficjent przed podpisaniem Umowy o dofinansowanie w dniu 1 grudnia 2017 r. miał możliwość zapoznania się z jej postanowieniami, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania, a następnie swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na warunkach określonych w tejże umowie. Ponadto Beneficjent zobowiązał się do stosowania przy realizacji projektu wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 52 Umowy o dofinansowanie, w tym w szczególności Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (por. § 8 ust. 2 Umowy o dofinansowanie). Postanowienia ww. regulacji tj. Umowy o dofinansowanie, jak również wytycznych niewątpliwie stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a zatem beneficjent wykorzystując przyznane mu w ramach projektu środki zobowiązany był tych regulacji przestrzegać.
W świetle powyższego organ II instancji, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, zgadza się z ustaleniami organu l instancji który wskazał, że nie można było potwierdzić, że osoby pełniące funkcję opiekunów staży były również zatrudnione w G.2 sp. z o.o. ma stanowiskach związanych z pracą wykonywaną w ramach staży. Wykonywanie innych czynności niż związane z zadaniami opiekuna stażu oparte było na podstawie umów o pracę ze S. (dalej: S.) nr [...] w K., z którym G.2 sp. z o.o. zawarła porozumienie o współpracy w dniu 18 lutego 2019 r. na umożliwienie przeprowadzenia na terenie Ośrodka staży zawodowych w ramach Projektu. Zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy w wersji z 2 listopada 2016 r. opiekunowie staży powinni mieć wypłaconą refundację wynagrodzenia lub wypłacony dodatek do tego wynagrodzenia. Tymczasem w Projekcie za opiekę nad stażystą zostały poniesione wydatki na podstawie umowy zlecenia z G.2 sp. z o.o., której przedmiotem było jedynie pełnienie obowiązków opiekuna stażu. organu l instancji pełnienie obowiązków opiekunów stażu odbywało się na podstawie umów zlecenia zawartych pomiędzy opiekunami a G.2 sp. z o.o. oraz trójstronnych umów o staż zawodowy wraz z załącznikami (zakres obowiązków, program stażu) zawartych pomiędzy realizatorem staży a przyjmującym na staż oraz stażystami - uczestnikami Projektu. Z kolei jak wynika z przedłożonych przez Stronę dokumentów w trakcie realizacji wsparcia w okresie od lipca do września 2018 zadania opiekunów stażystów wykonywały wskazane w decyzji osoby na podstawie umów zleceń zawartych w 2018 r. ze skarżącym w podany sposób. Zatem kwoty dodatków w 2018 r. wynosiły 900,00 zł w przypadku 6 opiekunów i 750,00 zł w przypadku 1 opiekuna. Co istotne beneficjent nie przedstawił żadnych innych umów zawartych pomiędzy opiekunami a skarżącym w okresie realizacji staży. Za prawidłowe uznano ustalenia organu l instancji, który stwierdził, że już w złożonych w trakcie kontroli w dniu 3 września 2019 r, wyjaśnieniach beneficjent potwierdził, że dodatek za pełnienie funkcji opiekuna stażu został wypłacony na podstawie dodatkowo zawartej umowy zlecenia z G.2 sp. z o.o., a opiekunowie stażu legitymują się doświadczeniem i zaangażowaniem przede wszystkim w pracy wykonywanej na podstawie umowy o pracę w S. w K. (miejsce organizacji staży). Nie przedstawił żadnych innych umów, zawartych z G.2 sp. z o.o. a opiekunami staży. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tut. organ podziela stanowisko organu l instancji, który prawidłowo uznał, że ww. umowy zlecenia zostały zawarte, a zrefundowane wynagrodzenie za pełnienie funkcji opiekunów stażu zostało poniesione z naruszeniem obowiązującej beneficjenta sekcji 3.5.2. pkt 9 lit. b oraz pkt 11 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy.
Mając na uwadze zapisy umowy o dofinansowanie w zakresie stosowania wytycznych horyzontalnych i wytycznych programowych oraz po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ podziela argumentację organu l instancji, że beneficjent realizujący przedmiotowy projekt zobowiązany był do stosowania Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy w wersji z dnia 2 listopada 2016 r., co wynika bezpośrednio z zapisów § 1 pkt 52 lit. k w zw. z § 8 ust. 2 lit. f Umowy o dofinansowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 6, 7a, 8, 77 i 80 k.p.a., sekcji 6.2 pkt 3 lit e) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, oraz naruszenia sekcji 3.5.2 pkt 9-12 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020 (dalej Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć) w brzmieniu z dnia 1.01.2018, w związku z § 8 ust. 2 i §1 pkt 52 umowy o dofinansowanie z 1 grudnia 2017 roku przy czym naruszenia przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy, oraz dodatkowo mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 65 oraz 354 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) polegającego na wadliwym uznaniu, że wydatki w zakresie zatrudnienia opiekunów staży (dalej także: OS) oraz wypłaty w tym zakresie wynagrodzenia były wydatkiem ponoszonym niezgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie i stanowią koszt niekwalifikowalny w zakresie stwierdzonym w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu i instancji;
- art. 184 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie 1303/2013) poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu korekt finansowych w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie nie pozwala na stwierdzenie wystąpienia "nieprawidłowości" w realizacji projektu przez Beneficjenta, w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013,
- art. 6, 7, 15, 77, 80, 104 § 2, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na braku rozpoznania przez organ li instancji istoty sprawy i zgłoszonych w odwołaniu od decyzji Organu i instancji zarzutów Strony, przez co ZWM poprzestał na powtórzeniu ustaleń Organu I instancji, powielając jego ustalenia faktyczne bez rzeczywistej kontroli administracyjnej, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności, nie doprowadziło do rozpoznania istotny sprawy, oraz jedynie zasymulowało prawidłowe i rzetelne rozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach, oraz nie usunęło naruszeń, jakich dopuścił się MCP w swojej decyzji.
- z ostrożności podniesiono zarzut przedawnienia roszczenia i naruszenia w tym względzie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 18 grudnia 1995 r. (dalej rozporządzenie Rady z 18 grudnia 1995 r.),
- art. 7, 7b , 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 143 ust. 2 rozporządzenie 1303/2013 oraz naruszenie zapisów umowy o dofinansowaniem z 1.12.2017 r., to jest § 6 ust. 1 poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i materiału dowodowego, poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wadliwą interpretację zapisów umowy w zakresie wezwania do zwrotu całości kwoty 12 300 zł, a nie jego części i w tym zakresie zaniechanie dokonania analizy, czy i jakim zakresie beneficjent winien zwrócić przyznane mu dofinansowanie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ oraz o zasądzenie zwrotu kosztów na jego rzecz.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Przedmiotem sporu przed sądem jest kwestia zakwestionowanych przez organ środków dofinasowania wydatkowanych na wynagrodzenie opiekunów stażystów przy realizacji przedmiotowego projektu.
Na wstępie zauważyć należy, że Zarząd Województwa Małopolskiego, jako instytucja zarządzająca (zob. art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. ustawy wdrożeniowej) jest odpowiedzialny za przygotowanie i realizację regionalnego programu operacyjnego, w szczególności zaś do jego zadań należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów (w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego), nakładanie korekt finansowych, a także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p., albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b u.f.p. (zob. art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9 lit. a ustawy wdrożeniowej).
Realizując zatem ww. zadania, instytucja zarządzająca korzysta z instrumentów prawnych zawartych w u.f.p. Jak stanowi przy tym art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., środki pochodzące z budżetu UE są środkami publicznymi, a należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki od tych środków, są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6 u.f.p.).
Według treści art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jeżeli zaś środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, o czym stanowi przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Trzeba przy tym wskazać, że za "inne" procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 u.f.p., uważa się procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. (por.m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., II GSK 489/16, CBOSA lub wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, CBOSA).
W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., instytucja zarządzająca, wzywa do zwrotu środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (vide: art. 207 ust. 8 u.f.p.), natomiast po bezskutecznym upływie ww. terminu, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 u.f.p.).
Do uznania, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., organ musi wskazać, na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
Ponadto, konieczne jest jednoczesne wykazanie, że wskutek ich naruszenia doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Wynika to z brzmienia art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Zgodnie z treścią drugiego z tych przepisów (zdanie pierwsze), państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami, stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Pierwszy zaś z przywołanych przepisów zawiera definicję nieprawidłowości, która oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa definicja nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody w budżecie UE. Szkoda może bowiem mieć zarówno charakter rzeczywisty, jak również potencjalny. NSA w wyroku z dnia 15 września 2015r. II GSK 2370/14 (CBOSA) zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur ale konieczne jest również stwierdzenie, czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania.
Aby zatem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze, musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie, ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por.m.in. wyrok NSA z dnia 11 października 2018r., I GSK 2162/18, CBOSA).
Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organ w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, w sposób obszerny omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i uznał, że beneficjent w zakresie zatrudnienia i wynagradzania opiekunów stażystów dopuścił się naruszenia sekcji 3.5.2. pkt 9 oraz 11 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy, w wyniku którego stwierdzono wydatki niekwalifikowalne. Organ wskazał, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy w wersji z 2 listopada 2016 r. opiekunowie staży powinni mieć wypłaconą refundację wynagrodzenia lub wypłacony dodatek do tego wynagrodzenia. Tymczasem w ocenie organu w niniejszym projekcie za opiekę nad stażystą zostały poniesione wydatki na podstawie umowy zlecenia ze skarżącą, której przedmiotem było jedynie pełnienie obowiązków opiekuna stażu. Beneficjent, poprzez brak wyboru odpowiedniego podmiotu do realizacji staży, który dysponuje odpowiednim kapitałem ludzkim do opieki nad stażystą w danym miejscu pracy, wykorzystał środki przekazane w ramach RPO WM niezgodnie z warunkami określonymi w Umowie o dofinansowanie, co również skutkowało wystąpieniem rzeczywistej szkody w budżecie UE. Także w ocenie organu w niniejszym stanie faktycznym wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 skutkująca koniecznością zwrotu nieprawidłowo poniesionych wydatków.
W ocenie Sądu powyższe stanowisko wyrażone przez organy jest co najmniej przedwczesne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie sposób znaleźć merytorycznego uzasadnienia dla wysnutego wniosku o zakwalifikowaniu powyższych spornych wydatków jako wydatków niekwalifikowanych i w konsekwencji orzeczenia o zwrocie kwoty dofinansowania. Organy wielokrotnie podkreślają do czego zobowiązany był beneficjent wskazując ciąg przepisów i innych dokumentów go obowiązujących, jednakże nie wiążą tego merytorycznie ze sprawą. Przede wszystkim organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, co nie pozwala Sądowi na przejście do kontroli sprawy w aspekcie merytorycznym i narusza, co zasadnie podnosi skarżąca, art. 7, 7b , 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i materiału dowodowego, poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych oraz wadliwą interpretację zapisów umowy w zakresie wezwania do zwrotu całości kwoty objętej sprawą, a nie jej części i w tym zakresie zaniechanie dokonania analizy, czy i jakim zakresie beneficjent winien zwrócić przyznane mu dofinansowanie. Nie ustalono bowiem istotnej okoliczności stanu faktycznego, a to gdzie opiekunowie stażystów wykonywali swoją pracę i jak ona wyglądała, jak również przede wszystkim, jakie mieli ku temu kwalifikacje. Zaakcentowania wymaga, że skarżąca realizowała projekt pod nazwą "[...]", na który otrzymała dofinansowanie, zgodnie z umową z 1 grudnia 2017 r. zawartą z MCP, działającym jako IP. Rolą opiekuna stażysty będącego osobą niepełnosprawną jest pomoc i umożliwienie tej osobie odbycia i zakończenia stażu. W związku z tym opiekun taki musi się legitymować wiedzą i doświadczeniem we współpracy z osobą niepełnosprawną. Dlatego też, jak wynika z wyjaśnień strony skarżącej wykonywanie przez opiekunów stażu innych czynności niż związane z zadaniami opiekuna stażu oparte było na podstawie umów o pracę ze S. nr [...] w K. z którym G.2 spółka z o o zawarła porozumienie o współpracy w dniu 18 lutego 2019 r na umożliwienie przeprowadzenia na terenie ośrodka staży zawodowych w ramach projektu. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organy.
Wobec braku powyższych ustaleń Sąd nie może zweryfikować czy zaskarżone decyzje są prawidłowe. W tym stanie sprawy trudno stwierdzić czy beneficjent wykorzystał przyznane środki w sposób nieprawidłowy, czym naruszył przedstawione powyżej przepisy i jest zobowiązany do zwrotu tych środków.
W odniesieniu do wymogu uzasadnienia decyzji nakładającej korekty finansowe (co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy odpowiednio stosować do decyzji nakazującej zwrot dofinansowania, która stanowi władczy akt organu państwa członkowskiego), należy dodatkowo wskazać, że z utrwalonego orzecznictwa ETS wynika, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi – wykonanie przezeń kontroli (wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998r. w sprawie C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brinks France, pkt 63, wyrok z dnia 21 marca 2001r. w sprawie T-206/99 Metropole television przeciwko Komisji Rec. Str. II -1057 pkt 44, wyrok z dnia 22 czerwca 2005r. w sprawie T-102/03 CIS, Orz s. II-2357, pkt 46 i 47). Nadto należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1241/20, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). W kontekście zakresu prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego NSA wskazał z kolei, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 251/21 CBOSA). NSA zwracał także uwagę, że zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18 CBOSA).
Zdaniem Sądu, korekty powinny być adekwatne do nieprawidłowości oraz do sytuacji konkretnego beneficjenta. Warunkiem nałożenia korekty - a w razie nieuiszczenia należności, wydania decyzji o zwrocie środków - jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Przepis ten wprowadzając definicję nieprawidłowości, wyraźnie połączył ją nie tylko z naruszeniem prawa, ale także wymaga, aby to naruszenie miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej. Chodzi tu o szkodę rzeczywistą lub potencjalną, jednak tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione w okolicznościach sprawy przesłanki do stwierdzenia, że naruszenie prawa mogło spowodować szkodę.
Zarówno określając wytyczne w sprawie nakładania korekt finansowych, jak i ustalając wysokość korekty za konkretną nieprawidłowość instytucja zarządzająca kierować musi się wykładnią zgodną z przepisami Prawa Unii oraz krajowymi. Pomocne w tym zakresie mogą okazać się Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące określania korekt finansowych. Należy także odwołać się do wskazań TSUE zawartych w wyroku z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14, który nakazuje badać każdy przypadek indywidualnie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności każdej sprawy istotne z punktu widzenia jednego z trzech kryteriów tj.: charakteru nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz.
W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organu II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyżej sformułowane wskazania Sądu, w szczególności dokona niezbędnych ustaleń istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy jak kwestie związane z zatrudnieniem opiekunów stażu, miejsca ich zatrudnienia, opisu zadań im przydzielonych i powierzonych im kompetencji oraz posiadanych kwalifikacji do wykonywania tej funkcji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 4.017 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego określone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.